1.

Súdny dvor sa opakovane zaoberal používaním takzvaných neonikotínoidov v prípravkoch na ochranu rastlín. Tieto účinné látky sú na jednej strane na určité použitia mimoriadne vhodné, na druhej strane existuje dôvod predpokladať, že sú škodlivé najmä pre včely. Súdny dvor najprv preskúmaval zákaz týchto účinných látok vydaný jednotlivými štátmi ( 2 ) a následne značné obmedzenia ich používania Komisiou. ( 3 ) Na základe predmetného návrhu na začatie prejudiciálneho konania by sa malo po prvýkrát objasniť, do akej miery sa členský štát predsa len smie prostredníctvom takzvanej núdzovej autorizácie odchýliť od týchto obmedzení, aby použitím neonikotínoidov odstránil nebezpečenstvo pre určité poľnohospodárske plodiny.

2.

Právnym základom pre núdzovú autorizáciu je článok 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín ( 4 ). Toto ustanovenie vyžaduje preskúmanie primeranosti, takže je nevyhnutné posúdiť riziká používania prípravku na ochranu rastlín s nevýhodami, čo je predmetom jednej prejudiciálnej otázky. Ostatné otázky sa týkajú možnosti ošetrovať semená prípravkami na ochranu rastlín, uviesť ich na trh a vysievať ich, možnosti odchýliť sa od obmedzení, ktoré Komisia výslovne určila pri schválení účinných látok, ako aj nevyhnutnej povahy ohrozenia, ktoré sa má odstrániť núdzovou autorizáciou. Odpovede na tieto otázky objasňujú, že pri posúdení sa musia zohľadniť určité hranice.

3.

Odôvodnenie 8 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín opisuje základné ciele úpravy:

„Účelom tohto nariadenia je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia ľudí, zvierat a životného prostredia a zároveň zabezpečiť konkurencieschopnosť poľnohospodárstva Spoločenstva. Osobitná pozornosť by sa mala venovať ochrane zraniteľných skupín obyvateľstva vrátane tehotných žien, dojčiat a detí. Mala by sa uplatňovať zásada predbežnej opatrnosti a toto nariadenie by malo zabezpečiť, aby výrobné odvetvie preukázalo, že látky alebo prípravky vyrobené alebo uvedené na trh nemajú žiadne škodlivé účinky na zdravie ľudí alebo zvierat ani žiadny neprijateľný účinok na životné prostredie.“

4.

Odôvodnenie 24 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín upravuje podmienky autorizácie prípravku na ochranu rastlín:

„Ustanoveniami upravujúcimi autorizáciu sa musí zabezpečiť vysoká úroveň ochrany. Najmä pri udeľovaní autorizácií na prípravky na ochranu rastlín by sa cieľ ochrany zdravia ľudí a zvierat a životného prostredia mal uprednostniť pred cieľom zlepšiť rastlinnú výrobu. Pred uvedením prípravkov na ochranu rastlín na trh by sa preto malo preukázať, že prinášajú zjavný úžitok pre rastlinnú výrobu a nemajú žiadny škodlivý účinok na zdravie ľudí alebo zvierat vrátane zdravia zraniteľných skupín ani žiadny neprijateľný účinok na životné prostredie.“

5.

Odôvodnenie 32 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín objasňuje núdzové oprávnenia členských štátov podľa článku 53:

„Vo výnimočných prípadoch by sa členským štátom malo umožniť autorizovať prípravky na ochranu rastlín, ktoré nespĺňajú podmienky stanovené v tomto nariadení, ak je to potrebné z dôvodu nebezpečenstva pre rastlinnú výrobu alebo ekosystémy alebo ich ohrozenia, ktoré nemožno zastaviť žiadnymi inými primeranými prostriedkami. Takéto dočasné autorizácie by sa mali preskúmať na úrovni Spoločenstva.“

6.

Článok 2 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín obsahuje definíciu prípravku na ochranu rastlín:

„Toto nariadenie sa uplatňuje na prípravky – a to vo forme, v akej sa dodávajú používateľovi –, ktoré sa skladajú z účinných látok, safenerov alebo synergentov alebo ich obsahujú a ktoré sú určené na jedno z týchto použití:

…

Tieto prípravky sa ďalej označujú ako ‚prípravky na ochranu rastlín‘.“

7.

Okrem toho sú relevantné definície pojmov škodlivé organizmy a životné prostredie v článku 3 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín:

„Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:

…

…

8.

Schválenie účinných látok je upravené v kapitole II oddiele 1 pododsekoch 1 a 2 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín (články 4 až 13).

9.

Článok 4 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín obsahuje kritéria schválenia. Podľa článku 4 ods. 2 a 3 sa majú vylúčiť najmä škodlivé účinky na zdravie ľudí a zvierat, ako aj neprijateľné účinky na životné prostredie.

10.

Článok 4 ods. 7 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín za určitých podmienok umožňuje schváliť účinné látky, ktoré nevyhovujú všeobecným podmienkam:

„Odchylne od odseku 1, ak je na základe zdokumentovaných dôkazov zahrnutých v žiadosti potrebná účinná látka na kontrolu vážneho nebezpečenstva pre zdravie rastlín, ktoré nemožno zastaviť inými dostupnými prostriedkami vrátane nechemických metód, takúto účinnú látku možno schváliť na obmedzený čas potrebný na kontrolu takéhoto vážneho nebezpečenstva, ktorá však nepresiahne päť rokov, a to aj v prípade, ak nespĺňa kritériá stanovené v prílohe II bodoch 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 alebo 3.8.2, pod podmienkou, že použitie účinnej látky podlieha opatreniam na zmiernenie rizika, aby sa zabezpečilo, že sa expozícia ľudí a životného prostredia minimalizuje. Pre takéto látky sa maximálne hladiny rezíduí stanovia v súlade s nariadením (ES) č. 396/2005. …

…

Členské štáty môžu autorizovať prípravky na ochranu rastlín obsahujúce účinné látky schválené v súlade s týmto odsekom, len ak je potrebné kontrolovať takéto vážne nebezpečenstvo pre zdravie rastlín na ich území.

