1. 

Môže parlament členského štátu rozšíriť legislatívne opatrenia týkajúce sa zníženia a racionalizácie výdavkov prijaté pre ostatné verejnoprávne orgány na takzvané „národné regulačné orgány“ (ďalej len „NRO“) ( 2 )? To je v podstate otázka, ktorú Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) kladie Súdnemu dvoru vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania podanom v konaní, ktorého predmetom je prípadný vplyv zákonov o znižovaní verejných výdavkov na nezávislosť Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (orgán pre reguláciu komunikácií, Taliansko; ďalej len „AGCOM“).

2.

V odôvodnení 11 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (ďalej len „rámcová smernica“) ( 3 ), zmenenej a doplnenej smernicou 2009/140/ES ( 4 ), sa uvádza:

„V súlade s princípom oddelenia regulačných a prevádzkových funkcií by mali členské štáty zaručovať nezávislosť národného regulačného orgánu alebo orgánov s ohľadom na zabezpečenie nestrannosti ich rozhodnutí. Táto požiadavka nezávislosti nemá vplyv na inštitucionálnu nezávislosť a ústavné záväzky členských štátov, alebo na princíp neutrality pokiaľ ide o pravidlá členských štátov týkajúce sa systému vlastníctva majetku stanoveného v článku [345 ZFEÚ]. Národné regulačné orgány by mali vlastniť všetky potrebné prostriedky z hľadiska personálu, odbornosti a finančných prostriedkov na vykonávanie svojich úloh.“

3.

Odôvodnenie 13 smernice 2009/140, ktorou bola rámcová smernica zmenená a doplnená, stanovuje:

„Mala by sa posilniť nezávislosť národných regulačných orgánov, aby sa zabezpečilo účinnejšie uplatňovanie regulačného rámca a zvýšila sa ich autorita a predvídateľnosť ich rozhodnutí. Na tento účel by vnútroštátne právo malo obsahovať výslovné ustanovenie, ktorým sa zabezpečí, aby bol národný regulačný orgán, ktorý je zodpovedný za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi, pri plnení svojich úloh chránený pred zásahmi zvonka alebo politickým tlakom, ktoré by mohli ohroziť jeho nezávislosť pri posudzovaní vecí, ktoré sa mu predkladajú. [Existencia tohto vonkajšieho vplyvu na vnútroštátny zákonodarný orgán spôsobuje, že tento orgán sa stane nevhodným na plnenie funkcie národného regulačného orgánu v rámci regulačného rámca. – neoficiálny preklad]… Je dôležité, aby národné regulačné orgány zodpovedné za reguláciu trhu ex ante mali vlastný rozpočet, ktorý by im umožnil najmä prijať dostatočný počet kvalifikovaných pracovníkov. Na zabezpečenie transparentnosti by sa tento rozpočet mal každoročne zverejňovať.“

4.

Článok 3 rámcovej smernice, zmenenej a doplnenej smernicou 2009/140, stanovuje:

„1.   Členské štáty zabezpečia, aby každú úlohu uloženú národným regulačným orgánom v tejto smernici alebo špecifických smerniciach vykonával príslušný orgán.

2.   Členské štáty zaručia nezávislosť národných regulačných orgánov tým, že zabezpečia ich právne oddelenie a nezávislé fungovanie od všetkých organizácií poskytujúcich elektronické komunikačné siete, zariadenia alebo služby. Členské štáty, ktoré si ponechajú vlastnícke práva alebo kontrolu nad podnikmi poskytujúcimi elektronické komunikačné siete a/alebo služby, zabezpečia účinné štrukturálne oddelenie regulačnej funkcie od činností súvisiacich s vlastníctvom alebo riadením.

3.   Členské štáty zabezpečia, aby národné regulačné orgány vykonávali svoje právomoci nestranne, transparentne a včas. Členské štáty zabezpečia, aby národné regulačné orgány mali primerané finančné a ľudské zdroje na plnenie úloh, ktorými sú poverené.

3a.   Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odsekov 4 a 5, národné regulačné orgány zodpovedné za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi podľa článku 20 alebo 21 tejto smernice konajú nezávisle a nesmú v súvislosti s výkonom týchto úloh, ktoré im ukladá vnútroštátne právo vykonávajúce právo Spoločenstva, žiadať ani prijímať pokyny od žiadneho iného orgánu. Nebráni to dohľadu nad nimi podľa vnútroštátneho ústavného práva. Právomoc pozastaviť výkon rozhodnutia alebo zmeniť rozhodnutie národných regulačných orgánov majú iba odvolacie orgány zriadené podľa článku 4.

…

Členské štáty zabezpečia, aby národné regulačné orgány uvedené v prvom pododseku mali samostatné ročné rozpočty. Tieto rozpočty sa zverejňujú. Členské štáty zabezpečia, aby národné regulačné orgány mali dostatok finančných a ľudských zdrojov na vykonávanie úloh, ktoré im umožnia aktívne sa podieľať na činnosti Orgánu európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (Body of European Regulators for Electronic Communications – BEREC)[ ( 5 )].

