NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

prednesené 22. októbra 2009 ¹(1)

Vec C‑197/08

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Francúzskej republike

a

Vec C‑198/08

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Rakúskej republike

a

Vec C‑221/08

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Írsku

„Minimálne ceny – Tabakové výrobky – Smernica 95/59/ES – Ochrana zdravia“

I –    Úvod

1.        Uvedené žaloby o nesplnenie si povinnosti sa opätovne týkajú pravidiel členských štátov týkajúcich sa stanovenia minimálnych cien tabakových výrobkov. Vzhľadom na doterajšiu judikatúru Súdneho dvora Komisia zastáva názor, že tieto pravidlá porušujú článok 9 ods. 1 Smernice Rady 95/59/ES z 27. novembra 1995 o iných daniach, ktoré ovplyvňujú spotrebu vyrobeného tabaku, ako je daň z obratu(2).

2.        Žalované členské štáty argumentujú v zásade tým, že na rozdiel od doterajšej judikatúry Súdneho dvora stanovenie minimálnych cien neporušuje smernicu 95/59 a v každom prípade je odôvodnené z hľadiska ochrany zdravia. V tomto ohľade sa okrem iného spoliehajú aj na Rámcový dohovor Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku(3).

II – Právny rámec

A –    Právo Spoločenstva

3.        Článok 9 ods. 1 druhý a tretí pododsek smernice 95/59 stanovuje:

„Výrobcovia, resp. ich zástupcovia alebo splnomocnenci v spoločenstve ako aj dovozcovia tabaku z tretích krajín, voľne stanovujú pre každý zo svojich výrobkov a pre každý členský štát, v ktorom majú byť tieto výrobky dané do obehu, minimálnu [maximálnu – neoficiálny preklad] maloobchodnú cenu.

Druhý odsek však nie je postavený proti presadzovaniu právnych predpisov jednotlivých štátov o dozore nad cenami alebo dodržiavaní predpísaných cien, za predpokladu, že sú zlučiteľné so zákonodarstvom spoločenstva.“

B –    Medzinárodné právo

4.        Článok 6 Rámcového dohovoru WHO má názov „Cenové a daňové opatrenia zmierňujúce dopyt po tabaku“ a stanovuje:(4)

„1.      Zmluvné strany uznávajú, že cenové a daňové opatrenia sú efektívnymi a dôležitými prostriedkami na zmiernenie konzumácie tabakových výrobkov v rôznych skupinách populácie, najmä však medzi mladistvými.

2.      Bez toho, aby bolo dotknuté zvrchované právo zmluvných strán určovať a stanovovať ich daňovú politiku, každá zo zmluvných strán by mala zohľadniť svoje vnútroštátne ciele ochrany zdravia týkajúce sa regulácie tabaku a prijať alebo prípadne ponechať v platnosti opatrenia, ktoré môžu zahŕňať:

a)      vykonanie daňovej politiky a prípadne cenovej politiky na tabakové výrobky tak, aby sa prispievalo k cieľom zameraným na ochranu zdravia zmierňovaním spotreby tabaku; a…“

C –    Vnútroštátne právo

1.      Francúzsko

5.        Vo Francúzku bol Code général des impôts (všeobecný daňový kódex) novelizovaný zákonom z 9. augusta 2004. V zmysle uvedeného zákona sa stanovuje cena cigariet, pod ktorú už nemôžu byť predávané. Minimálna cena je stanovená nariadením vzhľadom na priemernú trhovú cenu. Okrem toho bol do Code de la santé publique (zákonník verejného zdravia) vložený zákaz predaja tabakových výrobkov za reklamnú cenu, ktorý je v rozpore s cieľmi verejného zdravia.

2.      Rakúsko

6.        Spolkovým zákonom z roku 2006 bol do paragrafu 2 rakúskeho Tabakgesetz (tabakový zákon) doplnený odsek oprávňujúci spolkovú ministerku zdravia v záujme regulácie tabaku nariadením upraviť minimálne maloobchodné ceny tabakových výrobkov s cieľom zabezpečiť minimálnu výšku cien. Uvádzanie tabakových výrobkov s nižšou ako minimálnou maloobchodnou cenou na trh je zakázané. Podľa následne prijatého nariadenia o minimálnej cene je minimálna maloobchodná cena cigarety najmenej 92,75 % z priemernej ceny všetkých cigariet predaných za predchádzajúci kalendárny rok(5).

3.      Írsko

7.        V zmysle článku 2 ods. 2 písm. i) zákona o tabakových výrobkoch z roku 1978 môžu byť prijaté nariadenia týkajúce sa zákazu predaja tabakových výrobkov za ceny, ktoré sú omnoho nižšie ako tie, za ktoré sa tabakové výrobky podobného typu alebo charakteru v rozhodujúcom období predávali, takže predaj za nižšie ceny podľa názoru ministra vytvára nástroj podpory predaja.

8.        Článok 16 ods. 1 írskeho nariadenia o tabakových výrobkoch z roku 1991 upravuje, že osoba v rámci maloobchodu nesmie predať tabakové výrobky určitej značky za nižšiu cenu než aká sa dá obvykle dosiahnuť na základe značky. Článok 17 tohto nariadenia stanovuje, že osoba v rámci maloobchodu nesmie predať tabakové výrobky za cenu, o ktorej sa kompetentný minister domnieva, že predaj tohto výrobku za takúto cenu vytvára nástroj podpory predaja. Podľa tzv. Memorandum of Clarification nástroj podpory predaja existuje tam, kde maloobchodné ceny cigariet sú nižšie o viac ako 3 % váženej priemernej ceny v danej kategórii výrobkov.

III – Konanie pred podaním žaloby a návrhy účastníkov konania

9.        Komisia zastáva názor, že vyššie menované vnútroštátne predpisy porušujú článok 9 ods. 1 smernice 95/59, pretože stanovujú minimálnu predajnú cenu cigariet alebo iných tabakových výrobkov. Komisia preto začala tieto konania o nesplnenie si povinnosti. Po doručení výzvy na predloženie pripomienok zaslala Komisia každému štátu odôvodnené stanovisko, a to 28. júna 2006 (Francúzsko), 27. júna 2007 (Rakúsko) a 15. decembra 2006 (Írsko). Do Írska bolo 7. júla 2004 takisto adresované odôvodnené stanovisko uvádzajúce porušenie článku 10 ES.

10.      Keďže členské štáty nekonali v zmysle odôvodneného stanoviska, Komisia podala predmetné žaloby.

11.      Vo veci C‑197/08 Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

–        určil, že Francúzska republika si tým, že prijala a zachovala v účinnosti systém minimálnych cien cigariet určených na spotrebu vo Francúzsku, ako aj tým, že zakázala predaj tabakových výrobkov za propagačnú cenu, ktorá je v rozpore s verejným zdravím, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 9 ods. 1 smernice 95/59,

–        zaviazal Francúzsku republiku na náhradu trov konania.

12.      Francúzska republika navrhuje, aby Súdny dvor:

–        zamietol žalobu,

–        zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

13.      Vo veci C‑198/08 Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

–        určil, že Rakúska republika si tým, že vydala a ponechala v platnosti právne predpisy, podľa ktorých sú minimálne predajné ceny cigariet a jemne rezaného tabaku na vlastnoručne šúľané cigarety určené štátom, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 9 ods. 1 smernice 95/59,

–        zaviazal Rakúsku republiku na náhradu trov konania.

14.      Rakúska republika navrhuje, aby Súdny dvor:

–        zamietol žalobu Komisie ako nedôvodnú,

–        zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

15.      Vo veci C‑221/08 Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

–        určil,

–        že Írsko si tým, že stanovilo minimálne maloobchodné ceny cigariet, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 9 ods. 1 smernice 95/59,

–        že Írsko si tým, že neposkytlo potrebné informácie o platnej írskej právnej úprave, aby si Komisia mohla splniť povinnosť dbať na dodržiavanie smernice 95/59, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 10 ES,

–        zaviazal Írsko na náhradu trov konania.

16.      Írsko navrhuje, aby Súdny dvor:

–        zamietol žalobu,

–        zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

17.      Tieto tri členské štáty a Komisia sa zúčastnili na spoločnom pojednávaní.

18.      Všetky tri žaloby posúdim v spoločných návrhoch, pretože vzniesli v zásade rovnaké otázky.

IV – Právne posúdenie

19.      Predpisy, ktoré sú predmetom sporu, stanovujú minimálne predajné ceny cigariet alebo iného druhu vyrobeného tabaku v zmysle smernice. Na rozdiel od návrhu Írska nie je u minimálnych cien relevantné, či je cena priamo určená štátnym orgánom, alebo je cena stanovená, ako aj v danom prípade, vzhľadom na priemerné trhové ceny. Rozhodujúce je, že vo všetkých troch členských štátoch výrobcovia nesmú predávať tabakové výrobky pod určenú cenu, ktorú oni sami neurčujú(6). Jadro predmetného konania o nesplnenie si povinnosti spočíva v otázke, či článok 9 ods. 1 druhý pododsek smernice vylučuje takéto štátom určené minimálne ceny, alebo či takéto ceny patria do jednej z výhrad uvedenej v článku 9 ods. 1 treťom pododseku.

A –    Výklad článku 9 ods. 1 smernice 95/59

20.      Článok 9 ods. 1 druhý pododsek smernice 95/59 stanovuje, že výrobcovia a dovozcovia voľne stanovujú maximálne maloobchodné ceny každého zo svojich výrobkov.

21.      Pred posúdením výkladu článku 9 ods. 1 druhého pododseku nariadenia je dôležité stručne preskúmať legislatívny kontext, v ktorom sa toto ustanovenie nachádza.

22.      Smernica 95/59 upravuje uplatnenie spotrebnej dane na tabak. Štruktúra týchto daní je uvedená v článku 8 ods. 1 a 2 a článku 16 smernice. Podľa týchto ustanovení cigarety podliehajú proporcionálnej spotrebnej dani vypočítanej „podľa maximálnej maloobchodnej ceny“ a špecifickej spotrebnej dani vypočítanej „na základe vyrobenej jednotky“. Podľa systému pravidiel stanovených smernicou je maximálna maloobchodná cena základom na výpočet a výber proporcionálnej spotrebnej dane.

23.      Skutočnosť, že článok 9 sa zameriava na maximálnu maloobchodnú cenu, môže byť vysvetlená spôsobom, podľa ktorého sú podľa smernice dane vyberané. Maximálna cena, na ktorú sa vzťahuje toto ustanovenie, predstavuje vymeriavací základ na výpočet proporcionálnej spotrebnej dane. Keďže je táto daň uložená na základe maloobchodnej ceny, určenie maximálnej ceny zabezpečuje, že výrobca neurčí nižšiu predajnú cenu v čase, keď je vyrubená daň, s cieľom znížiť daňové zaťaženie, aby neskôr mohol predať tovar za vyššiu cenu. Určenie maximálnej ceny preto predstavuje daňovú záruku, ktorá je určená na predchádzanie takémuto správaniu(7).