Zároveň vypracujú plán postupného vyradenia na účely kontroly vážneho nebezpečenstva inými prostriedkami vrátane nechemických metód a bezodkladne ho odošlú Komisii.“

11.

Článok 6 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín upravuje podmienky a obmedzenia schválenia:

„Schválenie môže podliehať podmienkam a obmedzeniam, medzi ktoré patrí:

…

…

…

12.

Obsah schválenia účinných látok vyplýva z článku 13 ods. 2 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín:

„Na základe revíznej správy, ostatných oprávnených faktorov týkajúcich sa posudzovanej záležitosti a zásady predbežnej opatrnosti v prípade relevantnosti podmienok ustanovených v článku 7 ods. 1 nariadenia (ES) č. 178/2002 sa prijme v súlade s regulačným postupom uvedeným v článku 79 ods. 3 nariadenie, ktorým sa ustanoví, že

13.

Podľa článku 28 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín vyžaduje prípravok na ochranu rastlín autorizáciu dotknutým členským štátom:

„Prípravok na ochranu rastlín sa nesmie uviesť na trh ani používať, ak nebol autorizovaný v dotknutom členskom štáte v súlade s týmto nariadením.“

14.

Požiadavky autorizácie vyplývajú z článku 29 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín:

„1.   Bez toho, aby bol dotknutý článok 50, sa prípravok na ochranu rastlín autorizuje, iba ak podľa jednotných zásad uvedených v odseku 6 spĺňa tieto požiadavky:

b) …“

15.

Podľa článku 49 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín členské štáty nezakážu uvedenie osiva ošetreného prípravkami na ochranu rastlín, ktoré sú aspoň v jednom členskom štáte autorizované na toto použitie, na trh ani ich používanie. Článok 49 ods. 2 upravuje prijatie opatrení, aby sa odstránili vážne obavy, že ošetrené osivo môže predstavovať vážne riziko pre zdravie ľudí alebo zvierat alebo životné prostredie.

16.

Pod názvom „Núdzové situácie pri ochrane rastlín“ článok 53 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín členským štátom výnimočne umožňuje autorizovať prípravky na ochranu rastlín, ktoré nezodpovedajú všeobecným podmienkam:

„1.   Odchylne od článku 28 členský štát môže za osobitných okolností autorizovať na obdobie, ktoré nepresahuje 120 dní, uvedenie prípravkov na ochranu rastlín na trh, a to na obmedzené a kontrolované používanie, ak sa takéto opatrenie javí ako nevyhnutné z dôvodu ohrozenia, ktoré nemožno odstrániť žiadnymi inými prijateľnými prostriedkami.

Dotknutý členský štát bezodkladne informuje o prijatom opatrení ostatné členské štáty a Komisiu, pričom uvádza podrobné informácie o situácii a všetkých opatreniach prijatých na zaručenie bezpečnosti spotrebiteľov.

2.   Komisia môže požiadať úrad o stanovisko alebo o vedeckú alebo technickú pomoc.

Úrad poskytne svoje stanovisko alebo výsledky svojej práce Komisii do jedného mesiaca odo dňa požiadania.

3.   Ak je to potrebné, v súlade s regulačným postupom uvedeným v článku 79 ods. 3 sa prijme rozhodnutie o tom, kedy a za akých podmienok členský štát:

4. …“

17.

Tiametoxám a klotianidín sú insekticídne látky zo skupiny neonikotínoidov, ktoré sa v poľnohospodárstve používajú na ošetrovanie osiva. Pôvodne boli v Únii schválené. V roku 2018 Komisia opäť upravila schválenia pre klotianidín ( 5 ) a tiametoxám ( 6 ) a pritom z dôvodu rizík pre včely uložila veľmi prísne obmedzenia. Táto úprava od 19. decembra 2018 zakázala používanie prostriedkov na ochranu rastlín, ktoré obsahujú tieto účinné látky, okrem ich použitia v trvalých skleníkoch. Aj osivo ošetrené týmito účinnými látkami sa smie používať len v rámci takýchto skleníkov. Pokiaľ je zrejmé, tieto obmedzené schválenia bez náhrady uplynuli. ( 7 ) Preto sa prostriedky na ochranu rastlín, ktorých základom sú tieto účinné látky, v Únii podľa všeobecného postupu autorizácie viac nemôžu schváliť.

18.

Na jeseň 2018 Belgicko aj tak udelilo šesť autorizácií na používanie prípravkov na ochranu rastlín, ktorých základom sú účinné látky klotianidín a tiametoxám, na ošetrovanie osiva určitých plodín, vrátane cukrovej repy, na uvádzanie tohto osiva na trh a jeho výsev na vonkajšej osevnej ploche. Obdobie autorizácie v zásade zahŕňalo jar 2019. Avšak už predtým boli dotknuté produkty v Belgicku mnoho rokov autorizované a používali sa.

19.

Najmä z tvrdení spoločnosti SESVanderHave S. A., vedľajšej účastníčky konania podporujúcej Belgické kráľovstvo v konaní vo veci samej, vyplýva, že autorizované použitie prípravkov na ochranu rastlín slúži na boj proti voškám, ktoré prenášajú vírusy poškodzujúce predmetné plodiny, najmä cukrovú repu.

20.

Dve združenia bojujúce proti pesticídom a podporujúce biodiverzitu, ako aj včelár (ďalej len „žalobcovia“) proti týmto autorizáciám podali žalobu na Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko). Uviedli, že početné vedecké štúdie ukázali, že používanie týchto neonikotínoidov so sebou prináša značné riziká pre včely, čmeliaky a iný opeľujúci hmyz. Autorizácia obchodovania a používania ošetreného osiva na vonkajšej osevnej ploche nie je v súlade s právom Únie.

21.

Belgické kráľovstvo naopak zastáva názor, že prostredníctvom podmienok používania je možné vyhnúť sa neprijateľnému riziku pre včely. Keďže dotknuté plodiny sa zbierajú pred kvitnutím, je možné zabrániť akémukoľvek kontaktu medzi včelami a rastlinami. Rôzni obchodníci, ako aj zástupcovia záujmov belgického poľnohospodárstva s cukrovou repou a výrobcov cukru v spore pristúpili na stranu Belgického kráľovstva ako vedľajší účastníci konania.

22.

Na základe toho Conseil d’État (Štátna rada) rozhodla konanie prerušiť a predložila Súdnemu dvoru na prejudiciálne rozhodnutie tieto otázky:

23.

Žalobcovia, Belgické kráľovstvo, ako aj SESVanderHave S. A., vedľajšia účastníčka v konaní vo veci samej, a okrem nich Fínsko, Francúzsko, Helénska republika a Maďarsko, ako aj Európska komisia podali k týmto prejudiciálnym otázkam písomné stanovisko. Na pojednávaní uskutočnenom 17. marca 2022 sa zúčastnili žalobcovia, Belgicko, Grécko, Francúzsko a Komisia.

24.

Podľa článku 28 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín prípravok na ochranu rastlín vyžaduje autorizáciu dotknutým členským štátom. Táto autorizácia podľa článku 29 okrem iného predpokladá, že Komisia schválila jeho účinné látky, safenery a synergenty podľa článkov 4 až 13.

25.

Článok 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín však členským štátom umožňuje, aby v núdzovej situácii autorizovali iné prípravky na ochranu rastlín.

26.

Päť otázok návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa týka rôznych elementov, na ktoré sa má v prípade takejto núdzovej autorizácie prihliadať. Najprv sa budem zaoberať piatou otázkou, ktorej zodpovedanie osobitne objasňuje fungovanie tohto ustanovenia. Následne preskúmam druhú, tretiu a štvrtú otázku a nakoniec prvú.

27.

Piatou otázkou by sa malo objasniť, ako sa pri uplatnení článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín majú zvážiť oba ciele odôvodnenia 8, najmä zabezpečenie vysokej úrovne ochrany zdravia ľudí a zvierat, ako aj životného prostredia na jednej strane, a zabezpečenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva Spoločenstva na druhej strane.

28.

Táto otázka nadväzuje na to, že núdzová autorizácia podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín je dovolená len vtedy, ak sa javí ako nevyhnutná z dôvodu ohrozenia, ktoré nemožno odstrániť žiadnymi inými prijateľnými prostriedkami. Podľa odôvodnenia 32 môžu členské štáty autorizovať prípravok na ochranu rastlín, ak je to potrebné z dôvodu nebezpečenstva pre rastlinnú výrobu alebo ekosystémy alebo ich ohrozenia, ktoré nemožno zastaviť žiadnymi inými primeranými prostriedkami.

29.

Tým normotvorca Únie výkon oprávnenia podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín podmienil preskúmaním primeranosti.

30.

Podľa zásady primeranosti sú nápravné opatrenia zákonné len vtedy, ak sú primerané a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov, ktoré sleduje predmetná právna úprava. Pokiaľ sa však ponúka výber medzi viacerými (rovnocennými ( 8 )) primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu; spôsobené zásahy ďalej nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom. ( 9 )

31.

V rámci článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín nespočíva „zaťaženie“ v tom, že by sa obmedzila sloboda alebo rovnosť nositeľov základných práv, ale v tom, že by sa znížil rozsah ochrany životného prostredia a zdravia, ktorú zaručujú všeobecné ustanovenia nariadenia. Tieto ciele sú síce stanovené v článkoch 35 a 37 Charty základných práv, a aspoň v súvislosti s článkom 37 Súdny dvor už hovoril o „práve“ v zmysle článku 52 ods. 2 Charty, ktoré je upravené v Zmluvách, ( 10 ) avšak v skutočnosti nesmú podmienky núdzovej autorizácie predstavovať konkretizáciu hraníc základných práv v zmysle článku 52 ods. 1 druhej vety Charty. Aj tu však kroky preskúmania zásady proporcionality prispievajú k vyrovnaniu protichodných záujmov.

32.

Pri aplikovaní článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín je najskôr potrebné identifikovať nebezpečenstvo alebo ohrozenie pre pestovanie rastlín alebo ekosystém, ktoré sa má odstrániť.

33.

Následne je potrebné určiť, či použitie prostriedku na ochranu rastlín, ktorý by sa mal autorizovať, je vôbec vhodné na to, aby odstránilo toto nebezpečenstvo.

34.

Ak je toto splnené, môže sa preskúmať, či je autorizácia prípravku na ochranu rastlín nevyhnutná. Podľa znenia článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín je pritom potrebné preskúmať, či sa ohrozenie nedá odstrániť inak. V tejto súvislosti je možné vziať do úvahy iné prípravky na ochranu rastlín na báze účinných látok, ktorých primerané použitie schválila Komisia, použitie druhov plodín, ktoré sú odolné voči nebezpečenstvu, alebo zmenu produkcie na iné výrobky.

35.

Už v prípade tohto preskúmania rôznych opatrení môže byť nevyhnutné navzájom zvážiť rôzne záujmy chránené právom. V odôvodnení 32 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín je to vyjadrené tým spôsobom, že autorizácia je možná len vtedy, ak nebezpečenstvo nemožno zastaviť žiadnymi inými primeranými prostriedkami. Ak účinnosť iných prostriedkov nie je očividne rovnaká alebo lepšia, je potrebné posúdiť, či je možné akceptovať nižšiu účinnosť vzhľadom na riziká autorizovaného prípravku na ochranu rastlín.

36.

Ak potom neexistujú žiadne iné primerané prostriedky na odstránenie nebezpečenstva, je nakoniec potrebné posúdiť, či riziká spojené s prípravkom na ochranu rastlín sú v primeranom vzťahu k ochrane plodín pred nebezpečenstvom. Je totiž sotva možné odôvodniť, že použitie prípravku v zmysle článku 53 ods. 1 je „nevyhnutné“ alebo v zmysle odôvodnenia 32 „primerané“, ak sú jeho riziká závažnejšie ako výhody.

37.

Posúdenie je potrebné vykonať vo svetle zásady predbežnej opatrnosti, keďže ustanovenia nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín podľa odôvodnenia 8, ako aj článku 1 ods. 4 vychádzajú spoločne z tejto zásady. ( 11 ) To na prvom mieste predpokladá identifikáciu možných negatívnych následkov použitia účinných látok a prípravkov na ochranu rastlín na zdravie a na životné prostredie, ( 12 ) ako aj na druhom mieste celkové vyhodnotenie rizika založené na najdôveryhodnejších dostupných vedeckých údajoch a najnovších výsledkoch medzinárodného výskumu. ( 13 )

38.

Pritom nie je – na rozdiel od názoru žalobcov – v zásade možné namietať, ak jednotlivý žiadateľ predloží nevyhnutné informácie a posudky pre núdzovú autorizáciu, keďže takýto postup je upravený aj v prípade iných postupov v nariadení o prípravkoch na ochranu rastlín. ( 14 )

39.

Podľa zásady riadnej správy vecí verejných, ktorú musia členské štáty pri uplatňovaní práva Únie dodržiavať, sú príslušné úrady povinné vykonať náležité a nestranné preskúmanie všetkých relevantných aspektov a zabezpečiť tak, že budú mať pri prijímaní svojho rozhodnutia na tento účel k dispozícii čo najúplnejšie a najspoľahlivejšie dôkazy. ( 15 ) To najmä znamená, že informácie žiadateľa nesmú jednoducho prevziať bez preskúmania, ale ich musia kriticky posúdiť a zohľadniť aj relevantné informácie z iných zdrojov.

40.

V rámci zvažovania musia príslušné úrady takto určené riziká porovnať s výhodami sporného použitia, ktoré sa identifikujú na základe najnovšieho stavu vedeckého poznania.

41.

Pre toto posúdenie sa na prvý pohľad z odôvodnenia 8 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín dá odvodiť, že zabezpečenie vysokej úrovne ochrany zdravia ľudí, zvierat a životného prostredia na jednej strane a zabezpečenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva na druhej strane je pri aplikovaní nariadenia, a teda najmä v súvislosti s posúdením podľa článku 53 ods. 1, rovnako dôležité. Oba ciele by sa totiž mali dosiahnuť „zároveň“.

42.

Odôvodnenie 8 však rovnako hovorí, že látky a výrobky autorizované na uskutočnenie týchto cieľov nesmú mať žiadne škodlivé účinky na zdravie ľudí alebo zvierat, ani žiadny neprijateľný účinok na životné prostredie. To musí preukázať priemyselné odvetvie, teda podnik, ktorý podáva príslušnú žiadosť o autorizáciu.

43.

Nič iné nevyplýva ani z odôvodnenia 24 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín, ktoré sa spomína v predmetnom konaní. Podľa neho by sa pri udeľovaní autorizácií na prípravky na ochranu rastlín cieľ ochrany zdravia ľudí a zvierat a životného prostredia mal uprednostniť pred cieľom zlepšiť rastlinnú výrobu. Pred uvedením prípravkov na ochranu rastlín na trh by sa preto malo preukázať, že prinášajú zjavný úžitok pre rastlinnú výrobu a nemajú žiadny škodlivý účinok na zdravie ľudí alebo zvierat vrátane zdravia zraniteľných skupín, ani žiadny neprijateľný ( 16 ) účinok na životné prostredie.

44.

Rovnaký cieľ vylúčiť škodlivé účinky na zdravie ľudí alebo zvierat a neprijateľné účinky na životné prostredie okrem toho vyplýva z odôvodnenia 10, ako aj z článku 4 ods. 2 a 3, článku 23 ods. 2, článku 27 ods. 1, článku 54 ods. 1 a článku 56 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín.

45.

Z toho po prvé vyplýva, že zabezpečenie vysokej úrovne ochrany zdravia ľudí a zvierat a životného prostredia na jednej strane a zabezpečenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva na druhej strane v rámci zváženia záujmov podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín nie sú abstraktne rovnocenné. Aj toto zváženie musí skôr priznať prednosť zabráneniu škodlivých účinkov na zdravie ľudí a zvierat a neprijateľných účinkov na životné prostredie pred ekonomickými hľadiskami. To je vyjadrené aj v názve článku 53, keďže ide o núdzové situácie, ako aj v odôvodnení 32, ktoré obmedzuje uplatnenie na výnimočné prípady.

46.

Po druhé v rámci zváženia záujmov patrí zabráneniu škodlivých účinkov na zdravie ľudí a zvierat podľa nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín väčšia váha ako zabráneniu nepriaznivých účinkov na životné prostredie. Keďže nariadenie by malo vylúčiť pre životné prostredie len neprijateľné účinky, ale všetky škodlivé účinky na zdravie ľudí a zvierať. Podľa názoru normotvorcu teda do úvahy prichádzajú aj prijateľné nepriaznivé účinky pre životné prostredie, ktoré sa pri autorizácii prípravkov na ochranu rastlín môžu akceptovať.

47.

