–

N. Yön, v zastúpení: H. Baiker, Rechtsanwalt,

–

Landeshauptstadt Stuttgart, v zastúpení: C. Schlegel‑Herfelder, splnomocnená zástupkyňa,

–

nemecká vláda, v zastúpení: R. Kanitz, T. Henze a J. Möller, splnomocnení zástupcovia,

–

Európska komisia, v zastúpení: T. Maxian Rusche a D. Martin, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 7 rozhodnutia č. 2/76 z 20. decembra 1976, prijatého Asociačnou radou zriadenou na základe Dohody o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom, ktorá bola podpísaná 12. septembra 1963 v Ankare Tureckou republikou na jednej strane a členskými štátmi EHS a Spoločenstvom na strane druhej, pričom v mene Spoločenstva bola uzatvorená, schválená a potvrdená rozhodnutím Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963 (Ú. v. ES 1964, 217, s. 3685; Mim. vyd. 11/011, s. 10, ďalej len „dohoda o pridružení“), ako aj článku 13 rozhodnutia Asociačnej rady č. 1/80 z 19. septembra 1980 o vývoji pridruženia.

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi pani Nefiye Yönovou a Landeshauptstadt Stuttgart (hlavné mesto spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko Stuttgart, Nemecko) (ďalej len „mesto Stuttgart“), ktorý sa týka toho, že mesto Stuttgart zamietlo jej žiadosť o udelenie povolenia na pobyt v Nemecku na účely zlúčenia rodiny.

3

Z článku 2 ods. 1 dohody o pridružení vyplýva, že jej cieľom je podporovať trvalé a vyvážené posilňovanie obchodných a hospodárskych vzťahov medzi zmluvnými stranami s prihliadnutím najmä na nevyhnutnosť zabezpečiť urýchlený rozvoj hospodárstva Tureckej republiky a zvýšenie úrovne zamestnávania a životných podmienok tureckého ľudu.

4

Na tento účel dohoda o pridružení obsahuje prípravnú etapu, ktorá umožní Tureckej republike posilniť svoju ekonomiku s pomocou Spoločenstva (článok 3), prechodnú etapu, v priebehu ktorej zmluvné strany zabezpečia postupné zavedenie colnej únie a zbližovanie hospodárskych politík (článok 4), a konečnú etapu, ktorá je založená na existencii colnej únie a zahŕňa posilňovanie koordinácie hospodárskych politík zmluvných strán (článok 5).

5

Článok 6 dohody o pridružení znie:

„Na zabezpečenie uplatnenia a postupného rozvoja režimu pridruženia sa zmluvné strany schádzajú v [a]sociačnej rade, ktorá koná v rámci právomocí, ktoré jej boli zverené dohodou [o pridružení].“ [neoficiálny preklad]

6

Článok 8 dohody o pridružení, ktorý je obsiahnutý v hlave II tejto dohody, nazvanej „Uplatňovanie prechodnej etapy“ [neoficiálny preklad], znie:

„Na účely dosiahnutia cieľov stanovených v článku 4 [a]sociačná rada ešte pred začiatkom prechodnej etapy a v súlade s postupom stanoveným v článku 1 [dodatkového] protokolu stanoví podmienky, pravidlá a časové harmonogramy vykonávania ustanovení súvisiacich s oblasťami upravenými [Zmluvou o ES], ktoré sa musia zohľadniť, a to osobitne s oblasťami uvedenými v tejto hlave, a akékoľvek ochranné doložky, ktoré sa ukážu potrebné.“ [neoficiálny preklad]

7

Článok 12 dohody o pridružení, ktorý sa nachádza v kapitole 3, nazvanej „Iné ustanovenia hospodárskej povahy“ [neoficiálny preklad], hlavy II tejto dohody, stanovuje:

„Zmluvné strany sa dohodli, že budú vychádzať z článkov [39, 40 a 41 ZFEÚ], aby postupne medzi sebou dosiahli voľný pohyb pracovníkov.“ [neoficiálny preklad]

8

Dodatkový protokol podpísaný 23. novembra 1970 v Bruseli a uzatvorený, schválený a potvrdený v mene Spoločenstva nariadením Rady (EHS) č. 2760/72 z 19. decembra 1972 (Ú. v. ES L 293, s. 1; Mim vyd. 11/011, s. 41, ďalej len „dodatkový protokol“), ktorý je podľa svojho článku 62 neoddeliteľnou súčasťou dohody o pridružení, stanovuje vo svojom článku 1 podmienky, mechanizmy a časové harmonogramy realizácie prechodnej etapy stanovenej v článku 4 uvedenej dohody.

9

Dodatkový protokol obsahuje hlavu II, nazvanú „Pohyb osôb a služieb“, ktorej kapitola I sa týka „pracovníkov“ a kapitola II je nazvaná „Právo usadiť sa, služby a doprava“.

10

Článok 36 dodatkového protokolu, ktorý tvorí súčasť tejto kapitoly I, stanovuje:

„Voľnosť pohybu pre pracovníkov medzi členskými štátmi spoločenstva a Tureckom sa zabezpečí postupnými etapami v súlade s princípmi stanovenými v článku 12 asociačnej dohody [dohody o pridružení – neoficiálny preklad] medzi koncom dvanásteho a dvadsiateho druhého roka po nadobudnutí platnosti tejto dohody.