24.      Vychádzajúc zo znenia článku 9 ods. 1 druhého pododseku smernice, na začiatok treba poznamenať, že toto ustanovenie výslovne nezakazuje minimálne ceny. Článok 9 ods. 1 druhý pododsek iba stanovuje, že výrobcovia môžu „voľne“ určiť maximálnu maloobchodnú cenu.

1.      Doterajšia judikatúra Súdneho dvora

a)      O článku 9 ods. 1 druhom pododseku smernice 95/59

25.      Súdny dvor už viackrát rozhodol, že dôsledkom slobody určovať maximálne maloobchodné ceny zakotvenej v článku 9 ods. 1 v druhom pododseku smernice je zákaz uloženia minimálnych cien štátnymi orgánmi. Súdny dvor rozhodol, že nevyhnutným následkom stanovenia minimálnych maloobchodných cien štátnymi orgánmi je obmedzenie slobody výrobcov a dovozcov pri určovaní svojich maximálnych maloobchodných cien, pretože tieto ceny nesmú byť v žiadnom prípade nižšie ako povinná minimálna cena(8).

26.      Podľa názoru Súdneho dvora je takéto chápanie článku 9 potvrdené aj posúdením podstaty a cieľa smernice. Z odôvodnení č. 2 a č. 3 smernice vyplýva, že smernica bola prijatá ako súčasť politiky určenej na harmonizáciu štruktúr spotrebných daní z tabakových výrobkov s cieľom zabezpečiť, aby konkurencia medzi rôznymi kategóriami tabakových výrobkov patriacich do rovnakej skupiny nebola narušená a aby sa otvorili národné trhy v jednotlivých členských štátoch(9).

27.      Preto aj predpisy členských štátov, ktoré stanovujú záväzné ceny tabakových výrobkov, porušujú smernicu, pretože obmedzujú slobodu výrobcov stanoviť ceny, a tým predstavujú riziko pre hospodársku súťaž.

28.      Pri svojom výklade Súdny dvor vychádza konkrétne z odôvodnenia č. 7 smernice, ktoré zdôrazňuje, že nevyhnutné požiadavky voľnej súťaže zahŕňajú voľnú tvorbu cien všetkých skupín tabakových výrobkov. Pravidlo voľného určovania cien v oblasti obchodu s tabakom je vyjadrením zásady voľného pohybu tovarov v štandardných podmienkach hospodárskej súťaže, o ktorej sa zmieňujú aj odôvodnenia a iné časti smernice(10).

b)      O výhradách obsiahnutých v článku 9 ods. 1 treťom pododseku smernice 95/59

29.      Článok 9 ods. 1 tretí pododsek uvádza, že druhý pododsek nebráni presadzovaniu právnych predpisov jednotlivých štátov o dozore nad cenami alebo o dodržiavaní predpísaných cien.

30.      Súdny dvor vo svojej predchádzajúcej judikatúre vykladal tieto výhrady striktne a nechápal ich tak, že oprávňujú štát určovať minimálne ceny.

31.      Súdny dvor zdôraznil, že výhrady uvedené v treťom pododseku musia byť v súlade so základným pravidlom voľného určovania cien uvedeným v druhom pododseku(11). Z tohto pohľadu sa výraz „dozor nad cenami“ nesmie vykladať ako prenechanie právomoci členským štátom stanoviť podľa voľnej úvahy cenu tabakových výrobkov, pretože výkon takejto rozsiahlej právomoci by vlastne popieral akýkoľvek praktický účinok zásady voľného určovania cien(12).

32.      Súdny dvor teda chápe „právne predpisy jednotlivých štátov o dozore nad cenami“ iba ako opatrenia všeobecnej povahy s cieľom kontrolovať nárast cien(13). Rovnako ani „právne predpisy… o dodržiavaní predpísaných cien“ by sa nemali chápať tým spôsobom, že povoľujú členským štátom určovať minimálne ceny. Uvedené slovné spojenie musí byť skôr chápané tak, že sa vzťahuje na dodržiavanie cien, ktoré, keď už boli určené výrobcom alebo dovozcom a schválené verejnou autoritou, sú záväzné ako maximálna maloobchodná cena a musia byť dodržiavané v každom štádiu distribučného reťazca, až pokiaľ sa nepredajú konečnému zákazníkovi(14). Výraz „predpísané ceny“ v zmysle daného ustanovenia teda znamená určovanie cien výrobcom, a nie štátom. Cieľom mechanizmu je predchádzať akýmkoľvek škodlivým zásahom do integrity daňových výnosov zvyšovaním vopred stanovenej ceny(15).

2.      Predbežný záver

33.      Podľa doterajšej judikatúry Súdneho dvora teda článok 9 ods. 1 smernice 95/59 bráni tomu, aby štát stanovoval minimálne ceny tabakových výrobkov.

3.      Existuje dôvod odkloniť sa od doterajšej judikatúry?

34.      V predmetných konaniach o nesplnenie si povinnosti žalované členské štáty vyzývajú Súdny dvor, aby znovu zvážil svoj predchádzajúci výklad článku 9 ods. 1. Podľa nich vzhľadom na legislatívny kontext a ciele smernice a so zreteľom na súčasný vývoj na medzinárodnej úrovni by legislatíva upravujúca minimálne ceny v konečnom dôsledku už nemala byť posudzovaná ako porušenie smernice.

a)      Argumenty založené na cieľoch smernice 95/59

35.      Rakúska vláda predovšetkým uvádza, že so zreteľom na svoje právne základy by článok 9 ods. 1 druhý pododsek smernice nemal byť chápaný ako ustanovenie zakazujúce minimálne ceny.

36.      Rakúsko poukazuje na skutočnosť, že smernica 95/59 bola založená na článku 99 Zmluvy ES (teraz článok 93 ES), teda na ustanovení Zmluvy týkajúcom sa harmonizácie nepriameho zdaňovania. Pôsobnosť smernice je preto z tohto pohľadu obmedzená na otázky daňového práva. Žalované členské štáty tiež tvrdia, že v smernici nie je žiadna zmienka o tom, že v čase jej prijatia sa vzali do úvahy otázky verejného zdravia. Smernica nemusí byť preto chápaná tak, že v zásade zakazuje členským štátom prijať opatrenia na ochranu zdravia vo forme minimálnych cien.

37.      Tento argument rakúskej vlády nemôže byť okamžite zamietnutý. Právnym základom smernice 95/59 je vskutku ustanovenie Zmluvy o harmonizácii nepriameho zdaňovania, a smernica teda predstavuje predovšetkým súbor formálnych pravidiel upravujúcich zdaňovanie tabakových výrobkov v Spoločenstve. Harmonizuje spôsob, akým sú spotrebné dane ukladané na tabakové výrobky, a tým napríklad stanovuje maximálnu maloobchodnú cenu ako základ na posúdenie proporcionálnej spotrebnej dane. Zákaz stanovenia minimálnych cien tabakových výrobkov nie je na prvý pohľad rozpoznateľný prvok daňovej harmonizácie.

38.      Členské štáty tiež správne poukazujú na to, že z odôvodnení smernice nevyplýva, že by sa v nej zohľadnili ochrana zdravia a dôležitosť kontroly spotreby tabaku. To však nie je prekvapujúce, keďže smernica 95/59 je v podstate kodifikáciou starších smerníc pochádzajúcich až z roku 1972. V roku 1972 bolo povedomie o nebezpečenstve užívania tabaku pomerne chabé. V takomto kontexte možno tvrdiť, že článok 9 ods. 1 by mal byť vykladaný ako ustanovenie, ktoré členským štátom neodníma prostriedky na boj so spotrebou tabaku, pričom v tom istom čase smernica sama osebe vyčerpávajúco neupravuje problematiku účinnej regulácie spotreby tabaku. Či opatrenia členského štátu sú v súlade s inými ustanoveniami práva Spoločenstva, konkrétne s článkom 28 ES, je ešte otázne.

39.      Proti výkladu článku 9 ods. 1, ktorý sa odchyľuje od doterajšej judikatúry, však môže byť postavené znenie smernice, ktoré sa výslovne vzťahuje na voľné stanovenie maximálnej maloobchodnej ceny. Ako správne uviedol Súdny dvor, tam, kde minimálnu cenu určí štát, nie je ďalej možné bez výhrady tvrdiť, že výrobca môže slobodne určovať cenu. Takáto cena nemôže byť stanovená v nižšej výške ako štátna minimálna cena.

40.      Druhý pododsek, podľa ktorého môže výrobca voľne určovať maximálnu maloobchodnú cenu, je navyše podstatným prvkom špecifického systému pravidiel stanovených smernicou pre spotrebné dane. Na zabezpečenie toho, aby zákonný mechanizmus bol v súlade s pravidlami o hospodárskej súťaži a o voľnom pohybe tovaru, je nevyhnutné, aby výrobcovia mali možnosť voľne určiť maximálnu maloobchodnú cenu. Tam, kde minimálnu cenu stanoví členský štát, vzniká nebezpečenstvo, že výrobcovia z iných členských štátov, ktorí chcú v hospodárskej súťaži dosiahnuť konkurenčnú výhodu prostredníctvom nižších maximálnych maloobchodných cien, budú znevýhodnení. Stanovenie minimálnej ceny zruší trhovú výhodu vyplývajúcu z nižších výrobných nákladov dovezeného výrobku.

41.      Iba ak výrobca môže voľne určiť maximálnu maloobchodnú cenu, môže byť zaručené, že systém zdaňovania podľa smernice nebude mať ako vedľajší účinok narušenie hospodárskej súťaže a obmedzenie voľného pohybu tovaru, a teda aj rozpor s cieľom harmonizácie uvedeným v článku 93 ES.

42.      Odôvodnenie č. 2 smernice objasňuje, že hospodárska únia so zdravou konkurenciou a vlastnosťami, ktoré sú podobné tým na domácom trhu, v oblasti tabakových výrobkov predpokladá, že uplatnenie spotrebných daní v členských štátoch neskreslí podmienky hospodárskej súťaže a neobmedzí ich voľný pohyb v rámci Spoločenstva. V takom prípade by spôsob stanovenia vymeriavacieho základu proporcionálnej spotrebnej dane (maximálna maloobchodná cena) nemal viesť k skresleniu hospodárskej súťaže. Smernica to dosahuje tým, že umožňuje výrobcom slobodne stanovovať maximálnu maloobchodnú cenu. V tomto zmysle odôvodnenie č. 7 smernice tiež zdôrazňuje, že nevyhnutné požiadavky voľnej súťaže zahŕňajú voľnú tvorbu cien.

43.      Na pozadí týchto úvah výklad článku 9 ods. 1 smernice, ktorý si zvolil Súdny dvor, preto vyznieva celkom odôvodnene. Z môjho pohľadu teda neexistuje dôvod, aby som sa odchýlila od doterajšej judikatúry. Na pamäti by sme tiež mali mať, že dva podstatné rozsudky Súdneho dvora nie sú nijako zvlášť staré. Z tohto dôvodu by sa aj na základe zásady jednotnosti judikatúry a zásady právnej istoty nemali oddeľovať(16).

b)      Zmena judikatúry na základe rámcového dohovoru WHO a odporúčania Rady?

44.      S cieľom odôvodniť odklon od doterajšej judikatúry sa členské štáty spoliehajú na Rámcový dohovor WHO o kontrole tabaku, ktorý bol v mene Spoločenstva schválený rozhodnutím Rady z 2. júna 2004(17).

45.      Navyše členské štáty sa odvolávajú na odporúčanie Rady z 2. decembra 2002 o prevencii fajčenia a o iniciatívach zameraných na zlepšenie kontroly tabaku [neoficiálny preklad](18).

46.      Podľa článku 6 ods. 1 Rámcovej dohody WHO zmluvné strany uznávajú, že cenové a daňové opatrenia sú efektívnymi a dôležitými prostriedkami na obmedzenie spotreby tabakových výrobkov najmä medzi mladistvými. Článok 6 ods. 2 uvádza, že zmluvné strany by mali prijať alebo prípadne ponechať v platnosti opatrenia, ktoré môžu medzi iným obsahovať aj vykonávanie daňovej politiky, a kde je to primerané, cenovej politiky v súvislosti s tabakovými výrobkami.

47.      Vzhľadom na túto skutočnosť je potrebné sekundárne právo Spoločenstva vykladať v čo najväčšej miere v súlade s medzinárodnými zmluvami, ktoré uzavrelo Spoločenstvo. Tieto zmluvy sú totiž pre inštitúcie Spoločenstva podľa článku 300 ods. 7 ES záväzné. Nemožno ich porušiť sekundárnym právom, pred ktorým majú prednosť(19).

48.      Rámcový dohovor WHO zdôrazňuje dôležitosť kontroly spotreby tabaku v súčasnosti zo zdravotných dôvodov. Objasňuje veľmi široké spektrum opatrení, ktoré majú členské štáty k dispozícii, aby bojovali proti spotrebe tabaku. Z článku 6 pritom vyplýva, že cenová politika sa považuje za jednu z možností, spolu s daňovou politikou. Minimálne ceny tabakových výrobkov môžu byť zahrnuté do výrazu „cenová politika“.

49.      Pritom však z môjho pohľadu rámcový dohovor nestanovuje základ na odklonenie sa od doterajšej judikatúry. Podmienky rámcového dohovoru WHO týkajúce sa cenových opatrení sú príliš všeobecné na to, aby bol článok 9 ods. 1 smernice 95/59 vykladaný odlišne.

50.      V prvom rade je zrejmé, že rámcový dohovor WHO neobsahuje žiadnu reálnu povinnosť použiť osobitné cenové opatrenia s cieľom zvýšiť ceny tabakových výrobkov. Článok 6 ods. 2 dohovoru iba stanovuje, že zmluvné strany majú prijať opatrenia, ktoré môžu zahŕňať vykonanie daňovej politiky „a prípadne cenovej politiky“.

51.      Rámcový dohovor preto zmluvným stranám neukladá žiadne skutočné povinnosti vo vzťahu k cenovým politikám v súvislosti s tabakovými výrobkami, iba opisuje možné opatrenia, ktoré však nezaväzujú.

52.      Ani z odporúčania Rady 2003/54, na ktoré sa odvolávajú členské štáty, nemôže byť vyvodený žiadny odlišný záver. V bode 7 sa odporúča, aby členské štáty prijali a vykonali primerané cenové opatrenia pre tabakové výrobky s cieľom odradiť od spotreby tabaku. Toto odporúčanie tiež nemôže odôvodniť požiadavku, aby sa Súdny dvor odchýlil od doterajšej judikatúry týkajúcej sa prípustnosti minimálnych cien tabakových výrobkov. Po prvé odporúčaniu Rady chýba akýkoľvek záväzný účinok a po druhé pri výklade smernice nemôže nejasné znenie odporúčania umožňovať odlišný výklad.

4.      Predbežný záver

53.      Záver preto zostáva taký, že právne predpisy členských štátov sú v rozpore s článkom 9 ods. 1 druhým pododsekom smernice.

B –    Odôvodnenie na základe ochrany zdravia?

54.      Pri obrane svojich vnútroštátnych opatrení zavádzajúcich minimálne ceny sa členské štáty takisto odvolávajú na ochranu zdravia podľa článku 30 ES. Odkazujú na cenovú súťaž, ktorá viedla k zvýšenej ponuke lacných cigariet. To z hľadiska cenovej politiky nie je žiaduce. Zavedením minimálnych cien chcú teda len zvýšiť ceny lacných cigariet.

1.      Kvalifikácia z dogmatického hľadiska

55.      Je však otázne, či sa členské štáty vôbec môžu odvolávať na článok 30 ES, keďže článok 30 ES uvádza dôvody verejného záujmu, ktorými môže byť odôvodnené obmedzenie slobody uvedenej v článku 28 ES (voľný pohyb tovaru). Vo veci samej však ide o odôvodnenie porušenia článku 9 smernice 95/59. Keď problematiku vyčerpávajúco harmonizuje sekundárne právo, členský štát nemôže odôvodniť porušenie tohto sekundárneho práva na základe ochrany zdravia(20). Ani iné opatrenia okrem tých, ktoré sú uvedené v článku 28 ES, nemôžu byť odôvodnené odkazom na článok 30 ES(21). Avšak v aktuálnych žalobách o nesplnenie si povinnosti Komisia nevytýkala porušenie článku 28 ES. Táto otázka preto nie je predmetom tohto konania.

56.      V rozsudku Komisia/Grécko(22) – ktorého predmetom bola tiež žaloba o nesplnenie si povinnosti týkajúca sa minimálnych cien tabakových výrobkov – však Súdny dvor po zistení, že opatrenia členského štátu porušili smernicu 95/59, tiež skúmal, či by tieto opatrenia mohli byť odôvodnené podľa článku 30 ES(23). Toto skúmanie by mohlo byť chápané ako potvrdenie výkladu smernice na základe posúdenia skutkového stavu z hľadiska primárneho práva(24). Súdny dvor tým dal jasne najavo, že posúdenie otázky vo svetle primárneho práva, v priebehu ktorého by malo byť preskúmané prípadné odôvodnenie podľa článku 30, by však tiež viedlo k rovnakému záveru, a to k záveru, že opatrenie členského štátu nebolo prípustné.

57.      Za týchto okolností stručne preskúmam články 28 ES a 30 ES.

2.      Preskúmanie ochrany zdravia

58.      Súdny dvor už rozhodol, že minimálna cena pre konečný predaj dovezených cigariet predstavuje v každom prípade opatrenie s rovnakým účinkom v zmysle článku 28 ES, ak je stanovená na takej úrovni, že konkurenčná výhoda vyplývajúca z nižších výrobných nákladov sa neutralizuje(25). To v prejednávaných prípadoch prichádza do úvahy. O tejto otázke však nie je možné definitívne rozhodnúť, keďže porušenie článku 28 ES nie je predmetom tohto konania.

59.      Podľa členských štátov sú minimálne ceny na trhu s tabakom nevyhnutné. Iba tieto ceny sú efektívnym prostriedkom na zvýšenie cien tabakových výrobkov, ktoré spätne vedie k zníženiu spotreby, najmä u mladých ľudí.

60.      Prevencia fajčenia a regulácia spotreby tabaku sú dôležité aspekty ochrany zdravia. Fajčenie zostáva najvyššou príčinou zbytočných úmrtí v Európskej únii(26). Ochrana mladých osôb je osobitne dôležitá najmä v tejto súvislosti. Predovšetkým v posledných rokoch sa opatrenia proti spotrebe tabaku umiestnili na poprednom mieste v zdravotnej politike členských štátov a Európskeho spoločenstva. Boj proti spotrebe tabaku je preto nepochybne legitímnym cieľom.

61.      Rozhodujúce je, či sporné opatrenia sú nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa, alebo existujú rovnako vhodné, avšak menej obmedzujúce opatrenia. Treba vziať do úvahy, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora treba pri posudzovaní dodržiavania zásady proporcionality v oblasti verejného zdravia vziať do úvahy skutočnosť, že členský štát sa môže rozhodnúť, na akej úrovni zamýšľa zabezpečiť ochranu verejného zdravia a akým spôsobom sa má táto úroveň dosiahnuť. V tejto oblasti sa členským štátom priznáva určitá miera voľnej úvahy(27).

62.      Súdny dvor v rozsudku týkajúcom sa minimálnych cien tabakových výrobkov dospel k záveru, že minimálne ceny nie sú nevyhnutné na ochranu verejného zdravia. Podľa Súdneho dvora cieľ ochrany verejného zdravia môže byť primerane dosiahnutý zvýšením daní za tabakové výrobky, ktoré by neporušovalo zásadu voľnej tvorby cien. Podľa článku 16 smernice môžu členské štáty slobodne určiť celkovú výšku daňového zaťaženia tabakových výrobkov(28). Táto argumentácia je uplatniteľná tiež v prejednávaných žalobách.

63.      Členské štáty na druhej strane uvádzajú, že výrobcovia a dovozcovia môžu mariť účinok zvýšenia dane znižovaním svojich ziskových marží. Týmto argumentom sa Súdny dvor zaoberal aj v doterajšej judikatúre. Správne poukázal na to, že členské štáty môžu reagovať na zníženie ziskových marží prudším zvýšením daňovej úrovne, takže v konečnom dôsledku sa výrobcovia nemôžu vyhnúť zvýšeniu ceny, ktoré bolo sledované zvýšením dane(29).

64.      Schopnosť výrobcov a dovozcov nepodliehať zvýšeniu spotrebných daní na ich výrobky je v každom prípade limitovaná rozsahom ich ziskovej marže s tým výsledkom, že zvýšená spotrebná daň musí byť skôr či neskôr zahrnutá do maloobchodných cien. Zvýšenia spotrebných daní sú preto menej obmedzujúcim opatrením ako minimálne ceny, ktoré teda nie sú nevyhnutné.

3.      Predbežný záver

65.      Predbežným záverom teda musí byť, že žaloby Komisie sú opodstatnené, keďže členské štáty porušili smernicu 95/59 stanovením minimálnych cien tabakových výrobkov.

C –    Osobitné znaky veci C‑221/08, Komisia/Írsko

66.      Nakoniec sa je potrebné zamerať na dva ďalšie žalobné dôvody, ktoré Komisia vzniesla iba vo veci C‑221/08, Komisia/Írsko.

1.      Stanovenie maximálnych cien

67.      Vzhľadom na írske ustanovenia o cenách tabaku Komisia uvádza, že tieto ustanovenia tiež určujú maximálne ceny tým spôsobom, že cena tabakového výrobku nemôže byť vyššia o viac ako 3 % než vážená priemerná cena. Na svoju obranu Írsko poukázalo na to, že írske ustanovenia neurčujú povinnú maximálnu cenu tabakových výrobkov.

68.      Vo svojej odpovedi Komisia uvádza, že v tejto súvislosti sa spolieha na vyhlásenia írskych zástupcov na zasadnutí s Komisiou. Po vysvetlení sa zdá, že Komisia nebude ďalej zotrvávať na stanovisku, že v Írsku je stanovená maximálna cena tabakových výrobkov. No jednako zdôrazňuje, že toto nedorozumenie na jej strane by nevzniklo, keby Írsko vhodným spôsobom spolupracovalo s Komisiou ešte pred začatím konania. Komisia preto na pojednávaní uviedla, že v tomto bode žalobu nevezme späť.

69.      Keďže však samotná Komisia ďalej netrvá na tvrdení, že Írsko stanovuje maximálne ceny tabakových výrobkov, tento žalobný dôvod už nemôže byť predmetom rozhodnutia. V tomto rozsahu treba žalobu Komisie zamietnuť. Otázka, či je možné žalobný dôvod pripísať nedostatku spolupráce zo strany Írska v období pred začatím súdneho konania, je relevantná len v prípade, že Írsko porušilo článok 10 ES, čo budem skúmať nižšie.

2.      Porušenie článku 10 ES

70.      Podľa Komisie Írsko porušilo článok 10 ES tým, že neposkytlo nevyhnutné informácie o uplatňovanej írskej legislatíve, ktoré by Komisii umožnili splniť si povinnosť kontrolovať dodržiavanie smernice 95/59.

71.      Podľa článku 10 ES sú členské štáty povinné v dobrej viere spolupracovať pri prieskume vykonávanom Komisiou podľa článku 226 ES a poskytovať Komisii všetky informácie, ktoré si na tento účel vyžiada(30).

72.      Listami z 29. júla 2002 a z 1. októbra 2002 Komisia od Írska žiadala informáciu týkajúcu sa aktuálnej írskej legislatívy upravujúcej ceny tabaku. Komisia na tieto listy nedostala žiadnu odpoveď. V dôsledku toho Komisia začala ďalšie konanie o nesplnení si povinnosti v súvislosti s porušením článku 10 ES, súbežné s konaním o nesplnení si povinnosti v súvislosti s porušením smernice 95/59. Dňa 17. októbra 2003 poslala Írsku výzvu na predloženie pripomienok. Odôvodnené stanovisko zaslala 7. júla 2004, pričom Írsku bola stanovená dvojmesačná lehota odo dňa doručenia stanoviska. Írske orgány odpovedali až 10. decembra 2004.

73.      V prvom rade je sporné, či informácie poskytnuté v liste z 10. decembra 2004 predstavujú primeranú odpoveď. V každom prípade bol list poslaný neskoro.

74.      Írsko sa vo svojej obrane spolieha na skutočnosť, že Komisia bola dostatočne informovaná neskôr. Toto vyjadrenie však nemôže odôvodniť nesplnenie si povinnosti.

75.      Podľa ustálenej judikatúry však treba existenciu nesplnenia si povinnosti posudzovať v závislosti od situácie, aká bola v členskom štáte ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, pričom zmeny, ku ktorým došlo po uplynutí tejto lehoty, Súdny dvor nemôže brať do úvahy(31). Aj v prípade, že nesplnenie si povinnosti bolo odstránené po uplynutí lehoty uvedenej v odôvodnenom stanovisku, zostáva ešte právny záujem na podaní žaloby. Vo veci samej odpoveď Írska prišla po stanovenej lehote.

76.      Žaloba Komisie pre porušenie článku 10 ES je preto dôvodná.

V –    O trovách

77.      Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Francúzska republika a Rakúska republika nemali úspech vo svojich dôvodoch a Írsko nemalo úspech v podstatnej časti svojich dôvodov. Keďže Komisia navrhla zaviazať Francúzsku republiku, Rakúsku republiku a Írsko na náhradu trov príslušných konaní, sú tieto štáty povinné ich nahradiť.

VI – Návrh

78.      Navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol takto:

79.      Vo veci C‑197/08:

1.      Francúzska republika si tým, že prijala a zachovala v účinnosti systém minimálnych cien cigariet určených na spotrebu vo Francúzsku, ako aj tým, že zakázala predaj tabakových výrobkov za propagačnú cenu, ktorá je v rozpore s verejným zdravím, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 9 ods. 1 smernice Rady 95/59/ES z 27. novembra 1995 o iných daniach, ktoré ovplyvňujú spotrebu vyrobeného tabaku, ako je daň z obratu.

2.      Francúzska republika je povinná nahradiť trovy konania.

80.      Vo veci C‑198/08:

1.      Rakúska republika si tým, že vydala a ponechala v platnosti právne predpisy, podľa ktorých sú minimálne predajné ceny cigariet a jemne rezaného tabaku na vlastnoručne šúľané cigarety určené štátom, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 9 ods. 1 smernice Rady 95/59/ES z 27. novembra 1995 o iných daniach, ktoré ovplyvňujú spotrebu vyrobeného tabaku, ako je daň z obratu.

2.      Rakúska republika je povinná nahradiť trovy konania.

81.      Vo veci C‑221/08:

1.      Írsko si tým, že stanovilo minimálne maloobchodné ceny cigariet, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 9 ods. 1 smernice Rady 95/59/ES z 27. novembra 1995 o iných daniach, ktoré ovplyvňujú spotrebu vyrobeného tabaku, ako je daň z obratu.

2.      Írsko si tým, že neposkytlo potrebné informácie o platnej írskej právnej úprave, aby si Komisia mohla splniť povinnosť dbať na dodržiavanie smernice 95/59, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 10 ES.

3.      Vo zvyšnej časti sa žaloba zamieta.

4.      Írsko je povinné nahradiť trovy konania.

---

1 – Jazyk prednesu: nemčina.

