Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia)“ (rekodifikácia)

Rada sa 25. februára 2008 rozhodla podľa článku 175 ods. 1 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva prekonzultovať s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom

„Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia) (Rekodifikácia)“

Odborná sekcia pre poľnohospodárstvo, rozvoj vidieka a životné prostredie poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 30. októbra 2008. Spravodajcom bol pán Stéphane BUFFETAUT.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 450. plenárnom zasadnutí 14. a 15. januára 2009 (schôdza zo 14. januára) prijal 152 hlasmi za, pričom 2 členovia hlasovali proti a 4 sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

1.1 Text predložený Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru je rekodifikáciou v súčasnosti platnej smernice. Ide skutočne o viac než len o jednoduchú revíziu či kozmetickú úpravu v súčasnosti platného textu. Komisia ubezpečuje, že táto rekodifikácia je v súlade so zjednodušovaním, ktoré je súčasťou iniciatívy za lepšiu právnu reguláciu, čo niektorí spochybňujú. Hlavné ciele tejto úpravy sú:

2.1 Komisia uznáva, že počas uplynulých desaťročí došlo k zníženiu emisií znečisťujúcich látok, avšak považuje toto zníženie za nedostatočné a má v úmysle intenzívnejšie bojovať proti emisiám znečisťujúcich látok.

2.2 Smernica o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania sa vzťahuje na takmer 52 000 zariadení v Európskej únii, avšak napriek vynaloženému úsiliu, objem znečisťujúcich emisií naďalej značne presahuje cieľ stanovený v tematickej stratégii o znečisťovaní ovzdušia.

2.3 Znečistenie, ktoré spôsobuje priemyselná činnosť sa značnou mierou podieľa na negatívnych účinkoch na zdravie človeka a životné prostredie. Približne 83 % emisií oxidu siričitého, 34 % emisií oxidov dusíka, 25 % emisií dioxínov a 23 % ortuti pochádza z týchto zariadení (1). Nejde tu len o emisie do ovzdušia, ale aj o vypúšťanie znečisťujúcich látok do vody a pôdy. Priemyselná činnosť sa tiež vyznačuje vysokou spotrebou surovín, vody a energie a prispieva k vzniku odpadov. Integrovaný prístup prostredníctvom udeľovania povolení, ktorými sa reguluje vypúšťanie odpadu a podnikom ich vydávajú príslušné vnútroštátne orgány, je preto dobrým prostriedkom ako riešiť otázku boja proti znečisťovaniu.

2.4 Komisia sa domnieva, že tento prístup musí vychádzať najmä z využívania najlepších dostupných techník. V zásade ide o využívanie najúčinnejších techník na ochranu životného prostredia v určitom odvetví, pričom tieto techniky by mali byť dostupné za obchodne a hospodársky únosných podmienok.

2.5 Na podporu tohto prístupu organizuje Komisia výmenu informácií o najlepších dostupných technikách s členskými štátmi a zainteresovanými stranami s cieľom vypracovať referenčné dokumenty (BREF), v ktorých sa vymedzí, čo je možné považovať za najlepšiu dostupnú techniku na úrovni Spoločenstva pre každé priemyselné odvetvie. Keďže úrad pre integrovanú prevenciu a kontrolu znečisťovania sa nachádza v Seville, tento proces bol nazvaný sevillským procesom.

2.6 Okrem toho sa na niektoré priemyselné odvetvia, avšak len na niektoré, vzťahujú jednotlivé odvetvové smernice, v ktorých sa stanovujú prevádzkové podmienky a technické požiadavky považované za minimálne požiadavky. V týchto smerniciach sa stanovujú najmä limitné hodnoty emisií niektorých znečisťujúcich látok a uplatňujú sa nezávisle od uplatňovania smernice o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania.

2.7 Po vypracovaní rôznych štúdií a prieskumov Komisia dospela k záveru, že v záujme lepšieho boja proti priemyselným emisiám je nevyhnutné posilniť platné ustanovenia. Ďalej skonštatovala, že v súčasných právnych predpisoch existujú nedostatky, ktoré vedú na jednej strane k neuspokojivému uplatňovaniu smernice a na druhej strane spôsobujú ťažkosti v oblasti kontroly uplatňovania smernice.

2.8 Komisia teda navrhuje preskúmať sedem rôznych smerníc a zlúčiť ich do jedinej smernice (smernice o priemyselných emisiách), avšak v podstate zamýšľa:

získali súhlas zainteresovaných podnikov a odrážajú celkové a sústavné úsilie o zlepšenie environmentálnych výsledkov priemyselných lokalít.