Asociačná rada rozhodne o pravidlách potrebných na tento účel.“

11

Článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu, ktorý sa nachádza v kapitole II uvedenej hlavy II, znie:

„Zmluvné strany upustia od vzájomného zavádzania akýchkoľvek nových obmedzení týkajúcich sa voľnosti usadenia a voľnosti poskytovať služby [slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb – neoficiálny preklad].“

12

Článok 1 rozhodnutia č. 2/76 uvádza:

„1.   Toto rozhodnutie stanovuje v rámci prvej etapy pravidlá na vykonávanie článku 36 dodatkového protokolu.

2.   Táto prvá etapa bude trvať štyri roky od 1. decembra 1976.“ [neoficiálny preklad]

13

Článok 7 tohto rozhodnutia stanovuje:

„Členské štáty Spoločenstva a Turecko nemôžu zaviesť nové obmedzenia týkajúce sa podmienok prístupu k zamestnaniu pracovníkov, ktorí sa oprávnene zdržiavajú a sú legálne zamestnaní na ich území.“ [neoficiálny preklad]

14

Podľa článku 9 uvedeného rozhodnutia „ustanovenia tohto rozhodnutia sa uplatňujú s výhradou obmedzení z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia“ [neoficiálny preklad].

15

Článok 11 toho istého rozhodnutia znie:

„Jeden rok pred skončením prvej etapy a s prihliadnutím na výsledky, ktoré boli počas tejto prvej etapy dosiahnuté, začne [a]sociačná rada diskusie, v rámci ktorých sa určí obsah nasledujúcej etapy a zabezpečí, aby rozhodnutie o tejto etape bolo vykonané ku dňu uplynutia prvej etapy. Ustanovenia tohto rozhodnutia sa uplatňujú až do začiatku nasledujúcej etapy.“ [neoficiálny preklad]

16

Podľa článku 13 rozhodnutia č. 2/76 toto rozhodnutie nadobudlo účinnosť 20. decembra 1976.

17

Ako vyplýva z tretieho odôvodnenia rozhodnutia č. 1/80, cieľom tohto rozhodnutia je zlepšiť režim využívaný tureckými pracovníkmi a ich rodinnými príslušníkmi v sociálnej oblasti v porovnaní s režimom zavedeným rozhodnutím č. 2/76.

18

Oddiel 1, nazvaný „Otázky súvisiace so zamestnávaním a voľným pohybom pracovníkov“ [neoficiálny preklad], kapitoly II s názvom „Sociálne ustanovenia“ [neoficiálny preklad] rozhodnutia č. 1/80 obsahuje článok 13, ktorý stanovuje:

„Členské štáty Spoločenstva a Turecko nemôžu zaviesť nové obmedzenia týkajúce sa podmienok prístupu k zamestnaniu pracovníkov a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa oprávnene zdržiavajú a sú legálne zamestnaní na ich území.“ [neoficiálny preklad]

19

Článok 14 tohto rozhodnutia, ktorý je tiež súčasťou uvedeného oddielu 1, uvádza:

„1.   Ustanovenia tohto oddielu sa uplatňujú s výhradou obmedzení z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia.

2.   Tieto ustanovenia sa nedotýkajú práv a povinností vyplývajúcich z vnútroštátnych právnych predpisov alebo dvojstranných dohôd uzavretých medzi Tureckom a členskými štátmi Spoločenstva, pokiaľ pre svojich štátnych príslušníkov stanovujú výhodnejší režim.“ [neoficiálny preklad]

20

Ako stanovuje článok 16 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80, ustanovenia oddielu 1 kapitoly II tohto rozhodnutia sú uplatniteľné od 1. decembra 1980.

21

§ 1 ods. 1 prvá veta Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobyte, zamestnaní a integrácii cudzincov na spolkovom území) z 30. júla 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950, ďalej len „AufenthG“) s názvom „Účel tohto zákona; pôsobnosť“ vo svojom znení uplatniteľnom na spor vo veci samej stanovuje:

„Účelom tohto zákona je kontrolovať a obmedziť vstup cudzincov do Spolkovej republiky Nemecko.“

22

§ 4 AufenthG s názvom „Potreba získať povolenie na pobyt“ vo svojom odseku 1 stanovuje:

„Pokiaľ nie je v právnych predpisoch Európskej únie alebo vo vykonávacom právnom predpise stanovené inak a pokiaľ právo na pobyt neexistuje na základe [dohody o pridružení], musia mať štátni príslušníci tretích štátov na účely vstupu a pobytu v Spolkovej republike [Nemecko] povolenie na pobyt. Povolenie na pobyt sa udeľuje ako:

…“

23

§ 5 AufenthG s názvom „Všeobecné podmienky na udelenie“ vo svojom odseku 2 stanovuje:

„Vydanie povolenia na prechodný pobyt… je okrem iného podmienené tým, že cudzinec

Od týchto požiadaviek sa možno odchýliť, ak sú splnené základné požiadavky na vydanie povolenia na pobyt alebo ak by bolo vzhľadom na konkrétne okolnosti prípadu neprimerané opätovne začať konanie o udelení víza.“

24

§ 6 AufenthG s názvom „Vízum“ znie:

„1.   Podľa [nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex) (Ú. v. EÚ L 243, 2009, s. 1)], možno cudzincovi udeliť nasledujúce víza:

…

3.   Na dlhodobé pobyty sa vyžaduje vízum pre spolkové územie (vnútroštátne vízum), udelené pred vstupom na toto územie.“

25

§ 30 AufenthG s názvom „Zlučovanie manželských partnerov“ vo svojom odseku 1 stanovuje:

„Manželskému partnerovi cudzinca sa musí udeliť povolenie na prechodný pobyt, ak:

…

…

Povolenie na prechodný pobyt možno udeliť bez ohľadu na bod 2 prvú vetu, ak

…

…

…“

26

Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že vízová povinnosť na účely zlúčenia rodiny bola zavedená § 1 Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (jedenáste nariadenie, ktorým sa mení vykonávacie nariadenie k zákonu o pobyte, zamestnaní a integrácii cudzincov na spolkovom území) z 1. júla 1980 (BGBl. 1980 I, s. 782), ktoré nadobudlo účinnosť 5. októbra 1980.

