1.

Komisia navrhuje určiť, že Španielske kráľovstvo si v súvislosti so svojimi povodiami vnútri spoločenstiev nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 4 ods. 8, článku 7 ods. 2, článku 10 ods. 1 a 2, ako aj z prílohy V oddielov 1.3 a 1.4 smernice 2000/60/ES ( 2 ).

2.

Povodie podľa článku 2 bodu 13 smernice 2000/60/ES znamená územie, z ktorého všetok povrchový odtok odteká prostredníctvom sietí potokov, riek a prípadne jazier do mora jediným vyústením, ústím alebo deltou rieky.

3.

Pokiaľ ide o povodia Španielska vnútri spoločenstiev, všetky tieto vody sa nachádzajú v rámci jediného autonómneho spoločenstva. Podľa všetkého zákonodarná právomoc na prebratie smernice 2000/60 vo vzťahu k týmto oblastiam prináleží príslušnému autonómnemu spoločenstvu.

4.

Podľa článku 149 ods. 1 bodu 22 španielskej ústavy naopak v prípade, keď vody pretekajú viac ako jedným autonómnym spoločenstvom, výlučná právomoc, pokiaľ ide o prijímanie zákonov, poriadok a oprávnenia v súvislosti s výskytom vody a jej využitím, prináleží ústrednej štátnej moci. To sa týka najmä „povodí medzi spoločenstvami“ Španielska, ktoré sa rozprestierajú na území viac ako jedného autonómneho spoločenstva.

5.

Námietky Komisie sa týkajú iba povodí vnútri spoločenstiev. Výhrady možno rozdeliť do troch skupín: predovšetkým treba stanoviť, že ustanovenia týkajúce sa povodí vnútri spoločenstiev s výnimkou Katalánska, ktoré Španielsko deklarovalo ako prebratie článku 4 ods. 8, článku 7 ods. 2, článku 10 ods. 1 a 2, ako aj prílohy V oddielu 1.3 smernice 2000/60, neboli prijaté včas (pozri časť II). Naproti tomu ustanovenia týkajúce sa týchto povodí, ktoré Španielsko deklarovalo ako prebratie prílohy V oddielu 1.4, síce boli prijaté včas, avšak je sporné, či skutočne zaručujú účinné prebratie (pozri časť III). Napokon je potrebné preskúmať prebratie uvedených ustanovení týkajúcich sa povodí, ktoré ležia výlučne v Katalánsku, týmto spoločenstvom (pozri časť IV).

6.

Podľa článku 24 ods. 1 pododseku 1 smernice 2000/60 musia členské štáty prijať zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou najneskôr do 22. decembra 2003. ( 3 ) To platí aj pre článok 4 ods. 8, článok 7 ods. 2, článok 10 ods. 1 a 2, ako aj prílohu V oddiel 1.3 smernice 2000/60.

7.

Je pravda, že článok 10 smernice 2000/60 upravuje osobitnú lehotu dvanástich rokov na stanovenie a/alebo vykonanie určitých emisných limitov. Ako však tvrdí Komisia, bez toho, aby to bolo spochybnené, nejde o lehotu na prebratie tohto ustanovenia, ale o lehotu, v rámci ktorej majú byť zavedené špecifické limity stanovené v tomto ustanovení. Podstatou úpravy článku 10 je povinnosť vykonať emisné limity. Emisné limity, ktoré sú len stanovené, ale nie sú vykonané, nemajú prakticky nijaký účinok a neboli by zlučiteľné s cieľom Únie zachovávať vysokú úroveň ochrany životného prostredia v súlade s článkom 191 ZFEÚ a článkom 37 Charty základných práv. Preto platí, že tieto limity musia byť uskutočnené v rámci dvanástich rokov.

8.

Odkaz na prípadnú potrebu stanovenia limitov však nemôže byť chápaný v tom zmysle, že dvanásťročnej lehote podlieha aj vytvorenie zákonného rámca pre náležité opatrenia, ktoré vyžaduje článok 10. Naopak, tento zákonný rámec musí byť prijatý v rámci všeobecnej lehoty podľa článku 24 ods. 1 pododseku 1.

9.

Z procesného hľadiska je určujúci iný časový okamih. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že nesplnenie si povinnosti sa musí posudzovať podľa situácie v členskom štáte, ktorá existovala ku koncu lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku. Súdny dvor nemôže vziať do úvahy zmeny, ktoré nastali neskôr. ( 4 ) Komisia vo svojom odôvodnenom stanovisku z 22. marca 2010 stanovila Španielsku na prebratie uvedených ustanovení poslednú lehotu do 22. mája 2010.

10.

Pokiaľ ide o prebratie vo vzťahu k povodiam vnútri spoločenstiev s výnimkou Katalánska, Španielsko sa odvoláva na vnútroštátnu úpravu, ktorá nadobudla účinnosť až po uplynutí tejto lehoty, konkrétne na nariadenie ARM/1195/2011 z 11. mája 2011 ( 5 ). Keďže toto nariadenie nemôže byť zohľadnené v predmetnom konaní, žaloba je v tejto časti dôvodná.

11.

Pokiaľ ide o prebratie prílohy V oddielu 1.4 smernice 2000/60, Španielsko naopak uvádza predpis, ktorý bol účinný pred uplynutím uvedenej lehoty, konkrétne oddiel 5.1 ústredného nariadenia ARM/2656/2008 z 10. septembra 2008 ( 6 ).

12.

Na pojednávaní zúžila Komisia tento žalobný bod na prílohu V oddiel 1.4.1 body i) až iii) smernice 2000/60. Tieto ustanovenia zaväzujú členské štáty, aby zriadili určité monitorovacie systémy.

13.

Tieto povinnosti sú súčasťou spoločného systému smernice 2000/60, a preto sa príloha V uvádza aj v mnohých ustanoveniach. Záväzný účinok prílohy V oddielu 1.4.1 bodov i) až iii) však nezávisí od týchto ostatných ustanovení, ale vyplýva priamo z jeho doslovného znenia.

14.

Podobne upravuje tieto otázky oddiel 5.1 nariadenia ARM/2656/2008. Ustanovenia tohto nariadenia platia podľa jeho článku 1 ods. 2 iba pre povodia medzi spoločenstvami. Takéto rozdelenie sa javí v súlade s rozdelením kompetencií medzi ústredným štátom a autonómnymi spoločenstvami. Podľa všetkého právomoc prijímať právnu úpravu týkajúcu sa povodí vnútri spoločenstiev majú príslušné autonómne spoločenstvá.

15.

Podľa názoru Komisie tým nie je zaručené prebratie prílohy V oddielu 1.4.1 bodov i) až iii) smernice 2000/60, pokiaľ ide o povodia vnútri spoločenstiev.

16.

Španielsko však namieta, že podľa španielskeho ústavného práva v prípade neexistencie ustanovení autonómnych spoločenstiev zaručuje prebratie prílohy V oddielu 1.4.1 bodov i) až iii) smernice 2000/60 práve oddiel 5.1 nariadenia ARM/2656/2008 aj pre povodia vnútri spoločenstiev. Španielsko sa odvoláva na článok 149 ods. 3 španielskej ústavy a osobitne na tretiu vetu:

„Záležitosti, ktoré touto ústavou neboli výslovne prenesené na štát, môžu na základe príslušných štatútov prevziať autonómne spoločenstvá. Právomoc v záležitostiach, ktoré neboli prevzaté štatútmi autonómnych spoločenstiev, patrí štátu, ktorého normy majú prednosť v prípade kolízie noriem vo všetkých oblastiach, ktoré nepatria do výlučnej kompetencie autonómnych spoločenstiev. Ústredné právo platí v každom prípade subsidiárne vo vzťahu k právu autonómnych spoločenstiev.“

17.

Súdny dvor nie je príslušný rozhodnúť, či je oddiel 5.1 nariadenia ARM/2656/2008 podľa článku 149 ods. 3 tretej vety španielskej ústavy skutočne uplatniteľný na uvedené povodia vnútri spoločenstiev. To je otázka španielskeho vnútroštátneho práva, o ktorej môžu rozhodnúť len španielske súdy. Podľa informácií, ktoré sú k dispozícii, sa to však doteraz nestalo.

18.

Takéto určenie však nie je nevyhnutné na rozhodnutie o predmetnom žalobnom dôvode. V prospech Komisie je naopak potrebné konštatovať, že nariadenie ARM/2656/2008 sa podľa jeho doslovného znenia na povodia vnútri spoločenstiev nevzťahuje. Preto treba preskúmať, či Španielsko môže preukázať, že je článok 149 ods. 3 tretia veta španielskej ústavy schopný toto obmedzenie oblasti pôsobnosti prelomiť.

19.

V tomto rozsahu je pravda, že podľa článku 288 ods. 3 ZFEÚ smernica zaväzuje všetky členské štáty, ktorým je určená, pokiaľ ide o výsledok, ktorý má byť dosiahnutý, pričom ponecháva vnútroštátnym orgánom právomoc, pokiaľ ide o formu a prostriedky. Preto si Španielsko, tak ako všetky ostatné členské štáty, môže zvoliť formu a prostriedky na prebratie smernice 2000/60. ( 7 )

20.

Z tohto dôvodu prebratie ustanovení práva Únie do vnútroštátneho práva nevyhnutne nevyžaduje doslovné prevzatie ustanovení, ktoré sú po formálnej stránke výslovne vyjadrené v osobitnom právnom predpise. Prebratie možno dosiahnuť na základe všeobecného právneho kontextu, ak skutočne dostatočne jasne a presne zaručuje úplné uplatnenie ustanovení Únie. ( 8 )

21.

Najmä existencia všeobecných zásad ústavného alebo správneho práva môže spôsobiť, že prebratie osobitnými legislatívnymi alebo správnymi opatreniami je nadbytočné, avšak pod podmienkou, že tieto zásady účinne poskytujú záruku úplného uplatnenia smernice vnútroštátnymi správnymi orgánmi, že v prípade, keď predmetné ustanovenie smernice zakladá práva jednotlivcov, je právna situácia vyplývajúca z týchto zásad dostatočne presná a jasná, a že oprávnené osoby sú schopné poznať svoje práva v plnom rozsahu, prípadne sa na ne odvolávať pred vnútroštátnymi súdmi. ( 9 )

22.

Na základe toho nemožno dospieť k záveru, že ustanovenie, akým je článok 149 ods. 3 tretej vety španielskej ústavy, spôsobuje dostatočné prebratie smerníc, najmä keď chýbajú opatrenia, ktorých účelom je výslovne prebratie.

23.

Bez ohľadu na to, či príloha V oddiel 1.4.1 body i) až iii) – prípadne v súvislosti so smernicou 2003/4/ES ( 10 ) – zakladá práva jednotlivcov, tento spôsob prebratia predpokladá minimálne to, že vnútroštátne správne orgány skutočne zaručia úplné uplatnenie smernice.

24.

Hlavnú prekážku teda predstavuje výslovné obmedzenie oblasti pôsobnosti nariadenia ARM/2656/2008 na povodia medzi spoločenstvami. Doplnenie práva autonómnych spoločenstiev s ohľadom na povodia vnútri spoločenstiev by vyžadovalo uplatnenie tohto ustanovenia, ktoré ide nad rámec znenia tohto nariadenia.

25.

Pri preberaní smernice a jej uplatnení však musia členské štáty rešpektovať základné zásady práva Únie, ( 11 ) najmä zásadu právnej istoty. Tá obmedzuje povinnosť výkladu v súlade s právom Únie v tom zmysle, že nesmie slúžiť ako základ výkladu vnútroštátneho práva contra legem. ( 12 ) Je preto sporné, či by uplatnenie nariadenia ARM/2656/2008, pokiaľ ide o povodia vnútri spoločenstiev, na účely prebratia smernice 2000/60 v rozpore s jej znením bolo vôbec zlučiteľné s právom Únie.

26.

Táto úvaha platí, najmä pokiaľ by výklad contra legem mohol zakladať povinnosti alebo nevýhody pre jednotlivcov, čo sa v danom prípade nedá priamo zistiť. Prebratie, ktorého zlučiteľnosť so zásadou právnej istoty je sporná, okrem toho nezaručuje úplné uplatnenie smernice vnútroštátnymi správnymi orgánmi. Vždy totiž hrozí, že príslušné orgány primárne vychádzajú z doslovného znenia ustanovení.

27.

Španielsko tvrdí, že jednoznačnejšie ústredné prebratie týkajúce sa povodí vnútri spoločenstiev je vylúčené ústavným právom. Úprava, ktorá by pre tieto oblasti výslovne platila – aj keď len subsidiárne –, by zasahovala do právomocí spoločenstiev.

28.

Táto argumentácia však ilustruje slabosti prebratia podľa článku 149 ods. 3 tretej vety španielskej ústavy: subsidiárne uplatnenie ústredného práva by práve nemalo byť zaručené jednoznačnosťou, ktorá sa vyžaduje na prebratie smernice, ale malo by sa vyskytovať len výnimočne, ak neexistuje žiadna alternatíva.

29.

To zdôrazňuje mechanizmus subsidiárnej platnosti ústredných predpisov, ktorý uvádza Španielsko. Podľa predloženej judikatúry španielskeho ústavného súdu uplatnenie ústredných predpisov prichádza do úvahy konkrétne len v prípade, keď orgán uplatňujúci právo konštatuje medzeru ( 13 ) v právnej úprave, ale už nie v situácii, keď v súvislosti s otázkou upravenou na celoštátnej úrovni neexistuje žiadna úprava autonómneho spoločenstva.

30.

V prípade, že právo Únie nebolo prebraté, je skôr možné predpokladať medzeru v právnej úprave, ale v tomto prípade by s ohľadom na povahu ústredného práva jeho subsidiárne uplatnenie nebolo zaručené účinnejšie než priame uplatnenie sporného ustanovenia smernice. Priame uplatnenie však Súdny dvor neakceptuje ako dostatočnú náhradu za prebratie. ( 14 )

31.

Ani odkazy na nariadenie ARM/2656/2008 vo vodohospodárskych plánoch autonómneho spoločenstva vzťahujúce sa na predmetné oblasti nevedú k tomu, aby bolo možné toto nariadenie uznať za dostatočné prebratie vo vzťahu k povodiam vnútri spoločenstiev. Nedá sa najmä zistiť, či spoločenstvá konali na základe právnej povinnosti. Zohľadnenie nariadenia by mohlo spočívať aj v čisto praktických dôvodoch. Potom by odkazy dokumentovali iba správnu prax, ktorú Súdny dvor takisto neuznal, keďže by sa mohla kedykoľvek zmeniť. ( 15 )

32.

Okrem toho Komisia správne zdôrazňuje, že autonómne spoločenstvá by mohli veľmi ľahko predvídať príslušné uplatnenie ústredných predpisov vo vzťahu k jednotlivým povodiam a tak by mohli nastoliť potrebnú právnu istotu. To sa však nestalo.

33.

Na základe toho sa teda nedá vylúčiť, že oddiel 5.1 prílohy nariadenia ARM/2656/2008 v spojení s článkom 149 ods. 3 treťou vetou španielskej ústavy má v praxi za následok úplné uplatnenie prílohy V oddielu 1.4.1 bodov i) až iii) smernice 2000/60 zo strany španielskych správnych orgánov. Nie je však možné ani konštatovať, že by to bolo zaručené.

34.

Na rozdiel od názoru, ktorý zastáva Španielsko, tento záver nepredstavuje porušenie národnej identity, ktorá je obsiahnutá v jeho základných politických a ústavných systémoch vrátane regionálnych a miestnych samospráv, nezlučiteľné s článkom 4 ods. 2 ZEÚ. Nie je vylúčené, aby vo federálnych alebo v decentralizovaných systémoch bolo zaistené prebratie práva Únie prostredníctvom subsidiárneho uplatnenia ústrednej úpravy. Toto subsidiárne uplatnenie však nesmie byť akokoľvek spochybnené. Španielske právo tieto požiadavky nespĺňa.

35.

Práve naopak, išlo by o nerešpektovanie výhrady španielskeho ústavného práva, ak by sa ako prebratie smernice akceptovalo subsidiárne uplatnenie ústredného práva. Zákonodarná zodpovednosť súvisiaca s kompetenciami spoločenstiev by tak bola podcenená.

36.

Na zhrnutie treba konštatovať, že Španielsko si v súvislosti s povodím vnútri spoločenstiev s výnimkou Katalánska nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z oddielu 1.4.1 bodov i) až iii) prílohy V smernice 2000/60.

37.

Ďalej treba preskúmať prebratie v Katalánsku. Španielsko uviedlo, že ustanovenia smernice 2000/60 uvedené Komisiou prebralo Katalánsko prvýkrát až vo vyjadrení k žalobe.