3.2 Je pravdou, že existujú určité rozdiely vo vykonávaní smernice z roku 1996 v jednotlivých členských štátoch, avšak je nutné zohľadniť skutočnosť, že táto smernica sa začala v plnej miere uplatňovať len nedávno (v októbri 2007 v prípade existujúcich zariadení) a že na úplné zhodnotenie tohto uplatňovania nemáme dostatočný odstup. Podľa Komisie však hodnotenia týkajúce sa osobitných povolení a zo všeobecnejšieho hľadiska hodnotenia postupov členských štátov poukazujú na množstvo problémov pri uplatňovaní, najmä v dôsledku nejasných ustanovení súčasnej smernice. Takisto podľa Komisie všetky uskutočnené konzultácie a projekcie svedčia o tom, že situácia sa nezlepší, ak sa nezmenia právne predpisy. Treba poznamenať, že za uplatňovanie právnych predpisov sú zodpovedné členské štáty a že prevádzkovatelia príslušných zariadení sú povinní dodržiavať podmienky povolení.

3.3 Dokumenty BREF (referenčné dokumenty pre najlepšie dostupné techniky) sa prijímajú a rozširujú už od roku 2001, avšak na to, aby tieto dokumenty boli preložené do všetkých úradných jazykov Európskej únie je potrebný značný čas. Štúdie zamerané na ich uplatňovanie v praxi však ukázali, že nie všetky verejné správy všetkých členských štátov splnili svoje úlohy dokonale, pričom však v prípade neskorého alebo nedostatočného uplatňovania smernice nemožno brať na zodpovednosť len príslušné odvetvia, ak podmienky povolení nie sú v súlade s dokumentmi BREF. Preto by bola potrebná väčšia spätná väzba v súvislosti s používaním dokumentov BREF na celom území EÚ, keďže sa používajú veľmi rozdielnym spôsobom.

3.4 Všetky tieto skutočnosti môžu nepochybne vysvetľovať zistené nedostatky, avšak možno si položiť otázku, či rozhodnutie podrobne prepracovať znenie smernice nebolo je unáhlené. Niektoré členské štáty naozaj vydali povolenia na prevádzkovanie existujúcich zariadení s oneskorením, niekedy dokonca až po uplynutí lehôt stanovených v smernici.

3.5 Na základe údajov jednotlivých štátov o vypúšťaných emisiách sa však môžeme oprávnene obávať, že ani používanie najlepších dostupných techník, najmä pokiaľ ide o veľké spaľovacie zariadenia, neumožní dosiahnuť ciele stratégie týkajúcej sa znečisťovania ovzdušia.

3.6 V každom prípade sa však takáto rekodifikácia nemôže uskutočniť, ak sa nebudú dodržiavať zásady „transparentnosti, hospodárskej efektívnosti, nákladovej efektívnosti, spravodlivosti a solidarity pri rozdeľovaní úsilia medzi členské štáty,“ ako sa vyjadrila Európska rada.

Výber najlepších dostupných techník prebiehal na základe skutočnosti, že technické porovnávanie sa dosahuje za cenu, ktorá neohrozuje konkurencieschopnosť priemyslu, čo obsahuje aj definícia BAT, ktorá vyžaduje, aby techniky boli „vyvinuté do takej miery, ktorá dovoľuje ich použitie v príslušnom priemyselnom odvetví za ekonomicky a technicky únosných podmienok, […] pokiaľ sú za rozumných podmienok dostupné prevádzkovateľovi“ (článok 2 ods. 11 smernice 96/61/ES, článok 3 ods. 9 nového znenia). V opačnom prípade, napríklad pri nových technikách, ktoré nie sú považované za BAT, predstavovali najlepšie dostupné techniky osvedčené postupy a zároveň najnovšie poznatky a skúsenosti z výrobných postupov a poskytovali databázu výsledkov rôznych technológií a prevádzkových metód používaných v príslušnom priemyselnom odvetví.

4.1.2 Je dôležité zachovať súčasnú logiku: najlepšie dostupné techniky sú techniky, ktoré umožňujú v každej situácii spĺňať požiadavky právnych predpisov a, okrem iných cieľov, aj kontrolovať priemyselné emisie so zreteľom na ochranu životného prostredia, a súčasne zohľadňujú náklady na využívanie týchto techník a ich prínos. Predpisy musia platiť pre všetkých v Únii súčasne, aby sa predišlo všeobecnému zmätku, pokiaľ ide o lehoty na revíziu povolení, lehoty na revíziu odvetvových dokumentov BREF alebo o viac menej konzervatívny prístup príslušných odvetví. Najlepšie dostupné techniky by tiež mali pomôcť zredukovať prípady narušenia hospodárskej súťaže.

