EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli30. 11. 2020

COM(2020) 768 final

SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

Hodnotenie nariadení EÚ o drogových prekurzoroch

1.Kontext

Výroba nelegálnych drog, akými sú heroín, kokaín a amfetamíny, si vyžaduje použitie chemických látok. Tieto chemické látky však majú najmä rozsiahle a rozmanité zákonné použitie, napríklad pri výrobe liekov, kozmetických a plastových výrobkov a parfumov. Tieto chemické látky sa označujú ako drogové prekurzory. Drogové prekurzory len málokedy vyrábajú zločinci, ktorí ich chcú použiť pri nezákonnej výrobe drog, keďže ich výroba si často vyžaduje nákladnú infraštruktúru. Preto sa zločinci snažia zneužiť tieto látky zo zákonného obchodu. Tento model (z ktorého doteraz vychádzali medzinárodné právne predpisy a právne predpisy EÚ týkajúce sa drogových prekurzorov) sa mení s príchodom takzvaných dizajnérskych prekurzorov (pozri s. 4 a nasl.).

Samotný obchod s drogovými prekurzormi nie je z dôvodu ich významných možností zákonného použitia zakázaný. Efektívne monitorovanie a kontrola zákonného obchodu s týmito chemickými látkami sú najlepšie spôsoby boja proti ich zneužívaniu na nezákonnú výrobu drog. Na tento účel sa na medzinárodnej úrovni, ako aj na úrovni EÚ, zaviedol osobitný regulačný rámec.

Na medzinárodnej úrovni bol 19. decembra 1988 vo Viedni prijatý Dohovor OSN proti nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropnými látkami z roku 1988 (ďalej len „dohovor OSN z roku 1988“), ktorý obsahuje ustanovenia zamerané na prevenciu zneužívania látok často používaných pri nezákonnej výrobe drog.

Na úrovni EÚ boli na tento účel prijaté nariadenie Rady (ES) č. 111/2005 z 22. decembra 2004, ktorým sa stanovujú pravidlá sledovania obchodu s drogovými prekurzormi medzi Úniou a tretími krajinami 1 (ďalej len „nariadenie o zahraničnom obchode“) a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 273/2004 z 11. februára 2004 o prekurzoroch drog 2 (ďalej len „nariadenie o obchode v rámci EÚ“) a ich spoločné delegované a vykonávacie nariadenia. Ďalej sa budú uvádzať ako „nariadenia“.

Opatrenia proti zneužívaniu drogových prekurzorov a obchodovaniu s nimi sú základnou súčasťou nového akčného plánu EÚ na boj proti drogám na roky 2017 – 2020 vytvoreného v rámci celkovej protidrogovej stratégie EÚ zavedenej na obdobie 2013 – 2020 3 . Kontrola drogových prekurzorov je jednou z priorít určených v kapitole, ktorá sa zaoberá znížením ponuky drog. Medzi ciele protidrogového programu a akčného plánu EÚ na boj proti drogám na roky 2021 – 2025 4 patrí aj boj proti zneužívaniu drogových prekurzorov a obchodovaniu s nimi. Uvedené opatrenia sú zahrnuté do celkovej strategickej priority posilnenia bezpečnosti prostredníctvom narušenia trhov s drogami.

Táto správa prezentuje výsledky hodnotenia nariadení, ktoré sa uskutočnilo v rokoch 2017 až 2019. Hodnotenie sa opieralo o štúdiu, ktorú si objednala Komisia od externého dodávateľa. Uskutočnili sa aj konzultácie so zainteresovanými stranami a verejné konzultácie, rozhovory a seminár so zainteresovanými stranami.

Hodnotenie sa zaoberá požiadavkami oboch nariadení predložiť do 31. decembra 2019 „správu Európskemu parlamentu a Rade o vykonávaní a fungovaní týchto dvoch nariadení, a to najmä o možnej potrebe ďalších opatrení na monitorovanie a kontrolu podozrivých transakcií s neurčenými látkami“ 5 .

2.Zistenia hodnotenia

Hodnotením sa posudzuje vykonávanie, účinnosť, efektívnosť, relevantnosť, koherentnosť a pridaná hodnota EÚ týchto nariadení.

2.1.Vykonávanie

Nariadenia o drogových prekurzoroch sú priamo uplatniteľné v členských štátoch. Nie je preto potrebné, aby ich členské štáty transponovali do vnútroštátnych právnych predpisov.

Najdôležitejšími aktérmi v oblasti prevencie zneužívania sú prevádzkovatelia, ktorí sa podieľajú na zákonnom obchode (výrobcovia, distribútori, sprostredkovatelia, dovozcovia, vývozcovia a veľkoobchodníci). Právne predpisy vyžadujú, aby prijali opatrenia proti krádeži, kontrolovali dobré úmysly svojich zákazníkov, odhaľovali podozrivé transakcie a varovali orgány. Účinné partnerstvo medzi výrobným odvetvím a orgánmi je základom pre vykonávanie regulačného rámca.

Nariadenia sa vzťahujú na drogové prekurzory, ktoré sú vymedzené ako „určené látky“ a sú uvedené v prílohách k týmto nariadeniam. Obsahujú však aj niektoré ustanovenia, ktoré sa vzťahujú na „neurčené látky“, najmä na potrebu oznamovať podozrivé transakcie orgánom. Neurčené drogové prekurzory sú látky, ktoré, aj keď nie sú uvedené v právnych predpisoch EÚ o drogových prekurzoroch, môžu byť použité na nezákonnú výrobu drog. Najviac používané neurčené látky sú uvedené v zozname dobrovoľne sledovaných neurčených látok EÚ. Tento zoznam je dôverný a distribuuje sa iba dôveryhodným hospodárskym subjektom; vyžaduje sa od nich, aby orgánom oznamovali podozrivé transakcie týkajúce sa látok v zozname.

Chemické látky sú „určené“, t. j. formálne zahrnuté v nariadeniach, pokiaľ náklady na zaradenie medzi určené látky, ktoré by vznikli pre prevádzkovateľov a príslušné orgány, neprevažujú výhody prísnejšej kontroly alebo ak sa látka môže ľahko použiť na nezákonnú výrobu drog.

Požiadavky nariadení sa prispôsobujú podľa vhodnosti a dôležitosti látok na nezákonnú výrobu drog, ktoré sú zoskupené do niekoľkých kategórií (tri kategórie pre obchod v rámci EÚ a štyri kategórie pre zahraničný obchod).

Hodnotenie preukázalo, že vykonávanie nariadení sa v jednotlivých členských štátoch podstatne líši. Je to okrem iného z dôvodu rozdielneho množstva ľudských zdrojov pridelených na tieto úlohy rôznymi členskými štátmi, významných rozdielov vo frekvencii kontrol overovania na mieste u držiteľov licencií alebo registrácie, rozdielnych interpretácií definície zmesí obsahujúcich drogové prekurzory, úrovne sankcií uplatniteľných v prípade porušenia nariadení, ako aj veľkých rozdielov v počte oznámení o podozrivých transakciách v rôznych členských štátoch. Značnú mieru variability však možno prisúdiť existencii konkrétnych okolností na úrovni členských štátov. Napríklad medzi členskými štátmi existujú obrovské rozdiely, pokiaľ ide o rozsah a vývoj chemického priemyslu. Rozsah nezákonnej výroby drog sa navyše v jednotlivých členských štátoch veľmi líši, čo má vplyv na význam, ktorý sa pripisuje politike týkajúcej sa drogových prekurzorov. Okrem toho obrovské rozdiely v tom, ktoré nelegálne drogy spôsobujú najviac zdravotných alebo sociálnych problémov, vysvetľujú, prečo členské štáty venujú rozdielnu pozornosť monitorovaniu určitých drogových prekurzorov. Napríklad členský štát, v ktorom nezákonná výroba alebo spotreba metamfetamínu neexistuje alebo je okrajová, nemusí priradiť vysokú prioritu monitorovaniu drogových prekurzorov potrebných na nezákonnú výrobu metamfetamínu. Niektoré z týchto rozdielov, napríklad značná variabilita sankcií za porušenia právnych predpisov EÚ týkajúcich sa drogových prekurzorov, si však môžu vyžadovať ďalšiu pozornosť, najmä pokiaľ ide o posúdenie toho, či sú odrádzajúce, účinné a primerané.

2.2.Účinnosť

Analýzy vychádzajúce z podozrenia na nezákonnú výrobu drog

S cieľom posúdiť celkovú účinnosť nariadení sa rozlišuje medzi hlavnými typmi drogových prekurzorov, ktoré sú relevantné pre politiku EÚ, a regiónmi, v ktorých sa zvyčajne používajú na nezákonnú výrobu drog.

a) Výroba syntetických drog v EÚ (väčšinou MDMA a amfetamíny 6 )

Kľúčové drogové prekurzory 7

Vo všeobecnosti sa kľúčové drogové prekurzory, ktoré sa vo výrobnom procese úplne alebo čiastočne začlenia do molekuly drogy (t. j. do hotového výrobku), a preto úplne alebo čiastočne zodpovedajú za psychotropné účinky, ktoré užívateľ drog vyhľadáva, nevyrábajú v EÚ, a teda sa legálne alebo nelegálne dovážajú do EÚ.

Z hodnotenia vyplýva, že tieto drogové prekurzory nie sú „zneužívané“ tradičným spôsobom. Kľúčovými drogovými prekurzormi na výrobu amfetamínov a MDMA v EÚ sú v súčasnosti takmer výlučne dizajnérske prekurzory. Z chemického hľadiska sú dizajnérske prekurzory blízkymi príbuznými určených drogových prekurzorov, ale zámerne sa vyrábajú tak, aby sa obišli kontroly vykonávané príslušnými orgánmi a zvyčajne nemajú žiadne známe zákonné použitie. Okrem toho sa metamfetamín v EÚ často vyrába aj na základe kľúčových prekurzorov efedrín a pseudoefedrín. V mnohých prípadoch sa extrahujú z liekov obsahujúcich tieto látky, ktoré sa legálne nakupujú ako voľnopredajné lieky v lekárňach určitých členských štátov. Inými slovami, tieto prekurzory sa takisto „nezneužívajú“ v tradičnom zmysle. Pokiaľ ide o dodávky kľúčových chemických látok na nezákonnú výrobu syntetických drog v EÚ, je možné dospieť k záveru, že prevencia zneužívania drogových prekurzorov je vo všeobecnosti účinná. Úspešná prevencia zneužívania spolu so vznikom nových výrobných techník, ktoré nevyžadujú určené látky, však pravdepodobne spôsobili, že obchodníci s drogami čoraz častejšie používajú dizajnérske prekurzory (pozri Relevantnosť).

Pomocné drogové prekurzory 8

Okrem kľúčových drogových prekurzorov si výroba syntetických drog v EÚ vyžaduje aj veľké množstvo a rôzne typy pomocných drogových prekurzorov, akými sú reaktanty, rozpúšťadlá, látky na oddelenie alebo dispergujúce látky, ktoré sa používajú v priebehu chemickej syntézy, ale nie sú zapracované do drogy.

