27.7.2007   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 175/21

2.2.1

Je celkom logické, že generálne riaditeľstvá EK pre vzdelanie a kultúru a pre zamestnanosť, sociálne veci a rovnosť šancí zahrnuli sociálne aspekty do svojich štúdií dosahu. Okrem toho „princíp pomernej analýzy“  (7) spôsobuje rozdiely v stupni integrácie sociálnych prvkov v iných oblastiach. Toto vyvoláva otázku, či je vhodné posudzovať sociálne aspekty (vrátane bodov týkajúcich sa Európskeho sociálneho programu) ako hlavné kritérium (bottom line), teda aj v prípade návrhov, ktoré sa netýkajú sociálnych otázok alebo ktorých sociálne dôsledky budú pravdepodobne slabšie. Z empirického hľadiska štúdia, ktorú urobil l' Istituto per la ricerca sociale (pozri poznámku pod čiarou na strane 4) ukázala, že „štúdie dosahu, ktoré neberú do úvahy sociálne aspekty, majú tendenciu sústreďovať sa na hospodársky sektor. Jedna tretina týchto štúdií nezahŕňa sociálne aspekty, alebo ich spomína iba okrajovo“ (8).

2.2.2

Je jasné, že „keď je sociálny význam opatrenia samozrejmý (…), sociálne aspekty sa značne zohľadňujú a sú dosť rozvinuté v celej štúdii dosahu“ (9)„Otázka zamestnanosti sa potom jasne vynára ako najviac opakovaný a najväčšmi zdôrazňovaný sociálny dôsledok“ (10).

2.2.3

Podľa l'Istituto per la ricerca sociale„stupeň zohľadňovania sociálnych prvkov nie je nevyhnutne ‚priamo úmerný’ (…) k politickému obsahu a jeho prípadným dôsledkom. (…) Tieto dosahy sú veľmi často opísané len všeobecne(…)“ a „zakladajú sa na bežných hypotézach (…). O týchto vzťahoch sa zriedka diskutuje vzhľadom na špecifický obsah opatrenia, cieľové obyvateľstvo a príslušné teritoriálne zóny, konkrétna voľba politických nástrojov a účinok procesu implementácie“ (11) Štúdia, ktorú vypracoval spomenutý inštitút, ukázala aj to, že „viaceré štúdie dosahu nepredpokladajú vzájomný vzťah s inými oblasťami činnosti alebo politikou EÚ“. Analýzy dosahu predstavujú vážnu záťaž, ale nesmú mať medzery ani byť povrchné, lebo ich slabé stránky by mohli spochybniť hodnotu legislatívy.

2.3.1

Hodnotenie dosahu legislatívneho návrhu nie je otázkou „zaškrtávania okienok“. Hodnotenie musí byť aj monitorované, ideálne je, ak sa to deje v úzkej spolupráci s používateľmi zákona, najmä tými, ktorých sa bude najviac týkať. Keďže sociálny rozmer je jedným z troch hodnotiacich kritérií pre politiky EÚ, bolo by potrebné zorganizovať štandardný postup – jednoduchý a transparentný – na zber cielených príspevkov v súvislosti so štúdiami dosahu. V tejto súvislosti možno spomenúť niekoľko možností:

3.1

Ak máme stanoviť, akú metodológiu možno odporučiť, je potrebné položiť si niekoľko otázok:

4.1

Vzhľadom na zložitosť a význam hodnotenia sociálnych dôsledkov legislatívnych návrhov by sa všetky zainteresované subjekty, tak sociálni partneri, ako aj zástupcovia organizácií občianskej spoločnosti, mali zamyslieť nad nasledujúcimi metodologickými otázkami:

4.2

Verejná diskusia vo výbore ponúkla príležitosť mimovládnym sociálnym organizáciám, sociálnym partnerom a iným subjektom organizovanej občianskej spoločnosti, aby vyjadrili svoj názor a prediskutovali návrh stanoviska s cieľom doručiť jasné posolstvo európskym inštitúciám všeobecne a Európskej komisii konkrétne.

4.3

A napokon vzhľadom na to, že štúdie sociálneho dosahu nadobúdajú popredný význam v procese prijímania rozhodnutí EÚ, výbor by mal predložiť návrhy o tom, ako docieliť zlepšenia a ako vhodnejšie zapájať organizácie občianskej spoločnosti do tohto procesu.