Ak je použitie prostriedku na ochranu rastlín spojené so škodlivými účinkami na zdravie ľudí a zvierat, smie byť núdzová autorizácia podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín udelená len vtedy, ak je nevyhnutná na odstránenie osobitne závažného nebezpečenstva. Do úvahy prichádza napríklad konkrétne ohrozenie zabezpečenia potravy pre obyvateľstvo, ktoré by sa malo odstrániť núdzovou autorizáciou. Samotné ekonomické hľadiská by naopak nemali postačovať.

48.

Pri „len“ nepriaznivých účinkoch na životné prostredie je priestor pre zváženie záujmov naopak väčší. Dôležité ekonomické záujmy preto podľa okolností môžu prevažovať nad nepatrným ohrozením životného prostredia.

49.

Ohraničenie medzi ochranou zdravia zvierat a ochranou životného prostredia sa pritom dá nepriamo odvodiť z definície životného prostredia stanovenej v článku 3 bode 13 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín. Podľa nej sa k životnému prostrediu priradia najmä voľne žijúce druhy zvierat. Keďže určité druhy voľne žijúcich zvierat podľa článku 3 bodu 7 môžu byť škodlivými organizmami, ktoré by sa podľa článku 2 ods. 1 písm. a) prípravkami na ochranu rastlín mali odstrániť, napríklad v danej veci boj proti voškám, bolo by rozporuplné, pokiaľ by sa musel vylúčiť každý škodlivý účinok na ich zdravie.

50.

Pochybnosti v súvislosti s neonikotínoidami sa týkajú účinkov na včely, vrátane medonosných včiel využívaných vo včelárstve. ( 17 ) V prípade posledných uvedených na rozdiel od divokých včiel alebo čmeliakov nejde o voľne žijúce druhy zvierat, takže minimálne v tejto súvislosti je dotknutý silnejší cieľ ochrany zdravia zvierat.

51.

Na piatu otázku je preto potrebné odpovedať v tom zmysle, že uplatnenie článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín si vyžaduje konkrétne zváženie s prihliadnutím na zásadu predbežnej opatrnosti, či výhody zabezpečenia konkurencieschopnosti poľnohospodárstva sporným použitím prostriedku na ochranu rastlín prevažujú nad rizikami, ktoré sú spojené s používaním prostriedku. Ak je používanie prostriedku na ochranu rastlín spojené so škodlivými účinkami na zdravie ľudí a zvierat, núdzová autorizácia sa smie udeliť len vtedy, ak je nevyhnutná na odstránenie osobitne závažného nebezpečenstva. Pri „len“ nepriaznivých účinkoch na životné prostredie je priestor pre zváženie záujmov naopak väčší.

52.

Druhou otázkou sa má objasniť, či členské štáty podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín môžu autorizovať prípravky na ochranu rastlín, ktoré obsahujú účinné látky, ktorých uvádzanie na trh alebo použitie je obmedzené alebo zakázané. Conseil d’État (Štátna rada) síce kladie túto otázku len v prípade, že Súdny dvor na prvú otázku odpovie kladne, avšak podľa mňa je zmysluplné rozobrať ju bez ohľadu na túto odpoveď.

53.

V kontexte prejednávanej veci je potrebné túto otázku spresniť v tom zmysle, či členské štáty smú autorizovať prípravok na ochranu rastlín na použitie, ktoré odporuje obmedzeniam, ktoré Komisia určila v súvislosti so schválením použitých účinných látok.

54.

Opatrenie podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín sa môže prijať odchylne od článku 28. Podľa tohto ustanovenia prípravok na ochranu rastlín vyžaduje autorizáciu dotknutým členským štátom. Táto autorizácia podľa článku 29 ods. 1 písm. a) predpokladá najmä to, že sú schválené jeho účinné látky. Toto schválenie naopak podľa článkov 13 a 79 udeľuje Komisia v spolupráci so Stálym výborom pre potravinový reťazec a zdravie zvierat.

55.

Článok 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín teda umožňuje členským štátom práve autorizáciu prípravkov na ochranu rastlín, ktorých účinné látky Komisia neschválila.

56.

Podľa názoru žalobcov to však platí len pre účinné látky, o ktorých Komisia ešte nerozhodla. Prípravky na ochranu rastlín, ktoré obsahujú účinné látky, ktorých uvedenie na trh alebo použitie Komisia obmedzila alebo zakázala, členské štáty podľa tohto ustanovenia naopak nesmú autorizovať. S týmto by sporné belgické autorizácie neboli v súlade. Schválenia Komisie oboch sporných neonikotínoidov totiž výslovne zakázali použitie ošetreného osiva mimo skleníkov, zatiaľ čo belgické autorizácie umožňujú práve použitie ošetreného osiva na vonkajšej osevnej ploche.

57.

Znenie článku 53 ods. 1 a článku 28 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín síce výklad, ktorý zastáva žalobca, neimplikuje, ale aspoň umožňuje. Oprávnenie členských štátov podľa článku 53 ods. 1 by bolo obmedzené na neschválené účinné látky, zatiaľ čo účinné látky, ktoré Komisia schválila s obmedzujúcimi podmienkami, by neboli obsiahnuté. Tieto obmedzenia by na základe článku 53 ods. 1 nebolo možné opomenúť.

58.

V prospech tohto výkladu hovorí to, že Komisia už posúdila riziká účinnej látky, keď ju schválila, a pritom podľa článku 6 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín stanovila podmienky a obmedzenia, ktoré bránia určitým použitiam.

59.

Odôvodnenie 32 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín však ukazuje, že článok 53 ods. 1 by mal siahať oveľa ďalej. Podľa neho by sa členským štátom malo umožniť autorizovať prípravky na ochranu rastlín, ktoré nespĺňajú podmienky. Týmto sú zahrnuté nielen účinné látky, ktoré Komisia neschválila, ale aj použitia schválených účinných látok, ktoré Komisia vylúčila obmedzením alebo podmienením schválenia. ( 18 )

60.

Členské štáty by teda podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín mali rozhodnúť, či požiadavky na ochranu rastlín, ktoré existujú na konkrétnom mieste, výnimočne prevažujú nad rizikami spojenými s prípravkom na ochranu rastlín, ktoré viedli Komisiu pri určovaní podmienok alebo obmedzení, a preto odôvodňujú núdzovú autorizáciu.

61.

Pri takomto výklade článok 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín členským štátom umožňuje akceptovať určité riziká, ktoré Komisiu viedli k tomu, aby vylúčila sporné použitie. Členské štáty sa však pri udelení núdzovej autorizácie musia zaoberať týmito rizikami, keďže svoje rozhodnutie – ako bolo povedané – musia oprieť o čo možno najúplnejšie a najspoľahlivejšie informácie. ( 19 )

62.

Riziko nezohľadnenia pochybností Komisie je navyše obmedzené tým, že členské štáty pri udelení núdzovej autorizácie podliehajú dohľadu Komisie. Dotknutý členský štát totiž podľa článku 53 ods. 1 druhého pododseku nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín musí informovať Komisiu a iné členské štáty. Komisia môže núdzovú autorizáciu podľa článku 53 ods. 2 a 3 preskúmať a prípadne ju obmedziť alebo dokonca zakázať.

63.

Žalobcovia síce uvádzajú, že Komisia musí túto kontrolnú právomoc uplatňovať veľmi opatrne, avšak to by skôr hovorilo v neprospech prekročenia právomoci zo strany členských štátov podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín, aspoň podľa názoru Komisie. V prípade, ak by Komisia pritom mala porušiť nariadenie o prípravkoch na ochranu rastlín a najmä článok 53, environmentálne združenia by navyše podľa najnovšej zmeny nariadenia o uplatňovaní Aarhuského dohovoru ( 20 ) mohli dodatočne alebo alternatívne k postupu ako tento požiadať o preskúmanie a prípadne iniciovať konanie pred súdmi Únie.

64.

Na druhú otázku je preto potrebné odpovedať v tom zmysle, že členské štáty pri uplatnení článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín musia najmä zvážiť, či požiadavky na ochranu rastlín, ktoré existujú na konkrétnom mieste, výnimočne prevažujú nad rizikami pre zdravie ľudí alebo zvierat alebo pre životné prostredie, ktoré sú spojené s prípravkom na ochranu rastlín, a preto umožňujú núdzovú autorizáciu použitia, ktoré Komisia pri schválení dotknutej účinnej látky zakázala.

65.

Tretia a štvrtá otázka sa týkajú toho, či členský štát podľa takmer všetkých jazykových znení článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín za „osobitných“ okolností môže prijať opatrenia, ak sa takéto opatrenie javí ako nevyhnutné z dôvodu ohrozenia, ktoré nemožno odstrániť žiadnymi inými prijateľnými prostriedkami. Iba v nemeckom znení sa v tejto súvislosti používa pojem „určité“ okolnosti.

66.

Conseil d’État (Štátna rada) by chcela vedieť, či tieto okolnosti zahŕňajú situácie, v ktorých vznik ohrozenia nie je určitý, ale len pravdepodobný (tretia otázka) alebo ktorých vznik ohrozenia je predvídateľný, obvyklý alebo dokonca cyklický (štvrtá otázka).

67.

Treťou otázkou by sa mala spresniť pravdepodobnosť nebezpečenstva, ktorá je nevyhnutná, aby odôvodnila núdzovú autorizáciu podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch rastlín.

68.

Túto otázku je možné objasniť tým, že v čase použitia prípravku na ochranu rastlín na ošetrenie osiva na jeseň a v zime je sotva možné posúdiť, aké veľké v skutočnosti bude ohrozenie plodín vo vegetačnom období na jar a v lete. V akom rozsahu sa vyskytnú vošky, ktoré šíria predmetné vírusy, nie je s istotou predvídateľné ani pri ošetrení osiva, ani pri výseve.

69.

Znenie článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín a najmä pojem „osobitné okolnosti“, o ktorý ide v otázke, veľmi nepomáha zodpovedať túto otázku.

70.

Odôvodnenie 32 a názov článku 53 síce poukazujú na to, že tieto okolnosti by mali zahŕňať len výnimky, respektíve núdzové situácie, ale aby šlo o takýto prípad, tak nebezpečenstvo nemusí byť „isté“. Na to, aby sa vychádzalo z takéhoto prípadu, sa, v rozpore s názorom žalobcov, nevyžaduje osobitná naliehavosť alebo bezprostredne hroziace nebezpečenstvo.

71.

Riešenie spočíva skôr v už spomenutej funkcii článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín, aby sa v núdzovej situácii, respektíve za osobitných okolností podporilo primerané vyváženie medzi záujmami, ktoré si navzájom odporujú. ( 21 )

72.

Z tohto pohľadu môže byť aj odklon len od pravdepodobného nebezpečenstva odôvodnený, ak nie sú k dispozícii žiadne iné primerané prostriedky. Počkať, kým je nebezpečenstvo určité, by naopak – ako rôzni vedľajší účastníci konania uviedli – pravdepodobne zabránilo tomu, že nebezpečenstvo sa sporným prípravkom na ochranu rastlín ešte vôbec dá odstrániť. V tomto prípade by núdzová autorizácia viac nebola alebo aspoň nie v rovnakom rozsahu vhodná, aby dosiahla svoj cieľ. Oneskorená núdzová autorizácia by potom nepredstavovala žiadny menej zaťažujúci alternatívny postup v zmysle preskúmania nevyhnutnosti. ( 22 )

73.

