1.

Táto vec tak, ako bola predložená Súdnemu dvoru, nastoľuje dve samostatné otázky – jedna sa týka správneho výkladu smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/68/ES z 24. septembra 2008 o vnútrozemskej preprave nebezpečného tovaru ( 2 ), konkrétnejšie článkov 1 ods. 5 a 5 ods. 1 tejto smernice, a druhá sa týka zásady efektivity a obmedzení, ktoré táto zásada kladie na procesné pravidlá členských štátov. Tieto otázky boli vznesené v kontexte súdneho sporu týkajúceho sa určitých podmienok uložených čerpacej stanici LPG v rámci environmentálneho povolenia, ktoré vyžaduje, aby bola čerpacia stanica LPG zásobovaná skvapalneným ropným plynom (ďalej len „LPG“) výlučne cisternovými vozidlami, ktoré spĺňajú určité špecifické bezpečnostné požiadavky. Prvá otázka sa týka zlučiteľnosti týchto podmienok s právom Únie, konkrétne so smernicou 2008/68; druhá otázka sa týka uplatniteľnosti týchto podmienok, ak by bolo určené, že sú v rozpore s právom Únie.

2.

Odôvodnenie 5 smernice 2008/68 stanovuje, že Európska dohoda o medzinárodnej cestnej preprave nebezpečných vecí ( 3 ), Poriadok pre medzinárodnú železničnú prepravu nebezpečného tovaru a Európska dohoda o medzinárodnej preprave nebezpečného tovaru po vnútrozemských vodných cestách, ustanovujú jednotné pravidlá bezpečnej medzinárodnej prepravy nebezpečného tovaru. Také pravidlá by sa mali rozšíriť aj na vnútroštátnu prepravu, aby sa v celej Únii harmonizovali podmienky, v ktorých sa prepravuje nebezpečný tovar, a aby bolo zabezpečené fungovanie spoločného dopravného trhu.

3.

Ďalej sa v odôvodnení 13 smernice 2008/68 uvádza, že každý členský štát by mal mať možnosť uplatňovať prísnejšie pravidlá na vnútroštátne dopravné operácie vykonávané dopravnými prostriedkami, ktoré sú registrované alebo uvedené do prevádzky na jeho území.

4.

V odôvodnení 22 smernice 2008/68 sa uvádza, že cieľmi smernice sú zabezpečenie jednotného uplatňovania harmonizovaných pravidiel bezpečnosti v celej Únii a vysokej úrovne bezpečnosti vnútroštátnych a medzinárodných dopravných operácií.

5.

Článok 1 smernice 2008/68 s názvom „Rozsah pôsobnosti“ stanovuje:

1.   „Táto smernica sa vzťahuje na prepravu nebezpečného tovaru cestnou… dopravou v členských štátoch… vrátane činností spojených s nakladaním a vykladaním…

…

5.   Členské štáty môžu regulovať alebo zakázať prepravu nebezpečného tovaru v rámci svojho územia výlučne z iných dôvodov ako z dôvodu bezpečnosti počas prepravy.“

6.

Článok 3 smernice 2008/68 s názvom „Všeobecné ustanovenia“ stanovuje:

„1.   Bez toho, aby bol dotknutý článok 6, sa nebezpečný tovar neprepravuje, pokiaľ je to zakázané v prílohe I oddiele I.1…

2.   Bez toho, aby boli dotknuté všeobecné pravidlá prístupu na trh alebo pravidlá všeobecne uplatniteľné na prepravu tovaru, preprava nebezpečného tovaru sa povolí, ak sú splnené podmienky stanovené v prílohe I oddiele I.1…“

7.

Článok 5 s názvom „Obmedzenia z dôvodov bezpečnosti dopravy“ stanovuje:

„1.   Členské štáty môžu z dôvodov bezpečnosti dopravy, s výnimkou konštrukčných požiadaviek, uplatňovať prísnejšie ustanovenia týkajúce sa vnútroštátnej prepravy nebezpečného tovaru vozidlami, vozňami a plavidlami vnútrozemskej vodnej dopravy, ktoré sú registrované alebo uvedené do prevádzky na ich území.“

8.

Príloha I s názvom „Cestná doprava“ stanovuje v bode I.1 (ADR):

„Prílohy A a B k ADR,… sa rozumejú tak, že výraz ‚zmluvná strana‘ sa podľa potreby nahradí výrazom ‚členský štát‘.“

9.

Príloha A k ADR obsahuje v bode 1.2.1 nasledujúce definície „Definície“:

„‚Skvapalnený ropný plyn (LPG)‘ znamená nízko stlačený skvapalnený plyn zložený z jedného alebo viacerých ľahkých uhľovodíkov, ktoré sú zaradené len k UN 1011, 1075, 1965, 1969 alebo 1978 a ktoré pozostávajú hlavne z propánu, propénu, butánu, izomérov butánu, buténu so stopovými množstvami ďalších uhľovodíkových plynov;

…

‚Ochranný vnútorný plášť‘ (pre nádrže) znamená vnútorný plášť alebo povlak, ktorý chráni materiál kovovej cisterny pred prepravovanými látkami,

POZNÁMKA: Táto definícia sa nevzťahuje na vnútorný plášť alebo povlak, ktorý chráni len prepravovanú látku.

…

‚Teleso cisterny‘ znamená časť cisterny, ktorá zadržiava látku určenú na prepravu vrátane otvorov a ich uzáverov, ale nezahŕňa obslužné vybavenie alebo vonkajšie konštrukčné vybavenie;

…

‚Tank‘ znamená teleso cisterny vrátane jeho obslužného a konštrukčného vybavenia. …

…

‚Cisternové vozidlo‘ znamená vozidlo vyrobené na prepravu kvapalín, plynov alebo práškových alebo granulovaných látok zahrnujúcich jednu alebo viacej nesnímateľných cisterien. Navyše k vlastnému vozidlu alebo podvozku sú pripojené telesá cisterny a ich vybavenie a prostriedky na pripojenie k vozidlu alebo podvozku;

…“

10.

Článok 8:69a Algemene wet bestuursrecht (holandský všeobecný zákon o správnom práve) znie nasledovne:

„Správny súd nezruší rozhodnutie z dôvodu, že je v rozpore s písaným alebo nepísaným pravidlom, alebo so všeobecnou zásadou, pokiaľ toto pravidlo alebo táto zásada zjavne neslúži ochrane záujmov subjektu, ktorý sa ho, resp. jej dovoláva.“

11.

Spor v konaní vo veci samej sa týka žalôb podaných obyvateľkou (ďalej len „X“) z holandského mesta Purmerend s cieľom spochybniť určité podmienky spojené s environmentálnym povolením vydaným prevádzkovateľovi čerpacej stanice LPG. Podľa uznesenia vnútroštátneho súdu o návrhu na začatie prejudiciálneho konania nie je konečným cieľom žalôb podaných X zmena týchto podmienok, ale skôr zákaz predaja LPG na tejto čerpacej stanici. X vyjadrila obavy súvisiace s bezpečnosťou predaja LPG v obytnej štvrti.

12.

Predmetná čerpacia stanica LPG má povolenie na predaj LPG od 8. novembra 1977. Dňa 30. marca 1998 udelilo College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Kolégium primátora a poslancov Purmerend, Holandsko) (ďalej len „College“) zariadeniu povolenie podľa holandského zákona o ochrane životného prostredia (ďalej len „Wet milieubeheer“). Toto povolenie bolo neskôr viackrát zmenené. Dňa 18. januára 2016 boli pridané do environmentálneho povolenia dve dodatočné podmienky týkajúce sa vozidiel používaných na zásobovanie čerpacej stanice LPG; jedna sa týkala toho, že musia byť vybavené tepelnoizolačným opláštením ( 4 ), a druhá požadovala, aby boli vozidlá vybavené vylepšenou (a bezpečnejšou) plniacou hadicou. Podľa vyjadrenia, ktoré College predložilo Súdnemu dvoru, boli tieto dodatočné podmienky doplnené medzi podmienky spojené s environmentálnym povolením na žiadosť prevádzkovateľa čerpacej stanice LPG na účely zvýšenia úrovne bezpečnosti čerpacej stanice LPG, aby tak toto environmentálne povolenie prevádzkovateľovi zostalo aj potom, čo sa stanú uplatniteľnými nové, prísnejšie normy, ako boli tie, ktoré sa na neho vzťahovali predtým.

13.

Tieto dodatočné požiadavky boli uložené takmer v rovnakom čase, kedy College vybavovalo sťažnosť podanú zo strany X proti environmentálnemu povoleniu čerpacej stanice LPG. Podľa College je čerpacia stanica LPG zo zákona povinná dodatočné podmienky splniť, čo znižuje riziko havárie na úroveň, ktorá je považovaná za prijateľnú.

14.

X sa domáha zrušenia dvoch podmienok obsiahnutých v environmentálnom povolení, a to podmienky, že čerpacia stanica LPG môže byť zásobovaná výhradne cisternovými vozidlami na prepravu LPG vybavenými tepelnoizolačným opláštením a podmienky týkajúcej sa plniacej hadice LPG takého cisternového vozidla. X nie je proti týmto podmienkam ako takým, ale domáha sa ich zrušenia z toho dôvodu, že sú neuplatniteľné, pretože sú v rozpore s právom Únie. Hlavným cieľom žaloby X je odňatie environmentálneho povolenia čerpacej stanici LPG. Bez dodatočného zabezpečenia poskytnutého týmito podmienkami by boli požadované bezpečnostné vzdialenosti k relatívne ohrozeným objektom väčšie a čerpacia stanica LPG by vzhľadom na svoju polohu nebola schopná tieto väčšie bezpečnostné vzdialenosti dodržať.

15.

X konkrétne vo veci prejednávanej na vnútroštátnom súde uviedla, že obe tieto podmienky sú v rozpore so smernicou 2008/68 a/alebo s článkom 34 ZFEÚ, a teda sú neuplatniteľné.

16.

Vnútroštátny súd dospel k záveru, že podľa holandského práva nemá College právo pripájať k environmentálnemu povoleniu podmienky, ktoré sú neuplatniteľné, a že X ako osoba bývajúca v susedstve tejto čerpacej stanice LPG má na uplatniteľnosti týchto podmienok záujem. Vnútroštátny súd sa tak domnieva, že musí rozhodnúť o merite tvrdenia X, že tieto podmienky sú neuplatniteľné a že teda poskytujú iba zdanie bezpečnosti.

17.

Vnútroštátny súd sa domnieval, že podmienka týkajúca sa plniacej hadice nie je v rozpore s ustanoveniami smernice 2008/68, a možno ju teda potvrdiť. Prejudiciálne otázky sa tak netýkajú požiadavky na plniacu hadicu, avšak aj tak uznesenie vnútroštátneho súdu obsahuje jej podrobný opis.

18.

Za týchto okolností Raad van State (Štátna rada, Holandsko) prerušila konanie a položila Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

19.

Písomné pripomienky v tomto konaní boli doručené zo strany College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (ďalej len „College“), nemeckej a holandskej vlády a Európskej komisie.

20.

Súdny dvor pôvodne položil dve otázky na ústne zodpovedanie určené zúčastneným, ktorí sa chceli zúčastniť nariadeného pojednávania. S ohľadom na pandémiu ochorenia Covid‑19 bolo pojednávanie zrušené a obe otázky boli namiesto toho položené oprávneným subjektom uvedeným v článku 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie na písomné zodpovedanie.

