1.Závery a odporúčania

1.1EHSV víta stratégiu integrovaného riadenia hraníc Európskej únie ako nástroj riadenia zameraný na zlepšenie koordinácie a spoločných cieľov členských štátov v súvislosti s vonkajšími hranicami.

1.2EHSV si uvedomuje význam spoločnej stratégie pre lepšie riadenie vonkajších hraníc, ktorou sa zaistí vnútorná bezpečnosť Európskej únie a bezpečnosť jej obyvateľov, ako aj ochrana základných práv a záruk voľného pohybu osôb v rámci EÚ.

1.3EHSV víta skutočnosť, že v rámci európskeho integrovaného riadenia hraníc sa kladie dôraz na potrebu zlepšiť koordináciu medzi európskymi agentúrami a nástrojmi a agentúrami a nástrojmi členských štátov, ktoré sa zaoberajú otázkami riadenia hraníc, predovšetkým pokiaľ ide o výmenu informácií a vytvorenie spoločnej kultúry riadenia hraníc, ktorá zaručuje ochranu ľudských práv a základných záruk.

1.4EHSV plne podporuje strategické usmernenia k európskemu integrovanému riadeniu hraníc, v ktorom sa uvádza, že agentúra Frontex a príslušné orgány členských štátov by mali začleniť ochranu základných práv do všetkých svojich činností. Vykonávanie týchto strategických usmernení v celej ich komplexnosti sa však opiera predovšetkým o existenciu a prácu členov monitorovacej skupiny pre základné práva v rámci agentúry Frontex. EHSV naliehavo žiada Komisiu a agentúru Frontex, aby prepracovali stratégiu v oblasti základných práv tak, aby obsahovala konkrétne ciele týkajúce sa práce a vplyvu členov monitorovacej skupiny pre základné práva.

1.5Keďže v stratégii nie sú špecifikované záväzky vnútroštátnych pohraničných inštitúcií, EHSV odporúča, aby Komisia využila rámec európskeho integrovaného riadenia hraníc a požadovala od každého členského štátu vypracovanie plánu základných práv v oblasti riadenia hraníc, ktorý by odrážal a dopĺňal plán, ktorým sa riadi činnosť agentúry Frontex.

1.6EHSV zdôrazňuje, že je potrebné vytvoriť skutočný spoločný európsky azylový systém, ktorý bude účinný, bezpečný a spoľahlivý, spoločný a povinný pre 27 členských štátov, zároveň však opätovne potvrdzuje svoj postoj, podľa ktorého by sa mali zabezpečiť legálne, bezpečné a účinné prístupové cesty pre prisťahovalectvo za prácou. EHSV okrem toho opakuje, že je potrebné zabezpečiť účinné a realistické legálne a bezpečné spôsoby migrácie do EÚ s cieľom uľahčiť vyváženú migračnú politiku.

1.7EHSV ľutuje, že v rámci európskeho integrovaného riadenia hraníc sa náležite nepriznáva a nerieši prax zavracania migrantov na vonkajších hraniciach (tzv. push-back). Výbor žiada Komisiu, aby v tejto súvislosti pripravila jasné plány a stanovila vnútroštátnym pohraničným inštitúciám, aby sa vyhli uvedeným neprípustným postupom.

1.8Na jednej strane je užitočné podporovať kultúru európskeho integrovaného riadenia hraníc vyznačujúcu sa súladom s právom EÚ a medzinárodným právom vrátane zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia a na základe plného rešpektovania základných práv, na druhej strane EHSV poukazuje na to, že dodržiavanie základných práv je právnou povinnosťou všetkých inštitúcií EÚ i členských štátov a podľa toho by sa k nemu malo pristupovať.

1.9EHSV zdôrazňuje, že zahraničná politika alebo politika spolupráce EÚ by v žiadnom prípade nemala byť podmienená spoluprácou krajín pôvodu pri návrate a readmisii.

1.10Súčasný systém návratov, v ktorom len päť členských štátov zodpovedá za 80 % návratov sprostredkovaných agentúrou Frontex, ukazuje, že nejde len o inštitucionálne kapacity či koordináciu. Jednotlivé krajiny EÚ majú v tomto smere odlišné zemepisné danosti a rôzne právne rámce a postupy. Bolo by strategickou a politickou chybou zmeniť EÚ na subjekt presadzujúci návraty vo veľkom rozsahu.