Poukázanie žalobcu na prax v Spojenom kráľovstve ( 23 ) však ukazuje, že je možné, aby včas vydaná núdzová autorizácia obsahovala vhodné podmienky, ktoré zvyšujú pravdepodobnosť, že sa prípravok na ochranu rastlín použije len vtedy, ak je to skutočne nevyhnutné. V Spojenom kráľovstve síce pre neonikotínoidy bola na jeseň udelená núdzová autorizácia, avšak sledoval sa ďalší vývoj a na jar sa od použitia upustilo, keďže nebezpečenstvo sa v tom okamihu zdalo menej závažné, ako sa pôvodne očakávalo.

74.

Rozhodujúce je však spravidla zváženie jednotlivých výhod a nevýhod: pravdepodobné nebezpečenstvo má síce nižšiu závažnosť ako nebezpečenstvo, ktoré určite existuje. No len pravdepodobné nebezpečenstvo osobitne veľkej škody môže mať rovnakú váhu ako nebezpečenstvo nižšej škody, ktoré určite existuje. Oba varianty sa preto pri uplatňovaní článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín nemôžu abstraktne zahrnúť, ani vylúčiť. To, či k tomu, aby sa odôvodnila núdzová autorizácia, postačuje len pravdepodobné nebezpečenstvo, závisí skôr od toho, či prevažuje nad nebezpečenstvom pre zdravie ľudí a zvierat, ako aj pre životné prostredie, ktoré je spojené s použitím prípravku na ochranu rastlín.

75.

Okrem toho v prípade posledného uvedeného nebezpečenstva môže vzniknúť rovnaká otázka, keďže nebezpečenstvo môže byť pravdepodobné alebo určité. Do akej miery sa musí zohľadniť, vyplýva z judikatúry týkajúcej sa zásady predbežnej opatrnosti. Zásada odôvodňuje prijatie obmedzujúcich opatrení, ak sa ukáže, že je nemožné s istotou určiť existenciu alebo rozsah uvádzaného rizika z dôvodu nepresvedčivej povahy výsledkov vykonaných štúdií, ale pravdepodobnosť skutočnej škody pre verejné zdravie pretrváva za predpokladu, že riziko by sa zmenilo na skutočnosť. ( 24 ) Tým sa myslia ohrozenia, ktoré síce nie sú určité, ale zdajú sa byť dostatočne zdokumentované, to znamená, že existujú vážne a presvedčivé dôkazy. ( 25 )

76.

K tomu, aby bolo možné porovnať určité nebezpečenstvo pre zdravie ľudí alebo zvierat alebo pre životné prostredie s nebezpečenstvom pre poľnohospodárstvo, ktoré sa má odstrániť núdzovou autorizáciou, sa navyše pri určení posledného uvedeného nebezpečenstva musí použiť rovnaká metóda posúdenia ako v prípade prvého uvedeného nebezpečenstva. To v praxi znamená, že aj nebezpečenstvo pre poľnohospodárstvo sa musí posúdiť na základe dostupných štúdií a núdzová autorizácia môže byť dovolená len vtedy, ak existujú vážne a presvedčivé dôkazy.

77.

Na tretiu otázku je preto potrebné odpovedať v tom zmysle, že autorizácia použitia prípravku na ochranu rastlín podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín nezávisí od toho, či vznik nebezpečenstva, ktoré sa má odstrániť, je určitý alebo pravdepodobný, ale od toho, či výhody tohto použitia prevažujú nad nevýhodami, ktoré sú s tým spojené. Pritom musia byť výhody a nevýhody predmetného použitia vrátane stupňa pravdepodobnosti jednotlivého nebezpečenstva dostatočne zdokumentované a teda odôvodnené na základe vážnych a presvedčivých dôkazov.

78.

Aj štvrtá otázka sa týka nebezpečenstva, ktoré má odôvodniť núdzovú autorizáciu. Conseil d’État (Štátna rada) by totiž chcela zistiť, či v tejto súvislosti postačuje aj nebezpečenstvo, ktoré nastáva predvídateľne, obvykle a dokonca cyklicky.

79.

Táto otázka súvisí s okolnosťou, že ohrozenie voškami a vírusovými ochoreniami v Belgicku, najmä podľa tvrdení spoločnosti SESVanderHave, je očividne predvídateľné a obvyklé. Preto sa podobné autorizácie pre odstránenie rovnakého ohrozenia vydali už v minulosti a očakávajú sa aj v budúcnosti.

80.

Len z pohľadu posúdenia výhod a nevýhod použitia dotknutej účinnej látky by bolo možné dôjsť k záveru, že nezáleží na tom, či sa nebezpečenstvo vyskytuje predvídateľne, obvykle a dokonca cyklicky. Aj takéto nebezpečenstvo by totiž mohlo prevažovať nad nebezpečenstvom, ktoré je spojené s použitím dotknutého prípravku na ochranu rastlín. Môže teda predstavovať určité alebo osobitné okolnosti v zmysle článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín.

81.

Genéza vzniku článku 53 ods. 1, ktorú zdôrazňuje Komisia, na prvý pohľad potvrdzuje toto posúdenie. Výbor Parlamentu pre životné prostredie, verejné zdravie a bezpečnosť potravín sa totiž nemohol presadiť s návrhom, aby toto oprávnenie podobne ako predtým podľa článku 8 ods. 4 a odôvodnenia 18 smernice o prípravkoch na ochranu rastlín ( 26 ), ktorá platila predtým, záviselo od nepredvídateľného nebezpečenstva a iných núdzových situácií. ( 27 )

82.