38.

Komisia správne uvádza, že Španielsko si nesplnilo povinnosti týkajúce sa spolupráce v konaní pred podaním žaloby podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ. V zásade malo Španielsko Komisiu informovať o katalánskych opatreniach už v konaní pred podaním žaloby. ( 16 ) Toto porušenie práva Únie však nie je predmetom tohto konania.

39.

Komisia však z tohto nesplnenia si povinností odvodzuje, že Súdny dvor by údaje o prebratí v Katalánsku nemusel zohľadniť. Precedentný prípad ( 17 ), ktorý bol v tejto otázke uplatňovaný, sa však týkal informácií, ktoré boli prvýkrát prednesené až na pojednávaní, a teda neboli predložené včas podľa článku 42 ods. 1 vtedy platného rokovacieho poriadku (teraz článok 128 ods. 1).

40.

Porušenie článku 4 ods. 3 ZEÚ v konaní pred podaním žaloby však Španielsku v zásade nebráni, aby predložilo nové dôkazy a prostriedky obrany prvýkrát až vo vyjadrení k žalobe. To zahŕňa najmä informácie o prebratí, ktoré dovtedy neboli uvedené v konaní pred podaním žaloby. ( 18 )

41.

Keďže Španielsko tvrdí, že uvedené katalánske ustanovenia preberajú ustanovenia smernice 2000/60, ktoré sú predmetom tohto sporu, Komisia je povinná toto tvrdenie vyvrátiť. Je totiž úlohou Komisie, aby v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti dokázala existenciu údajného nesplnenia si povinnosti. Ona musí predložiť Súdnemu dvoru potrebné dôkazy, aby mohol sám overiť existenciu tohto nesplnenia si povinnosti bez toho, aby sa opieral o akúkoľvek domnienku. ( 19 )

42.

Komisia sa s novým tvrdením Španielska vyrovnala len tým, že správne poukázala, že vodohospodársky plán pre riečny obvod Katalánsko z 5. septembra 2011 ( 20 ) bol prijatý príliš neskoro na to, aby mohol byť v predmetnom konaní zohľadnený. Okrem toho to isté platí pre program opatrení Katalánska z 23. novembra 2010, ktorý Španielsko takisto uviedlo. ( 21 )

43.

Španielsko uvádza obe tieto opatrenia súčasne s inými predpismi, ktoré boli prijaté včas, ako prebratie článku 7 ods. 2 a článku 10 ods. 1 a 2 smernice 2000/60. Tým boli tieto ustanovenia podľa tvrdenia samotného Španielska aj v Katalánsku prebraté k okamihu, ktorý je rozhodujúci v predmetnom konaní, len čiastočne, ale nie úplne.

44.

Naopak v súvislosti s prebratím článku 4 ods. 8 a prílohy V oddielu 1.3 a oddielu 1.4.1 bodov i) až iii) smernice 2000/60 v Katalánsku uvádza Španielsko iba katalánsky dekrét 380/2006 z 10. októbra 2006 ( 22 ) a katalánsky program z 3. júna 2008 ( 23 ). Obe opatrenia platili už pred uplynutím lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku. V dôsledku toho možno v predmetnom konaní preskúmať, či uvedené ustanovenia prebrali.

45.

Španielsko tieto opatrenia uviedlo len stručne, ale Súdnemu dvoru ich nepredložilo. Keďže však Komisia neuplatňuje žiadne vecné námietky a prebratie nenapáda z dôvodu nedostatku informácií, konštatovanie, že ustanovenia nevyhovujú požiadavkám článku 4 ods. 8 a prílohy V oddielu 1.3 a oddielu 1.4.1 bodov i) až iii) smernice 2000/60, je vylúčené.

46.

Preto treba konštatovať, že k rozhodujúcemu okamihu článok 7 ods. 2 a článok 10 ods. 1 a 2 smernice 2000/60 neboli úplne prebraté.

47.

Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Španielsko na náhradu trov konania a Španielsko z väčšej časti nemalo úspech vo svojich dôvodoch a v konaní pred podaním žaloby neposkytlo všetky relevantné informácie o ustanoveniach vnútroštátneho práva, na základe ktorých si podľa svojho názoru splnilo rôzne povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice, ( 24 ) je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.

48.

Navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto: