52013DC0217

SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU

DESIATA SPRÁVA PREHĽAD OPATRENÍ TRETÍCH KRAJÍN NA OCHRANU OBCHODU UPLATŇOVANÝCH VOČI EURÓPSKEJ ÚNII ZA ROK 2012

1. Úvod

Vývozcovia z EÚ sú naďalej vystavení opatreniam na ochranu obchodu zavedeným tretími krajinami. Takéto opatrenia sú pravidlami Svetovej obchodnej organizácie (ďalej len „WTO“) v zásade povolené, ale ak nie sú správne uplatňované, menia sa na protekcionistické nástroje.  Snaha vyhnúť sa protekcionizmu bola jedným zo záväzkov, ktoré na seba vzali lídri G20.

EÚ taktiež využíva opatrenia na ochranu obchodu, avšak tieto majú vplyv len na veľmi malý podiel dovozov. Navyše, EÚ je pri zvažovaní zavedenia opatrení náročnejšia ako ostatní členovia WTO, keďže je pred zavedením takýchto opatrení nutné splniť dodatočné kritériá (takzvané „WTO plusy“).

Okrem uplatňovania vysokých štandardov v rámci vlastných prešetrovaní je úlohou Komisie monitorovať aktivitu tretích krajín v prípade použitia opatrení na ochranu obchodu voči vývozu z EÚ a zasahovať v prípade, že sa neuplatňujú pravidlá WTO. Toto sa uskutočňuje napríklad prostredníctvom technických zásahov v rámci prebiehajúcich prešetrovaní. Poslednou možnosťou je využitie konania WTO na urovnanie sporov v prípadoch, keď sa jedná o dôležité otázky a nie je možné nájsť iné riešenie.

Ak sa aj činnosť týkajúca sa vývozu z EÚ v posledných rokoch stabilizovala, po prudkom náraste počtu prešetrovaní v rokoch 2008 – 2009 sú prípady čoraz komplexnejšie a v posledných rokoch sa objavili noví užívatelia týchto nástrojov. To si v roku 2012 vyžadovalo dôkladné monitorovanie a neustále zvyšovanie aktivity.

V tejto správe sú uvedené všeobecné trendy, zistené problémy a výsledky dosiahnuté v roku 2012. V prílohe je takisto poskytnutá podrobná analýza trendov a osobitných konaní týkajúcich sa najdôležitejších používateľov tohto nástroja.

2. Všeobecné trendy

Na konci roka 2012 bolo platných 138 opatrení, čo je relatívne stabilné číslo v porovnaní s minulým rokom. Počet platných opatrení sa tak v roku 2012 stabilizoval, po značnom náraste v období rokov 2010 – 2011, zo 123 na 146 opatrení.

Rovnako ako v predchádzajúcich rokoch má veľká väčšina týchto opatrení antidumpingový charakter (94 opatrení), avšak podiel ochranných opatrení stále predstavuje asi jednu tretinu z celkového počtu. Je však potrebné poznamenať, že nie všetky ochranné opatrenia priamo ovplyvňujú vývoz z EÚ. Nakoľko sa ochranné opatrenia ukladajú voči všetkým krajinám pôvodu, sú tieto všetky zahrnuté v štatistikách aj v prípade, že neexistuje žiadny alebo len veľmi malý vývoz z EÚ.

India v roku 2012 intenzívne používala tento nástroj (pozri ďalej) a dosiahla vyšší počet platných opatrení voči EÚ (21 opatrení) ako USA (18 opatrení), ktoré boli historicky krajinou s najväčším počtom opatrení. Čína potvrdila svoju tretiu pozíciu (16 opatrení), kým ostatní významní používatelia ako napríklad Brazília a Turecko znížili počet svojich  platných opatrení voči EÚ (obe krajiny po 10 opatrení).

Celkovo bolo v roku 2012 uložených 20 nových opatrení. Je to oveľa menej ako v roku 2011 (36), čo bol však výnimočný rok predovšetkým kvôli značnému počtu v tom roku uložených ochranných opatrení (22). V roku 2012 bol počet nových ochranných opatrení viac limitovaný (8) a počet nových antidumpingových opatrení (12) ostal porovnateľný s minulým rokom. Nie je prekvapujúce, že India bola najaktívnejším aktérom, pričom v roku 2012 uložila 7 nových opatrení (6 antidumpingových a jedno ochranné).

V roku 2012 sa začalo 37 nových prešetrovaní v porovnaní s 33 v roku 2011. Je potrebné upozorniť na to, že polovica týchto prešetrovaní sa začala v posledných dvoch mesiacoch roku, t.j. že väčšina monitorovacej práce na týchto prešetrovaniach prebehne v roku 2013. Najaktívnejšou krajinou bola Indonézia (6 ochranných opatrení), nasledovali Čína, Egypt a Turecko (každá z krajín po 4 nové prešetrovania). Veľká väčšina týchto nových prešetrovaní sa týkala ochranných opatrení (23).

3. Pretrvávajúce problémy

Hoci zásahy Komisie prispeli k objasneniu niektorých otázok, čo viedlo k zlepšeniu štandardov v niektorých krajinách, mnohé problémy zistené v minulosti existujú aj naďalej.  Komisia uplatňuje vysoké štandardy v rámci vlastných prešetrovaní a očakáva, že porovnateľné štandardy budú uplatňované aj v tretích krajinách. Základné pravidlá WTO by mali byť striktne dodržiavané s cieľom zabrániť neprimeraným obmedzeniam prístupu na trh pre priemyselné odvetvia EÚ v zahraničí.

Hlavné pretrvávajúce problémy sú tieto:

3.1. Nevhodné využívanie nástrojov

Už niekoľko rokov existujú zjavné náznaky, že konania týkajúce sa nástrojov na ochranu obchodu boli iniciované tretími krajinami ako reakcia na opatrenia, ktoré uložila EÚ, namiesto toho, aby sa zakladali na oprávnených dôvodoch podložených v náležite zdokumentovanej žiadosti predloženej príslušným domácim výrobným odvetvím. V minulosti boli napríklad opatrenia uložené voči vývozu z EÚ na výrobky podobné tým, na ktoré boli predtým zamerané prešetrovania EÚ, a stalo sa tak krátko po tom, ako EÚ predstavila svoje vlastné opatrenia.

V tomto kontexte existujú náznaky, že Čína pokračovala vo využívaní nástrojov na ochranu obchodu ako reakcie na konania začaté proti nej. Podľa tlačových správ sa ďalší príklad vyskytol v roku 2012: Čína iniciovala kombinované antidumpingové a antisubvenčné prešetrovanie dovozu polysilikónu vyrobeného v EÚ s najväčšou pravdepodobnosťou ako reakciu na začatie prešetrovania solárnych panelov z Číny zo strany EÚ. Rovnakým problémom čelili aj USA, keď uložili opatrenia proti solárnym panelom z Číny. 

Takéto použitie nástroja je neprijateľné, nakoľko nie je založené na skutočnej žiadosti z údajne poškodenej priemyselnej oblasti s cieľom riešiť nekalú konkurenciu, a ktoré môže mať slabú skutkovú a právnu podstatu. Komisia riešila tento problém počas prešetrovania tak na politickej, ako aj technickej úrovni. Keďže nedostala na svoje obavy žiadnu zmysluplnú odpoveď, nemala inú možnosť, ako sa obrátiť sa na WTO so žiadosťou o urovnanie sporu. Komisia požiadala v roku 2012 o vytvorenie odbornej komisie zaoberajúcej sa čínskymi opatreniami (ďalej len „ odborná komisia“) v súvislosti s röntgenovými skenermi (ktoré boli uložené ako reakcia na opatrenia EÚ týkajúce sa rovnakého výrobku). Ako sa uvádza ďalej, Komisia v tomto právnom spore uspela a dúfa, že Čína svoju prax do budúcna zmení. Ak by však k tomu nedošlo, Komisia bude pokračovať vo svojich dôrazných intervenciách, a to v prípade potreby aj na úrovni WTO.

3.2. Používanie ochranných opatrení

Počet uložených ochranných opatrení sa v roku 2012 značne znížil. Môžeme síce hovoriť o pozitívnom vývoji, napriek tomu však vysoký počet novo začatých ochranných prešetrovaní zostáva znepokojivý.

Pozitívom je, že ochranným opatreniam sa podarilo v mnohých prípadoch zabrániť, a to aj v dôsledku zásahov Komisie. Aj v týchto prípadoch však zostáva situácia problematická, nakoľko prešetrovania sú často iniciované na slabom základe a, napriek neexistencii opatrení, sú obchodné toky počas prešetrovania negatívne ovplyvňované kvôli neistote, ktorú toto prešetrovanie na trhu spôsobuje. Komisia preto naďalej presadzuje prísnejší prístup pri zvažovaní začatia ochranných prešetrovaní.

V roku 2012 niektoré krajiny používali ochranný nástroj v značnej miere. Platí to konkrétne v prípade Indonézie (6 nových začatí v roku 2012, 3 v roku 2011 a 5 v roku 2010), Egypta (4 nové začatia v roku 2012) a Eurázijskej colnej únie, ktorú vytvorilo Rusko, Bielorusko a Kazachstan (3 nové prešetrovania v roku 2012). Tieto prešetrovania Eurázijskej colnej únie by mohli mať na členské štáty EÚ potenciálne najvýznamnejší vplyv, v neposlednom rade vzhľadom na význam trhov a geografickú blízkosť, ktorá obchodné toky taktiež ovplyvňuje.  Prešetrovania iniciované Indonéziou a Egyptom sú z hospodárskeho hľadiska menej významné, ale napriek tomu si vyžadujú dôkladné monitorovanie, pretože naznačujú znepokojujúci trend využívania ochranných opatrení.

3.3. Nedostatočná transparentnosť

Nedostatok transparentnosti je aj naďalej hlavným problémom tak v počiatočnej fáze, ako aj po zverejnení výsledkov prešetrovania.  Toto, samozrejme, predstavuje zásadný problém, nakoľko to zbavuje zainteresované strany ich práva na obhajobu a zanecháva pochybnosti o tom, či boli pravidlá správne uplatnené.

Komisia neustále zasahuje v jednotlivých prípadoch s cieľom zlepšiť situáciu a kedykoľvek je to možné, využíva bilaterálne technické komunikačné kanály vytvorené s niektorými krajinami na dosiahnutie vyššej transparentnosti.

4. Hlavné úspechy

V posledných rokoch musela Komisia občasne v záujme vyriešenia niektorých významných a systémových problémov pristúpiť k urovnávaniu sporov prostredníctvom WTO. Konanie odbornej komisie si vyžaduje značné zdroje, je časovo veľmi náročné a výsledky sa môžu prejaviť až po mnohých rokoch konania.  V tomto kontexte sa v minulých rokoch podarilo dosiahnuť viacero pozitívnych výsledkov. Dlhý spor s USA viedol k zrušeniu praktiky „nulovania“ (pozri minuloročnú správu) a novší spor s Čínou by mohol napomôcť  vysporiadaniu sa s neprijateľnou praxou odvety.  Riešenie týchto sporov má priamy dosah na existujúce prípady alebo opatrenia, ale je veľmi pravdepodobné, že bude prospešné aj pre budúcnosť, nakoľko majú riešené problémy systémový charakter.

Okrem riešenia systémových otázok zasahovala Komisia takmer systematicky do prešetrovaní relevantných pre priemysel EÚ.  To viedlo k viacerým úspechom pri množstve individuálnych prípadov.

Systematické zásahy, rovnako ako pravidelné bilaterálne kontakty s tretími krajinami s cieľom presadzovať vysoké štandardy pri prešetrovaniach ochrany obchodu, mali nepochybne významný pozitívny vplyv, ktorý je však veľmi ťažko merateľný.

Komisia taktiež pravidelne dostávala pozitívnu spätnú väzbu od výrobných odvetví za poradenstvo a asistenciu, ktorá im bola poskytnutá, aj keď sa opatreniam nie vždy podarilo zabrániť.

Ďalej sa uvádza zoznam niektorých individuálnych pozitívnych výsledkov, ktoré sa dosiahli v roku 2012.

Čína – správa odbornej komisie o opatreniach týkajúcich sa röntgenových skenerov

Komisia sa rozhodla napadnúť čínske antidumpingové clo na dovoz röntgenových bezpečnostných skenerov (opatrenia sa pohybovali na úrovni od 33,5% do 71,8%), pretože sa domnievala, že tieto opatrenia neboli právne odôvodnené a ich uplatnenie bolo odvetou za konanie EÚ, ktoré sa týkalo skenerov nákladných tovarov z Číny. Odborná komisia WTO bola založená začiatkom roka 2012 a v novembri 2012 vydala predbežnú správu so svojimi zisteniami o tvrdeniach EÚ. Predbežná správa bola potvrdená záverečnou správou, ktorá bola vydaná vo februári 2013.

Táto správa je jasným víťazstvom EÚ, nakoľko potvrdila, že Čína konala v rozpore s viacerými ustanoveniami antidumpingovej dohody WTO. Stanovisko EÚ prevážilo najmä pri tvrdeniach týkajúcich sa vyšetrovania ujmy Číny, ktoré sa ukázali ako neobjektívne. Odborná komisia kladne posúdila väčšinu procedurálnych tvrdení, vrátane porušenia pravidiel transparentnosti vzhľadom na nedostatok informácií vo verejnom spise, v konečnom rozhodnutí a verejnom oznámení. 

Zistenia odbornej komisie majú systémový význam, nakoľko sa týkajú prešetrovaní vykonaných zo strany Číny s opakujúcimi sa prvkami. Výsledok je teda pre EÚ jednoznačne pozitívny a mal by mať pozitívny vplyv aj do budúcnosti.

Brazílske víno – ukončenie konania bez uloženia opatrení

V marci 2012 iniciovala Brazília ochranné prešetrovanie v súvislosti s dovozom vína. Tento prípad bol hospodársky dôležitý, nakoľko mohol potenciálne ovplyvniť vývoz vína v hodnote viac ako 85 miliónov EUR ročne (zo Španielska, Portugalska, Talianska a Francúzska), pričom brazílsky trh neustále rastie. Po dôkladnej analýze prípadu Komisia identifikovala závažné nedostatky, a to najmä s ohľadom na definíciu domáceho priemyslu, ujmy a aspektov príčinných súvislostí. Komisia predložila v tejto súvislosti rozsiahle pripomienky a zúčastnila sa na verejnom vypočutí, ktoré sa konalo v júni 2012 v Brazílii.  Prešetrovanie bolo právoplatne ukončené v októbri 2012 bez uloženia opatrení, pričom k pozitívnemu výsledku prispeli v tomto prípade dôrazné zásahy Komisie, ako aj veľmi dobrá spolupráca dotknutých členských štátov, hospodárskeho odvetvia a dovozcov do Brazílie, ktorí boli taktiež mimoriadne aktívni. 

Rusko – Bielorusko – Kazachstan – ukončenie konania bez uloženia opatrení

Dňa 1. februára 2012 začala svoju činnosť Eurázijská hospodárska komisia (ďalej len „EAEC“), právny nástupca Komisie colnej únie, a všetky prešetrovania vnútroštátnych orgánov Ruska, Bieloruska a Kazachstanu boli následne prenesené na EAEC dňa 6. júla 2012. Tento nový orgán bol veľmi aktívny pri iniciovaní nových prípadov a Komisia opakovane zasiahla s cieľom poukázať na zistené právne nedostatky.

V tejto súvislosti bolo dňa 31. augusta 2011 Ruskom iniciované ochranné prešetrovanie týkajúce sa grafitových elektród, ktoré bolo neskôr prenesené na EAEC a dňa 30. augusta 2012 ukončené bez uloženia akýchkoľvek ochranných opatrení. Komisia aktívne zasiahla v tomto konkrétnom prípade, ktorý mal pre vývoz z EÚ hodnotu okolo 25 miliónov EUR ročne.

Izrael – opatreniam sa podarilo zabrániť

V posledných rokoch sa Izrael stal pomerne významným používateľom antidumpingového nástroja voči EÚ (8 začatých prešetrovaní od roku 2009). Zistilo sa viacero rozporov s pravidlami WTO, a to dôležitých aj základných. Vzhľadom na systematický charakter problémov Komisia zasiahla vo všetkých týchto prípadoch. V roku 2011 boli dve prešetrovania ukončené bez opatrení a v roku 2012 by sa mohlo podariť vyhnúť ďalším dvom prípadom (každý v hodnote približne 20 miliónov EUR  ročne), a to aj napriek návrhu vyšetrovacích orgánov zaviesť opatrenie v jednom z týchto prípadov (mixér na jedlo). Je však naďalej potrebné prísne monitorovanie, keďže stále prebiehajú prešetrovania a nanešťastie stále pretrvávajú rovnaké problémy (napr. bezdôvodné sťažnosti neobsahujúce dôverné informácie).

5. Záver

Komisia uplatňuje pri svojich prešetrovaniach vysoké štandardy a očakáva, že tretie krajiny budú pri svojich konaniach postupovať rovnako. V tomto kontexte sú systematické intervencie nevyhnuté na pripomínanie záväzkov týchto krajín v rámci WTO. 

Ak sa aj počet platných opatrení v roku 2012, po značnom náraste zásahov z predchádzajúcich rokov, stabilizoval, v poslednom štvrťroku došlo k výraznému nárastu novo začatých prešetrovaní. Problémy sú čoraz komplexnejšie a v poslednom čase sa objavili relatívne noví používatelia.

V tomto kontexte Komisia dôrazne sledovala prípady tretích krajín a zasiahla takmer vo všetkých prípadoch, ktoré boli zamerané na vývoz z EÚ. Značné úsilie a zdroje boli taktiež vyčlenené na riešenie problémov prostredníctvom mechanizmu WTO na urovnávanie sporov. Očakáva sa, že kladné stanoviská komisie budú mať pozitívny vplyv na prípady v budúcnosti.

Toto malo za následok pozitívny vývoj a dosiahnutie viacerých významných výsledkov v roku 2012: v niektorých prípadoch bolo možné vyhnúť sa uloženiu opatrení alebo obmedziť ich negatívny vplyv a taktiež došlo k vyriešeniu veľmi dôležitých systémových problémov.

Aj v tomto roku došlo k vynikajúcej spolupráci členských štátov EÚ, európskych asociácií výrobcov a dotknutých spoločností. Pomoc, ktorú poskytli delegácie EÚ vývoznému trhu, bola taktiež intenzívna a ocenená tak európskymi hospodárskymi odvetviami, ako aj členskými štátmi. Znovu treba zdôrazniť, že koordinované spoločné akcie značne zvyšujú šance na úspech.