V tomto ohľade však odôvodnenie 32 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín obsahuje objasnenie, ktoré obmedzuje priestor na uváženie. Podľa neho by totiž uplatnenie článku 53 ods. 1 malo zahŕňať len „výnimočné prípady“. Aj predvídateľné alebo cyklické nebezpečenstvo môže predstavovať výnimočný prípad, ak k nim dochádza zriedka, teda len výnimočne. Obvyklé nebezpečenstvo, ku ktorému teda dochádza často, naopak podľa slovného významu nie je mimoriadnou situáciou. A nie je ani „výnimočným prípadom“, ako to uvádza názov článku 53.

83.

Okrem toho obmedzenie na zriedkavé mimoriadne, respektíve výnimočné prípady zodpovedá ustanoveniu článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín, aby sa sporné použitie autorizovalo „obmedzene“. Ak by použitie naopak malo odstrániť bežné nebezpečenstvo, musí byť prakticky trvalo, teda neobmedzene autorizované.

84.

Porovnanie so smernicou o prípravkoch na ochranu rastlín zdôrazňuje význam pojmov odchýlka a výnimočný prípad, keďže v smernici ešte neboli obsiahnuté. Ich použitie v nariadení o prípravkoch na ochranu rastlín sa preto môže považovať za vedomé obmedzenie oprávnenia pre autorizáciu podľa článku 53.

85.

Dôsledkom tohto výkladu nie je to, že obvyklé nebezpečenstvo je potrebné nevyhnutne strpieť. Ak aj napriek intenzívnemu hľadaniu sa nenájde iný prostriedok, aby sa nebezpečenstvo odstránilo, Komisia musí takéto nebezpečenstvá pri rozhodnutí o autorizácii účinných látok zohľadniť a podľa okolností na základe uplatnenia článku 6 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín určiť oblasti, v ktorých sa účinné látky z dôvodu nebezpečenstva, ktoré je tam obvyklé, smú použiť vo väčšom rozsahu ako v iných oblastiach Únie. Článok 6 písm. h) ukazuje, že takéto obmedzenia autorizácií účinných látok, ktoré platia pre určité územie, sú možné. V prípade, ak tomu bránia všeobecné podmienky schválenia, malo by byť v tejto súvislosti možné aspoň použitie článku 4 ods. 7 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín.

86.

Na štvrtú otázku je preto potrebné odpovedať v tom zmysle, že núdzová autorizácia podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín smie byť udelená len výnimočne. Obvyklé nebezpečenstvo, ku ktorému dochádza často, nepredstavuje výnimočnú situáciu, a preto nepostačuje.

87.

Prvá otázka by mala objasniť, či článok 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín umožňuje členskému štátu, aby za určitých okolností udelil autorizáciu pre ošetrovanie osiva prostriedkami na ochranu rastlín, ako aj predaj alebo výsev osiva ošetreného prostriedkami na ochranu rastlín.

88.

Keďže článok 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín členským štátom umožňuje, aby autorizovali použitie prípravku na ochranu rastlín, táto právomoc už podľa svojho znenia zahŕňa povolenie ošetriť osivo autorizovaným prípravkom na ochranu rastlín, keďže by to predstavovalo použitie prípravku.

89.

Nariadenie o prípravkoch na ochranu rastlín okrem toho vychádza z predpokladu, že sa prípravok na ochranu rastlín používa v tejto podobe a spôsobom, keďže sa častejšie týka ošetrenia osiva a v článku 49 dokonca upravuje jeho uvedenie na trh.

90.

V rozpore s názorom žalobcov ani cieľ článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín nehovorí proti rozšíreniu ošetrenia osiva, ku ktorému prirodzene dochádza značne skôr ako k napadnutiu škodlivými organizmami, ku ktorému prípadne dochádza neskôr. Táto úprava totiž – ako už bolo uvedené ( 28 ) – nesmeruje výlučne k tomu, aby odstránilo očakávané nebezpečenstvo.

91.

Povolenie uviesť na trh alebo siať osivo ošetrené prípravkami na ochranu rastlín sa v článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín síce výslovne nespomína, koniec koncov však nepriamo ide o používanie prípravku na ochranu rastlín. Keďže až výsevom ošetreného osiva môže prípravok naplniť svoju funkciu. Uvedenie na trh, teda odovzdanie poľnohospodárom, by malo umožniť tento výsev.

92.

V prospech tohto záveru hovorí aj myšlienka, ktorú uviedlo Francúzsko a Belgicko, a síce, že samotné ošetrené osivo by sa v zmysle článku 2 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín mohlo považovať za prípravok na ochranu rastlín.

93.

Členský štát však musí obmedziť uvedenie na trh, ako aj výsev na región svojho štátneho územia, na ktorom dochádza k nebezpečenstvu, ktoré sa ma odstrániť. Širšie použitie ošetreného osiva sa preto nemôže odôvodniť týmto nebezpečenstvom. Znenie článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín umožňuje autorizáciu pre obmedzené a kontrolované požitie. Toto nevyhnutné obmedzenie musí určiť aj oblasť možného použitia.

94.

Z toho navyše vyplýva, že autorizácia uvedenia ošetreného osiva na trh podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín nemá účinky úpravy Únie uvedenia ošetreného osiva na trh podľa článku 49. článok 49 totiž v celej Únii umožňuje voľné obchodovanie s osivom, ktoré bolo ošetrené prípravkom na ochranu rastlín autorizovaným podľa článku 28. Práve v tom však nespočíva obmedzené a kontrolované použitie.

95.

Na prvú otázku je preto potrebné odpovedať v tom zmysle, že núdzová autorizácia prípravku podľa článku 53 ods. 1 nariadenia o prípravkoch na ochranu rastlín môže zahŕňať ošetrenie osiva prípravkom na ochranu rastlín, ako aj predaj alebo výsev osiva ošetreného prípravkom na ochranu rastlín v oblasti, ktorá je obsiahnutá v autorizácii.

96.

Súdnemu dvoru preto navrhujem, aby v konaní o prejudiciálnych otázkach odpovedal takto: