INT/981

Štátna pomoc/zdravotnícke a sociálne služby

STANOVISKO

sekcia pre jednotný trh, výrobu a spotrebu

Pravidlá štátnej pomoci uplatniteľné na zdravotnícke a sociálne služby všeobecného hospodárskeho záujmu v postpandemickom scenári – Úvahy a návrhy týkajúce sa hodnotenia Komisie s cieľom zmeniť legislatívny balík z roku 2012
(stanovisko z vlastnej iniciatívy)

Spravodajca: Giuseppe GUERINI

1.Závery a odporúčania

1.1Európsky hospodársky a sociálny výbor (EHSV) sa domnieva, že mnohé zdravotnícke a sociálne služby, ako sú opatrovateľské služby (vrátane domáceho opatrovania), reintegrácia znevýhodnených osôb alebo osôb so zdravotným postihnutím na trh práce, služby starostlivosti o deti a sociálne bývanie sú rozhodujúce pre zabezpečenie sociálnej súdržnosti v tomto postpandemickom období vyznačujúcom sa núdzovou humanitárnou situáciou a medzinárodným napätím. Pravidlá EÚ v oblasti štátnej pomoci v prospech takýchto služieb preto zohrávajú zásadnú úlohu.

1.2EHSV dôrazne podporuje rozhodnutie Komisie považovať vo svojom hodnotení právnej úpravy odvetvia 1 zdravotnícke a sociálne služby za „podkategóriu“ s osobitnými charakteristikami v širšom kontexte služieb všeobecného hospodárskeho záujmu.

1.3EHSV poukazuje na to, že tzv. Almuniov balík z roku 2012 týkajúci sa štátnej pomoci uplatniteľnej na služby všeobecného hospodárskeho záujmu priniesol v porovnaní s predchádzajúcim rámcom z roku 2005 pozitívne modernizačné prvky a zjednodušenia. Regulačný prístup stanovený v tomto balíku by sa preto mal uplatňovať aj v budúcnosti a mal by sa doplniť o ďalšie modernizačné prvky, ak sa Komisia v nadväznosti na prebiehajúce hodnotenie rozhodne zmeniť súčasný rámec.

1.4EHSV konštatuje, že v jednotlivých členských štátoch sa zdravotnícke služby a takmer všetky sociálne služby poskytujú na úrovni regiónu, provincie, obce/mesta alebo v rozvinutejších mestách dokonca na základe spolupráce mestských častí. To znamená, že medzi rôznymi regiónmi a provinciami danej krajiny je vnútorná mobilita príjemcov týchto služieb zanedbateľná, čím sa ešte viac vylučuje možnosť ich cezhraničnej mobility. Vzhľadom na chýbajúci cezhraničný význam by sa článok 107 Zmluvy o fungovaní EÚ (ZFEÚ) nemal uplatňovať na štátnu pomoc v oblasti zdravotníckych a sociálnych služieb.

1.5EHSV poukazuje na to, že pre orgány verejnej správy členských štátov je problematické získavať špecifické skúsenosti s vypracúvaním poverovacích aktov, ktoré sú nevyhnutnou podmienkou uplatňovania rozhodnutia o výnimke č. 21/2012 o náhrade za službu vo verejnom záujme a nariadenia č. 360/2012 o pomoci de minimis v súvislosti s poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu. Bolo by preto veľmi užitočné, ak by Komisia zriadila portál, na ktorom by boli dostupné konkrétne príklady odôvodnených poverovacích aktov týkajúcich sa rôznych typov zdravotníckych a sociálnych služieb.

1.6EHSV podporuje výmenu osvedčených postupov medzi členskými štátmi s podobnými právnymi tradíciami v oblasti uplatňovania pravidiel štátnej pomoci v sektore zdravotníckych a sociálnych služieb, s cieľom podporiť účinnejšie využívanie diskrečných právomocí, ktoré sa v protokole č. 26 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) priznávajú orgánom verejnej správy členských štátov pri vymedzovaní a uskutočňovaní služieb všeobecného hospodárskeho záujmu na miestnej úrovni.

