EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli16. 11. 2016

COM(2016) 726 final

Odporúčanie

ODPORÚČANIE RADY

o hospodárskej politike v eurozóne

Odporúčanie

ODPORÚČANIE RADY

o hospodárskej politike v eurozóne

RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 136 v spojení s článkom 121 ods. 2,

so zreteľom na nariadenie Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii 1 , a najmä na jeho článok 5 ods. 2,

so zreteľom na nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1176/2011 zo 16. novembra 2011 o prevencii a náprave makroekonomických nerovnováh 2 , a najmä na jeho článok 6 ods. 1,

so zreteľom na odporúčanie Európskej komisie,

so zreteľom na závery Európskej rady,

so zreteľom na stanovisko Hospodárskeho a finančného výboru,

so zreteľom na stanovisko Výboru pre hospodársku politiku,

keďže:

(1)Oživenie hospodárstva v eurozóne pokračuje, zostáva však nestabilné. V posledných rokoch sa dosiahol významný pokrok: Od roku 2015 sa HDP eurozóny v reálnom vyjadrení dostal na úroveň pred krízou a nezamestnanosť klesla na svoju najnižšiu hodnotu od rokov 2010 – 2011. Aj napriek veľmi ústretovej menovej politike Európskej centrálnej banky však súhrnný dopyt rastie pomaly a inflácia je výrazne pod cieľovou hranicou, pričom rast brzdia dôsledky krízy, ako napríklad pretrvávajúce makroekonomické nerovnováhy a vysoká úroveň zadlženosti vo všetkých odvetviach hospodárstva, ktoré si vyžadujú znižovanie pákového efektu a redukciu zdrojov dostupných pre spotrebu a investície. Rastový potenciál hospodárstva eurozóny má okrem toho dlhodobo klesajúci trend, ktorý sa vplyvom krízy ešte zvýraznil. Pretrvávajúci nedostatok investícií a vysoká nezamestnanosť aj napriek náznakom zlepšenia vytvárajú riziko ďalšieho tlmenia vyhliadok rastu. Asymetrický charakter obnovy rovnováhy v hospodárstve eurozóny pokračoval, pričom k náprave nerovnováh došlo iba v krajinách, ktoré sú čistými dlžníkmi, čo má za následok zvyšovanie prebytku bežného účtu. V rámci globálnej dohody skupiny G20 sa členské štáty eurozóny vyzývajú, aby využívali všetky nástroje politiky – menové, fiškálne a štrukturálne – individuálne aj kolektívne – na dosiahnutie silného, udržateľného, vyrovnaného a inkluzívneho rastu.

(2)Ambiciózne štrukturálne reformy by mali uľahčiť hladké a efektívne prerozdeľovanie ľudských a kapitálových zdrojov a pomôcť pri riešení výziev prebiehajúcich technologických a štrukturálnych zmien. Sú potrebné reformy, ktoré vytvárajú priaznivé podnikateľské prostredie, dobudovávajú jednotný trh a odstraňujú prekážky brániace investíciám. Tieto snahy sú rozhodujúce pre zvyšovanie produktivity a zamestnanosti, posilňovanie konvergencie a zvyšovanie rastového potenciálu a adaptačnej kapacity hospodárstva eurozóny. Vykonávanie štrukturálnych reforiem vytvorením efektívnych trhov s pohotovo reagujúcimi cenovými mechanizmami by podporilo menovú politiku uľahčením jej prenosu do reálnej ekonomiky. Reformy na odstránenie prekážok brániacich investovaniu a na podporu investícií môžu priniesť dvojaký úžitok podporovaním hospodárskej činnosti v krátkodobom horizonte a vytváraním kapacít pre dlhodobý rast. Reformy, ktoré zvyšujú produktivitu, sú obzvlášť dôležité pre členské štáty s veľkou potrebou znižovania pákového efektu súvisiaceho s vysokým vonkajším dlhom, pretože rýchlejší rast prispieva k znižovaniu dlhu ako podielu na HDP. Oživenie cenovej a necenovej konkurencieschopnosti by ďalej prispelo k obnove vonkajšej rovnováhy v uvedených krajinách. Členské štáty s veľkými prebytkami bežného účtu môžu prispieť k obnove rovnováhy v eurozóne zavedením opatrení vrátane štrukturálnych reforiem, ktoré uľahčujú nasmerovanie nadmerných úspor do domáceho dopytu, a to najmä posilnením investícií. Súčasné prostredie s nízkymi úrokovými sadzbami v tomto ohľade ponúka aj ďalšie možnosti, najmä v krajinách, ktoré majú značný fiškálny priestor.

(3)Lepšia koordinácia vykonávania štrukturálnych reforiem vrátane reforiem stanovených v odporúčaniach pre jednotlivé krajiny a reforiem, ktoré sú potrebné na dobudovanie hospodárskej a menovej únie (HMÚ), môže priniesť pozitívne účinky presahovania v jednotlivých členských štátoch a posilniť ich pozitívne krátkodobé účinky. Ukázalo sa, že tematické diskusie Euroskupiny boli užitočné pri vytváraní spoločného chápania reformných priorít v eurozóne, pri výmene osvedčených postupov, podporovaní vykonávania reforiem a štrukturálnej konvergencii. Euroskupina by mala v týchto rokovaniach pokračovať, v rámci možností ich zintenzívniť a účinne využívať dohodnuté spoločné zásady a referenčné porovnávanie. K diskusii na vnútroštátnej úrovni a k návrhu štrukturálnych reforiem potrebných pre členské štáty v kontexte hospodárstva eurozóny môžu prispieť aj národné rady pre produktivitu, ktoré sa majú zriadiť v nadväznosti na odporúčanie Rady prijaté 20. septembra 2016 3 .

(4)Pre dosiahnutie vhodných súhrnných zámerov fiškálnej politiky a riadne fungovanie menovej únie je rozhodujúca silná koordinácia vnútroštátnych fiškálnych politík založená na spoločných pravidlách. Spoločné fiškálne pravidlá sú zamerané na sledovanie udržateľnosti dlhu na vnútroštátnej úrovni a zároveň poskytujú priestor na makroekonomickú stabilizáciu. Vnútroštátne a súhrnné zámery fiškálnej politiky v eurozóne majú teda vyvážiť dvojitý cieľ, a to zabezpečiť dlhodobú udržateľnosť vnútroštátnych verejných financií a krátkodobú makroekonomickú stabilizáciu na úrovni krajín, ako aj na úrovni eurozóny. V súčasnej situácii vysokej neistoty týkajúcej sa intenzity oživenia hospodárstva a úrovne voľnej kapacity v hospodárstve, keď menová politika viedla k značným kompromisom, treba, aby fiškálna politika na úrovni eurozóny doplnila menovú politiku pri podporovaní dopytu, a najmä investícií, a pri presune od nízkej inflácie. Účinnosť fiškálnej politiky vrátane účinkov presahovania medzi krajinami sa v kontexte nízkych úrokových sadzieb posilňuje. Ide teda o prípad, v ktorom sa pre eurozónu ako celok odporúčajú pozitívnejšie zámery fiškálnej politiky. V súvislosti s rokom 2017 sa Komisia domnieva, že za súčasných okolností je na úrovni eurozóny ako celku žiaduca fiškálna expanzia až 0,5 % HDP 4 . Ide o obozretný a pragmatický cieľ v rámci možných cieľov, ktorý má dolnú hranicu na úrovni 0,3 % a hornú hranicu na úrovni 0,8 % s cieľom vyrovnať obavy týkajúce sa makroekonomickej stabilizácie a fiškálnej udržateľnosti. Zároveň pretrváva vysoký verejný dlh a vo viacerých členských štátoch je stále potrebné dosiahnuť vyššiu udržateľnosť verejných financií v strednodobom horizonte. Z tohto dôvodu treba zabezpečiť vhodnú diferenciáciu fiškálneho úsilia jednotlivých členských štátov, a to so zreteľom na fiškálny priestor a presahovanie medzi krajinami eurozóny. Členské štáty, ktoré nadmerne plnia svoje fiškálne ciele, by mali svoj fiškálny priestor použiť na podporu domáceho dopytu a kvalitných investícií vrátane cezhraničných v kontexte Investičného plánu pre Európu. Napríklad záruky Európskeho fondu pre strategické investície predstavujú zvlášť účinný spôsob, akým môžu členské štáty s fiškálnym priestorom maximalizovať vplyv na reálnu ekonomiku a oživenie hospodárstva v eurozóne. Členské štáty, ktoré potrebujú ďalšie fiškálne úpravy v rámci preventívnej časti paktu, by mali zabezpečiť, aby boli vo všeobecnosti v súlade s požiadavkami Paktu stability a rastu na nadchádzajúci rok. V rámci nápravnej časti paktu musia členské štáty zabezpečiť včasnú nápravu svojich nadmerných deficitov vrátane vytvorenia fiškálnych rezerv pre prípad nepredvídaných okolností. Štrukturálne reformy, najmä tie, ktoré zvyšujú produktivitu, by podporili rast a zlepšili udržateľnosť verejných financií. Rozhodujúcim zlepšením štruktúry a riadenia vnútroštátnych rozpočtov, a to na strane príjmov aj na strane výdavkov, presunutím zdrojov na hmotné a nehmotné investície by sa okrem toho zvýšil vplyv rozpočtov na dopyt v krátkodobom horizonte a na produktivitu v dlhodobom horizonte. Na posilnenie dôveryhodnosti politík členských štátov a na pomoc pri dosahovaní správnej rovnováhy medzi krátkodobou makroekonomickou stabilizáciou, udržateľnosťou dlhu a dlhodobým rastom sú potrebné účinné vnútroštátne fiškálne rámce.

(5)Trhy práce v eurozóne sa naďalej postupne zotavujú a nezamestnanosť stále klesá. Miera dlhodobej nezamestnanosti a nezamestnanosti mladých ľudí však zostáva vysoká, zatiaľ čo chudoba sa vo viacerých členských štátoch stabilizovala na vysokej úrovni. Napriek určitému pokroku v oblasti reforiem, ktorých cieľom je zlepšiť odolnosť a adaptačnú kapacitu trhov práce, pretrvávajú medzi jednotlivými členskými štátmi eurozóny významné rozdiely, ktoré sú aj naďalej výzvou pre hladké fungovanie eurozóny. Pre bezproblémové a permanentné prerozdeľovanie pracovných síl na produktívnejšie činnosti, na podporu (opätovnej) integrácie osôb, ktoré trpia v dôsledku prechodov medzi pracovnými miestami alebo sú vylúčené z trhu práce, na zníženie segmentácie a na podporu sociálnej spravodlivosti vrátane zvýšenia príležitostí na kvalitné zamestnanie je potrebný dobre navrhnutý, spravodlivý a inkluzívny trh práce, systém sociálnej ochrany, daňový systém a systém sociálneho zabezpečenia. Výsledkom bude aj účinnejšia automatická stabilizácia a intenzívnejší rast a zamestnanosť, ktoré sú dôležité pre riešenie sociálnych výziev v eurozóne. Potrebné reformy zahŕňajú tieto oblasti: i) zmeny v právnych predpisoch na ochranu zamestnanosti zamerané na spoľahlivé zmluvné dohody, ktoré zamestnancom aj zamestnávateľom poskytujú flexibilitu a bezpečnosť, podporujú zmenu postavenia na trhu práce, bránia dvojakému trhu práce a v prípade potreby umožňujú úpravu nákladov práce, t. j. oblasť, v ktorej bolo v posledných rokoch zvlášť intenzívne reformné úsilie; ii) prehĺbenie zručností zlepšením výkonu a efektívnosti vzdelávacích systémov a komplexných stratégií celoživotného vzdelávania zameraných na potreby trhu práce; iii) účinné aktívne politiky trhu práce na pomoc nezamestnaným vrátane dlhodobo nezamestnaných, aby sa mohli vrátiť na trh práce a zvýšiť účasť na trhu práce a iv) moderné a primerané systémy sociálneho zabezpečenia, ktoré podporujú tých, ktorí to potrebujú, vrátane nezamestnaných a osôb mimo trhu práce a poskytujú stimuly na integráciu na trhu práce. Zníženie daňového zaťaženia práce, najmä nízkopríjmových skupín, a zaistenie spravodlivých daňových systémov môže navyše zlepšiť situáciu na trhu práce. Krajiny eurozóny, ktoré vykonávajú takéto reformy, sú odolnejšie a preukazujú lepšie výsledky v oblasti zamestnanosti a sociálnej oblasti.

(6)Vytvorenie bankovej únie napreduje, stále však nie je dokončené. Neexistencia spoločného systému ochrany vkladov a spoločného zabezpečovacieho mechanizmu pre jednotný fond na riešenie krízových situácií bránia bankovej únii prerušiť prepojenie medzi bankami a štátmi. Aj keď sa celková odolnosť bankového sektora eurozóny od obdobia krízy zvýšila, tlak na banky vzrástol, a to v dôsledku niekoľkých faktorov, napríklad vysokej úrovne nesplácaných úverov, neefektívnych obchodných modelov a nadmernej kapacity v niektorých členských štátoch, čo spôsobilo nízku ziskovosť a problémy týkajúce sa životaschopnosti. Tento tlak ohrozuje schopnosť bánk poskytovať úvery hospodárstvu. Riziká sa rozširujú aj do reálneho hospodárstva, kde zostáva aj naďalej vysoká úroveň verejného a nefinančného súkromného dlhu v niektorých členských štátoch. Treba pokračovať v disciplinovanom znižovaní zadlženia v súkromnom sektore prostredníctvom riešenia, splácania úrokov a v prípade potreby aj reštrukturalizácie životaschopných dlhov a uvoľnením objemov neživotaschopných dlhov, aby sa kapitál mohol rýchlejšie a efektívnejšie prerozdeliť. V tejto súvislosti riešenie stále zvýšených úrovní nesplácaných úverov a tieto spoločné zásady pri tvorbe rámcov pre platobnú neschopnosť pre podniky a domácnosti vrátane zlepšenia insolvenčného konania a rámcov mimosúdneho urovnávania predstavujú kľúčové prvky úspešného priebehu znižovania zadlženia podporujúceho rast.

(7)Za posledný rok sa dosiahol určitý pokrok v oblasti iniciatív predstavených v správe piatich predsedov o dobudovaní HMÚ, ako napríklad zvýšená úloha rozmeru eurozóny v európskom semestri, odporúčanie národných rád pre produktivitu a zriadenie Európskej fiškálnej rady v rámci Komisie. Prebiehajú aj práce na zlepšovaní transparentnosti a znižovaní zložitosti fiškálnych pravidiel. Dohoda o ostatných iniciatívach, ktoré majú kľúčový význam pre HMÚ, ako napríklad Európsky systém ochrany vkladov, ktorý Komisia navrhla v novembri 2015, však stále chýba. Okrem toho existujú širšie problémy, ktoré treba riešiť so zreteľom na správu piatich predsedov. Komisia oznámila svoj úmysel predložiť v marci 2017 bielu knihu o budúcnosti Európy, ktorá bude zahŕňať aj budúcnosť HMÚ. Dohoda o operačnom napredovaní si vyžaduje spoločný zmysel pre zodpovednosť a zmysel pre spoločný cieľ všetkých členských štátov eurozóny a inštitúcií EÚ, ako aj členských štátov, ktoré nepatria do eurozóny, pretože silná HMÚ pomôže vyriešiť problémy, ktorým čelí EÚ, dôraznejšie a bude mať pozitívny vplyv aj na členské štáty mimo eurozóny,

TÝMTO ODPORÚČA, aby členské štáty eurozóny v rokoch 2017 až 2018 jednotlivo aj spoločne v rámci Euroskupiny vykonali opatrenia s cieľom:

1.Uskutočňovať politiky, ktoré podporujú rast v krátkodobom i dlhodobom horizonte a zlepšujú adaptačnú kapacitu, obnovu rovnováhy a konvergenciu. Uprednostniť reformy, ktoré zvyšujú produktivitu, zlepšiť inštitucionálne a podnikateľské prostredie, odstrániť prekážky brániace investovaniu a podporovať vytváranie pracovných miest. Členské štáty s deficitom bežného účtu alebo vysokým vonkajším dlhom by mali zvýšiť produktivitu a zároveň znížiť jednotkové náklady práce. Členské štáty s veľkými prebytkami bežného účtu by mali urýchliť vykonávanie opatrení, ktoré pomôžu posilniť ich domáci dopyt, a najmä investície.

2.Splniť celkové pozitívne zámery fiškálnej politiky prispievajúce k vyváženej kombinácii politík, podporiť reformy a posilniť oživenie hospodárstva prostredníctvom fiškálnej expanzie na úrovni až 0,5 % HDP v roku 2017. Spájať národné úsilie o zabezpečenie dlhodobej fiškálnej udržateľnosti, pokiaľ ide o Pakt stability a rastu, a krátkodobej makroekonomickej stabilizácie pre eurozónu, s použitím manévrovacieho priestoru v rámci Paktu stability a rastu. Rozlišovať medzi fiškálnym úsilím jednotlivých členských štátov a lepšie zohľadňovať ich príslušnú pozíciu vzhľadom na požiadavky Paktu stability a rastu, situáciu eurozóny v súhrne a presahovanie medzi krajinami eurozóny: i) členské štáty, ktoré nadmerne plnia svoje fiškálne ciele, použijú svoj fiškálny priestor na podporu domáceho dopytu a kvalitných investícií vrátane cezhraničných v kontexte Investičného plánu pre Európu; ii) členské štáty, ktoré potrebujú ďalšie fiškálne úpravy v rámci preventívnej časti paktu, zabezpečia, aby boli vo všeobecnosti v súlade s požiadavkami Paktu stability a rastu. iii) členské štáty v rámci nápravnej časti zabezpečia včasnú nápravu svojich nadmerných deficitov vrátane vytvorenia fiškálnych rezerv pre prípad nepredvídaných okolností. Zlepšiť štruktúru verejných financií vytvorením väčšieho priestoru na hmotné a nehmotné investície a zabezpečiť účinné fungovanie vnútroštátnych fiškálnych rámcov.

3.Vykonať reformy, ktoré podporujú vytváranie pracovných miest, sociálnu spravodlivosť a konvergenciu, podložené účinným sociálnym dialógom. Tieto opatrenia by mali byť kombináciou: i) spoľahlivých pracovných zmlúv, ktoré zamestnancom aj zamestnávateľom poskytujú flexibilitu a bezpečnosť; ii) kvalitných a efektívnych systémov odborného vzdelávania a prípravy a komplexnými stratégiami celoživotného vzdelávania zameranými na potreby trhu práce; iii) účinných aktívnych politík trhu práce na podporu účasti na trhu práce; iv) moderných a primeraných systémov sociálneho zabezpečenia, ktoré podporujú osoby, ktoré to potrebujú, a poskytujú stimuly na integráciu na trhu práce. Presunúť daňové zaťaženie z práce, najmä v prípade osôb s nízkymi príjmami a v členských štátoch, kde nákladová konkurencieschopnosť zaostáva za priemerom eurozóny, a urobiť ho rozpočtovo neutrálnym v krajinách, ktoré nemajú fiškálny priestor na manévrovanie.

4.Dohodnúť sa na európskom systéme ochrany vkladov na základe návrhu Komisie z novembra 2015 a začať prácu na tom, aby sa spoločný zabezpečovací mechanizmus pre jednotný fond na riešenie krízových situácií stal funkčným do konca prechodného obdobia fondu. Navrhnúť a zaviesť účinnú stratégiu pre celú eurozónu s cieľom riešiť ohrozenie životaschopnosti bankového sektora, a to aj pokiaľ ide o vysokú úroveň nesplácaných úverov, neefektívne obchodné modely a nadmernú kapacitu. V členských štátoch, ktoré majú vysokú úroveň súkromného dlhu, podporovať disciplinované znižovanie zadlženia.

5. Urýchliť iniciatívy na dobudovanie HMÚ pri plnom rešpektovaní vnútorného trhu EÚ a otvoreným a transparentným spôsobom. Vykonať zostávajúce opatrenia v rámci 1. etapy správy piatich predsedov o dobudovaní HMÚ.

V Bruseli

(1) Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 1.

(2) Ú. v. EÚ L 306, 23.11.2011, s. 25.

(3) Ú. v. EÚ C 349, 24.9.2016, s. 1.

(4) Pozri COM(2016) 727 final, 16.11.2016.