…“

5.

V odôvodnení 30 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné siete a služby (ďalej len „smernica o povolení“) ( 6 ) sa uvádza, že „správne poplatky môžu byť uložené poskytovateľom elektronických komunikačných služieb na financovanie činností národného regulačného orgánu pri riadení povoľovacieho systému a pre poskytovanie práv na používanie. Takéto poplatky by mali byť obmedzené tak, aby pokryli skutočné náklady na správu týchto činností. Na tento účel by sa mala vytvoriť transparentnosť v preukazovaní príjmov a výdavkov národných regulačných orgánov prostredníctvom ročnej správy o celkovej sume vybraných poplatkov a vynaložených nákladov na správu. Toto umožní podnikom skontrolovať, či sú náklady na správu a poplatky v rovnováhe“. Odôvodnenie 31 ďalej stanovuje, že „systémy pre správne poplatky by nemali skresliť súťaž alebo vytvoriť prekážky pre prístup na trh“.

6.

V súlade s článkom 12 smernice o povolení:

„1.   Akékoľvek správne poplatky, ukladané podnikom poskytujúcim službu alebo sieť podľa všeobecného povolenia, alebo ktorým bolo poskytnuté právo používania, budú:

2.   V prípadoch, kde národné regulačné orgány ukladajú správne poplatky, zverejnia ročný prehľad svojich nákladov na správu a celkovej sumy vybraných poplatkov. Pri existencii rozdielu medzi celkovou sumou poplatkov a nákladov na správu sa urobí primeraná úprava.“

7.

AGCOM bol zriadený zákonom č. 249 z 31. júla 1997 ( 7 ), ktorého článok 1 ods. 9 priznáva tomuto úradu významnú mieru organizačnej autonómie a stanovuje, že tento úrad „prijme nariadenie o organizácii a prevádzke, rozpočtoch, výkazoch a hospodárení s výdavkami, a to aj s výnimkami z ustanovení o účtovníctve štátu, ako aj o právnom a hospodárskom zaobchádzaní s povereným personálom“.

8.

Legislatívnym dekrétom č. 259 z 1. augusta 2003 bol prijatý kódex elektronických komunikácií ( 8 ), ktorého článok 7 ods. 2 poveril AGCOM funkciami NRO podľa článku 3 rámcovej smernice.

9.

Zákonom č. 311 z 30. decembra 2004 o štátnom rozpočte na rok 2005 ( 9 ) bolo uložené obmedzenie zvyšovania výdavkov orgánov verejnej správy, pričom tento zákon v článku 1 ods. 5 stanovoval: „S cieľom zabezpečiť dosiahnutie fiškálnych cieľov stanovených v Európskej únii… na obdobie rokov 2005 až 2007 nemôžu celkové výdavky orgánov verejnej správy zahrnutých do konsolidovaného výkazu ziskov a strát, uvedených na rok 2005 v zozname 1, ktorý je prílohou tohto zákona, a na nasledujúce roky v opatrení Istituto nazionale di statistica (Národný štatistický úrad, ISTAT) uverejnenom v Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana najneskôr do 31. júla každého roka, nemôžu prekročiť hranicu 2 percent v porovnaní so zodpovedajúcimi aktualizovanými odhadmi z predchádzajúceho roku, ktoré vyplývajú zo správy o výhľadovom plánovaní…“.

10.

Zákonom č. 266 z 23. decembra 2005 o štátnom rozpočte na rok 2006 ( 10 ) bola nezávislým správnym orgánom, ako je AGCOM, priznaná finančná samostatnosť. V zmysle článku 1 ods. 65 tohto zákona: „Od roku 2007 financovanie tej časti prevádzkových nákladov [AGCOM], ktorá nie je pokrytá z prostriedkov štátneho rozpočtu, zabezpečujú príslušné trhy spôsobmi stanovenými platnou právnou úpravou prostredníctvom poplatkov uhrádzaných priamo jednotlivým orgánom, ktorých výšku stanovia tieto orgány rozhodnutím v súlade so zákonom stanovenými maximálnymi stropmi“.

11.

Zákonným dekrétom č. 223 zo 4. júla 2006, ktorý bol po novelizácii potvrdený zákonom č. 248 zo 4. augusta 2006 ( 11 ), bola uložená povinnosť znížiť prevádzkové náklady verejnoprávnych inštitúcií a orgánov s celoštátnou pôsobnosťou. Podľa článku 22 ods. 1 tohto zákonného dekrétu „objem prostriedkov na rok 2006 určených na výdavky na medzispotrebu v rozpočtoch verejnoprávnych inštitúcií a orgánov s celoštátnou pôsobnosťou…, stanovený v súlade s článkom 1 ods. 5 a 6 zákona č. 311 z 30. decembra 2004 [s určitými výnimkami], sa znižuje o 10 percent“. Toto zníženie ovplyvnilo všetky orgány verejnej správy zapísané na zozname ISTAT, medzi ktoré patril aj AGCOM.

12.

Zákonom č. 196 z 31. decembra 2009 o novej všeobecnej právnej úprave v oblasti účtovníctva a verejných financií ( 12 ) bola zavedená nová vnútroštátna právna úprava v tejto oblasti. Článok 1 ods. 2 tohto zákona (v znení zmenenom a doplnenom článkom 5 ods. 7 zákonného dekrétu č. 16 z 2. marca 2012) ( 13 ) stanovoval: „Na účely uplatňovania ustanovení v oblasti verejných financií sa orgánmi verejnej správy v roku 2011 rozumejú inštitúcie a subjekty uvedené na štatistické účely v zozname, ktorý je predmetom oznámenia Národného štatistického úradu (ISTAT) z 24. júla 2010, uverejneného v rovnaký deň v Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana č. 171, a počnúc rokom 2012 inštitúcie a subjekty uvedené na štatistické účely v zozname, ktorý je predmetom oznámenia ISTAT z 30. septembra 2011, uverejneného v rovnaký deň v Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana č. 228, a to v znení neskorších zmien podľa odseku 3 tohto článku, vykonaných na základe definícií v osobitných predpisoch Európskej únie, ako aj nezávislé orgány[ ( 14 )] a v každom prípade orgány uvedené v článku 1 ods. 2 legislatívneho dekrétu č. 165 z 30. marca 2001 v znení neskorších zmien a doplnení“.

13.

Dňa 28. septembra 2012 uverejnil ISTAT v Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana zoznam orgánov verejnej správy uvedených v konsolidovanej účtovnej závierke verejnej správy v zmysle zákona č. 196 z roku 2009. ( 15 ) V tomto zozname bol uvedený aj AGCOM.

14.

AGCOM žalobou podanou na Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Správny súd pre región Lazio, ďalej len „TAR“) napadol zoznam, ktorý vypracoval ISTAT v roku 2012. Spochybnil svoje zaradenie na tento zoznam, ako aj rozhodnutie talianskeho zákonodarcu uplatniť naň pravidlá týkajúce sa verejných financií, a to najmä pravidlá, ktoré sú zamerané na obmedzenie a racionalizáciu verejných výdavkov.

15.

TAR zamietol žalobu, ktorú podal AGCOM, rozsudkom z 12. júna 2013, v odôvodnení ktorého okrem iného uviedol, že Consiglio di Stato (Štátna rada) vydala v inej, no súvisiacej veci rozsudok č. 6014/2012, v ktorom konštatovala, že uvedenie AGCOM na zozname ISTAT je v súlade s právom. Nezávislosť a samostatnosť, ktoré boli priznané AGCOM, neznamenajú, že tento úrad nepatrí do kategórie orgánov verejnej moci a že sa naň nevzťahujú pravidlá týkajúce sa verejných financií, a jeho režim samofinancovania nie je relevantný na tento účel, lebo poplatky, ktoré vyberá od hospodárskych subjektov, sú podľa talianskeho práva daňami.

16.

AGCOM napadol rozsudok TAR kasačným opravným prostriedkom na Consiglio di Stato (Štátna rada), pričom uviedol, že účinnosť jeho pôsobenia ako regulačného orgánu v odvetví telekomunikácií znižujú finančné a organizačné obmedzenia vyplývajúce z toho, že sa naň vzťahujú tak vnútroštátne predpisy v oblasti verejných financií ( 16 ), ako aj predpisy týkajúce sa obmedzenia a racionalizácie verejných výdavkov. ( 17 ) Okrem toho uviedol, že taliansky zákonodarca mal v jeho prípade uplatniť priaznivejšie ustanovenia podobné tým, ktoré platia pre Banca d’Italia, alebo aspoň uplatniť obmedzenia výdavkov len na tú časť jeho financií, ktorá pochádza zo štátneho rozpočtu. Uplatňovanie vnútroštátnych predpisov, ktoré obmedzujú jeho výdavky, napokon podľa AGCOM odporuje článku 3 rámcovej smernice a článku 12 smernice o povolení.

17.

ISTAT, Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedníctvo Rady ministrov) a Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodárstva a financií) vyjadrili nesúhlas s tvrdeniami AGCOM.

18.

Consiglio di Stato (Štátna rada) vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania vysvetlila, že zákonnosť zoznamu ISTAT už nie je sporná, lebo zákonným dekrétom č. 16 z 2. marca 2012 bol článok 1 ods. 2 zákona č. 196 z 31. decembra 2009 zmenený a doplnený tak, že nezávislé orgány (ako AGCOM) sú v ňom výslovne uvedené medzi verejnoprávnymi orgánmi a organizáciami, na ktoré sa vzťahuje právna úprava týkajúca sa verejných financií.

19.

Consiglio di Stato (Štátna rada) vo svojom uznesení uvádza dôvody, pre ktoré predkladá Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania týkajúci sa zlučiteľnosti sporných vnútroštátnych opatrení s rámcovou smernicou a so smernicou o povolení. Ak by sa tieto opatrenia považovali za nezlučiteľné so zásadami nestrannosti, nezávislosti a samofinancovania, ktoré musia členské štáty zaručiť v prípade NRO, nemohli by sa uplatniť na AGCOM, lebo by porušovali právo Únie. Consiglio di Stato (Štátna rada) sa však domnieva, že o takú nezlučiteľnosť nejde.

20.

Napriek tomu považuje za potrebné predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania, aby rozptýlil jej pochybnosti, a kladie mu nasledujúcu otázku:

22.

V písomnej časti konania na Súdnom dvore predložili pripomienky AGCOM, talianska vláda, holandská vláda a Európska komisia. Súdny dvor sa rozhodol, že o prejudiciálnej otázke rozhodne bez začatia ústnej časti konania.

23.

Consiglio di Stato (Štátna rada) sa svojou otázkou v podstate pýta, či článok 3 rámcovej smernice a článok 12 smernice o povolení bránia tomu, aby sa na NRO všeobecne vzťahovali talianske predpisy v oblasti verejných financií a osobitne zákony schválené parlamentom, ktoré sa týkajú zníženia a racionalizácie verejných výdavkov.

24.

Súdny dvor musí odpovedať na položenú otázku s ohľadom na skutkový stav a vnútroštátne právo, ako ich opísal vnútroštátny súd, ktorému prináleží vymedziť vnútroštátne predpisy, ktoré sa podľa jeho názoru vzťahujú na spor vo veci samej. ( 18 ) Spomedzi opatrení, ktoré údajne obmedzujú nezávislosť AGCOM, teda treba preskúmať jedine tie, ktoré Consiglio di Stato (Štátna rada) uviedla vo svojom uznesení. ( 19 )

25.

AGCOM vo svojich písomných pripomienkach poukázal na iné neskoršie rozhodnutia prijaté vnútroštátnym zákonodarcom, ktoré vyznievajú v rovnakom zmysle a podľa ktorých sa naň vzťahujú všeobecné predpisy týkajúce sa zníženia a racionalizácie výdavkov platné pre všetky talianske orgány verejnej správy. Domnievam sa, že pri zodpovedaní prejudiciálnej otázky netreba brať do úvahy predpisy, ktoré Consiglio di Stato (Štátna rada) nespomenula vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, hoci riešenie, ktoré navrhnem, by bolo v skutočnosti pravdepodobne rovnaké aj v prípade preskúmania týchto nových opatrení.

26.

AGCOM je jedným z „nezávislých orgánov“ alebo „nezávislých správnych orgánov“ zriadených v členských štátoch Únie na zabezpečenie uplatňovania predpisov týkajúcich sa liberalizácie určitých hospodárskych odvetví. ( 20 ) Tieto orgány nie sú súčasťou klasickej administratívnej hierarchie a na to, aby mohli nestranne plniť tak regulačné, ako aj kontrolné úlohy technickej povahy ( 21 ), majú nezávislé postavenie tak vo vzťahu k hospodárskym subjektom, ako aj prípadne vo vzťahu k politickým orgánom štátu. ( 22 )

27.

Táto nezávislosť sa týka v prvom rade hospodárskych subjektov. V konkrétnom prípade NRO v odvetví elektronických komunikácií ju stanovuje článok 3 ods. 2 rámcovej smernice. ( 23 ) Tento aspekt nezávislosti NRO v značnej miere zakotvuje sekundárne právo Únie a v spore medzi AGCOM a talianskou vládou ho nikto nespochybnil.

28.

Súdny dvor ( 24 ) sa zaoberal nezávislosťou NRO od hospodárskych subjektov, pričom sa vyjadril k oddeleniu regulačných funkcií od funkcií týkajúcich sa obchodnej prevádzky. Vo viacerých rozsudkoch rozhodol, že podľa článku 3 rámcovej smernice členské štáty síce majú v rámci organizácie a štrukturalizácie svojich NRO inštitucionálnu autonómiu, no musia dbať na to, aby každú úlohu uloženú NRO vykonal príslušný orgán. Tiež musia zaručiť nezávislosť týchto orgánov tým, že zabezpečia ich právne odčlenenie a nezávislé fungovanie od organizácií poskytujúcich elektronické komunikačné siete, zariadenia alebo elektronické komunikačné služby, a tiež dohliadať na to, aby vykonávali svoje právomoci nestranne, transparentne a vo vhodnom čase. ( 25 )

29.

Súdny dvor však uznal, že vnútroštátny zákonodarca môže mať postavenie NRO v zmysle rámcovej smernice, pokiaľ pri výkone tejto funkcie spĺňa podmienky odbornosti, nezávislosti, nestrannosti a transparentnosti stanovené v uvedenej smernici, pokiaľ jeho rozhodnutia možno napadnúť na nezávislom orgáne a pokiaľ neobmedzuje ani neodstraňuje úlohy, ktoré smernice výslovne priznávajú NRO. ( 26 ) Súdny dvor tiež konštatoval, že pri výkone týchto regulačných funkcií majú NRO širokú právomoc, aby mohli posúdiť potrebu regulácie trhu v závislosti od situácie v jednotlivých prípadoch. ( 27 )

30.

Zložitejšie je určiť, do akej miery nezávislosť NRO dovoľuje vyňať ich spod vplyvu orgánov štátu, najmä vlády. Táto problematika môže v niektorých štátoch nadobudnúť ústavné rozmery, lebo v konečnom dôsledku dochádza k tomu, že NRO sa priznáva štatút nezávislosti od politických orgánov ( 28 ), pričom tieto orgány majú demokratickú legitimitu. Novelizáciou článku 3 rámcovej smernice vykonanou smernicou 2009/140 bol v odvetví elektronických komunikácií zavedený práve tento model NRO.

31.

Nezávislosť NRO podľa môjho názoru neznamená, že tieto orgány nemusia dodržiavať základné pravidlá fungovania orgánu verejnej správy a že nepodliehajú kontrole a dohľadu parlamentu. Z tejto nezávislosti, ako ju chráni článok 3 rámcovej smernice, vyplývajú v zásade nasledujúce prvky: ( 29 )

32.

Súdny dvor sa zatiaľ nevyjadril k politickej nezávislosti NRO v odvetví komunikácií, ale už sa vyjadril k politickej nezávislosti národných dozorných orgánov pre ochranu osobných údajov. Rozsudky týkajúce sa týchto orgánov (najmä rozsudky Komisia/Nemecko, C‑518/07, EU:C:2010:125; Komisia/Rakúsko, C‑614/10, EU:C:2012:631, a Komisia/Maďarsko, C‑288/12, EU:C:2014:237) poskytujú referenčné prvky, ktoré možno s určitými výhradami uplatniť na NRO v odvetví elektronických komunikácií. Úlohou orgánov na ochranu údajov je zaručiť základné právo na súkromie, pričom Súdny dvor pripisuje tejto úlohe veľký význam s cieľom chrániť ich nezávislosť, ( 30 ) čo neplatí v prípade NRO v oblasti elektronických komunikácií.

33.

Podľa Súdneho dvora musí byť dozorným orgánom povereným dohľadom nad spracovaním osobných údajov priznaná nezávislosť, ktorá im umožní vykonávať ich úlohy bez vonkajšieho vplyvu. Táto nezávislosť vylučuje najmä akýkoľvek príkaz a iný priamy alebo nepriamy vonkajší vplyv – bez ohľadu na jeho formu –, ktorý by mohol usmerňovať ich rozhodnutia, a teda ohroziť plnenie ich úlohy, ktorá spočíva v zabezpečení spravodlivej rovnováhy medzi ochranou práva na súkromie a voľným pohybom osobných údajov. ( 31 ) Funkčná nezávislosť dozorných orgánov je nevyhnutnou podmienkou na to, aby tieto orgány mohli splniť kritérium nezávislosti v zmysle článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice 95/46, aj keď sama osebe nepostačuje na to, aby dozorné orgány uchránila od akéhokoľvek vonkajšieho vplyvu. ( 32 )

34.

Súdny dvor konštatoval, že samotné riziko, že orgány štátneho dohľadu budú môcť politicky ovplyvňovať rozhodnutia dozorných orgánov, postačuje na narušenie nezávislého plnenia úloh týchto orgánov, keďže to môže viesť k „predpokladanej poslušnosti“ dozorných orgánov v súvislosti s rozhodovacou praxou orgánu dohľadu. Poslušnosť týchto orgánov voči politickej moci je nezlučiteľná s požiadavkou nezávislosti. ( 33 )

35.

Aj v prípade národných dozorných orgánov pre ochranu údajov však Súdny dvor konštatoval, že ich nezávislosť nie je neobmedzená, takže nie je možné, aby parlament nemal na ne nijaký vplyv. ( 34 ) Parlament alebo vláda môžu vymenovať riadiace osoby dozorných orgánov a zákonodarca môže vymedziť právomoci uvedených orgánov a uložiť im povinnosť zodpovedať sa za svoju činnosť pred parlamentom. ( 35 )

36.

Na určenie rozsahu politickej nezávislosti NRO v zmysle práva Únie treba v konečnom dôsledku dosiahnuť zložitú rovnováhu medzi právomocami, ktoré im treba priznať s cieľom zaručiť ich slobodu konať, na jednej strane a na druhej strane potrebou podrobiť ich demokratickému dohľadu, ktorý je charakteristický pre právny štát, a uplatniť na ne všeobecné pravidlá fungovania orgánov verejnej správy.

37.

Consiglio di Stato (Štátna rada) žiada Súdny dvor, aby sa vyjadril k možnému vplyvu vnútroštátnych opatrení zameraných na obmedzenie verejných výdavkov na nezávislosť a nestrannosť AGCOM, ktoré zaručuje článok 3 rámcovej smernice. V konečnom dôsledku chce vedieť, či je finančná nezávislosť NRO (ktorá je základnou zložkou jeho politickej nezávislosti) obmedzená spôsobom, ktorý je nezlučiteľný s článkom 3 rámcovej smernice, ak členský štát zákonom obmedzí ročný nárast rozpočtu NRO (v tomto prípade na dve percentá), uplatní naň predpisy v oblasti verejných financií, ktoré sa vzťahujú na všetky orgány verejnej správy, a zníži jeho prevádzkové náklady o desať percent. Tieto obmedzenia majú všeobecný charakter, teda vzťahujú sa na všetky talianske orgány verejnej správy a neboli prijaté len v súvislosti s AGCOM.

38.

AGCOM uvádza, že opatrenia prijaté Talianskom obmedzujú jeho rozpočtovú samostatnosť, a preto narúšajú jeho nezávislosť spôsobom, ktorý je nezlučiteľný s právom Únie. Podľa jeho názoru rozpočtová samostatnosť NRO nedovoľuje, aby sa na NRO všeobecne uplatňovali vnútroštátne predpisy týkajúce sa verejných financií, vrátane tých, ktoré ukladajú horné hranice nárastu výdavkov a ktoré stanovujú plošné zníženie výdavkov, lebo im bránia v tom, aby spravovali svoje finančné zdroje spôsobom, ktorý čo najviac zodpovedá ich prevádzkovým potrebám.

39.

AGCOM tiež tvrdí, že opatrenia tohto typu, ktoré obmedzujú jeho finančnú samostatnosť, nie sú odôvodnené požiadavkou znižovať verejné výdavky, keďže jeho prevádzkové náklady sa nefinancujú zo štátneho rozpočtu: 100 % jeho zdrojov pochádza z príspevkov, ktoré uhrádzajú hospodárske subjekty podliehajúce jeho dohľadu.

40.

AGCOM napokon uvádza, že Taliansko malo k dispozícii iné riešenia, ktoré by v menšej miere obmedzovali jeho finančnú samostatnosť a jeho nezávislosť, na zosúladenie zníženia verejných výdavkov s rešpektovaním samostatnosti NRO. AGCOM sa domnieva, že Talianska republika k nemu mala pristupovať rovnako ako k talianskej centrálnej banke, na ktorú sa automaticky neuplatnili opatrenia na obmedzenie verejných výdavkov.

41.

Komisia, Taliansko a Holandsko zastávajú opačný názor, ktorý sa zhoduje s názorom, ktorý vyjadrila Consiglio di Stato (Štátna rada) v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

42.

Ako však Súdny dvor konštatoval v prípade verejného orgánu, pojem „nezávisle“ obvykle označuje štatút, ktorý dotknutému orgánu zabezpečuje možnosť konať úplne slobodne, bez akýchkoľvek pokynov a nátlaku. ( 36 ) Ako som už uviedol, táto nezávislosť je uznaná tak vo vzťahu k hospodárskym subjektom na trhu, nad ktorým vykonáva NRO dohľad, ako aj voči politickým orgánom štátov. ( 37 )

43.

Je pravda, že politické orgány štátu by teoreticky mohli obmedziť nezávislosť svojich NRO a ovplyvniť ich drastickým znížením ich finančných a ľudských zdrojov. ( 38 ) S cieľom zabrániť tomu a upevniť postavenie NRO v odvetví elektronických komunikácií smernica 2009/140 zaviedla viaceré zmeny v článku 3 rámcovej smernice, ktoré majú posilniť ich finančnú nezávislosť. ( 39 ) Okrem toho do článku 3 ods. 3a in fine boli vložené dve výslovné požiadavky týkajúce sa NRO: aby mali samostatné ročné rozpočty a aby mali dostatok finančných a ľudských zdrojov na vykonávanie úloh, ktoré im umožnia aktívne sa podieľať na činnosti BEREC.

44.

Rámcová smernica však nestanovuje neobmedzenú finančnú nezávislosť NRO, lebo „nebráni… dohľadu nad nimi podľa vnútroštátneho ústavného práva“. Toto konštatovanie súvisí s judikatúrou, ktorú Súdny dvor stanovil v rozsudku Komisia/Nemecko ( 40 ), podľa ktorej je prípustné, aby národné dozorné orgány pre ochranu osobných údajov podliehali určitej parlamentnej kontrole. Túto judikatúru možno uplatniť aj na NRO v oblasti elektronických komunikácií, takže je prípustné, ak sa na ne vzťahujú určité pravidlá vyplývajúce z nevyhnutnej prednosti demokratickej legitimity. ( 41 ) Predkladanie správ národnému parlamentu a uplatnenie účtovného dohľadu národného dvora audítorov sú okrem iných príkladov zlučiteľné s obmedzeniami, ktoré rámcová smernica pripúšťa v oblasti elektronických komunikácií.

45.

Tak ako holandská vláda zdôraznila vo svojich pripomienkach, zastávam názor, že rozpočtová kontrola NRO zo strany národného parlamentu (ktorá je –pripomínam – zlučiteľná s finančnou nezávislosťou, ktorú im priznáva článok 3 rámcovej smernice) dovoľuje, aby sa na ne uplatnili opatrenia na zníženie verejných výdavkov, a to aj ex ante. Uvedené opatrenia by narušili ich nezávislosť spôsobom, ktorý je nezlučiteľný s uvedeným článkom 3 rámcovej smernice, jedine vtedy, ak by boli neprimerané a bránili by NRO v plnení ich úloh alebo ak by viedli k zániku ich samostatného rozpočtu.

46.

V prípade Talianska legislatívne opatrenia uplatnené na AGCOM neviedli k zániku jeho ročného rozpočtu, ktorý je samostatný a verejný, a podľa Consiglio di Stato (Štátna rada) nenarušili ani jeho schopnosť spravovať zdroje potrebné na plnenie svojich úloh. Vnútroštátny súd zdôrazňuje – pričom ide o skutkovú otázku, ktorú môže posúdiť len on –, že AGCOM nepredložil konkrétne dôkazy, ktoré by preukazovali existenciu údajných nepriaznivých dôsledkov, ale len uviedol, že sporná právna úprava narúša jeho finančnú samostatnosť a jeho nezávislosť.

47.

Okrem toho právna úprava týkajúca sa verejných financií a obmedzenia verejných výdavkov (dvojpercentný limit nárastu výdavkov stanovený v zákone o štátnom rozpočte na rok 2005 a zníženie výdavkov na medzispotrebu o 10 % podľa zákona č. 248 zo 4. augusta 2006) nevyplýva z individuálneho rozhodnutia, ktorého konkrétnym adresátom by bol AGCOM, ale zodpovedá legitímnemu cieľu rozpočtovej disciplíny, ktorý všeobecne stanovila Talianska republika.

48.

Ak teda AGCOM v konaní na vnútroštátnom súde nepreukázal, že sporné opatrenia mali skutočný vplyv na jeho činnosť ani že rozpočtové obmedzenia všeobecnej povahy mu konkrétne zabránili v tom, aby „vlastni[l] všetky potrebné prostriedky z hľadiska personálu, odbornosti a finančných prostriedkov na vykonávanie svojich úloh“ (odôvodnenie 11 rámcovej smernice), ťažko možno uznať, že tieto opatrenia narušili jeho nezávislosť vo vyššie uvedenom zmysle. ( 42 )

49.

Nárok AGCOM na osobitné zaobchádzanie zo strany Talianskej republiky, rovnocenné zaobchádzaniu s Banca d’Italia, pre ktorú platia len povinnosti týkajúce sa výsledku, tiež nepovažujem za opodstatnený a opäť súhlasím so stanoviskom, ktoré v súvislosti s týmto tvrdením zaujal vnútroštátny súd.

50.

Článok 3 rámcovej smernice nestanovuje, že finančná nezávislosť NRO vyžaduje, aby im členské štáty neukladali v rozpočtovej oblasti prierezové opatrenia týkajúce sa zníženia a obmedzenia výdavkov, ale len povinnosti týkajúce sa výsledku. Rámcová smernica tiež neobsahuje ustanovenia, ktoré by prirovnávali nezávislosť NRO k nezávislosti centrálnej banky členského štátu.

51.

Nezávislosť národných centrálnych bánk je zakotvená v ustanoveniach primárneho práva (článok 130 ZFEÚ a článok 7 Protokolu č. 4 o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky) a zodpovedá ich osobitnej úlohe, ktorou je uplatňovať pod vedením Európskej centrálnej banky jednotnú menovú politiku, pričom sa musia riadiť cieľom dosiahnuť cenovú stabilitu. ( 43 ) Táto nezávislosť je navyše zakotvená s cieľom zaručiť uplatnenie zákazu menového financovania národných orgánov členských štátov, ktorý stanovuje článok 123 ZFEÚ, na centrálne banky. Žiadny z týchto cieľov nemožno uplatniť na činnosť NRO v odvetví elektronických komunikácií, ktorých postavenie je vymedzené v príslušných smerniciach.

52.

AGCOM uvádza, že je financovaný z talianskeho štátneho rozpočtu, a to prevažne zo správnych poplatkov, ktoré vyberá od hospodárskych subjektov pôsobiacich na trhu elektronických komunikácií. Okrem toho tvrdí, že v posledných rozpočtových obdobiach sa financoval úplne samostatne, a preto jeho výdavky nevyvolávajú verejný deficit a uplatnenie všeobecných opatrení v tejto oblasti, ktoré prijala Talianska republika, odporuje článku 12 smernice o povolení, pričom tieto opatrenia sa majú prípadne obmedziť len na financovanie AGCOM zo štátneho rozpočtu.

53.

Tak ako vnútroštátny súd, Komisia, talianska vláda a holandská vláda sa domnievam, že tieto úvahy sú irelevantné. Poplatky uložené podnikom sú upravené v článku 12 smernice o povolení a nie sú určené na krytie administratívnych nákladov akejkoľvek povahy, ktoré znáša NRO, ale – ako sa uvádza v článku 12 ods. 1 písm. a) – len administratívnych nákladov vynaložených pri riadení, kontrole a vymáhaní plánu všeobecného povolenia a práv na používanie a osobitných povinností, ktoré sú spomenuté v článku 6 ods. 2 tejto smernice, ktoré môžu zahŕňať náklady na medzinárodnú spoluprácu, harmonizáciu a normovanie, analýzu trhu, sledovanie zhody a inú kontrolu trhu, ako aj reguláciu práce, vyžadujúcu prípravu a uplatnenie sekundárnych právnych predpisov a správnych rozhodnutí, ako napríklad rozhodnutia o prístupe a prepojení. ( 44 )

54.

Hoci sú členské štáty oprávnené z právneho hľadiska upraviť tieto poplatky, podľa Súdneho dvora z článku 12 ods. 2 smernice o povolení vyplýva, že uvedené poplatky musia pokrývať skutočné administratívne náklady vyplývajúce z činností uvedených v tejto smernici a dosiahnuť výšku týchto nákladov, takže celkové príjmy dosiahnuté členskými štátmi z dotknutého poplatku nemôžu presahovať celkové náklady pripadajúce na tieto činnosti. ( 45 ) Článok 12 ods. 1 písm. b) navyše ukladá členským štátom, aby uvedené správne poplatky rozdelili medzi podniky objektívnym, transparentným a primeraným spôsobom.

55.

Poplatky, z ktorých sa financuje AGCOM, sú daňami zavedenými Talianskou republikou a článok 12 smernice o povolení nepriznáva NRO absolútnu právomoc určovať ich výšku ( 46 ) bez ohľadu na predpisy so všeobecnou pôsobnosťou týkajúce sa obmedzenia a zníženia verejných výdavkov, ktoré prijal štát. Tieto poplatky musia byť úmerné výdavkom AGCOM na štyri činnosti (ktorými sú vydávanie, riadenie, kontrola a vymáhanie príslušného plánu všeobecného povolenia) a AGCOM nemôže zvýšiť tieto výdavky bez akejkoľvek kontroly ani ich neznížiť bez ohľadu na všeobecné rozpočtové predpisy štátu. Tieto dane spolu s ostatnými daňami, ktoré sa vzťahujú na podniky pôsobiace v odvetví elektronických komunikácií, určujú časť finančného bremena, ktoré nesú daňovníci (podniky ich zvyčajne prenášajú na spotrebiteľov), a parlament môže v prípade, ak si to vyžadujú hospodárske potreby, prijať právne predpisy v tejto oblasti. Ak legislatívne opatrenia týkajúce sa zníženia výdavkov nenarušili skutočnú schopnosť AGCOM plniť svoje úlohy, tak ako v prejednávanom prípade, z hľadiska finančnej nezávislosti nemožno voči nim nič namietať.

56.

V konečnom dôsledku sa domnievam, že zásady nestrannosti a nezávislosti, ktoré NRO priznáva článok 3 rámcovej smernice, ako aj zásada podstatného samofinancovania podľa článku 12 smernice o povolení nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá všeobecne podrobuje NRO právnym predpisom v oblasti verejných financií, a to najmä osobitným ustanoveniam o znížení a racionalizácii výdavkov orgánov verejnej správy.

57.

Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázku, ktorú položila Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), takto:

Zásady nestrannosti a nezávislosti, ktoré národným regulačným orgánom priznáva článok 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby, ako aj zásada podstatného samofinancovania stanovená v článku 12 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné siete a služby nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá všeobecne podrobuje uvedené orgány právnym predpisom v oblasti verejných financií, a to najmä osobitným ustanoveniam o znížení a racionalizácii výdavkov orgánov verejnej správy.