1.11EHSV vyzýva všetky vlády členských štátov EÚ, aby konali v prospech posilnenia jednoty EÚ prostredníctvom začlenenia Bulharska a Rumunska do schengenského priestoru, pomoci európskym občanom pri voľnom pohybe v rámci EÚ a posilnenia riadenia hraníc zosúladením inštitúcií obidvoch uvedených krajín s jej cieľmi.

2.Všeobecné pripomienky

2.1Podľa strategickej analýzy rizík agentúry Frontex existuje viacero trendov, ktoré ovplyvňujú riadenie vonkajších hraníc. Okrem krátkodobejších geopolitických výziev sú to aj otázky ako globálne nerovnosti, zmena klímy, rast populácie a prípadné spoločné pandémie. Tak napríklad ruská agresívna vojna proti Ukrajine znovu potvrdila nepriateľský geopolitický kontext na východných hraniciach Európy. Všetky tieto výzvy významne ovplyvňujú riadenie migrácie a návratov, ako aj spôsob, akým by sa mali riadiť vonkajšie hranice EÚ.

2.2Na mimoriadnom zasadnutí Európskej rady 9. februára 2023 sa opätovne zdôraznil význam zabezpečenia účinnej kontroly vonkajších hraníc Európskej únie ako súčasti komplexného prístupu k migrácii. V reakcii na túto požiadavku Európska komisia predložila oznámenie, ktorým sa stanovuje viacročná strategická politika pre európske integrované riadenie hraníc ako prvý viacročný nástroj na vytvorenie spoločného rámca a usmernenie v záujme účinného vykonávania integrovaného európskeho riadenia hraníc na obdobie 2023 – 2027.

2.3Európske integrované riadenie hraníc vychádza z nariadenia o európskej pohraničnej a pobrežnej stráži a jeho cieľom je riadiť činnosť vnútroštátnych orgánov členských štátov zodpovedných za riadenie hraníc a samotného Frontexu. Na operačnej úrovni táto stratégia predstavuje spoločný rámec, ktorý by mal usmerňovať prácu viac ako 120 000 príslušníkov pohraničnej stráže agentúry Frontex a členských štátov s cieľom dosiahnuť účinné a efektívne európske integrované riadenie hraníc.

2.4Hlavným cieľom integrovaného riadenia spoločných vonkajších hraníc je posilniť vnútornú bezpečnosť Európskej únie a zároveň dodržiavať základné práva a nevyhnutné záruky pre voľný pohyb osôb v rámci EÚ. Cieľom európskeho integrovaného riadenia hraníc je najmä uľahčiť legálne prekračovanie hraníc a zlepšiť účinnosť európskej politiky v oblasti návratu, zabezpečiť účinné predchádzanie neoprávnenému prekračovaniu vonkajších hraníc EÚ, predchádzať cezhraničnej trestnej činnosti, ako je prevádzačstvo, obchodovanie s ľuďmi, terorizmus a obchodovanie s drogami, a odhaľovať ju, zabezpečiť účinnú spoluprácu s tretími krajinami a postarať sa o osoby, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu.

2.5Zásady európskeho integrovaného riadenia hraníc sa stanovujú v nariadení o európskej pohraničnej a pobrežnej stráži a zahŕňajú spoločnú zodpovednosť členských štátov zodpovedných za riadenie hraníc a návraty s agentúrou Frontex, čo znamená aj spoluprácu a výmenu informácií. Európske integrované riadenie hraníc je tiež založené na štvorstupňovom modeli kontroly vstupu, ktorý zahŕňa opatrenia v tretích krajinách, opatrenia so susednými tretími krajinami, opatrenia na kontrolu vonkajších hraníc, ako aj opatrenia v rámci schengenského priestoru a návraty. Podobne si európske integrované riadenie hraníc vyžaduje komplexnú situačnú informovanosť v takmer reálnom čase umožňujúcu včasnú reakciu, ako aj neustálu pripravenosť reagovať na vznikajúce hrozby pomocou potrebných a vhodných nástrojov. Uplatňovanie európskeho integrovaného riadenia hraníc si tiež vyžaduje vysoký stupeň špecializácie a profesionality s cieľom vytvoriť spoločnú kultúru pohraničnej stráže, ktorá bude založená na odbornej príprave a zahŕňa etické hodnoty a integritu.

2.6Cieľom európskeho integrovaného päťročného pracovného plánu riadenia hraníc je poskytnúť strategickú reakciu na zistené výzvy a zabezpečiť účinné riadenie vonkajších hraníc Európskej únie vytvorením synergií medzi Európskou úniou a národnými vládami.