4.1.3 V rámci revízie by sa mala lepšie vysvetliť úloha BREF. Dokumenty BREF neurčujú limitné hodnoty emisií, mali by však zostať referenčnými dokumentmi a nástrojmi pokroku, ktoré, okrem iných cieľov, umožňujú dodržiavať limity emisií alebo normy kvality životného prostredia (voda, vzduch, pôda) vymedzené inde. Treba pripomenúť, že, ako sa uvádza aj v sprievodnej príručke a usmerneniach BREF z roku 2005, dokumenty BREF nepredpisujú konkrétne techniky ani limitné hodnoty emisií. Vymedzenie limitných hodnôt emisií je predmetom hospodársko-environmentálnej politiky Európskej únie. Tieto nástroje by nemali obmedzovať pružnosť potrebnú vzhľadom na miestne a technické podmienky.

4.2.1 Je otvorený a založený na princípe vzájomnej dohody, hoci v presnom slova zmysle nie je demokratickým. Podieľajú sa na ňom, alebo sa na ňom môžu podieľať, tri „klasické“ zainteresované strany: štáty, odborníci, mimovládne organizácie. Napriek tomu je však tento proces naďalej „vertikálny“ a existuje len minimálna komunikácia medzi priemyselnými odvetviami. Tvorcovia dokumentov BREF sa menia a len zriedkakedy vypracúvajú po sebe nasledujúce verzie dokumentov BREF, prípadne dokumenty BREF pre rôzne odvetvia, tie isté osoby (z členských štátov a Komisie). Strácajú sa tak podstatné znalosti a skúsenosti pokiaľ ide o prístup k niektorým veľmi nebezpečným znečisťujúcim látkam (NOx, CO, CO2, atď.) alebo všeobecne škodlivým látkam (SOx, kovy, prachové častice, atď.), o používané techniky, techniky, ktoré by mali slúžiť Medzinárodnému fóru pre výmenu informácií (Information Exchange Forum). V každom prípade prínosom Sevillského procesu je pravidelné hodnotenie výsledkov dosiahnutých v jednotlivých priemyselných odvetviach. Keby boli členské štáty trochu viac zapojené do tohto procesu, mohli by mať z neho úžitok a zlepšiť jeho fungovanie, keďže by mohli poskytnúť údaje zistené počas inšpekcií, ktoré musia vykonávať.

4.3.1 Jedno zariadenie môže byť predmetom viacerých dokumentov BREF súčasne. Treba sa teda ubezpečiť, že pravidelná revízia dokumentov BREF a intervaly revízií povolení, ktoré môžu viesť k zmenám pravidiel, sú zlučiteľné s cyklom amortizácie zariadenia. V tejto situácii je opäť vhodná len jedna právna regulácia/plánovanie. Nové techniky sa tu uplatnia oveľa jednoduchšie, pretože ciele budú stanovené vopred. Rovnako aj najlepšia dostupná technika bude lepšie prispôsobená, pretože sa bude vyvíjať. Je však nepredstaviteľné pri každej revízii dokumentov BREF počítať so zmenou v investíciách. Je teda úlohou európskeho zákonodarcu, aby zaviedol koherentný harmonogram so zreteľom na dosiahnuté výsledky a technický pokrok, avšak túto úlohu nie je možné preniesť na Sevillský proces.

V novom znení sa zavádza pojem novej techniky. Každú novú techniku je však potrebné vyskúšať v kontexte skutočnej priemyselnej výroby, keďže techniky môžu pôsobiť sľubne v laboratóriu, či v pilotných zariadeniach, avšak pri bežnom používaní sa môžu ukázať ako neuspokojivé. Preto je potrebné dohliadnuť na to, aby zavedenie tohto pojmu do textu bolo správne pochopené ako prostriedok na povzbudenie inovácie v záujme skúšania nových techník, a nie ako prvý krok k definícii nových referencií.

V novom texte sa zachováva zásada prispôsobenia v závislosti od miestnej situácie a osobitných prevádzkových podmienok a udeľujú sa výnimky. Tento systém je prísnejší ako predchádzajúci, napriek tomu, že príslušným orgánom ponecháva istú flexibilitu, aby mohli zohľadniť špecifické podmienky. Je dôležité, aby definícia najlepších dostupných techník bola výsledkom skutočnej diskusie medzi miestnymi a vnútroštátnymi orgánmi správy a zástupcami príslušných priemyselných odvetví, ktorá by prebehla transparentným spôsobom.