1.7EHSV poznamenáva, že pravidlo stanovené v rozhodnutí č. 21/2012, podľa ktorého náhrada za službu vo verejnom záujme nesmie presiahnuť sumu potrebnú na pokrytie nákladov okrem „primeraného zisku“, si vyžaduje ďalšie objasnenie týkajúce sa: i) konkrétneho spôsobu stanovenia primeraného zisku vo vzťahu ku kapitálu použitému na poskytnutie služby s prihliadnutím na prevádzkové riziko; ii) konkrétneho spôsobu stanovenia fixných a štrukturálnych nákladov, ktoré možno zahrnúť do nákladov na poskytovanie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu; iii) rozsahu, v akom by sa pri riadení a poskytovaní služieb všeobecného hospodárskeho záujmu mohli využívať osobitosti týchto služieb a organizačných modelov typických pre subjekty sociálneho hospodárstva.

1.8EHSV sa domnieva, že na zdravotnícke a sociálne služby by sa mal za obdobie troch fiškálnych rokov vzťahovať strop pomoci de minimis, ktorý je vyšší ako strop všeobecne zaručený pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle nariadenia č. 360/2012 (500 000 EUR), čo vyplýva aj z verejnej konzultácie, ktorú uskutočnila Komisia. Úloha, ktorú zohrávajú zdravotnícke a sociálne služby z hľadiska sociálnej súdržnosti, odôvodňuje vyšší strop oproti súčasnému stropu.

2.Úvod a kontext

2.1Problematiku štátnej pomoci v prospech podnikov, ktoré vykonávajú služby všeobecného hospodárskeho záujmu, a organizácií pôsobiacich v užšej oblasti zdravotníckych a sociálnych služieb – čo je vzhľadom na účel tohto stanoviska relevantnejšie – upravoval tzv. Almuniov legislatívny balík z roku 2012. Týmto balíkom sa nahradil a aktualizoval predchádzajúci právny rámec z roku 2005 (balík komisára Montiho a komisárky Kroesovej).

2.2Tzv. Almuniov balík obsahuje tieto akty:

-nariadenie Komisie (EÚ) č. 360/2012 z 25. apríla 2012 o uplatňovaní článkov 107 a 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na pomoc de minimis v prospech podnikov poskytujúcich služby všeobecného hospodárskeho záujmu,

-rozhodnutie Komisie z 20. decembra 2011 o uplatňovaní článku 106 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na štátnu pomoc vo forme náhrady za službu vo verejnom záujme udeľovanej niektorým podnikom povereným poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu (2012/21/EÚ),

-oznámenie Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci Európskej únie na náhrady za služby všeobecného hospodárskeho záujmu 2 ,

-oznámenie Komisie – Rámec Európskej únie pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme (2011) 3 .

2.3Príslušný regulačný rámec teda platí už takmer desať rokov a ako spresnila Komisia, členské štáty ho od nadobudnutia účinnosti používajú vo veľkej miere, aj keď existujú problémy s jeho uplatňovaním, ktoré by mohli odôvodňovať ďalší zásah zákonodarcov EÚ, v neposlednom rade vzhľadom na značne dlhé obdobie, ktoré uplynulo od prvého schválenia.

2.4V tejto súvislosti Komisia začala rozsiahle konzultácie so zainteresovanými stranami s cieľom preskúmať účinnosť, efektívnosť a pridanú hodnotu platných právnych predpisov a ich súčasný súlad s pôvodnými cieľmi, a to najmä v oblasti zdravotníckych a sociálnych služieb.

2.5Tieto konzultácie sa uskutočnili od 31. júla do 14. decembra 2019 na základe dotazníka, ktorý vypracovala Komisia a na ktorý došlo 51 odpovedí od podnikov, podnikateľských organizácií, odborových zväzov, mimovládnych organizácií, jednotlivcov a orgánov verejnej správy.

2.6EHSV ako orgán zastupujúci európske hospodárstvo a občiansku spoločnosť chce týmto stanoviskom z vlastnej iniciatívy upriamiť pozornosť Komisie na niektoré aspekty týkajúce sa uplatniteľnosti pravidiel štátnej pomoci na zdravotnícke a sociálne služby so zreteľom na prípadnú budúcu revíziu pravidiel štátnej pomoci v týchto sektoroch.