3.Konkrétne pripomienky

3.1EHSV uznáva význam európskej pohraničnej stráže a víta stratégiu integrovaného riadenia hraníc Európskej únie ako nástroj riadenia zameraný na zlepšenie koordinácie a spoločných cieľov členských štátov v súvislosti s vonkajšími hranicami.

3.2EHSV si uvedomuje význam spoločnej stratégie pre lepšie riadenie vonkajších hraníc, ktorou sa zaistí vnútorná bezpečnosť Európskej únie a jej obyvateľov, ako aj ochrana základných práv a záruk voľného pohybu osôb v rámci EÚ.

3.3EHSV víta skutočnosť, že v rámci integrovaného riadenia hraníc sa kladie dôraz na potrebu zlepšiť koordináciu medzi európskymi agentúrami a nástrojmi a agentúrami a nástrojmi členských štátov, ktoré sa zaoberajú otázkami riadenia hraníc, najmä pokiaľ ide o výmenu informácií a vytvorenie spoločnej kultúry riadenia hraníc, ktorá zaručuje ochranu ľudských práv a základných záruk.

3.4EHSV sa domnieva, že spolupráca s inštitúciami a úradníkmi členských štátov je kľúčom k úspechu stratégie. Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) síce má určité problémy s vlastným fungovaním, zdá sa však, že rýchlejšie rozvíja kapacity, odborne pripravuje a monitoruje personál a zlepšuje pracovné postupy. Vnútroštátne pohraničné inštitúcie, ktoré plnia mnohé povinnosti a disponujú viacerými zdrojov a ktorých organizačná kultúra nie je natoľko otvorená reformám a spolupráci, je potrebné nabádať, aby sa prispôsobili výzvam spoločného riadenia hraníc.

3.5EHSV plne podporuje strategické usmernenie k európskemu integrovanému riadeniu hraníc, v ktorom sa uvádza, že agentúra Frontex a príslušné orgány členských štátov by mali začleniť dodržiavanie základných práv do všetkých svojich činností vrátane operačných činností, analýz a posúdení rizík, činností plánovania, činností v oblasti návratu, odbornej prípravy a rozvoja, ako aj spolupráce a interakcie s externými partnermi 1 .

3.6Vykonávanie týchto strategických usmernení v celej ich komplexnosti sa však opiera predovšetkým o existenciu a prácu členov monitorovacej skupiny pre základné práva pod vedením pracovníka pre základné práva 2 . Aby členovia monitorovacej skupiny pre základné práva mali skutočný vplyv, musí ich byť dostatočné množstvo, musia byť náležite kvalifikovaní, samostatní a prítomní na všetkých príslušných miestach vrátane pohraničných lokalít. EHSV naliehavo žiada Komisiu a agentúru Frontex, aby prepracovali stratégiu v oblasti základných práv tak, aby obsahovala konkrétne ciele týkajúce sa práce a vplyvu členov monitorovacej skupiny pre základné práva.

3.7V stratégii nie sú špecifikované záväzky vnútroštátnych pohraničných inštitúcií v tejto oblasti, čo bude mať vážne negatívne následky. V tejto súvislosti sa vyskytujú len ojedinelé zmienky o ochrane základných práv, postupoch, zodpovednosti a kapacitách. EHSV odporúča, aby Komisia využila rámec európskeho integrovaného riadenia hraníc a požadovala od každého členského štátu vypracovanie plánu základných práv v oblasti riadenia hraníc, ktorý by odrážal a dopĺňal plán, ktorým sa riadi činnosť agentúry Frontex.

3.8EHSV vyjadruje ľútosť nad tým, že európske integrované riadenie hraníc posilňuje naratív, podľa ktorého prisťahovalectvo a azyl predstavujú potenciálne riziká pre Európsku úniu. Považovať nelegálne prisťahovalectvo za hrozbu na rovnakej úrovni ako obchodovanie s ľuďmi, obchodovanie so zbraňami či terorizmus je absolútne neprijateľné a narúša a negatívne ovplyvňuje spôsob, akým je potrebné reagovať na osoby, ktoré sa snažia o nelegálny vstup na územie EÚ a môžu potrebovať medzinárodnú ochranu.

3.9EHSV trvá na tom, že je potrebné vytvoriť skutočný spoločný európsky azylový systém, ktorý bude účinný, bezpečný a spoľahlivý, spoločný a povinný pre 27 členských štátov, zároveň však opätovne potvrdzuje svoj postoj, podľa ktorého by sa mali zabezpečiť legálne, bezpečné a účinné prístupové cesty pre prisťahovalectvo za prácou. Pokiaľ budeme naďalej trvať na falošnej predstave tzv. pevnosti Európa, migračné toky budú hľadať možnosti vstupu, ktoré, žiaľ, v mnohých prípadoch nebudú legálne.

3.10EHSV dúfa, že v rámci medziinštitucionálnych rokovaní medzi Radou EÚ, predsedníctvami Rady a Európskym parlamentom o uplatňovaní Nového paktu o migrácii a azyle bude osobám, ktoré sú účastníkmi konaní na hraniciach, poskytnutých viac procesných záruk. V nedávnej pozícii, ktorú prijala Rada EÚ, boli navrhnuté kroky správnym smerom, napr. aby sa žiadateľom o azyl poskytli služby tlmočníka alebo aby mali právo na právnu pomoc a zastupovanie 3 . S konaním na hraniciach sú však spojené značné riziká z hľadiska ochrany základných práv z dôvodu neistoty, nutnosť skrátiť dĺžku konania a účinný prístup k ochrane a podpore.

3.11EHSV ľutuje, že v rámci európskeho integrovaného riadenia hraníc sa náležite nepriznáva a nerieši prax zavracania migrantov na vonkajších hraniciach (tzv. push-back). Stratégie a nariadenia úplne strácajú hodnotu, pokiaľ dochádza k zraneniam a občas aj úmrtiam osôb, pretože niektorí príslušníci pohraničnej stráže si v určitých prípadoch náležite neplnia svoje povinnosti. Výbor žiada Komisiu, aby v tejto súvislosti pripravila jasné plány a stanovila vnútroštátnym pohraničným inštitúciám, aby sa vyhli uvedeným neprípustným postupom.

3.12Práca príslušníkov vnútroštátnej pohraničnej stráže a iných pracovníkov orgánov presadzovania práva by sa mala riadiť jasnými pravidlami a postupmi pri kontakte s osobami, najmä tými, ktoré sú v situácii bezprostredného ohrozenia. Musia sa stanoviť pravidlá a postupy, pričom správanie personálu by mali transparentne monitorovať vnútroštátne inštitúcie, orgány EÚ a organizácie občianskej spoločnosti.

3.13EHSV považuje za problematické, že Komisia v oznámení zasadila ochranu základných práv agentúrou Frontex a členskými štátmi do rámca kultúry európskeho integrovaného riadenia hraníc, ktorá „sa vyznačuje súladom s právom EÚ a medzinárodným právom vrátane zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, a úplným dodržiavaním základných práv“. Takúto kultúru síce je potrebné podporovať, ale dodržiavanie základných práv je právnou povinnosťou všetkých inštitúcií EÚ a členských štátov a podľa toho by sa k nemu malo pristupovať.

3.14EHSV vie o ťažkostiach spojených s účinným návratom vo väčšine členských štátov a úsilí Komisie o vytvorenie spoločného a účinného európskeho systému návratu. V každom prípade musia byť vždy zaručené základné práva osôb, ktoré sa majú vrátiť, najmä zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia, v ktorej sa stanovuje, že nikto by nemal byť akýmkoľvek spôsobom vrátený na hranice území, na ktorých by bol ohrozený jeho život alebo sloboda z dôvodu jeho etnického pôvodu, náboženstva, národnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo politického názoru.

3.15EHSV však chce poukázať na to, že väčšina návratov nefunguje správne z dôvodu nedostatočného zapojenia a účasti krajín pôvodu i rizika, že migračná politika EÚ bude založená na vôli tretích krajín (a stimuloch, ktoré požadujú). EHSV zdôrazňuje, že zahraničná politika alebo politika spolupráce EÚ by v žiadnom prípade nemala byť podmienená spoluprácou krajín pôvodu pri návrate a readmisii: naopak, v rámci politiky EÚ sa musí vyžadovať dodržiavanie ľudských práv a zásad právneho štátu ako základ každej spolupráce s tretími krajinami.

3.16Súčasný systém návratov, v ktorom len päť členských štátov zodpovedá za 80 % návratov sprostredkovaných agentúrou Frontex, ukazuje, že nejde len o inštitucionálne kapacity či koordináciu. Jednotlivé krajiny EÚ majú v tomto smere odlišné zemepisné danosti a rôzne právne rámce a postupy. Bolo by strategickou a politickou chybou zmeniť EÚ na subjekt presadzujúci návraty vo veľkom rozsahu.