27

Žalobkyňa vo veci samej, pani Yönová, je turecká štátna príslušníčka, ktorej manžel, tiež turecký štátny príslušník, má v Nemecku bydlisko od roku 1995. Držiteľom povolenia na trvalý pobyt v tomto členskom štáte je od roku 2005 a od apríla 2009 je zamestnaný v pekárni. Pán a pani Yönovci sa vzali v auguste 2004. Manželský pár má tri dospelé deti, ktoré žijú v Turecku, Rakúsku a v Nemecku.

28

V priebehu rokov 2007 a 2011 podala pani Yönová tri po sebe nasledujúce žiadosti o udelenie víza na nemeckom veľvyslanectve v Ankare (Turecko) na účely pripojenia sa k svojmu manželovi v Nemecku. Tieto žiadosti boli zamietnuté z dôvodu, že žalobkyňa vo veci samej nemala dostatočné znalosti nemeckého jazyka.

29

V priebehu marca 2013 pani Yönová odcestovala do Holandska na základe schengenského víza udeleného holandským veľvyslanectvom v Ankare, aby tam navštívila svoju sestru. V priebehu apríla 2013 vstúpila na územie Nemecka z Holandska na účely pripojenia sa k svojmu manželovi.

30

V máji 2013 pani Yönová požiadala nemecké orgány o udelenie povolenia na prechodný pobyt na účely zlúčenia rodiny, pričom uviedla, že je z dôvodu svojich zdravotných problémov a svojej negramotnosti závislá od pomoci svojho manžela.

31

Rozhodnutím z marca 2014 mesto Stuttgart zamietlo túto žiadosť z dôvodu, že pani Yönová jednak nepreukázala, že má požadované jazykové znalosti podľa § 30 ods. 1 prvej vety bodu 2 AufenthG, a jednak, že vstúpila na spolkové územie bez požadovaného vnútroštátneho víza.

32

Verwaltungsgericht (Správny súd, Nemecko), ktorý rozhodoval o žalobe, ktorú pani Yönová podala proti tomuto rozhodnutiu, rozsudkom z 21. júla 2014 vyhovel tejto žalobe, pričom uznal právo žalobkyne vo veci samej na udelenie požadovaného povolenia na pobyt, lebo tak požiadavky na jazykové znalosti, ako aj vízová povinnosť na účely zlúčenia rodiny predstavujú nové obmedzenia, ktoré sú v rozpore s klauzulami „standstill“ uvedenými v rámci dohody o pridružení. Pokiaľ ide najmä o vízovú povinnosť, tento súd rozhodol, že takáto povinnosť je v rozpore s klauzulou „standstill“ uvedenou v článku 7 rozhodnutia č. 2/76.

33

Mesto Stuttgart podalo proti tomuto rozsudku opravný prostriedok Revision na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko).

34

Vnútroštátny súd si kladie otázku v súvislosti so zlučiteľnosťou vízovej povinnosti štátneho príslušníka tretieho štátu, ktorú ukladá vnútroštátne právo členského štátu, na účely pripojenia sa k svojmu manželskému partnerovi tureckej štátnej príslušnosti, ktorý na území tohto štátu pracuje, s ohľadom na klauzulu „standstill“ uvedenú v článku 7 rozhodnutia č. 2/76.

35

Vnútroštátny súd naopak nemá nijakú pochybnosť, pokiaľ ide o zlučiteľnosť požiadavky jazykových znalostí s právom Únie. V tejto súvislosti uvádza, že doložka pre prípad tvrdosti zákona bola do § 30 ods. 1 tretej vety bodu 6 AufenthG vložená prostredníctvom Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung (zákon o reforme práva na pobyt a o ukončení pobytu) z 27. júla 2015 (BGBl. 2015 I, s. 1386) s cieľom vykonať rozsudok z 10. júla 2014, Dogan (C‑138/13,EU:C:2014:2066). Vnútroštátny súd sa takisto domnieva, že vzhľadom na to, že táto doložka pre prípad tvrdosti zákona nadobudla účinnosť v priebehu konania o žalobe vo veci samej, a že teda Verwaltungsgericht (správny súd) nikdy neskúmal, či bolo v prejednávanom prípade možné odchýliť sa od požiadavky preukázania základných jazykových znalostí podľa uvedenej doložky, je prípadne potrebné vykonať takéto posúdenie po tom, čo sa Súdny dvor vysloví k zlučiteľnosti vízovej povinnosti s právom Únie.

36

Za týchto okolností Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

37

Svojimi tromi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú článok 7 rozhodnutia č. 2/76 alebo článok 13 rozhodnutia č. 1/80 vykladať v tom zmysle, že také opatrenie vnútroštátneho práva, o aké ide vo veci samej, zavedené v období od 20. decembra 1976 do 30. novembra 1980, ktoré podmieňuje udelenie povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny pre štátnych príslušníkov tretích štátov, ktorí sú rodinnými príslušníkmi tureckého pracovníka s legálnym pobytom v dotknutom členskom štáte, tým, aby títo štátni príslušníci získali pred vstupom na vnútroštátne územie vízum na účely uvedeného zlúčenia, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle týchto ustanovení, a či v prípade kladnej odpovede môže byť takéto opatrenie odôvodnené dôvodmi spadajúcimi do účinnej kontroly prisťahovalectva a riadenia migračných tokov.

38

Ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, článok 7 rozhodnutia č. 2/76, ako aj článok 13 rozhodnutia č. 1/80 stanovujú nepodmienenú klauzulu „standstill“, pokiaľ ide o zavedenie nových obmedzení prístupu k zamestnaniu pracovníkov, ktorí sa oprávnene zdržiavajú a sú legálne zamestnaní na území zmluvných štátov (rozsudok z 20. septembra 1990, Sevince,C‑192/89, EU:C:1990:322, bod 18).

39

Klauzuly „standstill“ uvedené v článku 7 rozhodnutia č. 2/76 a v článku 13 rozhodnutia č. 1/80 tak vo všeobecnosti zakazujú zavedenie akéhokoľvek nového vnútroštátneho opatrenia, ktorého cieľom alebo následkom by bolo to, že vykonávanie voľného pohybu pracovníkov tureckým štátnym príslušníkom na vnútroštátnom území by podliehalo prísnejším podmienkam, ako sú podmienky, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia účinnosti uvedených rozhodnutí vo vzťahu k dotknutému členskému štátu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. marca 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 25 a citovanú judikatúru).

40

Ako vyplýva z bodu 26 tohto rozsudku, vnútroštátne opatrenie, o ktoré ide vo veci samej, a síce vízová povinnosť na účely zlúčenia rodiny, bolo zavedené vnútroštátnymi právnymi predpismi z 1. júla 1980 a nadobudlo účinnosť 5. októbra 1980. Po prvé treba teda overiť, či takéto opatrenie patrí do časovej pôsobnosti rozhodnutia č. 2/76 alebo do časovej pôsobnosti rozhodnutia č. 1/80.

41

V tejto súvislosti treba na úvod pripomenúť, že v súlade s článkom 2 ods. 1 dohody o pridružení je cieľom tejto dohody podporovať trvalé a vyvážené posilňovanie obchodných a hospodárskych vzťahov medzi zmluvnými stranami.

42

Na tento účel uvedená dohoda vytvára medzi Spoločenstvom a Tureckou republikou pridruženie, ktoré zahŕňa prípravnú etapu, ktorá umožní Tureckej republike posilniť jej ekonomiku s pomocou Spoločenstva, prechodnú etapu, v priebehu ktorej sa zabezpečí postupné zavedenie colnej únie a zbližovanie hospodárskych politík, ako aj konečnú etapu, ktorá je založená na existencii colnej únie a zahŕňa posilňovanie koordinácie hospodárskych politík (rozsudok z 30. septembra 1987, Demirel, 12/86, EU:C:1987:400, bod 15).

43

Pokiaľ ide najmä o voľný pohyb pracovníkov, článok 12 dohody o pridružení, ktorý sa nachádza v hlave II tejto dohody, týkajúci sa vykonávania prechodnej etapy pridruženia, stanovuje, že zmluvné strany sa dohodli, že budú vychádzať z článkov 39, 40 a 41 ES, aby postupne medzi sebou dosiahli voľný pohyb pracovníkov. Dodatkový protokol vo svojom článku 36 upravuje lehoty na postupné zavedenie tohto voľného pohybu a stanovuje, že Asociačná rada rozhodne o pravidlách potrebných na tento účel (rozsudok z 10. februára 2000, Nazli, C‑340/97, EU:C:2000:77, body 50 a 51).

44

Na základe článku 12 dohody o pridružení a článku 36 dodatkového protokolu Asociačná rada, zriadená uvedenou dohodou na to, aby zabezpečila uplatňovanie a postupný rozvoj režimu pridruženia, najprv 20. decembra 1976 prijala rozhodnutie č. 2/76, ktoré je podľa jeho článku 1 prvou etapou pri zavádzaní voľného pohybu pracovníkov medzi Spoločenstvom a Tureckom, ktorej dĺžka trvania bola stanovená na štyri roky od 1. decembra 1976 (rozsudok z 10. februára 2000, Nazli, C‑340/97, EU:C:2000:77, bod 52). Ako vyplýva z článku 13 uvedeného rozhodnutia, toto rozhodnutie nadobudlo účinnosť 20. decembra 1976.

45

Článok 11 rozhodnutia č. 2/76 stanovil, že Asociačná rada prijme následné rozhodnutie, ktorým sa v rámci druhej etapy vykoná článok 36 dodatkového protokolu, pričom spresnil jednak, že takéto rozhodnutie sa má vykovať ku dňu uplynutia prvej etapy, a jednak že ustanovenia rozhodnutia č. 2/76 sa majú uplatňovať až do začiatku druhej etapy.

46

Práve v súvislosti s tým Asociačná rada následne 19. septembra 1980 prijala rozhodnutie č. 1/80, ktorého cieľom je, ako vyplýva z jeho tretieho odôvodnenia, zlepšiť v sociálnej oblasti režim priznaný pracovníkom a ich rodinným príslušníkom v porovnaní s režimom zavedeným rozhodnutím č. 2/76 (rozsudok z 23. januára 1997, Tetik, C‑171/95, EU:C:1997:31, bod 19).

47

Ustanovenia oddielu 1, ktorý sa nazýva „Otázky súvisiace so zamestnávaním a voľným pohybom pracovníkov“ [neoficiálny preklad], kapitoly II rozhodnutia č. 1/80, nazvanej „Sociálne ustanovenia“ [neoficiálny preklad], ktorej súčasťou je článok 13, tak predstavujú ďalšiu etapu pri zavádzaní voľného pohybu pracovníkov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. januára 1997, Tetik, C‑171/95, EU:C:1997:31, bod 20 a citovanú judikatúru), a v súlade s článkom 16 uvedeného rozhodnutia sa uplatňujú od 1. decembra 1980.

48

Z vyššie uvedeného vyplýva, že článok 7 rozhodnutia č. 2/76 sa uplatňuje ratione temporis na vnútroštátne opatrenia zavedené v období od 20. decembra 1976, keď toto rozhodnutie nadobudlo účinnosť, do 30. novembra 1980, keď skončila prvá etapa zavádzania voľného pohybu pracovníkov medzi Spoločenstvom a Tureckom. Pokiaľ ide o článok 13 rozhodnutia 1/80, uplatňuje sa ratione temporis na vnútroštátne opatrenia zavedené od 1. decembra 1980, čo je dátum nadobudnutia účinnosti tohto rozhodnutia a začiatku druhej etapy stanovenej v rámci zavádzania voľného pohybu pracovníkov medzi Spoločenstvom a Tureckom.

49

Toto posúdenie nemôže spochybniť argumentácia mesta Stuttgart a nemeckej vlády, podľa ktorej článok 13 rozhodnutia č. 1/80 nahradil článok 7 rozhodnutia č. 2/76 v tom zmysle, že od nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 1/80 je potrebné posúdiť, či bolo do vnútroštátneho práva zavedené „nové obmedzenie“ v zmysle tohto ustanovenia, iba so zreteľom na klauzulu „standstill“, ktorá je uvedená v článku 13 tohto rozhodnutia.

50

Na rozdiel od toho, čo tvrdí mesto Stuttgart a nemecká vláda, totiž takýto účinok nemožno vyvodiť z konštatovania, ktoré Súdny dvor urobil pri výklade článku 2 rozhodnutia č. 2/76 a článku 6 rozhodnutia č. 1/80 v bode 14 rozsudku zo 6. júna 1995, Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168), na ktorý odkazuje vnútroštátny súd a podľa ktorého od 1. decembra 1980 ustanovenia článku 6 rozhodnutia č. 1/80 nahradili príslušné, menej výhodné, ustanovenia rozhodnutia č. 2/76.

51

Hoci je pravda, že účinnosť rozhodnutia č. 2/76 skončila ku dňu skončenia prvej etapy stanovenej v rámci zavádzania voľného pohybu pracovníkov medzi Spoločenstvom a Tureckom, t. j. 30. novembra 1980, a že bolo od 1. decembra 1980 nahradené rozhodnutím č. 1/80, ako to vyplýva z bodov 44 až 47 tohto rozsudku, takéto nahradenie však nemožno vykladať v tom zmysle, že rozhodnutie č. 2/76 bolo zrušené rozhodnutím č. 1/80 retroaktívne, takže prvé rozhodnutie sa už nemôže uplatniť.

52

Na jednej strane rozhodnutie č. 1/80 ani žiadne iné ustanovenie práva Únie nestanovuje takýto retroaktívny účinok.

53

Na druhej strane by retroaktívne zrušenie rozhodnutia č. 2/76 viedlo k zhoršeniu postavenia tureckých pracovníkov, pretože na „nové obmedzenia“ v zmysle článku 7 tohto rozhodnutia, ktoré zaviedli členské štáty po dátume nadobudnutia účinnosti tohto ustanovenia, no pred dátumom nadobudnutia účinnosti článku 13 rozhodnutia č. 1/80, by sa už nevzťahovala žiadna klauzula „standstill“, čo by nebolo v súlade ani so zlepšením režimu využívaného tureckými pracovníkmi a ich rodinnými príslušníkmi stanoveným v rozhodnutí č. 1/80, ani so základným projektom postupného zavádzania voľného pohybu pracovníkov medzi Spoločenstvom a Tureckom, ktorý je základom dohody o pridružení.

54

V prípade, že nedošlo k retroaktívnemu zrušeniu nariadenia č. 2/76, sa teda klauzula „standstill“ uvedená v článku 7 tohto rozhodnutia musí uplatniť na akékoľvek opatrenie, ktoré členský štát zaviedol v období od 20. decembra 1976 do 30. novembra 1980, ako bolo konštatované v bode 48 tohto rozsudku.

55

Vnútroštátne opatrenie, o ktoré ide vo veci samej, teda patrí do časovej pôsobnosti článku 7 rozhodnutia č. 2/76.

56

Za týchto podmienok musí vnútroštátny súd posúdiť zlučiteľnosť uvedeného opatrenia práve s ohľadom na klauzulu „standstill“ uvedenú v článku 7 rozhodnutia č. 2/76, takže treba vykladať len toto ustanovenie.

57

Po druhé treba overiť, či vnútroštátne opatrenie, o ktoré ide vo veci samej, patrí do vecnej pôsobnosti článku 7 rozhodnutia č. 2/76.

58

Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že uvedené opatrenie, ktoré sa uplatňuje od 5. októbra 1980, podmieňuje udelenie povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny získaním víza na účely uvedeného zlúčenia pred vstupom na nemecké územie a že táto podmienka sa pred týmto dátumom nevyžadovala.

59

Zdá sa, že vnútroštátne opatrenie, o ktoré ide vo veci samej, sprísnilo podmienky na zlúčenie rodiny štátnych príslušníkov tretích štátov, ktorí sa v Nemecku legálne zdržiavajú ako pracovníci, predovšetkým takých tureckých pracovníkov, ako je manžel pani Yönovej, v porovnaní s podmienkami existujúcimi v čase nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 2/76 v tomto členskom štáte.

60

V tejto súvislosti je dôležité pripomenúť, že Súdny dvor už pri výklade klauzuly „standstill“ uvedenej v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu rozhodol, že právna úprava, ktorá sťažuje zlúčenie rodiny tým, že sprísňuje podmienky prvého vstupu manželských partnerov tureckých štátnych príslušníkov na územie dotknutého členského štátu v porovnaní s podmienkami, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia účinnosti dodatkového protokolu, predstavuje „nové obmedzenie“ výkonu slobody usadiť sa uvedenými tureckými štátnymi príslušníkmi v zmysle článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu (rozsudok z 10. júla 2014, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, bod 36).

61

Súdny dvor spresnil, že je to tak preto, že rozhodnutie tureckého štátneho príslušníka usadiť sa v členskom štáte s cieľom trvale tam vykonávať hospodársku činnosť môže byť negatívne ovplyvnené v prípade, že právne predpisy tohto členského štátu sťažujú alebo znemožňujú zlúčenie rodiny, v dôsledku čoho môže byť uvedený štátny príslušník prípadne nútený vybrať si medzi svojou činnosťou v dotknutom členskom štáte alebo svojím rodinným životom v Turecku (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. júla 2014, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, bod 35).

62

Neskôr pri výklade článku 13 rozhodnutia č. 1/80 Súdny dvor uviedol, že výklad uvedený v bode 60 tohto rozsudku v súvislosti s článkom 41 ods. 1 dodatkového protokolu sa má použiť aj v prípade článku 13 rozhodnutia č. 1/80 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. apríla 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 42).

63

Ako totiž uviedol Súdny dvor, vzhľadom na to, že klauzula „standstill“ uvedená v článku 13 rozhodnutia č. 1/80 má rovnakú povahu ako klauzula podľa článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu, a že obe tieto klauzuly sledujú rovnaký cieľ, musí výklad tohto článku 41 ods. 1 platiť aj v súvislosti s povinnosťou zachovávať status quo, ktorá je základom daného článku 13 v oblasti voľného pohybu pracovníkov (rozsudok z 12. apríla 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 41).

64

Súdny dvor tak rozhodol, že vnútroštátna právna úprava, ktorá sprísňuje podmienky zlúčenia rodiny tureckým pracovníkom, ktorí sa legálne zdržiavajú v dotknutom členskom štáte, v porovnaní s podmienkami, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 1/80 v tomto členskom štáte, predstavuje nové obmedzenie výkonu voľného pohybu pracovníkov týmito tureckými pracovníkmi v uvedenom členskom štáte v zmysle článku 13 tohto rozhodnutia (rozsudok z 29. marca 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 31 a citovaná judikatúra).

65

Na jednej strane je však dôležité uviesť, ako to už konštatoval Súdny dvor, že klauzula „standstill“ uvedená v článku 7 rozhodnutia č. 2/76 má rovnakú povahu ako klauzuly „standstill“ uvedené v článku 13 rozhodnutia č. 1/80 a v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. mája 2000, Savas, C‑37/98, EU:C:2000:224, body 49 a 50, ako aj citovanú judikatúru).

66

Na druhej strane vzhľadom na povahu, kontext a účel dodatkového protokolu a rozhodnutí č. 2/76 a č. 1/80, ktorých súčasťou je článok 41 ods. 1 a články 7 a 13, ako aj dohody o pridružení, na ktorú sa tieto ustanovenia vzťahujú, ako je uvedené v bodoch 41 až 47 tohto rozsudku, treba konštatovať, že klauzula „standstill“ uvedená v článku 7 rozhodnutia č. 2/76 sleduje, pokiaľ ide o voľný pohyb pracovníkov, rovnaký cieľ ako klauzuly „standstill“ uvedené v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu a v článku 13 rozhodnutia č. 1/80, ktorým je, ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, a najmä z rozsudku z 21. októbra 2003, Abatay a i. (C‑317/01 a C‑369/01, EU:C:2003:572, bod 72), vytvoriť priaznivé podmienky na postupné zavedenie práva usadiť sa a slobodného poskytovania služieb, ako aj voľného pohybu pracovníkov, prostredníctvom zákazu uloženého vnútroštátnym orgánom zavádzať nové prekážky uvedených slobôd, a to na účely nesťaženia podmienok postupnej realizácie týchto slobôd medzi členskými štátmi a Tureckou republikou.

67

Okrem iného rozdiel v znení medzi článkom 7 rozhodnutia č. 2/76 a článkom 13 rozhodnutia č. 1/80, keďže tento posledný uvedený článok uvádza po prvýkrát okrem pracovníkov aj ich rodinných príslušníkov, nemôže odôvodniť, aby sa prvej z týchto dvoch klauzúl „standstill“ priznal užší rozsah pôsobnosti, pokiaľ ide o vnútroštátne opatrenia týkajúce sa zlúčenia rodín tureckých pracovníkov, ktorí sa legálne zdržiavajú v dotknutom členskom štáte.

68

Ako už spresnil Súdny dvor, v tejto súvislosti stačí uviesť, že iba v prípade, ak vnútroštátna právna úprava, ktorá sprísňuje podmienky zlúčenia rodiny, o akú ide vo veci samej, môže mať vplyv na výkon zamestnania na území dotknutého členského štátu tureckými pracovníkmi, ktorí sa legálne zdržiavajú v tomto štáte, ako je manžel pani Yönovej, treba zastávať názor, že takáto právna úprava patrí do pôsobnosti klauzuly „standstill“ uvedenej v článku 13 rozhodnutia č. 1/80 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. apríla 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 44).

69

Z toho vyplýva, že taká právna úprava, akou je tá opísaná v predchádzajúcom bode tohto rozsudku, predstavuje nové obmedzenie v súvislosti s referenčným tureckým pracovníkom, a nie v súvislosti s dotknutým rodinným príslušníkom.

70

Z prechádzajúceho vyplýva, že výklad, ktorý Súdny dvor vykonal v bode 31 rozsudku z 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), pokiaľ ide o článok 13 rozhodnutia č. 1/80, ktorý je uvedený v bode 64 tohto rozsudku, sa musí použiť aj v prípade článku 7 rozhodnutia č. 2/76.

71

V dôsledku toho také vnútroštátne opatrenie, o aké ide vo veci samej, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle článku 7 rozhodnutia č. 2/76, pokiaľ ide o výkon voľného pohybu pracovníkov tureckým štátnym príslušníkom v dotknutom členskom štáte, a patrí teda do vecnej pôsobnosti tohto ustanovenia.

72

V rámci výkladu článku 13 rozhodnutia č. 1/80 Súdny dvor uviedol, že obmedzenie, ktorého cieľom alebo následkom by bolo to, že vykonávanie voľného pohybu pracovníkov tureckým štátnym príslušníkom na vnútroštátnom území by podliehalo prísnejším podmienkam, ako sú podmienky, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 1/80, je zakázané okrem prípadov, že patrí medzi obmedzenia uvedené v článku 14 tohto rozhodnutia alebo je odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného legitímneho cieľa a nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné (rozsudok z 12. apríla 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 51 a citovaná judikatúra).

73

Toto posúdenie možno uplatniť aj v súvislosti s článkom 7 rozhodnutia č. 2/76.

74

Podľa článku 12 dohody o pridružení totiž platí, že jej strany sa v súlade s výlučným hospodárskym cieľom, ktorý je základom pridruženia medzi Spoločenstvom a Tureckou republikou, dohodli na tom, že budú vychádzať z ustanovení primárneho práva Únie o voľnom pohybe pracovníkov, takže zásady zakotvené v rámci uvedených ustanovení sa musia v čo najväčšom rozsahu vzťahovať na tureckých štátnych príslušníkov, ktorým prináležia práva podľa tejto dohody o pridružení (rozsudok z 12. apríla 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 52 a citovaná judikatúra).

75

Po tretie je potrebné overiť, či vnútroštátne opatrenie, o ktoré ide vo veci samej, zodpovedá kritériám uvedeným v bode 72 tohto rozsudku.

76

V tejto súvislosti treba na jednej strane poznamenať, že vnútroštátne opatrenie, o ktoré ide vo veci samej, nepatrí medzi obmedzenia uvedené v článku 9 rozhodnutia č. 2/76, ktorý zodpovedá článku 14 rozhodnutia č. 1/80, lebo ako vyplýva z informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom, toto opatrenie zodpovedá dôvodom spadajúcim do účinnej kontroly prisťahovalectva a riadenia migračných tokov.

77

Na druhej strane z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že cieľ účinného riadenia migračných tokov môže predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý môže odôvodniť nové obmedzenie v zmysle článku 7 rozhodnutia č. 2/76 (pozri analogicky rozsudok z 29. marca 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 39).

78

Je potrebné teda preveriť, ako to tvrdí mesto Stuttgart a nemecká vláda, či vnútroštátne opatrenie, o ktoré ide vo veci samej, je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa a či nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.

79

Pokiaľ ide najprv o primeranosť tohto opatrenia na účely sledovaného cieľa, povinnosť, aby štátni príslušníci tretích štátov, ktorí sú rodinnými príslušníkmi tureckého pracovníka, ktorý sa legálne zdržiava v dotknutom členskom štáte, získali pred vstupom na nemecké územie vízum na účely zlúčenia rodiny, ako podmienka pre udelenie povolenia na pobyt z dôvodu uvedeného zlúčenia, nepochybne umožňuje kontrolu legálnosti pobytu týchto štátnych príslušníkov v tomto členskom štáte. Pokiaľ teda účinné riadenie migračných tokov vyžaduje kontrolu týchto tokov, je takéto opatrenie vhodné na zabezpečenie dosiahnutia tohto cieľa.

80

Čo sa týka otázky, či uvedené opatrenie ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa, je potrebné uviesť, že povinnosť štátnych príslušníkov tretích štátov získať vízum na to, aby mohli vstúpiť do Nemecka a zdržiavať sa tam na účely zlúčenia rodiny, v zásade nemožno samu osebe považovať za neprimeranú z hľadiska sledovaného cieľa.

81

Zásada proporcionality však rovnako vyžaduje, aby podmienky vykonávania takejto požiadavky nešli nad rámec toho, čo je na dosiahnutie sledovaného cieľa nevyhnutné (rozsudok z 29. marca 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 43).

82

V tejto súvislosti treba poznamenať, ako vyplýva z bodu 23 tohto rozsudku, že vo vnútroštátnom práve je stanovená doložka pre prípad tvrdosti zákona, ktorá umožňuje odchýliť sa od vízovej povinnosti, ak sú splnené právne podmienky na vydanie alebo ak by bolo vzhľadom na konkrétne okolnosti prejednávaného prípadu neprimerané uložiť povinnosť opätovne začať konanie o udelení víza z krajiny pôvodu.

83

V prejednávanom prípade zo spisu, ktorý má k dispozícii Súdny dvor, vyplýva, že pani Yönová vstúpila na územie Nemecka z Holandska, pričom nemala požadované vízum na účely zlúčenia rodiny, ale schengenské vízum udelené holandským veľvyslanectvom v Ankare.

84

Ako vyplýva z vnútroštátneho rozhodnutia, podľa vnútroštátneho práva nemôže vstup pani Yönovej na nemecké územie bez požadovaného víza automaticky viesť k zamietnutiu jej žiadosti o vydanie povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny. Na základe doložky pre prípad tvrdosti zákona však rozhodnutie odchýliť sa od povinnosti získať požadované vízum patrí do voľnej úvahy príslušných orgánov, ktoré zohľadnia osobitné okolnosti prípadu, o ktorom rozhodujú.

85

V prejednávanom prípade, ako vyplýva z vnútroštátneho rozhodnutia, sa pani Yönová odvoláva na svoju závislosť od svojho manžela, a to vzhľadom na jej zdravotný stav a jej negramotnosť.

86

V prípade, že pani Yönová je v dôsledku zdravotných problémov alebo iných ťažkostí závislá od pomoci a osobnej podpory svojho manžela v takej miere, že by ju manžel musel sprevádzať do Turecka, aby mohla v tomto treťom štáte začať konanie o udelení požadovaného víza, a ďalej, že miera voľnej úvahy, ktorou disponujú príslušné orgány, by im za takýchto okolností umožňovala rozhodnúť, že sa nemožno odchýliť od povinnosti získať požadované vízum, aj keď už majú k dispozícii všetky podklady potrebné na rozhodnutie o práve na pobyt žalobkyne vo veci samej v Nemecku, čo musí overiť vnútroštátny súd, by sa pri uplatnení vnútroštátneho opatrenia, o ktoré ide vo veci samej, prekročil rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa, ktorý toto opatrenie sleduje.

87

Za takýchto okolností totiž nemožno dôvodne tvrdiť, že by samotný odchod pani Yönovej z nemeckého územia, aby v Turecku začala konanie o udelenie požadovaného víza, umožnil príslušnému orgánu posúdiť legálnosť jej pobytu na účely zlúčenia rodiny a zaručiť tak dosiahnutie cieľa spočívajúceho v účinnej kontrole prisťahovalectva a riadenia migračných tokov.

88

Naopak, za takýchto okolností by sa z dôvodu závislosti pani Yönovej na svojom manželovi musel jej manžel vzdať zárobkovej činnosti, ktorú vykonáva v Nemecku, aby sa mohol vrátiť do Turecka so svojou manželkou na účely začatia konania o udelenie víza, bez záruky, že sa po prípadnom návrate z Turecka bude môcť opätovne pracovne začleniť, zatiaľ čo posúdenie podmienok na zlúčenie rodiny by mohli príslušné orgány vykonať v Nemecku, takže by bolo možné zabezpečiť dosiahnutie uvedeného cieľa a vyhnúť sa pritom uvedeným nevýhodám.

89

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na položené otázky odpovedať tak, že článok 7 rozhodnutia č. 2/76 sa má vykladať v tom zmysle, že také opatrenie vnútroštátneho práva, o aké ide vo veci samej, zavedené v období od 20. decembra 1976 do 30. novembra 1980, ktoré podmieňuje udelenie povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny pre štátnych príslušníkov tretích štátov, ktorí sú rodinnými príslušníkmi tureckého pracovníka s legálnym pobytom v dotknutom členskom štáte, tým, aby títo štátni príslušníci získali pred vstupom na vnútroštátne územie vízum na účely uvedeného zlúčenia, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle tohto ustanovenia. Takéto opatrenie pritom možno odôvodniť dôvodmi spadajúcimi do účinnej kontroly prisťahovalectva a riadenia migračných tokov, avšak možno ho pripustiť len za predpokladu, že podmienky jeho vykonávania nejdú nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa, čo prislúcha overiť vnútroštátnemu súdu.

90

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:

Článok 7 rozhodnutia č. 2/76 z 20. decembra 1976, prijatého Asociačnou radou zriadenou na základe Dohody o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom, ktorá bola podpísaná 12. septembra 1963 v Ankare Tureckou republikou na jednej strane a členskými štátmi EHS a Spoločenstvom na strane druhej, pričom v mene Spoločenstva bola uzatvorená, schválená a potvrdená rozhodnutím Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963, sa má vykladať v tom zmysle, že také opatrenie vnútroštátneho práva, o aké ide vo veci samej, zavedené v období od 20. decembra 1976 do 30. novembra 1980, ktoré podmieňuje udelenie povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny pre štátnych príslušníkov tretích štátov, ktorí sú rodinnými príslušníkmi tureckého pracovníka s legálnym pobytom v dotknutom členskom štáte, tým, aby títo štátni príslušníci získali pred vstupom na vnútroštátne územie vízum na účely uvedeného zlúčenia, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle tohto ustanovenia. Takéto opatrenie pritom možno odôvodniť dôvodmi spadajúcimi do účinnej kontroly prisťahovalectva a riadenia migračných tokov, avšak možno ho pripustiť len za predpokladu, že podmienky jeho vykonávania nejdú nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa, čo prislúcha overiť vnútroštátnemu súdu.