5.1

Existuje viacero systémov sociálnych ukazovateľov na národnej aj medzinárodnej úrovni, ale je potrebné overiť ich platnosť a ich vhodnosť pre špecifické potreby analýz dosahu.

5.2

Tieto indikátory sa za posledných tridsať rokov začali vypracovávať v niekoľkých krajinách s cieľom zhodnotiť príležitosti a dôsledky hospodárskej politiky ináč než len ako jednoduché kvantitatívne údaje, s cieľom „viesť“ sociálny rozvoj súbežne s hospodárskym rozvojom a získať prostriedky na hodnotenie sociálneho blahobytu a jeho vývoja.

5.3

Vyústilo to do dôležitého vývoja sociálnych štatistík, v prvom rade pokiaľ ide o základné kolektívne funkcie: vzdelanie, zdravie, sociálna ochrana, životné prostredie, bývanie, doprava, výskum, nezamestnanosť, atď. Ale sociálne ukazovatele z toho nevyplývajú automaticky. Tieto údaje musia byť zoradené, zhrnuté a správne interpretované.

5.4

Ukazovateľ je iba „štatistika, ktorej sa priraďuje konkrétny význam vzhľadom na poznanie, posúdenie a/alebo konanie.“ [pozn. prekl.: neoficiálny preklad] (12) Z hľadiska analýz dosahu nejde iba o zostavovanie sociálnych štatistík pre jednotlivé krajiny a z rôznych zdrojov, ale je potrebné dať týmto údajom aj formu s cieľom zhodnotiť stav vecí vo zvolených témach podľa stupňa ich vhodnosti pre analýzu dosahu.

5.5

Je celkom možné, že v niektorých oblastiach sú k dispozícii iba fragmentárne štúdie a prieskumy a že nie je možné vykonať analýzu nákladov a ziskov; je napríklad známe, že niektoré kategórie pesticídov majú škodlivý vplyv na zdravie človeka a že ich nahromadenie od určitej hraničnej hodnoty vyvoláva vážne choroby. Hoci rozhodnutie o zníženom používaní chemických pesticídov bude mať kladný vplyv na zdravie obyvateľstva a pracovníkov, ktorí s týmito pesticídmi pracujú, nemožno v rámci jednej príslušnej štúdie dosahu podať presné čísla o dlhodobých výhodách vyplývajúcich z tohto opatrenia.

5.6

Je však jasné, že sociálny rozmer „zdravie“ odôvodňuje navrhované opatrenie a značne zosilňuje hospodárske zdôvodnenie (zníženie nákladov na výrobu pre poľnohospodárstvo a z toho vyplývajúce zvýšenie konkurencieschopnosti). Okrem toho môže tento návrh evokovať základné právo na zdravé životné prostredie.

5.7

V praxi teraz disponujeme značným množstvom sociálnych štatistík, ktoré sa odlišujú pokiaľ ide o meniacu sa aktuálnosť verejných diskusií v rôznych krajinách (napríklad pracovné podmienky, zamestnanosť mladých a starých, zamestnanosť žien, kriminalita, nerovnosť príjmov, diskriminácia v zamestnaní, delokalizácie podnikov); ale z množstva štatistických údajov bolo až donedávna vyvodených málo sociálnych ukazovateľov, teraz sú však našťastie opäť veľmi aktuálne v novej sociálno-ekonomickej klíme, v ktorej žijeme posledných desať rokov, kde sa v sociálnej politike znovu kladie dôraz na úlohu štátu a reguláciu trhu.

5.8

Ale tieto sociálne ukazovatele nie sú vždy dosť užitočné, ak zostávajú osamotené. Viac zmyslu nadobúdajú, ak sa integrujú vo väčšom kontexte, teda v kontexte sociálneho a hospodárskeho rozvoja alebo trvalo udržateľného rozvoja; ich zdroje sú rôzne; nepochádzajú iba z ústredných orgánov štátu, ale aj z mimovládnych organizácií, z „klubov“ expertov (veľkých nadácií think tanks); prezentácia týchto ukazovateľov je tiež veľmi rôznorodá, od výberu štatistík až po tematické ankety a hromadenie dát s cieľom vytvoriť zložené tematické alebo všeobecné ukazovatele.