3.17EHSV zdôrazňuje, že používanie pojmov ako „inštrumentalizácia“ by mohlo viesť ku kriminalizácii migračných tokov, najmä v prípade osôb, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu. EHSV sa tiež domnieva, že samotný pojem „inštrumentalizácia prisťahovalectva“ sa využíva aj ako politická zámienka na zakrytie obštrukčných postojov v oblasti dodržiavania ľudských práv v závažných humanitárnych situáciách.

3.18Aj v prípadoch štátom podporovanej inštrumentalizácie migrantov na vonkajších hraniciach EÚ, ktorú výbor rozhodne odsudzuje, by sa malo reagovať podľa najprísnejších právnych noriem EÚ a medzinárodného práva a zabezpečiť úplné a okamžité uznanie práv osôb 4 .

3.19EHSV víta uznanie napätej situácie v oblasti ochrany ľudských práv a dodržiavania medzinárodných záväzkov vo svete, ako aj záväzok EÚ chrániť tieto práva. Poukazuje na to, že je potrebné dodržiavať existujúci medzinárodný rámec pre utečencov a že ochrana práva na azyl je kľúčová a vyžaduje si osobitnú ochranu na vonkajších hraniciach EÚ.

3.20EHSV zdôrazňuje myšlienku, že podpora tretích krajín, najmä podpora poskytovaná prostredníctvom Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce – Globálna Európa (NDICI-GE) a nástroja predvstupovej pomoci (IPA III), by nemala odčerpávať zdroje z kľúčových rozvojových cieľov a presúvať ich na kontrolu migrácie.

3.21EHSV sa domnieva, že vývoj jednotlivých zložiek európskeho integrovaného riadenia hraníc je značne nevyvážený, pretože otázky súvisiace s kontrolou hraníc alebo s návratmi sa riešia podrobne, zatiaľ čo sa nevenuje dostatočná pozornosť otázkam, ako je ochrana základných práv alebo odborná príprava pracovníkov , ktorí sa venujú súvisiacim problémom.

3.22EHSV vyjadruje poľutovanie nad tým, že vzhľadom na prípady excesov a porušovania práv, ktoré sa v poslednom čase vyskytli, sa nevyvíja viac nástrojov na hodnotenie a monitorovanie činnosti subjektov zapojených do ochrany vonkajších hraníc.

3.23EHSV považuje za nutné dosiahnuť pokrok, pokiaľ ide o koordináciu a výmenu informácií medzi inštitúciami a agentúrami Európskej únie a členských štátov, ktoré sa zaoberajú otázkami kontroly hraníc, a chápe význam nových technológií v tejto súvislosti. Zdôrazňuje, že je potrebné vždy zabezpečiť ochranu a výmenu údajov 5 (systém VIS), najmä v prípade zraniteľných osôb 6 .

3.24EHSV víta záväzok Komisie posúdiť vývoj európskeho integrovaného riadenia hraníc o štyri roky, domnieva sa však, že v priloženom návrhu nie sú uvedené konkrétne opatrenia nad rámec strategických smerovaní a politických priorít.

3.25EHSV vyzýva všetky vlády členských štátov EÚ, aby konali v prospech posilnenia jednoty EÚ prostredníctvom začlenenia Bulharska a Rumunska do schengenského priestoru, pomoci európskym občanom pri voľnom pohybe v rámci EÚ a posilnenia riadenia hraníc zosúladením inštitúcií obidvoch uvedených krajín s jej cieľmi.

V Bruseli 20. septembra 2023

Oliver Röpke

predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru

_____________

(1)    COM(2023) 146 final, príloha, zložka 13 základné práva, s. 25 – 27.

(2)    Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž, Fundamental Rights Strategy (Stratégia pre základné práva), február 2021.

(3)    Rada EÚ, Migračná politika: Rada dosiahla dohodu o kľúčových právnych predpisoch v oblasti azylu a migrácie, tlačová správa, 8. júna 2023.

(4)     Ú. v. EÚ C 365, 23.9.2022, s. 60 .

(5)    Rozsiahle informačné systémy ako Eurodac; vízový informačný systém; Schengenský informačný systém; colný informačný systém atď.

(6)     Ú. v. EÚ C 228, 29.6.2023, s. 97 .