Bolo by vhodné dohliadnuť na to, aby začlenením odvetvových smerníc nevznikol mimoriadne zložitý a komplexný text, čo by bolo vzhľadom na cieľ, ktorým je zjednodušenie, kontraproduktívne. Začlenenie odvetvových smerníc do návrhu smernice prebieha pre každú smernicu dosť odlišne, najmä pokiaľ ide o limitné hodnoty emisií, pretože cieľom je priblížiť limitné hodnoty emisií výsledkom najlepších dostupných techník. Jasnosť a koherentnosť pre členské štáty, ako aj pre príslušné subjekty, by mali byť aj naďalej základným cieľom tohto začlenenia, ktoré umožní dospieť k zníženiu zbytočného administratívneho zaťaženia.

4.7 Komitológia; Fórum pre výmenu informácií a úrad pre integrovanú prevenciu a kontrolu znečisťovania v Seville

V návrhu smernice sa navrhuje viac využiť komitologický postup, najmä kvôli vymedzeniu kritérií udeľovania výnimiek pokiaľ ide o dokumenty BREF. Aká bude teda úloha zúčastnených strán? A aká úloha pripadne Fóru pre výmenu informácií a úradu v Seville? Obávame sa, že európske priemyselné odvetvia budú v budúcnosti čoraz neochotnejšie poskytovať úradu pre integrovanú prevenciu a kontrolu znečisťovania v Seville dôležité informácie o najlepších dostupných technikách, hoci doteraz sa táto spolupráca jednoznačne považuje za európsky úspech. Okrem toho komitológia je dosť neprehľadný postup, ktorý Európsky parlament nemá vo veľkej obľube. Komitologický postup by sa mal teda obmedzovať len na úpravu druhotných prvkov právnych predpisov.

V novom texte sa stanovuje povinnosť pred spustením zariadenia uviesť lokalitu do pôvodného stavu. Vzhľadom na veľkú rozmanitosť typov pôdy v Európe by sa mala uplatňovať zásada subsidiarity a ponechať väčší priestor vnútroštátnym orgánom. Zdá sa, že najlepšou možnosťou je uviesť lokalitu do stavu, ktorý by zodpovedal jej budúcemu schválenému využitiu.

V texte sa stanovuje, že do dvoch mesiacov po inšpekcii orgány uverejnia správu. Táto lehota je príliš krátka, pretože daný priemyselný subjekt by mal mať dosť času na to, aby vyjadril svoje pripomienky, vypracoval akčný plán, pričom tieto prvky by takisto mali byť zverejnené.

Smernica by sa mala začať uplatňovať v januári 2016, čo je príliš skorý termín vzhľadom na skúsenosti s uplatňovaním súčasnej smernice o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania. Okrem toho niekoľko návrhov európskych smerníc, ktoré sú v súčasnosti v štádiu prípravy, by sa malo začať uplatňovať v roku 2020 (revízia smernice o národných emisných stropoch, uplatňovanie tzv. dohody o ekologickom balíku – green package agreement). Okrem toho v rámci Európskej hospodárskej komisie OSN v Ženeve prebieha revízia protokolu z Göteborgu a jeho nové ciele by mali byť stanovené v roku 2020.

Bolo by logickejšie, keby sa návrh smernice zosúladil s ostatnými environmentálnymi právnymi predpismi a začiatok uplatňovania smernice by sa stanovil na rok 2020, a nie na rok 2016.

5.1 Pokiaľ sa smernica o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania uplatňuje neuspokojivo, bolo by vhodné v spolupráci s členskými štátmi a inými zúčastnenými stranami vynaložiť čo najväčšie úsilie a rýchlo zlepšiť uplatňovanie v súčasnosti platnej smernice, aby mohla slúžiť ako konkrétny základ pre rekodifikáciu smernice o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania, ako sa uvádza v oznámení Komisie a akčnom pláne na roky 2008 – 2010 v súvislosti s uplatňovaním právnych predpisov týkajúcich sa priemyselných emisií. Bolo by vhodné za ciele revízie textu stanoviť environmentálnu a hospodársku účinnosť, transparentnosť, spoluprácu s príslušnými odborníkmi, správnu rovnováhu náklady – prínos a dodržiavanie zásady spravodlivosti a solidarity pri rozložení úsilia medzi členské štáty.

5.2 Sieť IMPEL by mohla pomôcť zlepšiť uplatňovanie v súčasnosti platnej smernice, úradný preklad dokumentov BREF do jazykov EÚ by tiež mohol prispieť k lepšiemu pochopeniu týchto dokumentov, a tak aj k ich uplatňovaniu v jednotlivých štátoch. V spolupráci so sevillským úradom pre integrovanú prevenciu a kontrolu znečisťovania by sa bolo treba ubezpečiť, že dokumenty BREF nebudú obsahovať protichodné názory, ktoré by znižovali ich koherentnosť a význam na európskej úrovni.

V Bruseli 14. januára 2009

Predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru

Mario SEPI