5.9

Niekoľko medzinárodných organizácií publikuje ukazovatele a sociálne štatistiky a uskutočňuje porovnania medzi svojimi členskými štátmi. Základné organizácie, na ktoré sa možno v tejto veci obrátiť, a ktoré sú významné pre členské štáty EÚ, sú (ich poradie nie je uvedené podľa dôležitosti) OECD, UNDP, Európska komisia, najmä Eurostat, UNESCO, Svetová banka a MOP.

5.10

Práve tieto rôznorodé zdroje znamenajú problém pre kvalitu štatistík(všetky krajiny nemajú rozvinuté štatistické úrady), ďalším problémom je ich porovnateľnosť a harmonizácia konceptov. „voľba indikátorov, ktoré slúžia na meranie sociálnej konvergencie krajín EÚ znamená skutočný politický problém. Ukazovatele, používané na porovnávanie, nie sú neutrálne: odrážajú poradie priorít a niekedy predstavy želaného stavu spoločnosti, ktoré sa môžu v jednotlivých členských štátoch právom odlišovať. Príklad s nezamestnanosťou ukazuje, že niektoré ukazovatele môžu mať konkrétne, ba až negatívne účinky na politickú orientáciu (13) Je však potrebné konštatovať, že vytváranie ukazovateľov je ponechané výlučne technikom.“ (14)

5.11

Kritika HDP a rastu ako indikátorov sociálneho blahobytu sa rozvinula hlavne v UNDP, ktorý vyvinul svoj vlastný indikátor – HDI (Human Development Index = Indikátor ľudského rozvoja), hlavne na podnet prác Omorto Kumar Shena o chudobe, hlade a demokracii a jeho kritickej analýzy používania výlučne hospodárskych, kvantitatívnych ukazovateľov, za ktoré získal Nobelovu cenu.

5.12

Údaje o prístupe k pitnej vode, gramotnosti mužov a žien, zdravotnom systéme a o výsledkoch boja proti pandémiám, o účasti na demokratickom procese, rodových otázkach a dĺžke života, prenatálnej a natálnej úmrtnosti sú všetky dôležité pre zhodnotenie úrovne blahobytu spoločnosti, ako aj zhodnotenie životného prostredia. Tieto údaje však priamo nesúvisia s HDP.

5.13

Prvé ukazovatele HDI zo strany UNDP vyvolali veľké diskusie a protirečenia, pretože „bohaté“ krajiny neboli v niektorých prípadoch zďaleka na popredných miestach v hodnotení „hrubého národného šťastia“. Ale tento ukazovateľ sa predsa len stal najmenej spornou alternatívou voči čisto hospodárskym ukazovateľom z dôvodu svojej obsažnosti(vzdelanie, očakávaná dĺžka života a príjmy upravené s prihliadnutím na chudobu).

5.14

Sociálne štatistiky dopĺňajú hospodárske štatistiky a dôležitosť, akú sociálnym otázkam pripisuje verejnosť, im dáva politický význam, ktorý musia vlády jednotlivých štátov rešpektovať.

5.15

Okrem prísne ekonomického myslenia a krátkodobých alebo strednodobých finančných výhľadov je potrebné pri prekážkach objektívne zdôrazniť aj rôznorodosť sociálnych otázok a ťažkosti spojené s ich vzájomným prepojením a stanovovaním ich množstva vzhľadom na začlenenie týchto otázok do hlavných smerov hospodárskej politiky.

5.16

Intuitívne by sme mohli dôjsť k rovnakým záverom pre stanovenie environmentálnych ukazovateľov zameraných na opätovnú integráciu vonkajších faktorov do hospodárskeho rastu. Keby štúdia dosahu spojila všetky sociálne a environmentálne faktory, ktoré, ako už vieme, prevažujú nad hospodársko-finančnými faktormi, rast súvisiaci s deforestáciou primárneho lesa by v podstate mal viesť k zamietnutiu tohto modelu rastu.. Ale je extrémne ťažké finančne vyčísliť také vonkajšie faktory, akými sú klimatické zmeny, strata biodiverzity, osud ľudí, ktorí žijú zo zberu alebo využívania liečivých rastlín, rýchle vyčerpávanie a následná erózia pôdy., Hoci krátkodobá bilancia by sa mohla zdať veľmi pozitívna, z dlhodobého hľadiska, ak budú začlenené aj vonkajšie faktory, bude veľmi negatívna, nielen pre región daných krajín, ale aj pre celú planétu.

5.17

Činnosť, ktorá je v pozadí početných hodnotení „lepšej tvorby právnych predpisov“ pokiaľ ide o bilanciu nákladov a ziskov a ktorá sa vykonáva v štúdiách dosahu Spoločenstva, ukazuje objektívne hranice sociálnych a environmentálnych rozmerov dosahu. (15) Hoci na zhodnotenie sociálneho dosahu možno použiť relevantný ukazovateľ (napríklad počet stratených pracovných miest alebo nedostatok príležitostí na opätovné zamestnanie), samotný sociálny dosah nie je nevyhnutne určujúcim faktorom v procese politického rozhodovania. Toto rozhodovanie často zahŕňa prvky, ktoré je ťažko kvantifikovať, najmä keď štúdie dosahu vychádzajú z krátkodobého, v lepšom prípade strednodobého peňažného hľadiska. Dlhodobé dôsledky je ešte ťažšie zachytiť a ako zhodnotiť očakávaný peňažný príjem zo zníženej úmrtnosti spojenej so znečisťovaním z námorných pohonných látok? (16)

5.18

A nakoniec treba podotknúť, že sociálna diskusia používa pojmy, ktoré sú niekedy iba nepresne definované. Napríklad ukazovateľ flexikurity by bol definovaný v rôznych krajinách rôzne, alebo v závislosti od toho, či sa zakladá na existujúcich skúsenostiach, alebo na túžbe dostať tento pojem na európsku (17) alebo národnú úroveň s odkazom na „národné“ modely vypracované v konkrétnom kontexte, ktoré je ťažko transponovať do iného sociálneho prostredia. Aké prvky by bolo treba vziať do úvahy a predovšetkým akú hodnotu, pozitívnu, alebo negatívnu, im treba priradiť? „Zahrnutie alebo vylúčenie určitých ukazovateľov môže odhaliť skryté hodnoty a ideológie“ (18) A pri zostavovaní zložených indikátorov je problém ešte znásobený: ktoré indikátory treba zahrnúť, aký koeficient by im mal byť priradený, aký je skutočný význam získaného zloženého ukazovateľa?

5.19

Zložené indikátory však môžu integrovať tak kvantitatívne ako aj kvalitatívne rozmery, môžu byť rozdelené podľa veku, pohlavia a iných významných kritérií, ale musia ostať ľahko pochopiteľné. Ako napríklad vypracovať ukazovateľ kvality života v Európe? Mohli by sme doň zahrnúť také aspekty ako príjem, očakávaná dĺžka života, vnímanie účinnosti zdravotného systému, výška dôchodku, priemerná úroveň vzdelanosti, pocit uspokojenia z práce, atď. Ale prečo k nim nepridať aj mieru nezamestnanosti, nedostatočnej zamestnanosti alebo podmienky bývania? A aký relatívny význam prideliť každej zložke?

5.20

Vidieť, že táto konštrukcia je otázkou čisto technickou a že odkazuje na systém spoločných hodnôt alebo na tradície, ktoré ešte prežívajú v spoločnosti, že si vyžaduje konzultácie so sociálnymi organizáciami a že napokon odzrkadlí ideologickú a politickú voľbu. V súčasnosti „metódy týkajúce sa sociálnych ukazovateľov veľmi zriedka skutočne zahŕňajú ciele spoločnosti, ktoré by vyjadrovali sociálne hodnoty a normy … Prvoradým prvkom tohto prístupu je identifikácia a klasifikácia pomocou konzultácií a vytvárania konsenzu, záchytných bodov(…) vo viacerých sociálnych oblastiach; údaje a výsledky, ako aj spojenia medzi nimi, sú tiež stanovené v tomto procese (…). Inými slovami, ak majú byť sociálne indikátory hnacou silou politiky, musí byť tento proces súčasťou produktu“. (Associés EKOS Inc. 1998).

5.21

Ďalšou otázkou, ktorú si možno položiť, je voľba predmetu štatistických analýz. Je potrebné brať do úvahy jednotlivcov, spoločenstvá, alebo minimálnu hospodársko-sociálnu jednotku, čiže domácnosť? Zhromažďovanie dát o etnických skupinách je problematické vzhľadom na požiadavku nediskriminácie, ale bolo by užitočné na spresnenie povahy a rozsahu diskriminácie aby bolo možné navrhnúť opatrenia na úplné odstránenie diskriminácie v dlhodobejšom časovom pláne.

5.22

Voľbu štatistík a vytvorenie ukazovateľov možno vykonať z hľadiska zhodnotenia už uplatňovanej politiky, alebo z hľadiska objasnenia možností voľby ab initio. Na rozhodnutie o vhodnej politike je bezpochyby potrebné väčšie množstvo štatistických údajov (cieľov a prostriedkov na jej dosiahnutie), tento počet by neskôr, keď sa objavia trvalejšie štatistiky a ukazovatele, bolo možné zmenšiť. Tieto voľby majú napriek všetkému silné empirické konotácie: nejde iba o exaktnú vedu. Z rovnakých štatistických údajov je možné vyvodiť rôzne interpretácie, ktoré budú obsahovať údaje ekonomického aj neekonomického charakteru.

5.23

Napríklad prvotné údaje, zhromaždené kvôli sociálnym ukazovateľom prostredníctvom „Panorama de la Société, 2005“ (pozri stručnú bibliografiu) OECD sú pre každý ukazovateľ nasledujúce:

5.24

Eurostat sa odvoláva na tieto sociálne ukazovatele:

5.25

Do akej miery možno tieto ako aj iné príklady ukazovateľov účinne začleniť do všeobecných cieľov Otvorenej metódy koordinácie (OMK) z marca roku 2006. Konkrétne ide o tieto ukazovatele:

5.26

Je však potrebné spresniť pojmy a metódy použité pre niektoré ukazovatele. Pokiaľ ide napríklad o chudobu, francúzska Rada pre zamestnanosť, príjmy a sociálne začlenenie (Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale – CERC) (19) zdôraznila „viacrozmernosť“ tohto pojmu.

5.26.1

Pojem chudoba teda obsahuje viaceré rozmery: nedostatok finančných prostriedkov, zhoršené životné podmienky, nedostatočné kognitívne, sociálne a kultúrne prostriedky. Pre každý z týchto rozmerov existujú dva prístupy na stanovenie situácií chudoby:

5.27

Záverom možno povedať, že cieľom sociálnych ukazovateľov je upútať pozornosť verejnej mienky a rozhodujúcich orgánov na sociálne otázky, ktoré by boli ináč podceňované alebo zle chápané. Táto funkcia sústredenia pozornosti rozhodujúcich orgánov na najpodstatnejšie otázky je o to dôležitejšia, že tieto otázky sa musia riešiť na pozadí prílišného množstva informácií. Ako to však jasne vyjadril Herbert Simon, príliš veľa informácií informácie ničí.

5.27.1

Z funkčného hľadiska z toho vyplýva, že cieľom systému ukazovateľov je dosiahnuť „optimálne nahromadenie informácií.“

5.28

Ukazovateľ je viac než len štatistika:

systém ukazovateľov nie je len jednoduchým zhromažďovaním údajov. Vyplýva z neho niekoľko dôsledkov:

5.29

V praxi sú vlastnosti ukazovateľov nasledujúce:

5.30

Vlastnosti systému ukazovateľov:

6.

EHSV požaduje, aby do všetkých oblastí politického spektra bolo začlenené hodnotenie sociálneho dosahu legislatívnych a politických iniciatív. To znamená, že Komisia by mala starostlivo zhodnotiť sociálny dosah všetkých príslušných iniciatív bez ohľadu na to, ktoré generálne riaditeľstvo je za danú oblasť zodpovedné. Je to dôležité, ak má z Európy skutočne vzniknúť „sociálna Európa“ a ak má získať podporu občanov. Iniciatíva „Lepšia tvorba právnych predpisov“ ponúka vhodnú platformu na napredovanie v tomto smere.

6.1

V rámci tohto hodnotenia by sa mali jednotlivo preskúmať špecifické skupiny, ktorých sa nová legislatíva môže potenciálne rôznym spôsobom týkať. Zvláštna pozornosť by sa mala venovať znevýhodneným skupinám, akými sú ženy, osoby so zdravotným postihnutím alebo etnické menšiny. V niektorých prípadoch a podľa povahy príslušnej iniciatívy možno vyžadovať jednotlivé preskúmanie špecifických pod-skupín, ku ktorým patrí napríklad skupina nevidiacich občanov.

7.1

Z uvedeného a z verejnej diskusie organizovanej Európskym hospodárskym a sociálnym výborom 28. marca 2007 vyplýva, že z dôvodu viacrozmernosti určitých pojmov nie je možné uplatniť sociálny ukazovateľ založený na jedinom kritériu. Samotná povaha sociálnej diskusie naozaj prináša pojmy, ktoré sú zle stanovené a nevyhnutne prechádzajú z jednej krajiny do druhej, alebo z jednej sociálnej skutočnosti do druhej, pričom sa zabúda na to, že zahrnutie alebo vylúčenie určitých ukazovateľov môže odhaliť viac alebo menej explicitné hodnoty alebo ideológie. Voľba ukazovateľov má okrem toho silnú empirickú konotáciu, ktorá by mala v podstate vylúčiť nepružné uvažovanie.

7.2

Zaiste je chvályhodné a žiaduce pritiahnuť pozornosť orgánov s rozhodujúcou právomocou na sociálny dosah navrhovanej legislatívy, ale je tu aj problém metodológie, pretože „priveľa informácií informácie ničí“. Európsky hospodársky a sociálny výbor zastáva názor, že mimoriadne úsilie sa musí venovať metodológii, ktorá ešte nie je stanovená.

7.3

EHSV rovnako považuje za dôležité v tomto štádiu úvah usmerniť pozornosť Komisie aj na kritériá kvality, ktoré musí spĺňať ukazovateľ, a to:

7.4

EHSV rovnako žiada od Komisie, aby bolo hodnotenie sociálneho dosahu legislatívnych a politických iniciatív Európskej únie začlenené do všetkých komunitárnych postupov bez toho, aby sa zisťovalo, ktoré generálne riaditeľstvo je zodpovedné za to, či je potrebné využiť analýzu sociálneho dosahu alebo nie. Toto je nevyhnutné, ak chceme naozaj vytvoriť „sociálnu Európu“ a získať podporu občanov.

7.5

Výbor by mal súčasne s legislatívnym návrhom, ku ktorému má vypracovať stanovisko, plne vziať do úvahy aj plán a analýzu dosahu; bolo by užitočné, keby sa s prácami začalo bez straty času, hneď po uverejnení oznámenia sprevádzajúceho legislatívny návrh.

7.6

Pri implementácii všetkých právnych predpisov, ktoré boli predmetom predbežnej štúdie, je dôležité uskutočňovať pravidelné hodnotenia a prípadne aj opravy, a zapájať sociálnych partnerov a v prípade potreby aj zainteresované MVO. Toto je potrebné, aby sa overila platnosť použitých ukazovateľov a ich kombinácií v hodnotení sociálneho dosahu a aby sa dospelo k záverom a aby sa zákonodarca v prípade potreby podnietil k možnej revízii.

7.7

V určitých špecifických a sociálne veľmi dôležitých prípadoch (napríklad pracovné právo) sa musí počítať s konzultáciou so sociálnymi partnermi už v ranom štádiu kvôli tomu, aby bolo možné preskúmať najvhodnejšie ukazovatele na vykonanie čo najúplnejšej a najobjektívnejšej analýzy dosahu.

7.8

Iniciatíva „Lepšia tvorba právnych predpisov“ je bezpochyby vhodnou platformou na pokračovanie týmto smerom, ktorý spočíva v navrhnutí potrebných a účinných právnych predpisov, ktorých dôsledky musia byť pre adresátov predvídateľné a stále, užšie napojené na proces analýzy a overovania dosahu prostredníctvom poradných orgánov Spoločenstva (EHSV a VR) a podľa povahy právneho predpisu, z aspektu sociálnych partnerov a mimovládnych organizácií, kompetentných v danej oblasti.