3.Všeobecné pripomienky

3.1EHSV uznáva, že právna úprava štátnej pomoci v oblasti zdravotníckych a sociálnych služieb je pre zákonodarcov EÚ veľmi zložitou úlohou vzhľadom na to, že je nevyhnutné nájsť nie jednoduchú rovnováhu medzi verejnou podporou činností, ktoré sa podieľajú na dosahovaní cieľov všeobecného záujmu, a ochranou slobodnej a nenarušenej hospodárskej súťaže na vnútornom trhu. Európsky rámec štátnej pomoci by mal takisto umožňovať verejné investície potrebné na rozvoj sociálnej a zdravotníckej infraštruktúry, ktorá prispieva k plneniu cieľov Európskeho piliera sociálnych práv.

3.2EHSV dôrazne podporuje rozhodnutie Komisie považovať zdravotnícke a sociálne služby za podkategóriu s osobitnými charakteristikami v širšom kontexte služieb všeobecného hospodárskeho záujmu vzhľadom na špecifickosť týchto služieb a osobitné ciele, ktoré sa nimi sledujú. Komisia vo svojom dokumente týkajúcom sa hodnotenia platných pravidiel konštatuje, že z hľadiska štátnej pomoci tvoria zdravotnícke a sociálne služby podskupinu služieb všeobecného (hospodárskeho) záujmu 4 .

3.3EHSV poukazuje na to, že tzv. Almuniov balík z roku 2012, ktorým sa stanovili pravidlá štátnej pomoci uplatniteľné na sektor služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, priniesol v porovnaní s predchádzajúcim rámcom z roku 2005 pozitívne modernizačné prvky, čím sa znížilo administratívne a regulačné zaťaženie vnútroštátnych orgánov, ktorých úmyslom je financovať služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Regulačný prístup stanovený v tomto balíku by sa preto mal uplatňovať aj v budúcnosti a mal by zahŕňať ďalšie modernizačné prvky a objasnenie niektorých osobitných aspektov.

3.4EHSV sa domnieva, že mnohé zdravotnícke a sociálne služby, ako sú opatrovateľské služby (vrátane domáceho opatrovania), reintegrácia znevýhodnených osôb alebo osôb so zdravotným postihnutím na trh práce, služby starostlivosti o deti a sociálne bývanie majú zásadný význam pre zabezpečenie sociálnej súdržnosti na vnútornom trhu a predstavujú „spoločné hodnoty“ členských štátov, ako sa uvádza v protokole č. 26 ZEÚ. V súčasnom postpandemickom období vyznačujúcom sa medzinárodným napätím a nárastom populizmu majú tieto služby ešte strategickejší a zásadnejší význam.

3.5EHSV konštatuje, že v niektorých prípadoch sa zdravotnícke a sociálne služby poskytujú na celoštátnej úrovni prostredníctvom činností nehospodárskej povahy, na ktoré sa nevzťahujú pravidlá EÚ o štátnej pomoci. Zároveň v prípade, ak sa takéto služby poskytujú prostredníctvom hospodárskych činností, majú tieto činnosti zanedbateľný cezhraničný význam, pretože zohrávajú výlučne miestnu úlohu a prispievajú k sociálnej súdržnosti v rámci územia daného členského štátu.

3.6EHSV konštatuje, že zdravotnícke a sociálne služby sa často poskytujú prostredníctvom nehospodárskych činností, čo by vylučovalo uplatňovanie pravidiel štátnej pomoci (článok 107 ZFEÚ). Okrem toho, aj keď sa zdravotnícke a sociálne služby realizujú v trhovom prostredí, majú z hľadiska dopytu spravidla miestny rozmer bez skutočného cezhraničného významu. Miestny rozmer je ešte zreteľnejší, keď zdravotnícke a sociálne služby poskytujú subjekty sociálneho hospodárstva so zapojením miestnych komunít v záujme sociálnej súdržnosti a vo verejnom záujme.

3.7Podľa aplikačnej praxe Komisie a európskej judikatúry však vzhľadom na možné narušenie cezhraničných investícií nemožno a priori vylúčiť cezhraničný význam zdravotníckych a sociálnych služieb. EHSV chápe dôvody takéhoto prístupu, ktorého cieľom je v plnej miere chrániť slobodu pohybu stanovenú v zmluvách, žiada však Komisiu, aby poskytla vhodné usmernenia týkajúce sa cezhraničného významu zdravotníckych a sociálnych služieb. K takýmto službám by sa malo skutočne pristupovať osobitne a pružne v rámci širšej diskusie o pojme cezhraničného významu, ktorý je základným prvkom pojmu štátnej pomoci v zmysle článku 107 ZFEÚ.

3.8Aj vtedy, keď majú zdravotnícke a sociálne služby cezhraničný rozmer, ako v prípade 37 cezhraničných mestských oblastí EÚ podľa smernice o cezhraničnej zdravotnej starostlivosti, EHSV poznamenáva, že táto skutočnosť vyplýva z fyzickej blízkosti pohraničných území a je v súlade so zásadami územnej subsidiarity. Väčšia štátna pomoc by preto podstatne nenarušila cezhraničnú hospodársku súťaž medzi podnikmi.

4.Konkrétne pripomienky

4.1EHSV konštatuje, že hoci sa vďaka tzv. Almuniovmu balíku z roku 2012 objasnili a zjednodušili určité aspekty, právne pojmy uplatniteľné v oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu sú naďalej objektívne zložité, v neposlednom rade vzhľadom na úzke vzájomné prepojenie právnych a hospodárskych hodnotení, ktoré sú typické pre odvetvie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu.

4.2EHSV preto žiada Komisiu, aby uverejnila praktickú príručku, ktorou sa zaktualizuje Príručka k uplatňovaniu pravidiel Európskej únie týkajúcich sa štátnej pomoci, verejného obstarávania a vnútorného trhu na služby vo všeobecnom hospodárskom záujme a najmä na sociálne služby vo všeobecnom záujme [SWD(2013) 53 final/2], ktorá sa v posledných rokoch ukázala ako veľmi užitočná pre hospodárske subjekty v tomto odvetví.

4.3EHSV sa domnieva, že orgány verejnej správy sú tak v oblasti verejného obstarávania, ako aj v oblasti štátnej pomoci v menšej miere oboznámené s osobitným rámcom týkajúcim sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, než je tomu v prípade zodpovedajúcich štandardných pravidiel verejného obstarávania a štátnej pomoci. Primerané investície do odbornej prípravy zamestnancov verejnej správy aj s využitím európskych zdrojov by preto mohli zlepšiť kvalitu týchto služieb, ako aj súlad s právnymi predpismi EÚ.

4.4EHSV zdôrazňuje, že z technického a prevádzkového hľadiska je pre orgány verejnej správy členských štátov problematické získavať špecifické a pokročilé skúsenosti s vypracúvaním poverovacích aktov, ktoré sú nevyhnutnou podmienkou uplatňovania rozhodnutia o výnimke č. 21/2012 o náhrade za službu vo verejnom záujme a v menšej miere nariadenia (ES) č. 360/2012 o štátnej pomoci (tzv. nariadenie super de minimis, v ktorom sa stanovuje vyšší strop pomoci de minimis vo výške 500 000 EUR v priebehu troch fiškálnych rokov).

4.5V tomto ohľade by preto bolo veľmi užitočné, ak by Komisia zriadila portál, na ktorom by boli dostupné konkrétne príklady poverovacích aktov, ktoré Generálne riaditeľstvo Komisie pre hospodársku súťaž považuje za odôvodnené a primerane rozpracované a ktoré sa týkajú rôznych typov zdravotníckych a sociálnych služieb. V tejto súvislosti by mohla byť veľmi užitočná aj výmena osvedčených postupov medzi členskými štátmi s podobnými právnymi tradíciami, čím by sa podporilo účinnejšie používanie diskrečných právomocí, ktoré sa v protokole č. 26 ZEÚ priznávajú orgánom verejnej správy členských štátov pri vymedzovaní a uskutočňovaní služieb všeobecného hospodárskeho záujmu na miestnej úrovni.

4.6Ako je známe, pravidlo uvedené v rozhodnutí 21/2012 stanovuje, že náhrada pre poskytovateľov služieb vo verejnom záujme nesmie presiahnuť sumu nevyhnutnú na pokrytie nákladov okrem „primeraného zisku“. Tento pojem by sa mal bližšie objasniť, pokiaľ ide o tieto tri aspekty: i) konkrétny spôsob stanovenia primeraného zisku vzhľadom na kapitál použitý na poskytnutie služby s prihliadnutím na prevádzkové riziko; ii) konkrétny spôsob stanovenia fixných a štrukturálnych nákladov, ktoré možno zahrnúť do nákladov na poskytovanie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu; iii) rozsah, v akom by sa pri riadení a poskytovaní služieb všeobecného hospodárskeho záujmu mohli využívať osobitosti týchto služieb a organizačných modelov typických pre subjekty sociálneho hospodárstva.

4.7EHSV upozorňuje, že pri určovaní pojmu „primeraný zisk“ by sa mali zohľadniť charakteristiky podniku, ktorý je príjemcom pomoci, najmä ak takýto podnik neustále reinvestuje zisky do svojej podnikateľskej činnosti a sám sa zaraďuje medzi subjekty alebo podniky sociálneho hospodárstva.

4.8EHSV sa domnieva, že na zdravotnícke a sociálne služby by sa mal za obdobie troch fiškálnych rokov vzťahovať strop pomoci de minimis, ktorý je odlišný a vyšší ako strop všeobecne zaručený pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu podľa predchádzajúceho nariadenia č. 360/2012 (500 000 EUR), čo vyplýva aj z verejnej konzultácie, ktorú uskutočnila Komisia. Toto zvýšenie je odôvodnené vzhľadom na to, že zdravotnícke a sociálne služby plnia verejnú úlohu a sú poskytované vo všeobecnom záujme. Okrem toho je vplyv týchto činností na hospodársku súťaž a obchod medzi členskými štátmi obmedzený. Zvýšením stropu pomoci de minimis pre zdravotnícke a sociálne služby by sa rozšíril rozsah uplatňovania nariadenia (EÚ) č. 360/2012, čím by sa uľahčilo používanie tohto nariadenia a jeho zjednodušených postupov.

4.9Vzhľadom na dôležitú úlohu zdravotníckych a sociálnych a služieb z hľadiska sociálnej súdržnosti by bol vyšší strop odôvodnený a znamenal by výhodu v troch smeroch: i) vďaka zjednodušenému a rýchlejšiemu rámcu pomoci de minimis by bolo možné poskytovať vyššie sumy pomoci; ii) zohľadnil by sa návrat inflácie na makroekonomickej úrovni, čo by naznačovalo potrebu častejšieho pravidelného prehodnocovania stropu v priebehu troch fiškálnych rokov; iii) uznala by sa subsidiárna úloha, ktorú plnia mnohé subjekty sociálneho hospodárstva.

4.10EHSV uznáva význam a úlohu malých a stredných podnikov a súkromných firiem, ktoré sú zapojené do poskytovania zdravotníckych a sociálnych služieb všeobecného hospodárskeho záujmu prostredníctvom verejného obstarávania uskutočňovaného orgánmi miestnej samosprávy. Zber a poskytovanie údajov a informácií orgánmi verejnej správy, pokiaľ ide o výberové konania poskytovateľov služieb, poskytnuté náhrady a prijaté výkony, by taktiež mohli byť zdrojom potrebných usmernení.

4.11EHSV napokon poukazuje na to, že sektor zdravotníckych a sociálnych služieb by sa mohol tiež nepriamo podporovať, ako to uvádza Komisia vo svojom akčnom pláne pre sociálne hospodárstvo 5 tak, že sa organizáciám sociálneho hospodárstva, ktoré sú v týchto sektoroch veľmi aktívne, uľahčí prístup k opatreniam na podporu dostupnosti financovania a úverov a poskytnú sa im aj osobitné stimuly na zamestnávanie znevýhodnených pracovníkov alebo pracovníkov so zdravotným postihnutím v zmysle všeobecného nariadenia o skupinovej výnimke na určité druhy štátnej pomoci. V tejto súvislosti by boli veľmi užitočné jasné a pružné európske pravidlá umožňujúce rozumnú kumuláciu a kombináciu rôznych stimulačných opatrení vo vzťahu k rovnakým činnostiam.

V Bruseli 5. mája 2022

Alain COHEUR
predseda sekcie pre jednotný trh, výrobu a spotrebu

_____________

(1)    ARES-2019-3858696.

(2)       Ú. v. EÚ C 8, 11.1.2012, s. 4 .

(3)       Ú. v. EÚ C 8, 11.1.2012, s. 15 .

(4)    ARES-2019-3858696.

(5)    COM(2021) 778 final.