21.

Išlo o tieto otázky:

„Môžu členské štáty na základe článku 1 ods. 5 smernice 2008/68 v spojení s článkom 5 ods. 1 tejto smernice uplatňovať prísnejšie požiadavky, ak je uplatnenie týchto požiadaviek odôvodnené inými dôvodmi než bezpečnosťou prepravy, napríklad ochranou životného prostredia?

Aké dôsledky je z toho potrebné v prípade kladnej odpovede vyvodiť na účely odpovede na prvú otázku?“

22.

College, nemecká a holandská vláda a Európska komisia odpovedali na tieto otázky písomne.

23.

Otázkou 1 písm. a) tak, ako bola vnútroštátnym súdom položená, vnútroštátny súd žiada od Súdneho dvora iba vysvetlenie týkajúce sa uplatnenia článku 5 ods. 1 smernice 2008/68. V skutočnosti si však vnútroštátny súd kladie otázku, či sú podmienky spojené s environmentálnym povolením týkajúce sa cisterien na prepravu LPG, ktorými môže byť zásobovaná čerpacia stanica LPG v Purmerend, a to požiadavky na tepelnoizolačné opláštenie a plniacu hadicu neuplatniteľné, lebo sú v rozpore s právom Únie (a konkrétne v rozpore s ustanoveniami smernice 2008/68). Ak tieto podmienky nie sú uplatniteľné a čerpacia stanica LPG teda môže byť zásobovaná akýmkoľvek cisternovým vozidlom na prepravu LPG, ktoré spĺňa bezpečnostné požiadavky smernice 2008/68, môže sa stať, že čerpacia stanica LPG v Purmerend nebude spĺňať požadované bezpečnostné normy podľa holandského práva. Ak tieto podmienky právne záväzné sú, potom – podľa uznesenia vnútroštátneho súdu o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania – možno zrejme povedať, že požadované bezpečnostné normy pre čerpaciu stanicu LPG môžu byť splnené.

24.

Vnútroštátny súd sa domnieval, že požiadavka plniacej hadice neporušuje právo Únie, a teda nepožiadal o objasnenie týkajúce sa tejto požiadavky. Vzhľadom na to, že nie som presvedčený o správnosti tohto záveru, a aby som poskytol vnútroštátnemu súdu odpovede, ktoré budú užitočné na účel vyriešenia otázok vo veci samej, ponúknem Súdnemu dvoru odporúčania s ohľadom na spôsob, akým by mohlo byť vnútroštátnemu súdu vo vzťahu k tejto požiadavke poskytnuté usmernenie.

25.

Vnútroštátny súd pomerne logicky rozdelil svoje otázky na dve časti: otázku 1 písm. a) a b) týkajúcu sa toho, či sú predmetné podmienky v rozpore s právom Únie, a otázku 2 písm. a) a b) týkajúcu sa toho, či môžu byť tieto podmienky uplatnené, hoci sú z hmotnoprávneho hľadiska v rozpore s právom Únie, lebo rozhodnutie, ktorým boli tieto podmienky uložené, sa stalo na základe holandského procesného práva právne nenapadnuteľným.

26.

Komisia vo svojich pripomienkach uviedla, že vo vzťahu k otázke, či sú tieto podmienky prípustné, môže byť relevantný článok 1 ods. 5 smernice 2008/68, a Súdny dvor položil obe otázky spomenuté v bode 21 vyššie zúčastneným stranám, čím im umožnil sa k tomuto problému vyjadriť.

27.

V súlade so štruktúrou a logikou smernice sa najprv budem zaoberať argumentmi týkajúcimi sa článku 1 ods. 5 – ako vo vzťahu k požiadavke tepelnoizolačného opláštenia, tak aj vo vzťahu k požiadavke plniacej hadice –, než pristúpim k analýze článku 5 ods. 1.

28.

Otázka 1 písm. b) sa týka možných účinkov Bezpečnostnej dohody ( 5 ) a Obežníka ( 6 ) na odpoveď na otázku 1 písm. a). Touto podotázkou sa budem zaoberať spoločne s otázkou 1 písm. a).

29.

Smernica 2008/68 bola prijatá, aby nahradila smernice 94/55 ( 7 ) a 96/49 ( 8 ), a ustanovila spoločný režim vzťahujúci sa na všetky aspekty vnútrozemskej prepravy nebezpečného tovaru (po ceste, železnici alebo prostredníctvom vnútrozemskej vodnej dopravy). ( 9 ) Smernica 2008/68 to dosahuje rozšírením pravidiel stanovených v oblasti medzinárodnej prepravy nebezpečného tovaru v troch medzinárodných dohodách na prepravu v rámci členských štátov, aby sa medzi nimi harmonizovali podmienky, v ktorých sa prepravuje nebezpečný tovar a „aby bolo zabezpečené fungovanie spoločného dopravného trhu“ ( 10 ). Stanovené ciele smernice 2008/68 sú „zabezpečenie jednotného uplatňovania harmonizovaných pravidiel bezpečnosti v [celej Únii]“ a „vysokej úrovne bezpečnosti vnútroštátnych a medzinárodných dopravných operácií“ ( 11 ).

30.

Otázky položené vnútroštátnym súdom predpokladajú, že požiadavka tepelnoizolačného opláštenia obsiahnutá v podmienkach spojených s environmentálnym povolením vydaným pre čerpaciu stanicu LPG v Purmerend ide nad rámec toho, čo sa všeobecne požaduje v prípade cisternových vozidiel na prepravu LPG podľa smernice 2008/68 a podľa ADR. Dodatočná analýza obsiahnutá v uznesení o návrhu na začatie prejudiciálneho konania týkajúca sa plniacej hadice vychádza z rovnakého predpokladu. Ak by tieto požiadavky nešli nad rámec toho, čo je smernicou požadované, boli by prejudiciálne otázky bezpredmetné. Žiadny zo zúčastnených, ktorí predložili pripomienky, netvrdil opak. Z vnútroštátneho uznesenia o návrhu na začatie prejudiciálneho konania tiež vyplýva, že holandská vláda sa zdržala toho, aby zodpovedajúcu požiadavku tepelnoizolačného opláštenia obsiahnutú v Bezpečnostnej dohode zakotvila v podobe záväzných, zovšeobecnených pravidiel uplatniteľných na národnej úrovni, a to z dôvodu obáv, že by tým mohlo dôjsť k porušeniu článku 5 ods. 1 smernice 2008/68. ( 12 )

31.

Moja analýza tak vychádza z predpokladu, že pokiaľ ide o požiadavku tepelnoizolačného opláštenia a požiadavku plniacej hadice, ide v oboch prípadoch o požiadavky, ktoré idú nad rámec podmienok, ktoré musia byť prevádzkovateľom cisternového vozidla na prepravu LPG splnené, aby sa vyhovelo požiadavkám smernice 2008/68.

32.

Holandská vláda a College vo svojich vyjadreniach uviedli, že podmienky spojené s environmentálnym povolením vydaným pre čerpaciu stanicu LPG v Purmerend nespadajú do vecnej pôsobnosti smernice 2008/68. V tejto súvislosti College uviedlo, že podmienky spojené s týmto povolením sú určené prevádzkovateľovi čerpacej stanice LPG, nie dopravcovi alebo prevádzkovateľovi cisterien na prepravu LPG.

33.

College ďalej zdôraznilo, že podmienky spojené s environmentálnym povolením sa týkajú činností „inštalácie zariadení“ a že zo samotnej povahy takého povolenia vyplýva, že jeho prostredníctvom nie je možné ukladať žiadne konštrukčné požiadavky, a napokon ani žiadne iné požiadavky, na cisternové vozidlá na prepravu LPG.

34.

College tiež zdôraznilo, že podmienky spojené s týmto povolením nie sú podmienkami všeobecnej povahy týkajúcimi sa konštrukcie. Netýkajú sa všetkých cisterien na prepravu LPG (bez ohľadu na miesto ich registrácie alebo uvedenia do prevádzky) ani všetkých čerpacích staníc LPG v Holandsku. Tieto podmienky iba zakazujú prevádzkovateľovi čerpacej stanice LPG v Purmerend zásobovať túto čerpaciu stanicu cisternovým vozidlom na prepravu LPG, ktoré nie je vybavené požadovaným tepelnoizolačným opláštením (a, ako dodávam ja, plniacou hadicou).

35.

College tiež podotklo, že tieto dve podmienky týkajúce sa tepelnoizolačného opláštenia a plniacej hadice boli zavedené na žiadosť prevádzkovateľa čerpacej stanice LPG.

36.

Žiadny z týchto argumentov nie je podľa môjho názoru presvedčivý.

37.

Podľa odôvodnenia 22 preambuly má smernica 2008/68 dosiahnuť dva ciele, a to „zabezpečenie jednotného uplatňovania harmonizovaných pravidiel bezpečnosti v [celej Únii]“ a zabezpečenie „vysokej úrovne bezpečnosti vnútroštátnych a medzinárodných dopravných operácií“. Robí tak v podstate prevzatím pravidiel z troch medzinárodných dohôd v oblasti medzinárodnej prepravy nebezpečných tovarov a ich rozšírením tak, aby sa vzťahovali aj na vnútrozemskú prepravu takých tovarov v rámci Únie, ( 13 ) s určitými obmedzenými výnimkami. V tejto veci je z týchto troch medzinárodných dohôd relevantná len ADR.

38.

Smernica 2008/68 v článku 3 ods. 2 ukladá členským štátom povinnosť povoliť prepravu nebezpečného tovaru, ak sú splnené podmienky ustanovené v tejto smernici.

39.

Environmentálne povolenie vydané College pre čerpaciu stanicu LPG v Purmerend a s ním spojené podmienky sú jasne právnymi úkonmi decentralizovaného orgánu verejnej moci. Podmienky spojené s environmentálnym povolením majú za následok obmedzenie počtu vozidiel, ktoré môžu v skutočnosti túto konkrétnu čerpaciu stanicu LPG zásobovať, a to tým, že je prevádzkovateľovi tejto čerpacej stanice LPG uložená povinnosť zdržať sa zásobovania cisternovými vozidlami, ktoré – hoci sú plne v súlade s požiadavkami smernice 2008/68 – tieto dodatočné požiadavky nespĺňajú. Povaha environmentálneho povolenia ako osobitného, individuálneho správneho rozhodnutia je v tomto kontexte irelevantná. ( 14 )

40.

V rozsahu, v akom podmienky zakotvené v environmentálnom povolení idú nad rámec toho, čo sa vyžaduje podľa smernice 2008/68, sú tieto podmienky v rozpore s touto smernicou, okrem prípadu, že môžu byť odôvodnené niektorým z ustanovení smernice 2008/68, ktoré zveruje členským štátom možnosť prijať prísnejšie opatrenia podľa vlastného uváženia týchto členských štátov. Ak to tak nie je, je potrebné vychádzať z toho, že tieto podmienky nie sú zo strany holandských orgánov uplatniteľné.

41.

Ako uviedla nemecká vláda v bode 34 svojich pripomienok, treba vychádzať z toho, že smernica 2008/68, pokiaľ ide o bezpečnostné požiadavky na cisternové vozidlá na prepravu LPG, predstavuje úplnú harmonizáciu na úrovni Únie. Otázka zlučiteľnosti týchto dvoch podmienok uvedených v environmentálnom povolení sa teda musí posudzovať vzhľadom na ustanovenia tejto smernice, a nie vzhľadom na ustanovenia primárneho práva. ( 15 ) Analýza nimi stanovených podmienok a požiadaviek vo svetle článku 34 ZFEÚ tak nie je vyžadovaná. Prejudiciálne otázky v každom prípade žiadne objasnenie v tomto smere nepožadujú.

42.

Komisia vo svojich písomných pripomienkach uviedla, že tieto podmienky by zrejme mohlo byť možné pripustiť na základe článku 1 ods. 5 smernice 2008/68, ak boli zavedené z iných dôvodov, ako je bezpečnosť prepravy. Nemecká vláda vo svojej písomnej odpovedi na otázky položené Súdnym dvorom argumentovala proti tejto téze, zatiaľ čo College a holandská vláda vo svojich odpovediach argumentovali v jej prospech.

43.

Nemecká vláda vo svojej odpovedi tvrdila, že účelom výnimky uvedenej v článku 1 ods. 5 je umožniť vnútroštátnym orgánom stanoviť obmedzenia prejazdu, ako je napríklad obmedzenie prejazdu chránenými oblasťami, a to z dôvodov vnútroštátnej bezpečnosti alebo ochrany životného prostredia. Vychádza z gramatického výkladu znenia tohto ustanovenia, ktoré umožňuje členským štátom regulovať alebo zakázať „prepravu“ ( 16 ) (v zmysle prepravy dotknutých tovarov) na ich území, a zdôrazňuje, že toto ustanovenie podľa nej nemôže odôvodniť konštrukčné požiadavky v zmysle článku 5 ods. 1.

44.

College vo svojej odpovedi tvrdilo, že dôvodom na zahrnutie týchto podmienok bola ochrana životného prostredia a zaistenie vonkajšej bezpečnosti čerpacej stanice LPG, ktorá sa nachádza v obytnej štvrti, a že tieto dôvody sú podľa jeho názoru odlišné od bezpečnosti prepravy.

45.

Najprv považujem za potrebné zdôrazniť, že článok 1 ods. 5 a článok 5 ods. 1 smernice 2008/68 sa dopĺňajú, pokiaľ ide o zoznam okolností, za ktorých môžu členské štáty „regulovať alebo zakázať“ prepravu nebezpečného tovaru v rámci svojho územia „z iných dôvodov ako z dôvodu bezpečnosti počas prepravy“ alebo uplatniť „obmedzenia z dôvodov bezpečnosti dopravy“. Článok 1 ods. 5 tak vymedzuje, čo môžu členské štáty robiť v rámci pôsobnosti smernice „z iných dôvodov ako z dôvodu bezpečnosti počas prepravy“ a článok 5 ods. 1 upravuje to isté, pokiaľ ide o to, aké obmedzenia môžu členské štáty uložiť „z dôvodov bezpečnosti dopravy“.

46.

Možnosť členských štátov podľa svojej úvahy regulovať alebo zakázať prepravu nebezpečného tovaru podľa článku 1 ods. 5 smernice 2008/68 predstavuje výnimku zo všeobecného pravidla obsiahnutého v článku 3 ods. 1 a 2, ktoré stanovuje, že nebezpečné veci sa nesmú prepravovať, ak je to zakázané príslušnými prílohami tejto smernice, a že preprava takých vecí sa povolí, ak sú podmienky stanovené v týchto prílohách splnené. Ako výnimka zo všeobecného pravidla sa musí diskrečná právomoc členských štátov podľa článku 1 ods. 5 vykladať reštriktívne. Tento záver jasne podporuje aj znenie článku 1 ods. 5, ktorý stanovuje, že regulácia či zákazy sú podľa tohto ustanovenia prípustné iba vtedy, ak boli zavedené výlučne z iných dôvodov ako z dôvodu bezpečnosti počas prepravy. Podľa jasného znenia článku 1 ods. 5 nemôžu regulácie ani zákazy zavedené čiastočne z dôvodu bezpečnosti počas prepravy spadať do rámca výnimky zakotvenej v tomto ustanovení.

47.

Takýto výklad podporujú aj argumenty uvedené v bode 43 vyššie. Ak je cieľom článku 1 ods. 5 predovšetkým poskytnúť členským štátom možnosť zakázať alebo regulovať podľa vlastnej úvahy prepravu nebezpečného tovaru cez obzvlášť citlivé oblasti, ako by bolo možné tvrdiť na základe bodu 11 odôvodnenia smernice 2008/68, ( 17 ) potom sa pojem „výlučne“ javí ako odôvodnený. Ak sa členský štát rozhodne obmedziť používanie určitej trasy, napríklad trasy vedúcej cez oblasť chránenú z hľadiska životného prostredia alebo husto osídlenú oblasť, bol by tento zákaz zakotvený „výlučne“ z iných dôvodov, než je bezpečnosť počas prepravy. Bezpečnosť prepravy ako taká nie je dotknutá len preto, že preprava musí byť uskutočňovaná inou cestou, no životné prostredie môže byť chránené pred nebezpečenstvom vlastným akejkoľvek preprave nebezpečného tovaru. Tieto druhy opatrení takisto nenarúšajú ani nerozdeľujú vnútorný trh prepravy nebezpečného tovaru.

48.

Je na vnútroštátnom súde, aby určil, či podmienky zakotvené v environmentálnom povolení pre čerpaciu stanicu LPG v Purmerend boli zavedené „výlučne z iných dôvodov ako z dôvodu bezpečnosti počas prepravy“. Je však ťažké predstaviť si symbolickejší prípad právnej úpravy týkajúcej sa bezpečnosti prepravy, ako sú konštrukčné požiadavky na cisternové vozidlo na prepravu LPG, ktorých cieľom je zabrániť výbuchu expandujúcich pár vriacej kvapaliny v prípade nehody, pri ktorej dôjde k požiaru, alebo ho oddialiť.

49.

Rovnako tak je ťažké si predstaviť, ako by požiadavka na použitie bezpečnejšej plniacej hadice mohla byť chápaná tak, že bola zakotvená výlučne z iných dôvodov, než je bezpečnosť počas prepravy, keď „preprava“ zahŕňa výslovne aj činnosti „nakládky a vykládky“ nákladu. ( 18 ) Deklarovaným cieľom doplnenia týchto dvoch podmienok bolo znížiť riziko havárie v rámci činností – zásobovania LPG – ktoré pozostávajú z dopravy cisternových vozidiel na dotknuté miesto, vykládky LPG a odchodu, čo sú činnosti, ktoré v plnom rozsahu spadajú do rámca „prepravy“, ako je tento výraz používaný na účely smernice 2008/68.

50.

Samotná skutočnosť, že príslušné podmienky boli doplnené do environmentálneho povolenia zameraného na ochranu okolia čerpacej stanice LPG v Purmerend, nemôže podľa môjho názoru zmeniť podstatu toho, čo tieto podmienky vyžadujú. Vzťahujú sa iba na cestnú prepravu k čerpacej stanici LPG a na vykládku LPG na tejto čerpacej stanici pomocou cisternových vozidiel, pričom ich cieľom je jednoznačne prevencia nehôd alebo obmedzenie ich vplyvov počas prepravy, a to aj počas vykladania nákladu. Táto činnosť jednoznačne patrí do pôsobnosti smernice 2008/68 a skutočnosť, ako sú tieto obmedzenia označené alebo kde sa nachádzajú, nemôže podľa môjho názoru zmeniť ich povahu.

51.

Vnútroštátny súd sa výslovne pýta, či na odpoveď na otázku 1 písm. a) má nejaký vplyv „Bezpečnostná dohoda o tepelnoizolačnom opláštení autoplynových cisternových vozidiel LPG“ (ďalej len „Safety deal“), ktorú holandská vláda uzavrela s účastníkmi trhu s LPG.

52.

Vnútroštátny súd sa prostredníctvom tejto otázky v podstate pýta, či súbežná existencia záväzkov, ktoré sú v tomto zmysle totožné alebo podobné podmienkam spojeným s environmentálnym povolením pre čerpaciu stanicu LPG v Purmerend a ktoré prevzali účastníci trhu s LPG v Holandsku vo forme súkromnoprávnej dohody, môže nejakým spôsobom zmeniť povahu predmetných podmienok uložených daným environmentálnym povolením. Koexistencia súkromnoprávnych povinností nemôže podľa môjho názoru zmeniť verejnoprávnu povahu podmienok spojených s environmentálnym povolením pre dotknutú čerpaciu stanicu LPG ani povinnosť holandských orgánov dodržiavať smernicu 2008/68.

53.

Z týchto dôvodov podľa môjho názoru článok 1 ods. 5 smernice 2008/68 neposkytuje členským štátom žiadnu diskrečnú právomoc stanoviť také bezpečnostné požiadavky, ako sú požiadavky tepelnoizolačného opláštenia a plniacej hadice obsiahnuté v dodatočných podmienkach spojených s environmentálnym povolením, ktoré idú nad rámec toho, čo je podľa smernice 2008/68 vyžadované.

54.

Článok 5 ods. 1 smernice 2008/68 umožňuje členským štátom „uplatňovať prísnejšie ustanovenia“ z dôvodu bezpečnosti prepravy za určitých vymedzených okolností. Prísnejšie ustanovenia sa musia týkať „vnútroštátnej prepravy“ nebezpečného tovaru vozidlami, „ktoré sú registrované alebo uvedené do prevádzky na ich území“, s výnimkou „konštrukčných požiadaviek“.

55.

Je zjavné, že podmienky spojené s environmentálnym povolením pre čerpaciu stanicu LPG v Purmerend, ako sú opísané v uznesení vnútroštátneho súdu o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania, stanovujú požiadavky nielen na vozidlá vykonávajúce vnútroštátnu prepravu, ale tiež na vozidlá vykonávajúce cezhraničnú prepravu spočívajúcu v dodávkach LPG dotknutej čerpacej stanici LPG. Tieto podmienky platia pre oba druhy vozidiel rovnako. Rovnako tak sa tieto podmienky vzťahujú nielen na vozidlá „registrované alebo uvedené do prevádzky“ v Holandsku, ale nezávisle na krajinu evidencie vozidla. Už len tieto dôvody nasvedčujú tomu, že podmienky spojené s environmentálnym povolením týkajúce sa tepelnoizolačného opláštenia aj plniacej hadice zrejme nie sú podľa článku 5 ods. 1 smernice 2008/68 prípustné.

56.

Vnútroštátny súd sa však vo svojej prvej otázke zameral na niečo iné: či sú podmienky v environmentálnom povolení pre čerpaciu stanicu LPG v Purmerend v rozpore so smernicou 2008/68, pretože ide o „konštrukčné požiadavky“, a teda nie o „prísnejšie ustanovenia“, ktoré by Holandské kráľovstvo mohlo platne uložiť na základe výnimky stanovenej v článku 5 ods. 1, ak by bolo ich použitie obmedzené na vnútroštátnu prepravu vozidlami registrovanými alebo uvedenými do prevádzky v Holandsku. Vnútroštátny súd dospel k záveru, že požiadavka plniacej hadice nie je v tomto zmysle „konštrukčnou požiadavkou“, a požiadal Súdny dvor o poskytnutie usmernenia týkajúceho sa otázky, či by mala byť za „konštrukčnú požiadavku“ podľa tohto ustanovenia považovaná požiadavka tepelnoizolačného opláštenia.

57.

Článok 5 ods. 1 nespresňuje, čo sa rozumie pod „konštrukčnými požiadavkami“. Toto ustanovenie tiež nešpecifikuje ani neobmedzuje druh vecí, ktorých by sa tieto „konštrukčné požiadavky“ mali týkať. Z odôvodnenia 16 smernice 2008/68 podľa všetkého vyplýva, že „konštrukčné požiadavky“ sa môžu týkať ako „dopravných prostriedkov“, tak „zariadení“, bez toho, aby bolo ďalej spresnené, čo sa pod „zariadeniami“ rozumie.

58.

Logicky by sa však zákaz „prísnejších“ konštrukčných požiadaviek vzťahoval aspoň na rovnaký druh vozidla a zariadení, ako sú dopravné prostriedky a zariadenia, vo vzťahu ku ktorým ADR určité „konštrukčné požiadavky“ alebo „požiadavky“ týkajúce sa ich „konštrukcie“ ukladá.

59.

„Konštrukčnú požiadavku“ možno – a to, ako pokiaľ ide o tepelnoizolačné opláštenie, tak pokiaľ ide o plniacu hadicu – zrejme považovať za požiadavku týkajúcu sa konštrukcie daného zariadenia, v zmysle požiadaviek na skonštruovanie, výrobu a špecifikácie, ktoré musí toto vybavenie spĺňať. ( 19 ) Napríklad bod 6.7.2.2 prílohy A k ADR stanovuje „všeobecné projekčné a konštrukčné požiadavky“ pre telesá cisterny, vrátane požiadaviek týkajúcich sa „plášťa“ týchto telies cisterny. ( 20 ) Požiadavka, podľa ktorej musí byť teleso cisterny cisternového vozidla na prepravu LPG vybavené tepelnoizolačným opláštením alebo tepelne odolnou vložkou, ktoré spĺňajú určité technické kritériá, by v tomto zmysle zjavne musela byť kvalifikovaná ako „konštrukčná požiadavka“.

60.

Ďalej napríklad bod 6.2.1.3.1 prílohy A k ADR vyžaduje, aby určité obslužné zariadenia ako „ventily, potrubie a ostatné armatúry vystavené tlaku“ boli „navrhnuté a skonštruované“ tak, aby spĺňali určité požiadavky týkajúce sa tlaku pri prasknutí. Takéto požiadavky sú „konštrukčnými požiadavkami“ v prirodzenom zmysle tohto pojmu, pokiaľ ide o tieto „obslužné zariadenia“, a to isté platí pre dodatočné technické špecifikácie týkajúce sa ako cisterny na LPG, tak plniacej hadice cisternového vozidla na prepravu LPG.

61.

Zastávam preto názor, že takéto konštrukčné požiadavky kladené na cisternové vozidlá na prepravu LPG, ako je požiadavka tepelnoizolačného opláštenia alebo špeciálnej plniacej hadice, ktoré idú nad rámec toho, čo sa vyžaduje podľa smernice 2008/68, a sú zavedené aspoň čiastočne z dôvodu bezpečnosti počas prepravy (vrátane nakládky a vykládky), sú v rozpore s povinnosťami, ktoré táto smernica členským štátom ukladá.

62.

Prostredníctvom druhej otázky sa vnútroštátny súd pýta na usmernenie, aké dôsledky sa musia vyvodiť zo skutočnosti, že dodatočné podmienky týkajúce sa konštrukcie cisternových vozidiel na prepravu LPG zásobujúcich čerpaciu stanicu LPG v Purmerend sú v rozpore s právom Únie. Vzhľadom na to, že v rozpore s právom Únie je nielen požiadavka tepelnoizolačného opláštenia, ale aj požiadavka plniacej hadice, vzťahuje sa táto druhá otázka aj na túto podmienku.

63.

Vnútroštátny súd sa musí vysporiadať so situáciou, kedy – podľa holandského práva – X možno oprávnene požaduje zrušenie podmienok v environmentálnom povolení, ak tieto podmienky nie sú uplatniteľné, čo môže ďalej znamenať, že toto environmentálne povolenie už nie je odôvodnené, a zrejme bude musieť byť zrušené. ( 21 )

64.

Otázkou, ktorej objasnenie vnútroštátny súd žiada, teda nie je, či právo Únie ukladá orgánom tohto členského štátu povinnosť obnoviť konanie a opakovane posúdiť rozhodnutie, ktorým boli k environmentálnemu povoleniu pripojené dodatočné podmienky, či dokonca pôvodné rozhodnutie o udelení tohto environmentálneho povolenia. Takáto povinnosť obnoviť konanie týkajúce sa správneho rozhodnutia, ktoré je v rozpore s právom Únie, by za určitých podmienok vzniknúť mohla, ako je vysvetlené v judikatúre Súdneho dvora, najmä v rozsudkoch vo veci Kühne und Heitz ( 22 ), i21 Germany a Arcor ( 23 ) a Kempter ( 24 ). Vnútroštátny súd sa však v druhej otázke osobitne pýta, ako by mal postupovať, keď „preskúmava zákonnosť vykonávacieho rozhodnutia“ ( 25 ), a nie to, ako by mal postupovať pri posudzovaní platnosti samotného environmentálneho rozhodnutia.

65.

Vnútroštátny súd tak žiada o poskytnutie usmernenia k inej otázke: či možno tieto dodatočné podmienky uplatňovať, aj keď sú v rozpore s právom Únie, lebo rozhodnutie, ktorými boli uložené, už nie je z hľadiska vnútroštátneho procesného práva napadnuteľné. Uplatňovanie nevyhnutne zahŕňa po prvé porušenie dotknutých podmienok, po druhé určitú novú formu činnosti alebo rozhodnutia v mene príslušných orgánov, ktorými bude stanovená určitá forma sankcie alebo iný dôsledok, ktorá má povahu vykonávacieho opatrenia.

66.

Ako už Súdny dvor uviedol napríklad v rozhodnutí vo veci Ciola, všetky správne orgány, vrátane decentralizovaných orgánov, podliehajú povinnostiam vyplývajúcim z prednosti práva Únie a konkrétne individuálne správne rozhodnutia do rámca týchto povinností spadajú. ( 26 ) Na tomto základe Súdny dvor dospel v rozsudku vo veci Ciola k záveru, že k zákazu zakotvenému osobitným individuálnym správnym rozhodnutím, ktoré nadobudlo právoplatnosť, ale je v rozpore s právom Únie, nemožno pri posudzovaní platnosti pokuty uloženej za nedodržanie tohto zákazu prihliadať.

67.

V prejednávanej veci – rovnako ako vo veci Ciola – nejde ani tak o osud samotného správneho aktu, ale o otázku, či sa dá v neskorších správnych aktoch alebo vykonávacích rozhodnutiach odvolávať na podmienky tohto aktu, ktoré sú v rozpore s právom Únie, alebo či sa k nim pri posudzovaní platnosti sankcie – či prípadne vykonávacieho opatrenia vo forme „nápravy“ – uloženej za nedodržanie týchto podmienok, prihliadať nesmie. ( 27 ) Súdny dvor v rozhodnutí vo veci ED & F Man Sugar ( 28 ) pripomenul, že sankcia môže byť uložená iba v prípade, že spočíva v jasnom a jednoznačnom právnom základe, a rozhodol, že v kontexte vývozných náhrad zásady zákonnosti a právnej istoty vyžadujú, aby v rámci preskúmania zákonnosti rozhodnutia o uložení sankcie (t. j. vykonávacieho rozhodnutia) vnútroštátne orgány a súdy mohli posúdiť skutočnosti východiskového rozhodnutia o vrátení, nezávisle od skutočnosti, že toto rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť. ( 29 )

68.

Vnútroštátny súd sa výslovne pýta, či je relevantné, či vykonávacie rozhodnutie predstavuje sankciu nápravy (remedy), alebo trestnoprávnu sankciu (criminal charge). Nemyslím si, že tento aspekt je, či by mal byť, relevantný. Nemalo by byť prípustné žiadne nové rozhodnutie, ktorého cieľom je vykonávanie podmienok, ktoré sú v rozpore s právom Únie, bez ohľadu na to, či je toto rozhodnutie svojou povahou sankčné alebo či je jeho cieľom dosiahnutie nápravy. V tomto ohľade považujem za smerodajnú judikatúru Súdneho dvora vo veciach E.B. ( 30 ) a Fallimento Olimpiclub ( 31 ).

69.

V rozsudku vo veci Fallimento Olimpiclub Súdny dvor rozhodol v kontexte sporu o DPH, že právo Únie „neprikazuje vnútroštátnemu súdu, aby neuplatnil vnútroštátne procesné normy, na základe ktorých získava rozhodnutie právoplatnosť, aj keby to umožnilo napraviť porušenie práva [Únie] predmetným rozhodnutím“ ( 32 ). Právo Únie však bráni vnútroštátnym pravidlám spájajúcim prekážku res iudicata s rozhodnutím, ktorým je porušené právo Únie, pokiaľ ide o iné rozhodnutia týkajúce sa iných zdaňovacích rokov, vo vzťahu k záležitosti rozhodnutej spôsobom, ktorý nie je v súlade s právom Únie. ( 33 ) Inými slovami, pôvodné rozhodnutie by mohlo byť zachované, ale nebolo by možné dovoliť, aby bolo určujúce aj pre budúce rozhodnutia.

70.

Vo veci E.B. bol istý príslušník polície disciplinárnym správnym rozhodnutím donútený k odchodu do dôchodku v roku 1975 po tom, čo bol odsúdený za pokus o spáchanie trestného činu homosexuálnej povahy. Týmto rozhodnutím došlo tiež k 25 % skráteniu dávok dôchodkového poistenia, na ktoré by táto osoba inak mala nárok. S odôvodnením, že pôvodné rozhodnutie o skrátení dávok dôchodkového poistenia E.B. by bolo bývalo v rozpore so smernicou 2000/78/ES ( 34 ), ak by sa bola použila, Súdny dvor rozhodol, že vnútroštátny súd nie je povinný preskúmať právoplatné disciplinárne rozhodnutia, ktorým bol E.B. nariadený odchod do predčasného dôchodku, ale je povinný preskúmať krátenie výšky jeho dôchodku na účely stanovenia čiastky, ktorú by dostal v prípade, že by nedošlo k porušeniu jeho práv vyplývajúcich z práva Únie (v uvedenej veci jeho práva na to, aby nedochádzalo k diskriminácii jeho osoby na základe sexuálnej orientácie).

71.

V oboch týchto veciach bolo pripustené, aby bolo pôvodné súdne alebo správne rozhodnutie ponechané v platnosti, ale nebolo dovolené z neho vychádzať v následných súdnych rozhodnutiach (Fallimento Olimpiclub), ani nesmelo toto rozhodnutie určovať trvajúce dôchodkové nároky štátneho zamestnanca, ktorému bola uložená disciplinárna sankcia (E.B.). Súdny dvor tak rozlíšil medzi potrebou právnej istoty týkajúcou sa pôvodných, právoplatných rozhodnutí, ktoré už nebolo možné napadnúť opravnými prostriedkami, a potrebou zabezpečiť uplatňovanie zásady zákonnosti vo vzťahu k neskorším rozhodnutiam alebo trvajúcim dôsledkom pôvodných rozhodnutí. Zastávam preto názor, že opatrenia či rozhodnutia smerujúce k uplatňovaniu podmienok týkajúcich sa tepelnoizolačného opláštenia a plniacej hadice sú z hľadiska práva Únie neprípustné.

72.

Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem Súdnemu dvoru, aby na otázky vnútroštátneho súdu odpovedal takto: