Stanovisko Európskej Centrálnej Banky

z 5. septembra 2022

k návrhu nariadenia o harmonizovaných pravidlách týkajúcich sa spravodlivého prístupu k údajom a ich používania (akt o údajoch)

(CON/2022/30)

(2022/C 402/05)

Úvod a právny základ

Dňa 23. februára 2022 Európska komisia prijala návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o harmonizovaných pravidlách týkajúcich sa spravodlivého prístupu k údajom a ich používania (akt o údajoch) (1) (ďalej len „navrhované nariadenie“). Podľa názoru Európskej centrálnej banky (ECB) patrí navrhované nariadenie do oblasti jej pôsobnosti, a preto sa rozhodla uplatniť svoje právo predložiť stanovisko, ako je ustanovené v článku 127 ods. 4 druhej vete a v článku 282 ods. 5 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

Právomoc ECB vydať stanovisko je založená na článku 127 ods. 4 a článku 282 ods. 5 zmluvy, keďže navrhované nariadenie obsahuje ustanovenia, ktoré majú vplyv na úlohy ECB týkajúce sa definovania a uskutočňovania menovej politiky a podpory plynulého fungovania platobných systémov podľa článku 127 ods. 2 prvej a štvrtej zarážky a článku 282 ods. 1 zmluvy, ako aj na zhromažďovanie štatistických údajov podľa článku 5 Štatútu Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky (ďalej len „štatút ESCB“). V súlade s článkom 17.5 prvou vetou rokovacieho poriadku Európskej centrálnej banky Rada guvernérov prijala toto stanovisko.

1.   Všeobecné pripomienky

1.1

Navrhované nariadenie je dôležitým prvkom sfunkčnenia Európskej dátovej stratégie (2). Vytvorenie silného právneho rámca uľahčí rozvoj európskeho dátového hospodárstva. ECB preto víta navrhované nariadenie a zavedenie rámca pre prístup k údajom získaným zo zdrojov súkromného sektora a ich využívanie, ktorý zahŕňa požiadavky na výmenu údajov, transparentnosť a ochranu dôvernosti.

1.2

ECB víta, že Komisia má v úmysle vykonať hodnotenie navrhovaného nariadenia dva roky od dátumu začiatku jeho uplatňovania (3). Hodnotenie by sa malo týkať účinnosti a efektívnosti technického rámca a postupov zavedených na dosiahnutie súladu s navrhovaným nariadením.

1.3

Navrhované nariadenie je horizontálnym nariadením, v ktorom sa stanovujú základné pravidlá, ktoré sa budú vzťahovať na všetky sektory a s ktorými by sa budúce právne predpisy špecifické pre jednotlivé odvetvia mali v zásade zosúladiť, a to vrátane právnych predpisov, ktoré patria do oblasti pôsobnosti ECB, ako je smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/2366 (4) (ďalej len „druhá smernica o platobných službách“). Je dôležité zohľadniť stanovisko ECB k tomuto horizontálnemu nariadeniu, keďže je pravdepodobné, že bude mať vplyv na odvetvové právne predpisy, ku ktorým môže ECB prijať ďalšie stanoviská, keď sa budú takéto právne predpisy meniť.

1.4

Na stanovenie podrobnejších pravidiel, než sú pravidlá obsiahnuté v navrhovanom nariadení, môže byť potrebné prijatie ďalších právnych predpisov, ktoré ECB umožnia prístup k údajom, ktoré sú potrebné na plnenie jej úloh. ECB bude musieť pravdepodobne prijať ďalšie stanoviská k takýmto právnym predpisom.

1.5

Je na Európskej komisii a zákonodarcoch Únie, aby posúdili súlad navrhovaného nariadenia s pravidlami Únie v oblasti ochrany údajov.

2.   Konkrétne pripomienky

2.1

Rozsah pôsobnosti navrhovaného nariadenia

2.1.1

Cieľom navrhovaného nariadenia je regulovať a uľahčovať prístup k údajom získaným alebo vytvoreným používaním produktov alebo súvisiacich služieb a používanie týchto údajov. Pojem „produkt“ je vymedzený ako hmotný hnuteľný predmet, a to aj predmet začlenený do nehnuteľného majetku, ktorý slúži na získavanie, vytváranie alebo zber údajov týkajúcich sa jeho používania alebo prostredia, ktorý je schopný prenášať tieto údaje prostredníctvom verejne dostupnej elektronickej komunikačnej služby a ktorého hlavnou funkciou nie je ukladanie a spracúvanie údajov (5). Hoci sa zdá, že toto široké vymedzenie je v súlade s cieľom navrhovaného nariadenia, ktorým je zvýšenie hodnoty údajov pre spotrebiteľov, podniky a spoločnosť (6), do rozsahu jeho pôsobnosti by mohli spadať určité typy údajov, ako napríklad údaje zostavené verejným sektorom. Rozsah pôsobnosti navrhovaného nariadenia by sa mal presnejšie upraviť, aby sa vylúčili určité druhy údajov, ako sú údaje, ktoré zostavuje verejný sektor.

2.1.2

V súvislosti s finančnými službami ECB odporúča upresniť, na ktoré produkty by sa mohlo vzťahovať vymedzenie pojmu uvedené v navrhovanom nariadení. Na finančné služby alebo súvisiace produkty, ako sú platobné účty, platobné karty a aplikácie na smartfóne používateľa, by sa potenciálne mohli vzťahovať vymedzenia pojmov „produkt“ a „súvisiace služby“ uvedené v navrhovanom nariadení. Okrem toho sa v dôvodovej správe k navrhovanému nariadeniu spomína druhá smernica o platobných službách ako príklad právnych predpisov špecifických pre dané odvetvie, ktoré upravujú prístup k údajom. Druhá smernica o platobných službách sa zaoberá prístupom k platobným účtom, ktoré sú dostupné elektronicky. Nie je jasné, či sa takéto platobné účty považujú za produkty, ako sú vymedzené v navrhovanom nariadení. ECB by chcela zdôrazniť zložitosť a rozmanitosť reálnych situácií v oblasti platobných služieb a nástrojov, ako aj skutočnosť, že navrhované nariadenie by v tejto oblasti nemalo vytvárať nepredvídateľné obmedzenia a komplikácie. Do rozsahu pôsobnosti navrhovaného nariadenia by mali patriť len produkty, ktoré sú v držbe používateľa.

2.2

Štandardizácia

2.2.1

Navrhované nariadenie sa nezaoberá technickou implementáciou právneho rámca pre prístup k údajom a ich používanie. Z analýzy príspevkov do verejnej konzultácie o navrhovanom nariadení vyplynulo, že v kontexte medzi podnikmi 69 % respondentov, ktorí čelili ťažkostiam, uviedli prekážky technického charakteru (formáty, nedostatok noriem). Jedným z ponaučení získaných z implementácie druhej smernice o platobných službách, ktorá za určitých podmienok otvára aj prístup k niektorým druhom informácií o platobných transakciách a o účtoch, je to, že technická implementácia spôsobuje oneskorenie pri dosahovaní cieľov druhej smernice o platobných službách. S cieľom odstrániť prekážky pre zmenu služieb spracovania údajov by sa v navrhovanom nariadení malo vyžadovať, aby európske normalizačné orgány vypracovali potrebné normy a otvorené špecifikácie interoperability. Okrem toho sa v navrhovanom nariadení vyžaduje, aby Komisia prijala spoločné špecifikácie v oblastiach, v ktorých neexistujú harmonizované normy alebo nie sú dostatočné na ďalšie posilnenie interoperability pre spoločné európske dátové priestory, aplikačné programovacie rozhrania, poskytovateľov služieb spracovania údajov, zmenu poskytovateľov cloudových služieb, ako aj inteligentné zmluvy. Náročnosť budúcej práce a počet rokov potrebných na jej dokončenie by sa nemali podceňovať.

2.2.2

Ak sa prostredníctvom navrhovaného nariadenia nedosiahne štandardizácia údajov, môže byť ťažké posúdiť užitočnosť údajov v prípadoch mimoriadnej potreby. Neštandardizované údaje môžu byť tiež nepoužiteľné na účely rozhodovania.

2.3

Prístup ECB k údajom a ich využívanie

2.3.1

Ak sa verejnému sektoru umožní prístup k údajom v súkromnom vlastníctve a ich využívanie na niekoľko vymedzených účelov verejného záujmu, prinesie to značné výhody. Napríklad Eurosystém pri vykonávaní svojich úloh v oblasti menovej politiky vo veľkej miere využíva oficiálne štatistiky zostavované ECB, členmi Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB) a Európskeho štatistického systému, ako aj neoficiálne a netradičné zdroje údajov. Netradičné zdroje údajov môžu zahŕňať vysokofrekvenčné ukazovatele mobility obyvateľstva založené na údajoch prevádzkovateľov mobilných sietí, ktoré možno použiť napríklad na overenie účinkov: obmedzenia mobility v súvislosti s pandémiou alebo vojnou; indexov spotrebiteľských cien založených na údajoch zo skenerov významných maloobchodníkov; a štatistiky spotreby domácností alebo národných účtov doložené údajmi o finančných transakciách, ako sú objednávky, faktúry, platby kartou a záznamy v účtovných denníkoch. Okrem toho v posledných rokoch digitalizácia a krízové riadenie zvýšili potrebu, aby rozhodovacie orgány ECB používali pri rozhodovaní neštandardné údaje, a to najmä: 1. v núdzových a krízových situáciách pri plnení svojich úloh v oblasti menovej politiky a 2. na štatistické účely s cieľom testovať kvalitu neštandardných údajov pred prijatím alebo zmenou právnych aktov, ktoré sa týkajú zberu štatistických informácií alebo ich použiteľnosti pred núdzovými alebo krízovými situáciami.

2.3.2

Z týchto dôvodov sa ECB domnieva, že prístup poskytnutý ECB a národným centrálnym bankám by mal byť širší, ako sa predpokladá v navrhovanom nariadení. Členom ESCB by sa mal umožniť prístup k údajom, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti navrhovaného nariadenia, a ich používanie nielen vtedy, keď vznikne výnimočná potreba použiť údaje na plnenie úloh ESCB, ale aj na štatistické účely, ak by to pomohlo ECB zbierať oficiálnu štatistiku s pomocou národných centrálnych bánk. To by potom ECB pomohlo pri jej prispievaní k zbližovaniu pravidiel a praktík, ktorými sa riadi zber, zostavovanie a šírenie štatistických údajov v oblasti jej pôsobnosti. Ak by sa umožnilo podávať žiadostí o údaje na štatistické účely, bolo by to veľmi prospešné pre koncových používateľov, pretože by to umožnilo analyzovať údaje s cieľom identifikovať trendy/vzorce a ušetriť čas pred prijatím právnych predpisov, ako aj pomohlo analyzovať potreby ESCB týkajúce sa údajov v núdzových a krízových situáciách. Vzhľadom na uvedené je mimoriadne dôležité, aby širší prístup sprevádzali záruky, ktorými sa zabezpečí, že prístup k údajom a ich využívanie sa využije len v rozsahu a na úrovni podrobností, ktoré sú potrebné na plnenie úloh upravených v právnych predpisoch, ako je rozvoj, tvorba a šírenie oficiálnej štatistiky, a aby inštitúcie Únie a orgány verejného sektora zaviedli všetky potrebné regulačné, administratívne, technické a organizačné opatrenia na zabezpečenie ochrany údajov.

2.3.3

Okrem toho, zatiaľ čo údaje sprístupnené s cieľom reagovať na núdzový stav vo verejnom sektore sa majú poskytovať bezplatne, údaje sprístupnené inštitúciám, agentúram alebo orgánom Únie a subjektom verejného sektora v iných prípadoch môžu držitelia údajov sprístupňovať za náhradu. Takáto náhrada by nemala presiahnuť technické a organizačné náklady, ktoré vznikli sprístupnením údajov, t. j. náklady na anonymizáciu a technické úpravy bez uplatnenia primeranej marže. Ak sa inštitúciám Únie udelí prístup k údajom v súkromnej držbe, nemali by vzniknúť neprimerané náklady. Vzhľadom na skutočnosť, že každá žiadosť o informácie slúži verejnému záujmu, údaje by sa mali sprístupniť za náklady a bez uloženia „primeranej marže“, najmä v prípadoch, keď sa za tie isté údaje účtuje primeraná marža viac ako raz alebo keď z dôvodu obmedzených zdrojov môže uloženie primeranej marže v praxi znemožniť získanie údajov.

2.4

Používanie údajov získaných inštitúciami Únie na štatistické účely

2.4.1

Navrhované nariadenie (7) umožňuje subjektom verejného sektora alebo inštitúciám, agentúram alebo orgánom Únie zdieľať prijaté údaje s jednotlivcami alebo organizáciami s cieľom vykonávať vedecký výskum alebo analýzy zlučiteľné s účelom, na ktorý boli údaje vyžiadané, a s vnútroštátnymi štatistickými úradmi a úradom Eurostat na účely zostavenia oficiálnych štatistík. Odôvodnenia navrhovaného nariadenia (8) toto právo rozširujú tým, že sa v nich uvádza, že mimoriadna potreba môže nastať v súvislosti s včasným zostavovaním oficiálnej štatistiky, keď údaje nie sú inak dostupné alebo keď sa zaťaženie štatistických respondentov výrazne zníži.

2.4.2

Navrhované nariadenie by sa malo zmeniť tak, aby ECB a ostatní členovia ESCB mohli používať údaje, ktoré môžu dostať v súlade s navrhovaným nariadením, na zostavovanie oficiálnej štatistiky rovnakým spôsobom, aký je umožnený pre Eurostat a ostatných členov Európskeho štatistického systému. ESCB a Európsky štatistický systém tvoria dva piliere európskej štatistiky, keďže spoločne rozvíjajú, tvoria a šíria európsku štatistiku v rámci svojich príslušných oblastí pôsobnosti a pri tvorbe európskej štatistiky navzájom úzko spolupracujú s cieľom minimalizovať záťaž spojenú s vykazovaním a zabezpečiť potrebnú koherentnosť (9) v súlade so štatistickými zásadami vrátane zásady vysokej kvality výstupov. V rozsahu, v akom sú Eurostat a ostatní členovia Európskeho štatistického systému oprávnení používať údaje získané v súlade s navrhovaným nariadením pri zostavovaní oficiálnych štatistík, by sa takéto oprávnenie malo mutatis mutandis poskytnúť ESCB. Okrem toho by navrhované nariadenie malo umožniť ECB a ostatným členom ESCB prijímať informácie dostupné Eurostatu, ak je to potrebné na vykonávanie úloh ECB v prípade, že Eurostat dostáva tieto údaje na štatistické účely. V tejto súvislosti by bolo vhodné zmeniť navrhované nariadenie tak, že sa vymedzí pojem „úradná štatistika“, ktorý sa v navrhovanom nariadení uvádza, ale nie je vymedzený.

2.5

Núdzový stav

2.5.1

V navrhovanom nariadení (10) sa ustanovuje, že pre orgán verejného sektora alebo inštitúciu, agentúru alebo orgán Únie existuje mimoriadna potreba použiť údaje, ktoré spadajú do oblasti pôsobnosti navrhovaného nariadenia, okrem iného, ak sú vyžiadané údaje: a) nevyhnutné na reakciu na núdzový stav alebo b) obmedzené z hľadiska času alebo ich rozsahu a sú nevyhnutné na zabránenie vzniku núdzového stavu alebo na pomoc pri obnove po núdzovom stave. „Núdzový stav“ je vymedzený ako mimoriadna situácia, ktorá negatívne ovplyvňuje obyvateľstvo Únie, členského štátu alebo jeho časti a pri ktorej existuje riziko závažných a dlhotrvajúcich následkov na životné podmienky alebo hospodársku stabilitu alebo podstatného zhoršenia hospodárskych aktív v Únii alebo príslušných členských štátoch. V odôvodneniach navrhovaného nariadenia (11) sa vysvetľuje, že môže ísť o núdzové situácie v oblasti verejného zdravia, núdzové situácie v dôsledku zhoršovania životného prostredia a veľkých živelných pohrôm vrátane tých, ktoré ešte zhoršila zmena klímy, ako aj veľkých katastrof spôsobených ľudskou činnosťou, ako sú napríklad veľké kybernetické bezpečnostné incidenty.

2.5.2

Môžu sa vyskytnúť aj výnimočné situácie, ktoré negatívne ovplyvňujú obyvateľstvo Únie alebo členského štátu a ktoré so sebou nesú riziko vážnych a trvalých dôsledkov nielen pre hospodárstvo, ale aj pre finančnú stabilitu. Môžu sem patriť núdzové situácie v bankovom systéme, na finančných trhoch a vo finančnom systéme vo všeobecnosti, ako nedávno ukázala pandémia COVID-19 a vojna na Ukrajine. ECB preto odporúča rozšíriť vymedzenie pojmu „núdzový stav“ tak, aby sa vzťahovalo aj na situácie, ktoré môžu mať vplyv na stabilitu finančného systému v Únii alebo v príslušných členských štátoch.

2.6

Interoperabilita

2.6.1

ECB víta dôraz, ktorý sa v navrhovanom nariadení kladie na interoperabilitu a jej dôležitosť (12), ako aj skutočnosť, že navrhovaným nariadením sa Komisii udeľujú právomoci na prijatie špecifikácií interoperability s cieľom zabezpečiť interoperabilitu spoločných európskych dátových priestorov (13). Orgány, ktoré v súčasnosti stanovujú európske normy, by mohli spolu s Komisiou alebo namiesto nej v čo najväčšej miere vypracovať alebo zabezpečiť harmonizované normy týkajúce sa základných požiadaviek na prístup k údajom, ich prenosnosť a interoperabilitu.

2.6.2

Okrem toho, hoci sa v navrhovanom nariadení vymedzuje pojem „interoperabilita“ (14), nevymedzuje sa v ňom pojem „dátový priestor“, ktorý je použitý vo vymedzení pojmu „interoperabilita“. Podobne sa v navrhovanom nariadení nešpecifikuje, čo sa rozumie pod pojmom „prevádzkovatelia dátových priestorov“ (15). Oba pojmy by sa mali v záujme právnej istoty jasne vymedziť.

2.7

Ďalšie pripomienky

V navrhovanom nariadení je „používateľ“ vymedzený ako fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá vlastní, prenajíma si, alebo prostredníctvom lízingu používa produkt alebo prijíma službu (16). ECB vychádza z toho, že pod pojem „služba“ vo vymedzení pojmu „používateľ“ má spadať aj príjem súvisiacej služby, keďže inak nie je jasné, na čo sa služba uvedená v uvedenom vymedzení pojmu vzťahuje. ECB poznamenáva, že existuje nesúlad medzi uvedeným vymedzením pojmu a opisom uvedeným v odôvodnení 20 navrhovaného nariadenia (17), podľa ktorého používatelia majú prístup k údajom, ktoré sami vytvárajú. Hoci to môže byť jednoduché, ak existuje jeden používateľ, nie je jasné, čo sa stane v prípade, ak produkt vlastní viacero osôb alebo subjektov, alebo keď je viacero osôb alebo subjektov zmluvnou stranou lízingovej alebo nájomnej zmluvy, ako sa uvádza v tom istom odôvodnení. V takýchto prípadoch osoby alebo subjekty, ktoré vlastnia produkt, nemusia byť osobami alebo subjektmi, ktoré generujú údaje jeho používaním. V navrhovanom nariadení by sa malo stanoviť, že v takýchto prípadoch môžu mať osoby alebo subjekty, ktoré vlastnia produkt, prístup k údajom generovaným jeho používaním.

V prípadoch, kde ECB odporúča zmenu navrhovaného nariadenia, navrhované znenie príslušných zmien je uvedené spolu s odôvodnením v osobitnom technickom pracovnom dokumente. Technický pracovný dokument je dostupný v anglickom jazyku na webovom sídle EUR-Lex.

---

(1)  COM(2022) 68 final.

(2)  COM(2020) 66 final.

(3)  Pozri článok 41 navrhovaného nariadenia.

(4)  Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/2366 z 25. novembra 2015 o platobných službách na vnútornom trhu, ktorou sa menia smernice 2002/65/ES, 2009/110/ES a 2013/36/EÚ a nariadenie (EÚ) č. 1093/2010 a ktorou sa zrušuje smernica 2007/64/ES (Ú. v. EÚ L 337, 23.12.2015, s. 35).

(5)  Pozri článok 2 ods. 2 navrhovaného nariadenia.

(6)  Pozri odôvodnenie 1 navrhovaného nariadenia.

(7)  Pozri článok 21 navrhovaného nariadenia.

(8)  Pozri odôvodnenie 58 navrhovaného nariadenia.

(9)  Článok 2a nariadenia Rady (ES) č. 2533/98 z 23. novembra 1998 o zbere štatistických informácií Európskou centrálnou bankou (Ú. v. ES L 318, 27.11.1998, s. 8) a článok 9 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 z 11. marca 2009 o európskej štatistike a o zrušení nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES, Euratom) č. 1101/2008 o prenose dôverných štatistických údajov Štatistickému úradu Európskych spoločenstiev, nariadenia Rady (ES) č. 322/97 o štatistike Spoločenstva a rozhodnutia Rady 89/382/EHS, Euratom o založení Výboru pre štatistické programy Európskych spoločenstiev (Ú. v. EÚ L 87, 31.3.2009, s. 164).

(10)  Pozri článok 15 navrhovaného nariadenia.

(11)  Pozri odôvodnenie 57 navrhovaného nariadenia.

(12)  Pozri kapitolu VIII navrhovaného nariadenia.

(13)  Pozri článok 28 ods. 6 navrhovaného nariadenia.

(14)  Pozri článok 2 bod 19 navrhovaného nariadenia.

(15)  Pozri článok 28 navrhovaného nariadenia.

(16)  Pozri článok 2 bod 5 navrhovaného nariadenia.

(17)  Pozri odôvodnenie 20 navrhovaného nariadenia.