VÝZVA NA PREDKLADANIE PODKLADOV

NA ÚČELY POSÚDENIA VPLYVU

Cieľom tohto dokumentu je informovať verejnosť a zainteresované strany o budúcej legislatívnej činnosti Komisie, aby sa mohli vyjadriť k tomu, ako daný problém chápe Komisia, a poskytnúť pripomienky k možným riešeniam, ako aj akékoľvek relevantné informácie, ktoré majú prípadne k dispozícii, vrátane informácií o možnom vplyve jednotlivých možností.

Názov iniciatívy

Cezhraničná železničná doprava – lepšie riadenie a koordinácia

Vedúce GR (zodpovedný útvar)

GR pre mobilitu a dopravu, oddelenie pre jednotný európsky železničný priestor

Pravdepodobný druh iniciatívy

Legislatívny návrh

Predbežný dátum prijatia

4. štvrťrok 2022

Doplňujúce informácie

https://transport.ec.europa.eu/transport-modes/rail_en 

Tento dokument je určený výhradne na informačné účely. Nie je ním dotknuté konečné rozhodnutie Komisie o tom, či sa bude táto iniciatíva realizovať, ani o jej konečnom obsahu. Všetky opísané prvky iniciatívy vrátane jej načasovania môžu podliehať zmene.

A. Politický kontext, vymedzenie problému a kontrola subsidiarity

Politický kontext

Železničná doprava je energeticky účinný a ekologický druh dopravy. Cezhraničná nákladná a osobná doprava však naďalej čelí prekážkam, ktoré obmedzujú jej konkurencieschopnosť a atraktívnosť. Železničná doprava a multimodálne dopravné služby vrátane železničnej dopravy sú závislé od kapacitných služieb železničnej infraštruktúry, a teda od všetkých procesov potrebných na ich poskytovanie vrátane plánovania a prideľovania kapacity a riadenia dopravy.

Nariadením (EÚ) č. 913/2010 sa zaviedli mechanizmy spolupráce na zabezpečenie dostatočnej, flexibilnej a vysokokvalitnej kapacity infraštruktúry na železničných koridoroch EÚ pre prevádzkovateľov železničnej nákladnej dopravy. Z hodnotenia nariadenia však vyplynulo, že existujúce opatrenia nie sú dostatočné na zvýšenie cezhraničnej nákladnej železničnej dopravy. Nariadenie z tohto hľadiska nie je dostatočné na podporu ambicióznych politík EÚ v oblasti dopravy, zmeny klímy, energetiky a životného prostredia.

Cezhraničná osobná železničná doprava je na vzostupe, ale stále tvorí len približne 10 % celkovej dopravy. V súlade s cieľmi Európskej zelenej dohody by konkurencieschopnejšie cezhraničné železničné služby pomohli v boji proti zmene klímy, znížili by miestne znečistenie ovzdušia a preťaženie, zvýšili by bezpečnosť a energetickú účinnosť dopravy. V Stratégii pre udržateľnú a inteligentnú mobilitu sa predpokladajú opatrenia na lepšie riadenie a koordináciu cezhraničnej železničnej dopravy.

Vykonávanie tohto cieľa sa začalo návrhom revízie usmernení pre TEN-T; súčasnou iniciatívou sa zavedú ďalšie opatrenia na zlepšenie riadenia a koordinácie cezhraničnej železničnej dopravy.

Problém, ktorý sa má v rámci iniciatívy riešiť

Cezhraničná železničná doprava, najmä nákladná, sa snaží prilákať zákazníkov, zlepšiť konkurencieschopnosť a zvýšiť objem dopravy. Hlavné problémy, ktorým čelí železničná doprava a multimodálna doprava zahŕňajúca železnicu, sú:

§nedostatočná konkurencieschopnosť služieb železničnej dopravy a intermodálnych dopravných služieb zahŕňajúcich železnicu,

§obmedzený potenciál rastu železničnej dopravy, najmä nákladnej, v dôsledku nedostatočnej alebo neefektívnej kapacity infraštruktúry.

K príčinám týchto problémov patria:

§neefektívne riadenie kapacity existujúcej siete, ktoré vedie k neefektívnemu využívaniu zdrojov a problémom so spoľahlivosťou, čím sa brzdí rozvoj cezhraničnej železničnej (nákladnej) dopravy, najmä na preťažených tratiach využívaných osobnou aj nákladnou dopravou,

§nedostatky v cezhraničnej koordinácii pri riadení kapacity infraštruktúry a dopravy v bežných alebo výnimočných situáciách,

§nedostatočné zavádzanie a využívanie digitálnych nástrojov – ak digitálne nástroje existujú, často sú založené na vnútroštátnych prístupoch a chýba im cezhraničná interoperabilita alebo interoperabilita medzi rôznymi zainteresovanými stranami,

§nedostatočná spolupráca medzi prevádzkovými subjektmi zapojenými do železničnej nákladnej dopravy, najmä pri organizácii multimodálnych dopravných reťazcov na rozhraní s inými druhmi dopravy, napr. v termináloch,

§nedostatočná transparentnosť výkonnosti služieb infraštruktúry a služieb nákladnej dopravy, čo bráni komplexnej analýze pretrvávajúcich prekážok a možných nápravných opatrení a obmedzuje hospodársku súťaž v oblasti poskytovania služieb železničnej dopravy,

§nedostatočná úroveň hospodárskej súťaže, najmä v diaľkovej osobnej železničnej doprave.

Ostatné faktory sú mimo rozsahu tejto iniciatívy, ale sú predmetom súvisiacich iniciatív. Ide o:

§nedostatočnú internalizáciu externých nákladov na dopravu v rôznych druhoch dopravy,

§nedostatočnú alebo zle udržiavanú železničnú infraštruktúru, najmä pre cezhraničnú železničnú nákladnú dopravu, ktorá je pri plánovaní investícií často na druhom mieste za osobnou dopravou a ktorú brzdí nedostatočná cezhraničná koordinácia,

§nedostatočnú technickú a prevádzkovú interoperabilitu vnútroštátnych železničných systémov v EÚ.

Základ opatrení na úrovni EÚ (právny základ a kontrola subsidiarity)

Právny základ

Právnym základom pre intervenciu EÚ je článok 91 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Politika v oblasti dopravy je oblasťou spoločnej právomoci a EÚ aj členské štáty EÚ môžu vykonávať legislatívnu činnosť a prijímať právne záväzné akty.

Praktická potreba opatrení na úrovni EÚ

Cezhraničné služby železničnej dopravy, najmä nákladnej, sú na vnútroštátnej úrovni stále fragmentované. Týka sa to predovšetkým služieb poskytovaných vnútroštátnymi manažérmi železničnej infraštruktúry a prideľovacími orgánmi. Okrem toho je fragmentácia dôsledkom rozdielnych regulačných rámcov, ktoré zaviedli vnútroštátne orgány, a do určitej miery aj nekoordinovaného postupu prevádzkovateľov železničných a multimodálnych dopravných služieb. Rovnaký prístup k verejnej železničnej doprave znamená zatraktívnenie osobnej železničnej dopravy v celej EÚ.

Nedostatočná koordinácia vytvára prekážky pre voľný pohyb tovaru a dopravných služieb, ktoré možno prekonať len na základe jednotných zásad a pravidiel v rámci práva EÚ.

B. Ciele a možnosti politiky    

Cieľom iniciatívy je zvýšiť cezhraničnú železničnú dopravu, najmä optimalizáciou využívania železničnej infraštruktúry. Cieľom iniciatívy je vytvoriť podmienky potrebné na zlepšenie kapacity železničnej infraštruktúry a riadenia dopravy, ktoré sa vzťahujú na všetky druhy železničnej dopravy, a zlepšiť multimodálnu integráciu služieb železničnej nákladnej dopravy. Pri navrhovaní možností politiky sa náležite zohľadnia existujúce iniciatívy verejných a súkromných zainteresovaných strán. Patria medzi ne najmä: i) projekt prepracovania cestovného poriadku; ii) elektronická výmena odhadovaných časov príchodu; iii) spoločné rozhodovanie a iv) koordinácia medzi kapacitou a prevádzkou železníc a terminálov. V rámci iniciatívy sa zohľadní aj pokrok v oblasti digitalizácie plánovania, prevádzky a monitorovania železničnej infraštruktúry a služieb železničnej dopravy.

Zvážia sa legislatívne aj nelegislatívne opatrenia. Legislatívnymi opatreniami by sa zmenili pravidlá, ktoré sú v súčasnosti stanovené v nariadení (EÚ) č. 913/2010 a smernici 2012/34/EÚ a týkajú sa riadenia a prevádzky železničnej infraštruktúry. Legislatívne opatrenia by mohli dopĺňať nelegislatívne opatrenia, ako sú usmernenia, dobrovoľné dohody alebo zlepšené opatrenia na presadzovanie práva.

Medzi kľúčové oblasti intervencie patria:

A)riadenie kapacity železníc, ktoré zahŕňa všetky činnosti na zabezpečenie zvýšeného využívania železničnej infraštruktúry v rôznych fázach strategického a taktického plánovania: plánovanie investícií, riadenie aktív (čo vedie k obmedzeniam kapacity v dôsledku prác na infraštruktúre), vypracovanie cestovného poriadku a proces prideľovania kapacity, ako aj zmeny cestovného poriadku vo fáze medzi pridelením kapacity a prevádzkou vlakov;

B)riadenie dopravy a nepredvídaných udalostí: v podstate zahŕňa riadenie železničnej dopravy v reálnom čase v prevádzkovej fáze, a to za normálnych podmienok (dispečing vlakov), ako aj pri riadení väčších narušení prevádzky (krízové riadenie alebo riadenie nepredvídaných udalostí);

C)lepšia integrácia železničnej nákladnej dopravy do multimodálnych logistických reťazcov: koordinácia a spolupráca vo fáze plánovania, prevádzky a po ukončení prevádzky medzi zainteresovanými stranami železničného sektora (manažérmi infraštruktúry a železničnými podnikmi) a ostatnými stranami multimodálnych reťazcov, ako sú organizátori dopravy, prevádzkovatelia iných druhov dopravy, prevádzkovatelia terminálov a odosielatelia (zákazníci služieb nákladnej dopravy). Multimodálne služby osobnej dopravy nepatria do rozsahu pôsobnosti tejto iniciatívy;

D)monitorovanie a riadenie výkonnosti: zahŕňa všetky činnosti vykonávané s cieľom monitorovať a zlepšovať výkonnosť železničnej infraštruktúry a dopravných služieb vo fáze po ukončení prevádzky;

E)podmienky používania infraštruktúry, poskytovania informácií a regulačného dohľadu: táto oblasť zahŕňa prierezové zásady a pravidlá vzťahujúce sa na viaceré z vyššie uvedených oblastí intervencie, ako sú ekonomické stimuly, elektronická výmena informácií, používanie digitálnych nástrojov a pravidlá týkajúce sa ekonomických a právnych aspektov.

Iniciatíva sa okrem toho bude zaoberať vzájomným prepojením týchto oblastí intervencie s plánovaním infraštruktúry a s bezpečnosťou a interoperabilitou železníc. Jednotlivé opatrenia, ktoré predstavujú možnosti politiky, budú navrhnuté tak, aby sa nimi riešili uvedené problémy a hlavné príčiny problémov. Všetky možnosti budú riešiť všetky problémové faktory, ale prostredníctvom rôznych opatrení.

Boli identifikované tieto predbežné možnosti politiky, ktoré budú upresnené a analyzované v rámci posúdenia vplyvu, pričom sa zohľadnia výsledky konzultačných činností a analýzy:

■Možnosť 1: Spresnenie existujúceho právneho rámca pre železničnú nákladnú a osobnú dopravu

–V rámci tejto možnosti sa zachovávajú kľúčové nástroje z existujúcich právnych predpisov, ako je riadenie založené na koridoroch a jednotné kontaktné miesta, ale objasňuje ich a ďalej rozvíja s cieľom posilniť ich účinnosť a efektívnosť pri riešení uvedených príčin problémov. Mohlo by to zahŕňať napríklad požiadavku, aby bolo používanie jednotného kontaktného miesta pre cezhraničnú nákladnú dopravu povinné.

–Keďže kľúčové nástroje zostávajú v platnosti, táto možnosť sa zameriava na zlepšenie súdržnosti s inými nástrojmi právnych predpisov EÚ, napr. pokiaľ ide o interoperabilitu a bezpečnosť železníc a ich integráciu do multimodálnej logistiky.

–Táto možnosť poskytuje relatívne stabilný právny rámec a pri dosahovaní cieľov politiky EÚ v oblasti železničnej nákladnej dopravy sa opiera najmä o sektorové iniciatívy, ktoré sú v prípade potreby doplnené nelegislatívnymi opatreniami, ako sú usmernenia a prísnejšie činnosti v oblasti presadzovania.

■Možnosť 2: Komplexná modernizácia a harmonizácia pravidiel, postupov a nástrojov pre nákladnú a osobnú dopravu

–Touto možnosťou sa zavádzajú nové prístupy, postupy a pravidlá, najmä v oblasti riadenia kapacity železníc. Vzhľadom na prevažne zmiešaný charakter železničnej siete EÚ sa táto možnosť týka nákladnej aj osobnej dopravy. Touto možnosťou by sa zaviedli nové prvky, ako napríklad výhľadové, viacročné plánovanie využitia kapacity pre rôzne segmenty dopravy, flexibilnejšie procesy prideľovania, dodatočné motivačné systémy súvisiace s výkonnosťou, intenzívnejšie využívanie digitálnych nástrojov (tzv. digitálne služby ako štandard) a iné. Zohľadní sa tým najmä prebiehajúca práca zainteresovaných strán v sektore na programe riadenia kapacity a prepracovania cestovných poriadkov.

–V oblastiach intervencie iných ako riadenie kapacity (napr. riadenie dopravy) bude táto možnosť vychádzať z opatrení zahrnutých v možnosti 1.

–Pokiaľ ide o cezhraničnú koordináciu, táto možnosť sa opiera najmä o spoluprácu, pričom rozhodovacie právomoci a prevádzkové funkcie zostávajú prevažne na vnútroštátnej úrovni. Úloha riadiacej štruktúry zriadenej nariadením (EÚ) č. 913/2010 by sa zosúladila s novým rámcom vytvoreným v rámci tejto možnosti.

■Možnosť 3: Silnejšia centralizácia rozhodovacích a prevádzkových funkcií na európskej úrovni

V rámci tejto možnosti sa dopĺňajú nové pravidlá, postupy a nástroje zavedené v možnosti 2 o riadiaci a prevádzkový orgán na úrovni siete, čím sa centralizujú určité rozhodovacie a prevádzkové funkcie. Mohlo by to zahŕňať: i) vytvorenie špecializovaných subjektov na európskej úrovni, napr. s rozhodovacími právomocami v oblasti riadenia kapacity, prevádzkovými funkciami v oblasti riadenia dopravy alebo v oblasti regulácie hospodárskeho trhu a regulačného dohľadu, alebo ii) výrazné rozšírenie vykonávacích právomocí Európskej komisie.

C. Pravdepodobné vplyvy

Táto iniciatíva by mala podporiť železničnú nákladnú dopravu a prípadne vytvoriť ďalšie pracovné miesta v podnikoch železničnej nákladnej dopravy a u prevádzkovateľov terminálov. Možným vedľajším prínosom zintenzívnenia nákladnej dopravy v rámci EÚ by bolo zvýšenie obchodnej a hospodárskej aktivity, čo by viedlo k ďalšej zamestnanosti.