Z hodnotenia vyplýva, že mnohé z týchto pomocných drogových prekurzorov sa v EÚ tradične odkláňajú od zákonných kanálov k nezákonným. O tejto skutočnosti svedčí to, že colné orgány EÚ na vonkajších hraniciach EÚ málokedy zachytia pomocné drogové prekurzory, čo naznačuje, že pochádzajú z EÚ.

Tieto chemické látky, z ktorých mnohé sú „veľkoobjemové chemické látky“, sa zvyčajne vyrábajú a obchoduje sa s nimi vo veľmi veľkých množstvách, v dôsledku čoho je prevencia zneužívania nesmierne náročná. Na zásobovanie výrobcov nelegálnych syntetických drog je potrebný len malý percentuálny podiel z celkového vyrobeného a obchodovaného objemu. Znamená to, že aj keď prevažná väčšina prevádzkovateľov môže plne dodržiavať nariadenia, stačí len veľmi obmedzené množstvo nedbanlivých alebo skorumpovaných prevádzkovateľov na poskytnutie požadovaných pomocných drogových prekurzorov výrobcom nelegálnych drog. To však naznačuje, že v súvislosti s výrobou syntetických drog v EÚ a pomocnými chemickými látkami prevencia zneužívania drogových prekurzorov nie je v EÚ účinná.

b) Výroba heroínu zvyčajne v strednej a juhovýchodnej Ázii

Acetanhydrid (AA) sa používa ako acetylačné činidlo na spracovanie morfínu na heroín a vzhľadom na túto rozhodujúcu úlohu pri výrobe heroínu podlieha medzinárodnej kontrole drogových prekurzorov 9 . Je jedným z drogových prekurzorov, ktorému sa venuje najväčšia pozornosť zo strany orgánov na celom svete, keďže heroín je jednou z najviac návykových drog, ktorá je zodpovedná za neúmerne vysoký podiel zdravotných problémov a úmrtnosti spojených s užívaním drog a takisto preto, že výroba heroínu v Afganistane je pravdepodobne spojená s financovaním terorizmu.

Celosvetová zákonná výroba a obchodovanie s acetanhydridom sú rozsiahle a rozširujú sa a aj vďaka skutočnosti, že pri nezákonnej výrobe heroínu sú potrebné porovnateľne malé množstvá (približne 0,01 %), sa prevencia zneužívania na nezákonné účely stáva veľmi náročnou úlohou. V decembri 2013 EÚ posilnila svoje právne predpisy týkajúce sa prekurzorov zavedením požiadavky na registráciu koncových užívateľov acetanhydridu s cieľom obmedziť jeho zneužívanie v EÚ. Napriek prísnym kontrolám však v EÚ stále dochádza k zneužívaniu acetanhydridu. Najmä Turecko pravidelne zachytáva acetanhydrid, ktorý údajne pochádza z EÚ a smeruje do Afganistanu. Na tento problém poukázali aj posledné správy Medzinárodného úradu pre kontrolu omamných látok 10 a vyzvali orgány EÚ, aby prijali príslušné opatrenia.

V niektorých členských štátoch EÚ boli okrem toho objavené nezákonné laboratóriá vyrábajúce heroín z morfínu. Dôvodom tohto netypického miesta výroby – zvyčajne sa heroín syntetizuje bližšie k regiónom, kde rastú rastliny, z ktorých sa vyrába, konkrétne z maku – je podľa odborníkov lacnejšia a ľahšia dostupnosť acetanhydridu v EÚ ako v Afganistane alebo v iných tradičných regiónoch výroby heroínu. To naznačuje, že prevencia zneužívania (acetanhydridu) v EÚ nie je účinná.

Analýza vychádzajúca z počtu zaistených a zadržaných zásielok

Analýza zaistených a zadržaných zásielok v priebehu času môže takisto poskytnúť prehľad o vývoji zneužívania a účinnosti politiky EÚ týkajúcej sa drogových prekurzorov 11 . Zaistené zásielky sú zásielky zadržané na základe pokynu vydaného súdom alebo príslušným orgánom. Zadržané zásielky sú natrvalo zadržané zásielky na základe podnetu prevádzkovateľa alebo príslušných orgánov, pretože existujú primerané dôvody domnievať sa, že transakcia môže predstavovať pokus o zneužitie drogových prekurzorov.

Takáto analýza bola vykonaná v súvislosti s týmto hodnotením. Prakticky jediným všeobecným záverom, ktorý je možné vyvodiť, je však to, že pokračujúce, aj keď nepravidelné, zaisťovanie zásielok takmer všetkých určených prekurzorových látok naznačuje, že naďalej dochádza k odklonu od zákonného obchodu. Okrem toho, hoci posilnenie niektorých nariadení (napr. opätovné zatriedenie acetanhydridu v roku 2013 do kategórie 2A s povinnosťami pre koncových užívateľov registrovať sa, ako aj pre prevádzkovateľov) viedlo k posilneniu monitorovacích kontrol, aj po vykonaní týchto zmien je miera zaistených zásielok aj naďalej výrazná.

Ďalším spôsobom preskúmania je preskúmanie na základe počtu zaistených zásielok kľúčových chemických látok, ktoré sú zvyčajne zaradené do kategórie 1 spolu s neurčenými látkami, ktoré môžu byť použité ako ich náhrada. To sa vykonalo v nedávnej správe holandských colných orgánov 12 . Podľa tejto správy bolo v rokoch 2017 a 2018 v EÚ zachytených najmenej 189 ton kľúčových chemických látok. Na základe 189 ton kľúčových chemických látok by bolo možné vyrobiť približne 170 miliónov tabliet MDMA a 103 ton amfetamínovej pasty.

Skutočný rozsah zneužívania alebo pašovania je však pravdepodobne oveľa väčší. Možno to vyvodiť z mnohých prázdnych obalov objavených v nezákonných laboratóriách a z mnohých skládok použitých chemických látok. Podľa európskeho nástroja na podávanie správ o miestach týkajúcich sa syntetickej výroby (European Reporting Instrument on Sites related to Synthetic Production – ERISSP) bolo v roku 2018 oznámených 311 skládok.

Ďalším dôsledkom tejto rozsiahlej výroby syntetických drog v EÚ, ktorý je možné vyvodiť z významného množstva kľúčových chemických látok, ktoré bolo objavené, je, že do nezákonných laboratórií sa nejakým spôsobom dostalo ešte viac pomocných látok (rozpúšťadiel, reaktantov atď.), a teda museli byť zneužité 13 . Podľa spravodajských informácií od orgánov presadzovania práva väčšina pomocných látok v nezákonných laboratóriách pochádza z EÚ, pretože colné orgány ich takmer nikdy nezachytia na vonkajších hraniciach EÚ. Je teda veľmi pravdepodobné, že počet prípadov zneužívania pomocných látok v rámci EÚ je v EÚ veľmi vysoký. To potvrdzuje uvedený záver, že prevencia zneužívania pomocných látok v EÚ nie je účinná.

2.3.Efektívnosť

V rámci efektívnosti sa vo všeobecnosti posudzuje vzťah medzi zdrojmi použitými pri zásahu a zmenami, ktoré prináša. V súvislosti s týmto konkrétnym hodnotením nebolo možné stanoviť jasný vzťah. Neexistuje metóda s akýmkoľvek primeraným stupňom prísnosti umožňujúca peňažne vyčísliť účinky, pokiaľ ide o zníženie ponuky drog v rámci prevencie zneužívania prekurzorov potrebných na ich výrobu.

Aj keď nie je možné peňažne vyjadriť kľúčový prínos (prevencia zneužívania), hodnotenie poskytlo dostatočné náznaky v tom zmysle, že efektívnosť nariadení nie je predmetom pochybností. Náklady, ktoré v dôsledku nich vznikajú orgánom aj prevádzkovateľom, nemožno považovať za nadmerné a ich príspevok k dosiahnutiu významných výhod (aj keď ich nemožno vyčísliť) bol všeobecne uznaný.

Hodnotenie však takisto preukázalo, že môže existovať priestor na zlepšenie efektívnosti, najmä v oblasti zahraničného obchodu prostredníctvom skrátenia lehôt pre predvývozné oznámenia a zavedenia prahových hodnôt pre niektoré povinnosti a elektronického systému dovozných a vývozných povolení (eLicensing) s cieľom automatizovať potvrdzovanie týchto povolení vnútroštátnymi colnými orgánmi v rámci prostredia centrálneho elektronického priečinka EÚ pre iniciatívu týkajúcu sa colníctva. 14

2.4.Relevantnosť

Vzhľadom na to, že trh s nelegálnymi drogami je veľmi dynamický, pričom neustále dochádza k zmenám, pokiaľ ide o dostupné nelegálne drogy a prekurzory, ktoré sa používajú na ich výrobu, relevantnosť právnych predpisov týkajúcich sa drogových prekurzorov je určená rozsahom, do akého obmedzujú ponuku prekurzorov na nezákonnú výrobu drog, čím prispievajú k obmedzeniu množstva nelegálnych drog, ktoré sa vyrábajú a následne dodávajú do našej spoločnosti.

Ako rýchlo môžu byť nové drogové prekurzory zahrnuté do nariadení?

Od revízie právnych predpisov v roku 2013 môžu byť látky pridané do nariadení (nazýva sa to aj „zaradenie medzi určené látky“) prostredníctvom delegovaného nariadenia Komisie. Tým sa skracuje čas potrebný na prispôsobenie nariadení na 12 až 15 mesiacov. Aj keď sa situácia v porovnaní s obdobím pred rokom 2013, keď bolo možné doplnenie vykonať len prostredníctvom riadneho legislatívneho postupu (ktorý často trval niekoľko rokov), výrazne zlepšila, 12 až 15 mesiacov sa stále považuje za príliš dlhý čas. Zločincom, ktorí vykonávajú drogovú trestnú činnosť, to poskytuje dlhšie obdobie, počas ktorého môžu naďalej pomerne jednoducho používať látku na nezákonnú výrobu drog a naďalej vyvíjať alternatívy, kým sa dokončuje proces zaradenia nových látok medzi určené látky.

Možno teda dospieť k záveru, že nariadenia sú do istej miery schopné reagovať na vznik nových látok používaných pri nezákonnej výrobe drog, takisto je však potrebné pokračovať v hľadaní spôsobov, ako urýchliť proces zaradenia látok medzi určené látky, a to vzhľadom na rýchlosť a jednoduchosť, s akou sú výrobcovia nelegálnych drog schopní vyvinúť nové látky, ktoré nespadajú do rozsahu pôsobnosti nariadení.

Dokážu nariadenia riešiť zvýšené používanie neurčených látok, najmä „dizajnérskych prekurzorov“?

Ako už bolo spomenuté, výrobcovia nelegálnych syntetických drog v EÚ v súčasnosti používajú takmer výlučne dizajnérske prekurzory.

Orgány presadzovania práva a špecialisti na chémiu vysvetľujú, že inovácie výrobcov dizajnérskych prekurzorov nie sú takmer nijako obmedzené. Inými slovami, zakaždým, keď sa do zoznamu zaradí nová látka, zločinci budú schopní „vylepšiť niektoré molekuly“ a vymyslieť nový dizajnérsky prekurzor. Čas, ktorý je na to potrebný, môže byť krátky a v každom prípade je často kratší ako čas potrebný na zaradenie novej látky do zoznamu. Orgány teda nikdy nebudú schopné reagovať dostatočne rýchlo s cieľom vyriešiť tento problém v rámci existujúceho legislatívneho rámca.

Na ilustráciu tohto mechanizmu sa môžeme pozrieť na vývoj hlavného prekurzora používaného v EÚ na výrobu amfetamínu za posledných desať rokov. Pred rokom 2010 bola nezákonná výroba tejto drogy v EÚ založená hlavne na určenej prekurzorovej látke BMK. Výrobcovia nelegálnych drog však pravdepodobne kvôli účinným kontrolným a monitorovacím opatreniam orgánov hľadali alternatívy. To spôsobilo postupný vývoj látok APAAN, neskôr APAA a nakoniec MAPA; tieto všetky látky sú dizajnérske prekurzory používané ako náhrada látky BMK pri výrobe amfetamínu. Medzitým existujú náznaky, že množstvo nezákonne vyrobeného amfetamínu v EÚ sa neustále zvyšuje. Tento proces jasne ukazuje obmedzenia a výzvy v oblasti prístupu ku kontrole drogových prekurzorov, ktorý je založený hlavne na zaradení jednotlivých látok medzi určené látky.

Okrem iného treba poznamenať, že tradičné techniky „prevencie zneužívania látok“, ktoré sa legálne používajú, teda zastarali a v tejto súvislosti sú oveľa menej účinné. Problematická je najmä spolupráca s chemickým priemyslom prostredníctvom povinnosti oznamovať podozrivé transakcie, ktorá je kľúčovým prvkom prístupu EÚ k drogovým prekurzorom. Hospodárske subjekty podieľajúce sa na výrobe týchto dizajnérskych prekurzorov s najväčšou pravdepodobnosťou vedome prevádzkujú svoju činnosť nezákonne, a preto nikdy nebudú spolupracovať s orgánmi alebo oznamovať podozrivé transakcie.

Počas revízie právnych predpisov v roku 2013 si zákonodarcovia už uvedomovali tento problém (látka APAAN sa vyskytla pred rokom 2013), a preto do nariadení začlenili takzvané „univerzálne“ ustanovenia. Cieľom týchto ustanovení bolo umožniť príslušným orgánom zasiahnuť v prípadoch, keď sa obchodovalo s neurčenými látkami vrátane dizajnérskych prekurzorov alebo sa pašovali na účel ich použitia pri nezákonnej výrobe drog.

Univerzálne ustanovenie v nariadení o zahraničnom obchode ukladá príslušným orgánom členských štátov EÚ povinnosť zakázať vstup zásielok neurčených látok na colné územie EÚ alebo výstup z neho, ak existujú dostatočné dôkazy, že tieto látky sú určené na nezákonnú výrobu omamných alebo psychotropných látok. V rámci nariadenia o obchode v rámci EÚ môže každý členský štát EÚ prijať opatrenia potrebné na umožnenie svojim príslušným orgánom kontrolovať a monitorovať podozrivé transakcie týkajúce sa neurčených látok, a to najmä v prípade potreby zadržať a zaistiť zásielky s cieľom zabrániť použitiu konkrétnych neurčených látok na nedovolenú výrobu omamných alebo psychotropných látok.

Od nadobudnutia účinnosti týchto ustanovení však zo skúseností vyplýva, že väčšina členských štátov neuplatňuje alebo nemôže uplatňovať tieto univerzálne ustanovenia, najmä z dôvodu nejasnosti toho, čo sa považuje za „dostatočný dôkaz“.

Problémy týkajúce sa univerzálnych ustanovení a možných spôsobov, ako ich prekonať, boli v posledných rokoch predmetom mnohých diskusií zo strany skupiny odborníkov EÚ na drogové prekurzory. Všetci odborníci a orgány presadzovania práva sa zhodujú, že je absolútne a naliehavo potrebné vyvinúť metódu, ktorá dokáže účinne riešiť problém týkajúci sa neurčených látok, najmä dizajnérskych prekurzorov, bez toho, aby bolo potrebné príslušné látky zaradiť do zoznamov.

Okrem toho však treba poznamenať, že aj keď je potrebné vyvinúť alternatívne spôsoby riešenia výzvy, ktorú predstavujú dizajnérske prekurzory, „prevencia zneužívania“ tradičných kľúčových chemických látok, akými sú safrol, BMK a PMK, je naďalej relevantná, keďže obchodníci s drogami budú vždy využívať cestu najmenšieho odporu. Akékoľvek uvoľnenie zo strany orgánov okamžite využijú zločinci, a tak sa výrobcovia nelegálnych drog vrátia k používaniu safrolu, BMK, PMK atď.

Možno teda dospieť k záveru, že súčasný režim kontroly a monitorovania drogových prekurzorov už nie je schopný úspešne riešiť celkové potreby spoločnosti, na ktorých uspokojenie bol určený.

V tejto súvislosti treba poznamenať, že zneužívanie drogových prekurzorov a obchodovanie s nimi je celosvetový jav, ktorý si vyžaduje aj medzinárodnú spoluprácu. Na multilaterálnej úrovni právny základ pre túto spoluprácu poskytuje dohovor OSN z roku 1988 a vytvárajú ju Komisia OSN pre omamné látky (CND) a pracovná skupina pre prekurzory Medzinárodného úradu pre kontrolu omamných látok (INCB). Pokiaľ ide o problém dizajnérskych prekurzorov, všetky strany sa zhodujú, že nie je k dispozícii žiadne ihneď dostupné riešenie a budú sa vyžadovať nové prístupy, a to aj prostredníctvom medzinárodnej spolupráce.

EÚ okrem toho uzavrela dohody o drogových prekurzoroch s 11 tretími krajinami, akými sú Čína, USA, Mexiko, Kolumbia a Turecko. V súčasnosti je najdôležitejšia spolupráca s Čínou, pretože, pokiaľ je známe, všetky dizajnérske prekurzory používané pri nezákonnej výrobe drog v EÚ pochádzajú z Číny.

Posudzovanie medzinárodnej spolupráce však nepatrí do rozsahu tohto hodnotenia. Treba poznamenať, že priebežné hodnotenie dohody medzi EÚ a Čínou o spolupráci a vzájomnej pomoci v colných otázkach sa zameriava na potrebu posilniť colnú spoluprácu medzi EÚ a Čínou v oblasti drogových prekurzorov.

Dokážu nariadenia riešiť zneužívanie platforiem pre online obchodovanie?

Zainteresované strany z odvetvia zdôraznili obavu z nedostatočnej kontroly nad platformami pre online obchodovanie. Takéto obchodné platformy môžu mať rôzne formy: niektoré poskytujú len informácie o kupujúcich a dodávateľoch za poplatok alebo bezplatne a nepodieľajú sa na transakciách; iné fungujú ako obchodné platformy a priamo sa zaoberajú predajom; a výrobcovia často predávajú svoje výrobky prostredníctvom svojich firemných webových sídiel.

V súčasnosti je však k dispozícii veľmi málo spoľahlivých informácií týkajúcich sa tejto témy. To, či je potrebné tieto platformy pre online obchodovanie regulovať osobitnými ustanoveniami v nariadeniach, je zložitá otázka, pričom to závisí aj od toho, akú podobu majú, resp. ktoré služby poskytujú. Bude to potrebné ďalej analyzovať. V tejto súvislosti bude dôležité zabezpečiť koherentnosť s európskou digitálnou stratégiou.

2.5.Koherentnosť

V rámci hodnotenia koherentnosti, pokiaľ ide o nariadenia o drogových prekurzoroch, sa skúmalo niekoľko rozmerov.

Do akej miery nariadenia fungujú vnútorne a vo vzájomnom vzťahu?

Vykonané verejné a cielené konzultácie umožnili identifikovať viacero konkrétnych kritických prvkov týkajúcich sa vnútornej koherentnosti hodnotených právnych predpisov. Tieto prvky sa týkali: definícií zmesí; skutočnosti, že na látky v rámci kategórie 4 15 (uvedené v prílohe k nariadeniu o zahraničnom obchode) sa nevzťahuje aj nariadenie o obchode v rámci EÚ; a vhodnosti zlúčiť dve existujúce osobitné nariadenia.

Analýza týchto kritických prvkov (ktoré formulovala iba menšina respondentov) viedla k záveru, že samy osebe nespochybňujú vnútornú koherentnosť samotných nariadení. Ťažkosti týkajúce sa definície zmesí nemožno pripísať rozporom alebo nejasnostiam v právnych textoch, ale skôr jej nejednotnému zavádzaniu. Absencia látok kategórie 4 v nariadení o obchode v rámci EÚ nijakým spôsobom nebráni účinnosti príslušných ustanovení nariadenia o zahraničnom obchode, keďže toto nariadenie stanovuje povinnosti týkajúce sa týchto látok iba v súvislosti s vývozom, t. j. jeho účinky sa prejavujú mimo EÚ. Pokiaľ ide o možné zlúčenie oboch nariadení, všetky uvedené dôvody podporujúce toto rozhodnutie vychádzali z úvah o vhodnosti, žiadne konkrétne ustanovenia neboli označené za také, ktoré by vyvolávali neistotu v súvislosti s požadovaným navrhovaným postupom, ani si navzájom neodporovali.

Ako nariadenia súvisia s inými zásahmi na úrovni EÚ?

Nariadenia prijatím opatrení na zabránenie zneužívaniu kľúčových chemických látok na výrobu drog prispievajú k plneniu jedného z piatich cieľov protidrogovej stratégie EÚ na obdobie 2013 – 2020, konkrétne „prispieť k potláčaniu nelegálneho trhu s drogami a merateľnému zníženiu dostupnosti nelegálnych drog“. Počet zaistených a zadržaných zásielok drogových prekurzorov naznačuje, že existujúce právne predpisy týkajúce sa drogových prekurzorov vedú k zníženiu ponuky nezákonných kanálov s drogovými prekurzormi a následne k zníženiu ponuky nelegálnych drog. Nie je však možné vyčísliť presný vplyv týchto právnych predpisov na celkové zníženie drogových prekurzorov odklonených do nezákonných kanálov.

Napriek tomu bude naďalej dôležité, aby politika EÚ v oblasti drogových prekurzorov bola úplne zosúladená s protidrogovým programom a akčným plánom EÚ na boj proti drogám. V tejto súvislosti sa jeden osobitne dôležitý aspekt týka podpory, ktorú by mohlo poskytnúť Európske monitorovacie centrum pre drogy a drogovú závislosť (EMCDDA), pokiaľ ide o zber, konsolidáciu a analýzu údajov týkajúcich sa drogových prekurzorov.

Môžu nariadenia súbežne existovať bez napätia s príslušnými vnútroštátnymi zásahmi, ktoré umožňujú zmluvy EÚ?

Potenciálny problém koherentnosti vyplýva zo skutočnosti, že jedna konkrétna látka, gama-Butyrolaktón (GBL), je drogovým prekurzorom a aj samotnou drogou. Nejednoznačný štatút tejto látky vedie k situácii, že sa v členských štátoch reguluje veľmi odlišnými spôsobmi. Bolo identifikovaných aj niekoľko látok, ktoré sú v právnych predpisoch o omamných látkach na úrovni členských štátov určené ako droga a v nariadeniach ako drogový prekurzor. Tieto problémy samy osebe neovplyvňujú účinnosť nariadení, ale v osobitných prípadoch môžu predstavovať problémy pre integritu vnútorného trhu EÚ. Nie je to však kvôli ustanoveniam samotných nariadení, ani nie je možné túto hrozbu odstrániť zmenou nariadení. Látky uvedené v tabuľkách dohovoru OSN z roku 1988 musia zostať v zozname nariadení o drogových prekurzoroch bez ohľadu na to, či sú niektoré z nich členskými štátmi považované za drogy (a zaobchádza sa tak s nimi). Z hľadiska nariadení je dôležité zabezpečiť, aby sa zaradenie látok medzi určené látky uskutočňovalo podľa kritérií, ktoré sa uplatňujú konzistentne, aj keď to vzhľadom na záväzné povinnosti vyplývajúce zo znenia dohovoru OSN z roku 1988 nie je možné s úplnou istotou zabezpečiť.

Kompatibilita nariadení s medzinárodnými záväzkami

Nariadenia zahŕňajú povinnosti, ktoré dohovor OSN z roku 1988 ukladá jeho signatárom, akou je najmä povinnosť prijať opatrenia na prevenciu zneužívania osobitne označených látok na účel nezákonnej výroby drog (článok 12 ods. 1 dohovoru) a povinnosť zaviesť a udržiavať systém monitorovania medzinárodného obchodu s osobitne označenými látkami (článok 12 ods. 9 písm. a).

Pokiaľ ide o látky, na ktoré sa vzťahujú tieto povinnosti, existujú určité rozdiely medzi látkami uvedenými v tabuľkách I a II dohovoru OSN z roku 1988 a látkami zaradenými medzi určené látky v nariadeniach. Tieto rozdiely však existujú, pretože v právnych predpisoch EÚ, v ktorých sú medzi určené látky zaradené všetky látky uvedené v dohovore OSN z roku 1988, sa uvádzajú ďalšie látky, ktoré boli zaradené s cieľom riešiť konkrétne problémy zistené v EÚ. Zdá sa, že nie sú žiadne problémy z hľadiska koherentnosti s dohovorom OSN z roku 1988 ako takým. Okrem povinností vyplývajúcich z dohovoru OSN z roku 1988 Komisia pre omamné látky pravidelne prijíma uznesenia o kontrole a monitorovaní drogových prekurzorov. Tieto uznesenia nie sú právne záväzné a okrem toho EÚ v mnohých prípadoch vykonáva odporúčania uznesení ešte pred ich prijatím, pretože EÚ je často prvým realizátorom „osvedčených postupov“ alebo inovačných prístupov k politike v oblasti drogových prekurzorov.

Všeobecne možno uzavrieť, že hodnotenie neviedlo k zisteniu závažných problémov z hľadiska koherentnosti v súvislosti s nariadeniami týkajúcimi sa drogových prekurzorov. Konkrétne sa zdá, že interne a z hľadiska medzinárodných záväzkov, ktorými je EÚ v tejto oblasti viazaná, neexistujú žiadne prvky nekoherentnosti.

2.6.Pridaná hodnota EÚ

Preskúmanie pridanej hodnoty v dôsledku prijatia nariadení o drogových prekurzoroch má dve dôležité špecifickosti:

-z dôvodu existencie dohovoru OSN z roku 1988, v ktorom sa za signatárov považujú všetky členské štáty EÚ, by v každom prípade bolo potrebné prijímať právne predpisy v tejto oblasti bez ohľadu na to, či sa to vykoná na vnútroštátnej úrovni alebo na úrovni EÚ,

-kontrafaktuálny scenár vzhľadom na zásah na úrovni EÚ (t. j. členské štáty vykonávajúce opatrenia na vnútroštátnej úrovni) je nemožný z právneho hľadiska alebo je uskutočniteľný len za úzko vymedzených okolností.

Okrem toho je potrebné zdôrazniť, že regulácia zahraničného obchodu s drogovými prekurzormi na úrovni EÚ je priamym dôsledkom výlučnej právomoci EÚ v tejto oblasti a vzhľadom na úvahy týkajúce sa koherentnosti je žiaduce dosiahnuť symetrickú reguláciu obchodu v rámci EÚ.

Bez ohľadu na skutočnosť, že priestor na zásahy na vnútroštátnej úrovni je obmedzený, existujú závažné dôvody, prečo sa uprednostňuje zásah na úrovni EÚ. Nariadenia o drogových prekurzoroch odkazujú najmä na vzájomnú pomoc medzi správnymi orgánmi členských štátov a spoluprácu medzi nimi a Komisiou. Toto je mimoriadne cenný (a takmer nevyhnutný) nástroj na regulačnú intervenciu, ktorého účelom je zabrániť tomu, aby bol konkrétny tovar odklonený do nezákonných kanálov a použitý na trestnú činnosť, pretože tieto činnosti nie sú vo svojej podstate verejne známe a informácie, ktoré s nimi súvisia, môžu získať len príslušné orgány a sú často dôverné.

Cielené dotazníky poskytli ďalšie informácie o tom, aké konkrétne výhody vyplývajú z kontroly drogových prekurzorov na úrovni EÚ, akými je napríklad existencia spoločných definícií, kritérií a prístupov, ktoré zabezpečujú väčšiu konzistenciu pri vykonávaní kontrol a poskytujú aj jasné a predvídateľné pravidlá pre hospodárske subjekty.

Negatívne účinky, ktoré sa pripisujú zásahu EÚ, súvisia s pomalými zmenami nariadení s cieľom zaradiť do zoznamov ďalšie látky (pozri Relevantnosť) a s problémami, ktoré vznikajú, keď majú jednotlivé členské štáty odlišné priority, pokiaľ ide o látky, nad ktorými chcú uskutočňovať kontrolu.

Po celkovom zvážení však odpovede od orgánov členských štátov a od hospodárskych subjektov zdôraznili podstatne viac výhod ako negatív.

Z hodnotenia takisto presvedčivo vyplýva, že okrem toho, že legislatívne zásahy na vnútroštátnej úrovni sú inherentne limitované ustanoveniami zmlúv, sú väčšinou podriadené zásahom na úrovni EÚ nielen z hľadiska právnej istoty, ale aj z hľadiska efektívnosti.

3.ZÁVERY

Hodnotením sa preukázalo, že sú potrebné ďalšie opatrenia, pokiaľ ide o neurčené látky, najmä o dizajnérske prekurzory.

Komisia preto zváži revíziu nariadení EÚ o drogových prekurzoroch a súvisiacich právnych nástrojov, akými je rámcové rozhodnutie Rady 2004/757/SVV z 25. októbra 2004, ktorým sa stanovujú minimálne ustanovenia o znakoch skutkových podstát trestných činov a trestov v oblasti nezákonného obchodu s drogami, pričom bude brať do úvahy toto zistenie a bez toho, aby boli dotknuté výsledky procesu lepšej regulácie.

Túto príležitosť by bolo možné využiť aj na zváženie posilnenia mnohých ďalších aspektov nariadení, napríklad tých, ktoré sa týkajú zneužívania pomocných drogových prekurzorov a acetanhydridu z obchodu v rámci EÚ, zníženia administratívnej záťaže pre hospodárske subjekty a príslušné orgány a prísnejšej kontroly platforiem pre online obchodovanie.

Na tento účel bude potrebný holistický prístup, aby sa zabezpečil súlad s ostatnými iniciatívami a politikami na úrovni EÚ, najmä s: protidrogovým programom a akčným plánom EÚ na boj proti drogám; revíziou mandátu Európskeho monitorovacieho centra pre drogy a drogovú závislosť (EMCDDA); európskou digitálnou stratégiou; novým akčným plánom v colnej oblasti, najmä v súvislosti s riadením colných rizík (a možnosťami posilnenia prínosu analýzy a kontrol colných rizík týkajúcich sa odhaľovania prekurzorov); novou iniciatívou týkajúcou sa colných sankcií; prostredím centrálneho elektronického priečinka EÚ pre iniciatívu týkajúcu sa colníctva a hodnotením colnej spolupráce medzi EÚ a Čínou.

(1)      Nariadenie Rady (ES) č. 111/2005 z 22. decembra 2004, ktorým sa stanovujú pravidlá sledovania obchodu s drogovými prekurzormi medzi Úniou a tretími krajinami (Ú. v. EÚ L 22, 26.1.2005, s. 1).

(2)      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 273/2004 z 11. februára 2004 o prekurzoroch drog (Ú. v. EÚ L 47, 18.2.2004, s. 1).

(3)       https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012XG1229(01)&from=SK .

(4)      Európska komisia, Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov, Protidrogový program a akčný plán EÚ na boj proti drogám na roky 2021 – 2025, COM(2020) 606 final.

(5)      Pozri článok 16 ods. 3 nariadenia č. 273/2004 a článok 32 ods. 4 nariadenia č. 111/2005.

(6)      Medzi amfetamíny patria amfetamín a metamfetamín.

(7)      Zvyčajne kategória 1 a 2 v uvedených nariadeniach.

(8)      Zvyčajne látky v kategórii 3 v uvedených nariadeniach.

(9)      Hlavné kroky vo výrobnom procese heroínu sú: mak (pestovanie)→ópium→morfín→heroín.

(10)      Výročné správy o prekurzoroch (2018 a 2019) – Prekurzory a chemické látky často používané pri nezákonnej výrobe omamných a psychotropných látok, INCB.

(11)      Je potrebné poznamenať, že tento ukazovateľ by sa mal vykladať opatrne. Nárast počtu zaistených zásielok a/alebo zachyteného množstva možno na prvý pohľad považovať za pozitívny, keďže to znamená, že orgány účinnejšie bránia tomu, aby sa chemické látky používali na nezákonnú výrobu drog. Môže to však rovnako jednoducho znamenať, že zneužívanie sa zvýšilo a že „problém“ sa v skutočnosti zhoršil. Naopak, pokles počtu zaistených zásielok alebo zachyteného množstva nemusí nutne znamenať, že orgány boli pri riešení problému zneužívania menej účinné. Môže to znamenať, že zneužívanie klesá, čo by bol zjavne pozitívny vývoj.

(12)      Pašovanie (pre-)prekurzorov na výrobu syntetických drog – Situačná správa za roky 2017 – 2018, Douane Belastingdienst, 2019.

(13)      Napríklad acetón sa používa na výrobu kokaínu, heroínu, dietylamidu kyseliny D-lysergovej (LSD), amfetamínu a derivátov metamfetamínu. Na získanie jedného kilogramu týchto drog je potrebných niekoľko desiatok litrov tejto látky (zdroj: Brožúra o drogových prekurzoroch GR TAXUD, 2012).

(14)       https://ec.europa.eu/taxation_customs/general-information-customs/electronic-customs/eu-single-window-environment-for-customs_en .

(15)

     Lieky a veterinárne lieky obsahujúce efedrín a/alebo pseudoefedrín alebo jeho soli.