---

2 – Ú. v. ES L 291, s. 40; Mim. vyd. 09/001, s. 283 (ďalej len „smernica 95/59“), zmenená a doplnená smernicou Rady 1999/81/ES z 29. júla 1999 (Ú. v. ES L 211, s. 47; Mim. vyd. 09/001, s. 326) a smernicou Rady 2002/10/ES z 12. februára 2002 (Ú. v. ES L 46, s. 26; Mim. vyd. 03/035, s. 182).

---

3 – Schválený Spoločenstvom na základe rozhodnutia Rady 2004/513/ES z 2. júna 2004 o uzavretí Rámcového dohovoru Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku (Ú. v. EÚ L 213, s. 8).

---

4 – Znenie dohovoru je uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie len v pôvodných jazykoch – v anglickom, vo francúzskom a v španielskom jazyku. Nemecký preklad je uverejnený v Bundesgesetzblatt (Spolkový úradný vestník), 2004, časť II, s. 1538.

---

5 – Za jemne rezaný tabak 90 % z celkovej priemernej ceny za gram zo všetkého jemne rezaného tabaku určeného na samostatne balené cigarety predaného za predchádzajúci kalendárny rok.

---

6 – V súvislosti s tým pozri aj rozsudok z 27. februára 2002, Komisia/Francúzsko, C‑302/00, Zb. s. I‑2055, bod 14.

---

7 – Pozri návrhy generálneho advokáta Jacobsa prednesené 13. apríla 2000 vo veci Komisia/Grécko, C‑216/98, Zb. s. I‑8921, bod 20, odkazujúce na rozsudok zo 16. novembra 1977, GB-Inno-BM, 13/77, Zb s. 2115, bod 17.

---

8 – Rozsudok z 19. októbra 2000, Komisia/Grécko, C‑216/98, Zb. s. I‑8921, bod 21, a rozsudok Komisia/Francúzsko, už citovaný v poznámke pod čiarou 6, bod 15.

---

9 – Rozsudok Komisia/Grécko, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, bod 18.

---

10 – Rozsudok z 21. júna 1983, Komisia/Francúzsko, 90/82, Zb. s. 2011, bod 20.

---

11 – Rozsudok Komisia/Francúzsko, už citovaný v poznámke pod čiarou 10, bod 20, a rozsudok Komisia/Grécko, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, bod 25.

---

12 – Rozsudok Komisia/Francúzsko, už citovaný v poznámke pod čiarou 10, bod 21.

---

13 – Rozsudky Komisia/Francúzsko, už citovaný v poznámke pod čiarou 10, bod 22, a Komisia/Grécko, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, bod 25.

---

14 – Rozsudok Komisia/Grécko, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, bod 26.

---

15– Rozsudok Komisia/Grécko, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, bod 26.

---

16 – V tejto súvislosti pozri tiež návrhy generálneho advokáta Madura prednesené 1. februára 2006 vo veci Cipolla a i. (rozsudok C‑94/04 a C‑202/04, Zb. s. I‑11421, bod 27 a nasl.).

---

17 – Už citovaný v poznámke pod čiarou 3.

---

18 – Ú. v. ES L 22, s. 31.

---

19 – Rozsudky z 10. septembra 1996, Komisia/Nemecko, C‑61/94, Zb. s. I‑3989, bod 52, a z 1. apríla 2004, Bellio F.lli, C‑286/02, Zb. s. I‑3465, bod 33.

---

20 – Rozsudok zo 17. apríla 2007, AGM‑COS.MET., C‑470/03, Zb. s. I‑2749, bod 70.

---

21 – Pozri rozsudok Komisia/Francúzsko, už citovaný v poznámke pod čiarou 6, bod 33, ktorý sa týka porušenia článku 8 ods. 2 a článku 16 ods. 5 smernice 95/59.

---

22 – Už citovaný v poznámke pod čiarou 8.

---

23 – Rozsudok Komisia/Grécko, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, bod 30 a nasl.

---

24 – Pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. apríla 2008, Rüffert, C‑346/06, Zb. s. I‑1989, bod 36.

---

25 – Rozsudok zo 7. mája 1991, Komisia/Belgicko, C‑287/89, Zb. s. I‑2233, bod 17.

---

26 – Odôvodnenie č. 7 odporúčania Rady 2003/54.

---

27 – Pozri v tomto zmysle rozsudky z 2. decembra 2004, Komisia/Holandsko, C‑41/02, Zb. s. I‑11375, body 46 a 51; z 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07, Zb. s. I‑1721, bod 30, a z 19. mája 2009, Apothekerkammer des Saarlandes a i., C‑171/07 a C‑172/07, Zb. s. I‑4171, bod 19.

---

28 – Rozsudok Komisia/Grécko, už citovaný v poznámke 8, bod 28.

---

29 – Rozsudok Komisia/Grécko, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, bod 32. Pozri tiež návrhy generálneho advokáta Jacobsa prednesené v tejto veci, bod 35.

---

30 – Rozsudky z 11. decembra 1985, Komisia/Grécko, 192/84, Zb. s. 3967, bod 19; zo 6. marca 2003, Komisia/Luxembursko, C‑478/01, Zb. s. I‑2351, bod 24; z 13. júla 2004, Komisia/Taliansko, C‑82/03, Zb. s. I‑6635, bod 15, a z 26. apríla 2005, Komisia/Írsko, C‑494/01, Zb. s. I‑3331, bod 198.

---

31 – Pozri najmä rozsudky zo 17. januára 2002, Komisia/Írsko, C‑394/00, Zb. s. I‑581, bod 12, a z 20. júna 2002, Komisia/Luxembursko, C‑299/01, Zb. s. I‑5899, bod 11.