V závislosti od zvolenej možnosti politiky môže mať iniciatíva významný vplyv aj na osobnú železničnú dopravu: lepšie riadenie kapacity v celej Európskej únii môže viesť k vytvoreniu dodatočných kapacít pre nové cezhraničné služby osobnej dopravy, čím sa zvýšia možnosti udržateľného cezhraničného cestovania,

Ak by táto iniciatíva viedla k väčšiemu využívaniu železničnej dopravy, prispelo by to k zníženiu emisií skleníkových plynov, miestneho znečistenia ovzdušia a preťaženia ciest a pomohlo by to zvýšiť bezpečnosť dopravy. Presun dopravných činností na železnicu vedie k zníženiu hluku spôsobenému inými druhmi dopravy a k pravdepodobnému zvýšeniu hluku spôsobenému železničnou nákladnou dopravou v niektorých lokalitách. Od decembra 2024 sa technickými špecifikáciami interoperability týkajúcimi sa hluku zakazuje používanie „hlučných“ železničných nákladných vozňov na najintenzívnejšie využívaných železničných úsekoch v EÚ, čo výrazne prispeje k zmierneniu potenciálneho zvýšenia hluku zo železničnej dopravy v dôsledku tejto iniciatívy.

Dosiahnutie vplyvov iniciatívy si vyžaduje doplnkové politické intervencie, najmä na riešenie uvedených problémových faktorov, ktoré nepatria do rozsahu pôsobnosti tejto iniciatívy.

D. Nástroje lepšej právnej regulácie

Posúdenie vplyvu

Každý návrh na revíziu právneho rámca v uvedených oblastiach intervencie bude podložený posúdením vplyvu. Budú sa v ňom analyzovať rôzne možnosti politiky, aby sa zabezpečilo dosiahnutie uvedených všeobecných a špecifických cieľov. Posúdenie vplyvu sa začne v roku 2022 na základe rozsiahleho hodnotenia a ďalších dostupných vstupov. Externá podporná štúdia pre posúdenie vplyvu sa začala v prvom štvrťroku 2022.

Konzultačná stratégia

V prvom štvrťroku 2022 sa plánuje spustenie 12-týždňovej otvorenej verejnej konzultácie vo všetkých úradných jazykoch EÚ s cieľom zhromaždiť údaje a názory širokej verejnosti. Konzultácia bude prístupná prostredníctvom centrálnej stránky Komisie pre verejné konzultácie 1 (Vyjadrite svoj názor). Výsledky budú zhrnuté v správe, ktorá bude sprístupnená na webovom sídle Komisie.

V rámci podpornej štúdie posúdenia vplyvu sa uskutoční rozsiahly program cielených konzultačných činností s použitím štandardných nástrojov na zber údajov, ako sú prieskumy a rozhovory.

Účel konzultácie

Opatrenia, ktoré sa majú navrhnúť, by si mohli vyžadovať vykonávanie zo strany viacerých skupín zainteresovaných strán (verejná správa, manažéri železničnej infraštruktúry, prideľovacie orgány, regulačné orgány železníc, železničné podniky atď.). Tieto skupiny môžu poskytnúť užitočné informácie o tom, ktoré opatrenia budú nákladovo najefektívnejšie.

Opatrenia by mohli mať široký vplyv na používateľov železničných služieb a iné podniky (napr. v sektore dopravy prostredníctvom vplyvu na multimodálnu dopravu).

Cieľová skupina

Konzultácia sa uskutoční so všetkými príslušnými zainteresovanými stranami na všetkých úrovniach (MSP, veľké a nadnárodné spoločnosti). Ide o:

·železničné podniky (tradičné a nové subjekty),

·manažérov infraštruktúry a prideľovacie orgány,

·vnútroštátne orgány pre bezpečnosť železníc,

·regulačné orgány,

·prevádzkovateľov železničných zariadení,

·celoštátne, regionálne a miestne verejné orgány zodpovedné za dopravu,

·európske a medzinárodné organizácie, organizácie zastupujúce záujmy výrobcov dopravných prostriedkov,

·ostatných organizátorov a prevádzkovateľov dopravy zapojených do multimodálnej dopravy,

·odborové a profesijné organizácie pôsobiace v sektore dopravy,

·komerčných a súkromných používateľov a ich organizácie (nákladná a osobná doprava),

·finančné inštitúcie, investorov a environmentálne organizácie.