52011DC0531

POLITICKÉ SÚVISLOSTI

Svet je dnes veľmi odlišný od sveta v roku 2002, keď bol prijatý desaťročný Šiesty akčný program pre životné prostredie[1] (6. EAP). Spamätáva sa z hlbokej finančnej a hospodárskej krízy, ktorá jasne ukazuje systémové riziká nekriticky zachovávaných nezmenených postupov. Toto znova poukazuje na dôležitosť koncepcie zeleného rastu a zdrojovo efektívneho hospodárstva s nízkymi emisiami CO2, ktorú možno považovať za dobré politické usmernenie pre globálnu hospodársku transformáciu v dlhodobom horizonte.

Súčasný program EÚ ponúka pre politiku životného prostredia veľa príležitostí, aby sa rozvíjala v tomto smere. Stratégia Európa 2020[2], v ktorej sa prikladá veľký význam účinnosti zdrojov, a lepšie riadenie hospodárstva vo forme európskeho semestra sú účinnými rámcami na zabezpečenie toho, aby sa environmentálne ciele integrovali do celkovej sociálno-ekonomickej agendy EÚ. Komisia nedávno prijala novú ambicióznu stratégiu[3] s cieľom zastaviť stratu biodiverzity a ekosystémových služieb v EÚ do roku 2020, ako aj oznámenie o prípravách na konferenciu Rio + 20[4]. Nedávno takisto prijala plán prechodu na hospodárstvo s nízkymi emisiami CO2 v roku 2050[5], bielu knihu o doprave[6], oznámenie Energia 2020[7] a plán energetickej účinnosti na rok 2011[8]. Komisia na rok 2011 takisto pripravuje prijatie plánu Európa efektívne využívajúca zdroje. Program na rok 2012 zahŕňa detailný plán pre vodnú politiku a revíziu akčného plánu udržateľnej spotreby a výroby a udržateľnej priemyselnej politiky[9]. Politika kvality ovzdušia sa má preskúmať v roku 2013. Komisia predložila návrhy týkajúce sa budúceho viacročného finančného rámca a pripravuje návrhy na reformu spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP), spoločnej rybárskej politiky (SRP) a kohéznej politiky (KP).

Všetky tieto nové iniciatívy budú dopĺňať existujúce právne predpisy v oblasti životného prostredia, ktoré boli konsolidované za posledných niekoľko rokov a zahŕňajú takmer všetky oblasti životného prostredia s výnimkou pôdy. Po riadnej implementácii – a oznámenie Komisie o implementácii právnych predpisov EÚ v oblasti životného prostredia, ktoré sa má prijať v roku 2011, by pri nej malo pomôcť – budú tieto právne predpisy pomáhať chrániť životné prostredie a obmedzovať nepriaznivé dôsledky pre zdravie.

Rozvoj politiky EÚ v oblasti životného prostredia sa od začiatku sedemdesiatych rokov riadil environmentálnymi akčnými plánmi a 6. EAP by sa mal vnímať ako súčasť priebežného procesu trvajúceho takmer 40 rokov. Prvým akčným programom pre životné prostredie, ktorý mala prijať Rada a Európsky parlament prostredníctvom postupu spolurozhodovania, bol 6. EAP. Počas obdobia jeho platnosti došlo k dvom rozšíreniam, v dôsledku ktorých sa počet členských štátov Spoločenstva zvýšil z pätnásť na dvadsaťsedem a vďaka ktorým sa zavádzaním právnych predpisov EÚ v oblasti životného prostredia dosiahla zvýšená úroveň ochrany životného prostredia.

Toto oznámenie predstavuje záverečné posúdenie programu, ktorým sa objasňujú niektoré aspekty vytvárania politiky životného prostredia v súčasnosti a v budúcnosti.

VšEOBECNÉ ZISTENIA

Toto záverečné posúdenie sa vykonalo na základe vonkajšieho posúdenia, výsledkov verejnej konzultácie[10] a správy EHP „Životné prostredie Európy – stav a výhľad na rok 2010“ (SOER 2010)[11].

Hneď na začiatku treba uviesť, že 6. EAP bol jedným z mnohých aktivačných činiteľov environmentálnej politiky, ktorých konkrétne prispenie nie je ľahké vymedziť. Preto sa k tomuto posúdeniu zvolil pragmatický prístup, ktorý pozostáva z posúdenia rôznych zdrojov, ktoré sa uvádzajú vyššie, s cieľom zmapovať výraznejšie úspechy a nedostatky pri dosahovaní jednotlivých cieľov a zámerov vymedzených v 6. EAP.

Bez ohľadu na tieto upozornenia základným záverom tohto záverečného posúdenia je, že v konečnom dôsledku bol 6. EAP prospešný tým, že poskytol celkový rámec pre politiku životného prostredia. Veľká väčšina akcií stanovených v programe bola dokončená alebo pred dokončením.

Príprava programu poskytla účastníkom príležitosť na všeobecnú inventarizáciu a lepšie porozumenie politiky EÚ v oblasti životného prostredia ako celku. Keďže program bol prijatý v rámci spolurozhodovacieho postupu, zainteresované strany mu pripisujú väčšiu legitimitu než predchádzajúcim programom. To prispelo k širšiemu pocitu zodpovednosti za následné politické návrhy. Mnohé zúčastnené strany vnímajú 6. EAP ako referenčný bod, nielen na vnútroštátnej úrovni, ale v niektorých členských štátoch aj na regionálnej a miestnej úrovni, s poukazovaním na ktorý treba brániť environmentálnu politiku pred konkurenčnými politickými požiadavkami, zabezpečovať primerané financovanie a pre podniky predvídateľnosť v súvislosti s budúcim politickým vývojom.

Bolo vypracovaných sedem tematických stratégií[12] 6. EAP – ovzdušie, pesticídy, predchádzanie vzniku odpadu a jeho recyklovanie, prírodné zdroje, pôda, morské prostredie, životné prostredie v mestách – s cieľom posilniť politickú integráciu a zlepšiť vedomostný základ. Hoci pokrok v oblastiach pokrytých strategickými tematickými programami bol rôzny, v niektorých prípadoch ich príprava pomohla vytvoriť politickú vôľu na prijatie účinných cieľov a harmonogramov a ich následnú realizáciu. Toto podnietilo holistickejší prístup k environmentálnej politike a prinieslo konsenzus v tom, ako najlepšie postupovať vzhľadom na obavy týkajúce sa právomocí alebo nedostatočne spoľahlivých údajov. Z pohľadu zainteresovaných strán mali najväčší vplyv stratégie týkajúce sa morského prostredia, pôdy, miest a zdrojov. Niektoré z nich dokonca podnietili vznik osobitných právnych nástrojov. Tie, ktoré sa týkali ovzdušia, pesticídov a predchádzania vzniku odpadu a jeho recyklovania sa zameriavali vo väčšej miere na revíziu primeraných opatrení s cieľom zvýšiť súdržnosť a na riešenie konkrétnych nedostatkov.

Náznaky schopnosti 6. EAP dosahovať pákový efekt pri prijímaní špecifických environmentálnych nástrojov však nie sú presvedčivé. Premenlivosť rýchlosti pokroku pri dosahovaní cieľov stanovených v rámci 6. EAP sa dá sčasti vysvetliť návrhom programu, najmä vzhľadom na príslušné úrovne ambícií, pokiaľ ide o rôzne tematické oblasti. Napríklad ciele stanovené v súvislosti so zmenou klímy následne predbehol dynamický vývoj politiky v tejto oblasti, ktorý nebol iniciovaný v rámci 6. EAP. Naopak, cieľ v oblasti biodiverzity na rok 2010 sa nedosiahol, pretože silný počiatočný záväzok zo strany ČŠ nebol doplnený primeranými prostriedkami.

Zatiaľ čo zámerom zmluvy je, aby sa všeobecné environmentálne akčné plány sústreďovali na prioritné ciele, spolurozhodovací proces vyústil v 6. EAP do množstva akcií, ktoré sa líšili rozsahom pôsobnosti aj účinkom. To spolu s absenciou dlhodobej vízie oslabilo schopnosť programu prinášať jasný odkaz, ktorý by bol pomohol udržiavať jeho efektívnejšiu profiláciu počas celého trvania. Tematické stratégie sa vyvíjali za cenu významných nákladov z hľadiska času a ľudských zdrojov: posledná stratégia bola prijatá až v roku 2006. Obmedzujúcim faktorom sa stalo aj nedostatočné vykonávanie a presadzovanie environmentálnych právnych predpisov EÚ.

Desaťročný časový rámec 6. EAP nebol vo všetkých prípadoch vhodný. Ukázal sa ako dostatočne dlhý na to, aby pokryl formulovanie politiky, jej prijatie a počiatočné štádiá realizácie v niektorých oblastiach (napr. oblasti odpadu). V iných oblastiach (napr. zdroje, biodiverzita) sa ukázal ako príliš krátky v dôsledku potreby ďalších informácii alebo z dôvodu iných prekážok. Napokon, pokiaľ ide o financovanie, hoci 6. EAP ovplyvnil viacročný finančný rámec na roky 2007 - 2013[13], jeho prijatie v roku 2002 bolo vo vzťahu k obdobiu rokov 2000 – 2007 načasované príliš neskoro[14].

PRIORITNÉ OBLASTI

Táto časť obsahuje podrobnejšie posúdenie prioritných oblastí 6. EAP – príroda a biodiverzita, životné prostredie a zdravie, prírodné zdroje a odpad, zmena klímy a medzinárodné otázky – z hľadiska ich prínosu, ako aj dosiahnutých výsledkov a nedostatkov environmentálnej politiky počas daného obdobia a získaných skúseností.

Príroda a biodiverzita

Prínos: Pokiaľ ide o ochranu prírody a zachovanie biodiverzity, 6. EAP podnietil vypracovanie tematických stratégií ochrany pôdy a ochrany a zachovania morského prostredia. Poukázal na potrebu vybudovania silnejšej vedomostnej základne, zlepšenia financovania a vystupňovania súčasných činností. Usiloval sa dosiahnuť zvýšenie politického povedomia o prírode a biodiverzite na podobnú úroveň ako pri iných problémoch životného prostredia, najmä pri zmene klímy, a zdôraznil potrebu zvýšeného uznávania ekonomickej hodnoty biodiverzity a ekosystémových služieb v politickom procese.

Dosiahnuté výsledky: Sieť chránených území Natura 2000 bola rozšírená o približne 17 % celkového územia EÚ, zatiaľ čo v tematickej stratégii ochrany pôdy12 bola zdôraznená dôležitosť pôdy ako hlavného zdroja a jej dôležitosť pri ochrane biodiverzity. Tematickou stratégiou ochrany a zachovania morského prostredia sa položili základy pre ochranu morskej biodiverzity12, zatiaľ čo znečistenie riek a jazier dusičnanmi a fosforom sa znížilo. Navyše budovanie vedomostnej základne bolo hlavnou hnacou silou, napr. iniciatíva TEEB (Ekonomika ekosystémov a biodiverzity)[15] podporila prebiehajúci proces priraďovania peňažnej hodnoty prírodnému kapitálu a ekosystémovým službám. Referenčný scenár EÚ pre biodiverzitu z roku 2010 poslúži ako porovnávacia hodnota a aktualizované zjednodušené ukazovatele EÚ pre biodiverzitu SEBI 2010 ( Streamlining European 2010 Biodiversity Indicators )[16] budú základom pre posudzovanie budúceho pokroku. A konečne nedávno bola prijatá nová desaťročná stratégia na ochranu biodiverzity3.

Nedostatky: Celkový cieľ 6. EAP, ktorým je zastaviť pokles biodiverzity do roku 2010, sa nedosiahol a všeobecný trend väčšiny ukazovateľov, ktoré sa týkajú biodiverzity, bol negatívny, aj keď s výraznými regionálnymi rozdielmi – ide napr. o opúšťanie pôdy a roztrieštenie biotopov vyplývajúce z vývoja v dopravnej infraštruktúre, nekontrolované rozrastanie miest a nevhodné poľnohospodárske postupy. V prípade podstatnej časti sladkých vôd Európy hrozí, že sa nedosiahne dobrý stav do roku 201511. Odhaduje sa, že z viac ako 10 000 nepôvodných druhov v EÚ má 10 – 15% negatívny vplyv na prírodu a biodiverzitu. Z podrobných biogeografických hodnotení druhov a európskych biotopov uvedených v smernici EÚ o biotopoch[17] vyplýva, že len 17 % biotopov a druhov má „priaznivý stav ochrany“[18]. Rozvoj siete chránených morských oblastí bol pomalý, určené miesta doteraz pokrývajú približne 6 % druhov a 10 % biotopov. Napriek tomu, že sa kládol dôraz na trvalo udržateľné využívanie pôdy ako prioritu v rámci 6. EAP, Rade sa v tejto otázke nepodarilo dosiahnuť pokrok, najmä v dôsledku prijatia navrhovanej rámcovej smernice o pôde[19]. Toto doteraz obmedzuje schopnosť plniť cieľ 6. EAP týkajúci sa postupov hospodárenia s pôdou v EÚ.

Získané skúsenosti: V plnení cieľa, ktorým bolo zastavenie poklesu biologickej diverzity do roku 2010, sa mohol dosiahnuť väčší pokrok, keby mu EÚ i členské štáty venovali potrebnú politickú pozornosť a prijali finančné záväzky.

Životné prostredie a zdravie

Prínos: 6. EAP vyvolal užitočnú rekapituláciu existujúcich záväzkov a plánovaných opatrení a lepšie sústredil pozornosť na prepojenie medzi environmentálnymi faktormi a ľudským zdravím. Program pomohol urýchliť opatrenia, na ktoré by inak možno nedošlo, napr. v oblasti životného prostredia v mestách, alebo ktoré by sa bez stimulov programu pripravovali dlhšie alebo by boli menej komplexné, napríklad pokiaľ ide o pesticídy. Tematická stratégia o znečistení ovzdušia z roku 200512 priniesla komplexný a holistický metodický rámec postavený na solídnej vedomostnej základni, ktorý naďalej poskytuje základ pre integrovanú politiku v oblasti kvality ovzdušia.

Dosiahnuté výsledky: Hoci ochrana ľudského zdravia bola cieľom mnohých politík v oblasti životného prostredia, napr. politík týkajúcich sa ovzdušia, vody a chemikálií, akčný plán pre životné prostredie a zdravie na obdobie rokov 2004 – 2010[20] prispel k zvýšeniu povedomia a informovanosti o prepojení medzi životným prostredím a zdravím. Boli prijaté komplexné právne predpisy v oblasti chemických látok, pesticídov a vody, hoci dlhé vykonávacie obdobia znamenajú, že môže trvať dosť dlho, kým sa dosiahne nejaký účinok. Úrovne SO2, NOx a olova v ovzduší sa počas posledných deviatich rokoch znížili. Okrem toho boli prijaté nové opatrenia, ktoré neboli v 6. EAP a ktoré odrážali zmeny v politických prioritách z dôvodu zvýšeného rizika nedostatku vody a lesných požiarov.

Shortfalls: Cieľ 6. EAP, aby sa v priebehu jednej generácie chemické látky vyrábali a používali len spôsobmi, ktoré by neviedli k významnému negatívnemu vplyvu na zdravie a životné prostredie, pravdepodobne nebude v plnom rozsahu splnený. Okrem je stále nedostatok údajov o koncentráciách chemických látok v životnom prostredí a v ľudskom tele a o účinkoch vystavenia komplexnému koktailu chemických látok. Tematická stratégia pre životné prostredie v mestách12 pravdepodobne nemá veľký vplyv na cieľ 6. EAP zlepšiť kvalitu životného prostredia v mestách. Veľkým problémom sú aj naďalej tuhé častice a ozón, a obzvlášť koncentrácie PM10 v mnohých mestských oblastiach EÚ naďalej významne prispievajú k predčasným úmrtiam a invalidite v dôsledku chorôb dýchacích ciest, kardiovaskulárnych ochorení a rakoviny. Odhaduje sa, že 40 % obyvateľstva EÚ žije v mestských oblastiach s nočnými hladinami hluku vyššími, než sú odporúčané úrovne SZO. Prístup k vode s uspokojujúcou kvalitou nie je dostatočný a predstavuje riziko pre zdravie v mnohých vidieckych oblastiach.

V právnych predpisoch – a nie len v oblasti životného prostredia – sa vyskytuje celý rad medzier, napríklad pokiaľ ide o ovzdušie vo vnútorných priestoroch (vzhľadom na to, že európski občania trávia približne 90 % svojho času vnútri) a o emisie z domácností a obchodných zariadení. Okrem toho národné emisné stropy sa ešte len musia revidovať a nadbytočná atmosférická depozícia dusíka je stále problémom v celej EÚ.

Získané skúsenosti: Viac pozornosti treba venovať podpore implementácie na vnútroštátnej aj regionálnej úrovni. Výsledky výskumu a informácie o vplyve kvality životného prostredia na zdravie by mali byť lepšie integrované do širšieho politického cieľa, ktorým je zlepšenie verejného zdravia. Životné prostredie v mestách sa musí lepšie odzrkadľovať aj vo vývoji politiky, vzhľadom na to, že takmer 75% obyvateľov EÚ žije v mestských oblastiach.

Prírodné zdroje a odpad

Prínos: 6. EAP posilnil prepojenie medzi politikami v oblastiach odpadu a zdrojov a pomohol posilniť odpadové hospodárstvo a prejsť k politike založenej na udržateľnej spotrebe a výrobe. Tematická stratégia trvalo udržateľného využívania prírodných zdrojov12 inšpirovala ďalší výskum, viedla k vytvoreniu nových fór[21] a vytvorila základ súčasného úsilia o efektívne využívanie zdrojov. Tematická stratégia predchádzania vzniku odpadu a jeho recyklovania12 poskytla spoločný strategický rámec pre právne predpisy EÚ o odpade.

Dosiahnuté výsledky: Využívanie zdrojov už nerastie v rovnakom pomere ako hospodársky rast. V akčnom pláne pre trvalo udržateľnú spotrebu a výrobu a trvalo udržateľnú priemyselnú politiku (SCP-SIP)9 sa stanovuje integrovaný súbor opatrení, ktorý dodá ekologický rozmer výrobkom vyrábaným v Európe, medzi iným aj vytvorenie platformy viacerých záujmových skupín – maloobchodného fóra – určenej na ovplyvnenie udržateľnejšej spotreby. Nedávno prijaté opatrenia, akými sú smernica o ekodizajne[22], revidované nariadenie o environmentálnej značke a iniciatíva ekologického verejného obstarávania boli pripravené s cieľom mať pozitívny vplyv na využívanie zdrojov v budúcnosti.

Právne predpisy týkajúce sa odpadu sa tiež významne modernizovali a zjednodušili, aby bolo možné lepšie plniť ďalekosiahle ciele stanovené v 6. EAP. Väčšia komplexnosť predpisov z oblasti odpadového hospodárstva sa dosiahla začlenením analýzy životného cyklu, stanovením cieľov v oblastiach opätovného využitia, recyklovania a zhodnocovania a znížením škodlivosti určitých druhov odpadu. Množstvo potenciálne škodlivých látok v elektronike uvedenej na trh EÚ už bolo podstatne znížené v dôsledku smernice o obmedzení používania nebezpečných látok[23].

Nedostatky: V absolútnom vyjadrení využívanie zdrojov stále rastie, čo nie je zlučiteľné so zámerom dosahovať, aby zaťaženie životného prostredia bolo z dlhodobého hľadiska únosné. Medzi členskými štátmi pretrvávajú významné rozdiely v produktivite zdrojov. Stále narastá aj závislosť od dovozu, ktorý teraz tvorí 20 % všetkých spotrebúvaných prostriedkov a účinok ktorého je do veľkej miery neznámy.

V kontraste s cieľom 6. EAP znížiť celkový objem odpadu vyprodukovaného v EÚ sa zdá, že vytváranie odpadu sa v najlepšom prípade stabilizovalo a možno sa aj zvyšuje. Hoci rámcová smernica o odpadoch kladie väčší dôraz na predchádzanie vzniku odpadu ako predtým, neexistencia dostatočne širokej vedomostnej základne a rozličná situácia na vnútroštátnej úrovni neumožňujú stanovenie konkrétnejších opatrení alebo cieľov.

Získané skúsenosti: Potraviny a nápoje, súkromná doprava a bývanie sa považujú za faktory predstavujúce 70 % až 80 % vplyvu spotreby na životné prostredie v EÚ[24]. Navyše sa odhaduje, že viac ako 80 % všetkých environmentálnych vplyvov výroby sa určuje počas fázy návrhu výrobku11. Na to, aby sa odbúral vplyv ľudských činností a správania, je potrebné väčšie zameranie na tieto odvetvia a na ekologický dizajn. Vykonávanie právnych predpisov o odpade aj naďalej predstavuje výzvu, najmä v situácii, keď sa objem obchodu s odpadom zvyšuje.

Zmena klímy

Prínos: Hoci 6. EAP pomohol v oblasti zmeny klímy , najmä prostredníctvom stanovení priorít a mobilizovaním širšej inštitucionálnej podpory, ďalšie vonkajšie aktivačné činitele boli silnejšie, napr. medzinárodný vývoj, verejné povedomie, Sternova správa o hospodárskych dôsledkoch klimatických zmien a nákladoch na nekonanie, štvrtá hodnotiaca správa IPCC, ktorá poskytli vhodný vedecký základ pre opatrenia na ochranu klímy, geopolitické problémy týkajúce sa závislosti od fosílnych palív, ceny energie a energetickej bezpečnosti, ako aj pribúdajúce dôkazy o účinkoch klimatickej zmeny vo svete a súvisiacich nákladoch, najmä z dôvodu zvýšenia počtu extrémnych výkyvov počasia v mnohých častiach sveta.

Dosiahnuté výsledky: Hoci sa ambície vo vzťahu k činnosti medzinárodného spoločenstva nenaplnili, zámery a ambície 6. EAP, pokiaľ ide o ciele a pokrok dosiahnutý na úrovni EÚ, boli prekročené. V balíku opatrení týkajúcich sa klímy a energetiky z roku 2007 sa stanovili ciele na rok 2020 v oblasti znižovania emisií skleníkových plynov, energie z obnoviteľných zdrojov a energetickej efektívnosti. Systému obchodovania s emisiami EÚ z roku 2005[25] priradil cenu CO2, a smernicou o dusičnanoch a skládkach[26] sa podarilo znížiť emisie skleníkových plynov. Prispôsobenie sa objavilo ako nová oblasť tvorby politiky. Bola prijatá smernica o zachytávaní a ukladaní uhlíka[27], hoci nie je zahrnutá v rámci 6. EAP. Záväzné kvantifikovateľné ciele, ako napríklad cieľ prijatý v rámci Kjótskeho protokolu znížiť emisie o 8 % do roku 2012, budú celkovo prekročené.

Nedostatky: Kvantifikovateľné ciele, ako napríklad cieľ, aby obnoviteľná energia tvorila 12 % z celkovej spotreby energie do roku 2010[28], mali vyššie ambície a bolo oveľa ťažšie ich dosiahnuť. Okrem toho nárast emisií skleníkových plynov v odvetví dopravy naďalej úzko súvisí s hospodárskym rastom11. Emisie z fluórovaných uhľovodíkov v období rokov 1990 až 2008 taktiež vzrástli11, ale zostali zámerne neregulované.

Získané skúsenosti: 6. EAP prispel k zvýšeniu záujmu verejnosti o túto tému. Ukázalo sa však, že dôležitejšia je schopnosť uvádzať jasné dôvody na opatrenia týkajúce sa nákladov a prínosov, ako aj politické odhodlanie na úrovni hláv štátov EÚ prispieť k hlavným cieľom politiky.

Medzinárodné otázky

Prínos: 6. EAP znova potvrdil odhodlanie EÚ (a) začleniť environmentálne hľadiská do všetkých svojich vonkajších vzťahoch a (b) dodržať celkové rozmery stratégie trvalo udržateľného rozvoja EÚ.

Dosiahnuté výsledky: Medzinárodné záväzky EÚ v rámci Dohovoru o biologickej diverzite a dohody z japonskej Nagojye z roku 2010 o cieľoch v oblasti biodiverzity nedávno pomohli presadiť opatrenia podporujúce biodiverzitu na medzinárodnej úrovni a niektoré ďalšie mnohostranné dohody o životnom prostredí, ako sú Rotterdamský dohovor PIC[29] a Štokholmský dohovoru o perzistentných organických znečisťujúcich látkach[30], dosiahli značný úspech. EÚ takisto aktívne podporovala koordináciu na medzinárodnej úrovni v prípade opatrení týkajúcich sa zmeny klímy a biodiverzity. Do dohôd o voľnom obchode boli začlenené kapitoly o udržateľnom rozvoji a pracovalo sa na odstraňovaní prekážok v obchode s environmentálnymi tovarmi a službami. V neposlednom rade EÚ prejavila silný celosvetový vplyv prostredníctvom svojich právnych predpisov v oblasti životného prostredia, keďže krajiny, ktoré vyvážajú do EÚ, museli prijať európske normy pre výrobky.

Nedostatky: Napriek úsiliu EÚ posilňovať multilaterálnu spoluprácu a prejaviť svoje odhodlanie dosiahnuť medzinárodné dohovory a dohody, sa dosiahol len malý pokrok v úsilí zlepšiť celosvetové riadenie v oblasti životného prostredia. Napriek tomu, že v politikách EÚ týkajúcich sa obchodných vzťahov sa výraznejšie odzrkadľovali environmentálne obavy, mohli byť lepšie zohľadnené v kľúčových otázkach obchodných dohôd, ako je napríklad prístup na trhy. Integrácia environmentálnej dimenzie do rozvojovej pomoci bola príliš závislá od priority, ktorú jej prisudzovali prijímajúce krajiny.

Získané skúsenosti: Environmentálne výzvy, ktoré majú čoraz globálnejší charakter, si vyžadujú súdržnejšiu a sústredenejšiu snahu v rámci EÚ, aby mohla účinnejšie zohrávať svoju úlohu pri utváraní medzinárodnej politiky a pokračovať v úsilí o dosiahnutie lepšieho celosvetového riadenia v oblasti životného prostredia. Východiskom budúcich opatrenia EÚ vyrovnávajúcich sa s globálnymi a regionálnymi problémami v oblasti životného prostredia by sa mala stať všeobecne prijímaná vízia stanovujúca kľúčové ciele. To by pomohlo mobilizovať obmedzené finančné prostriedky optimálnym spôsobom. Rastúcu vonkajšiu stopu EÚ[31] treba zvážiť spolu s účinnosťou environmentálneho rozmeru v politikách pomoci. Malo a dalo by sa vykonať ešte viac pre zvýšenie povedomia o ekonomických nákladoch a prínosoch problémov životného prostredia a nákladoch vyplývajúcich z nečinnosti. EÚ by takisto mala podporovať „ekologické hospodárstvo“ na globálnej úrovni a súčasne integrovať environmentálne, spoločenské a hospodárske aspektov ako zmierňovanie chudoby.

ÚčINNOSť STRATEGICKÝCH PRÍSTUPOV A NÁSTROJOV

Okrem vyššie uvedených prioritných oblastí sa v 6. EAP uvádza celý rad prístupov a politických nástrojov vrátane súdržnosti a integrácie, financií, vykonávania a presadzovania. Tieto aspekty sú zhodnotené nižšie.

Prínos: 6. EAP doplnil Lisabonskú stratégiu[32] a stratégiu udržateľného rozvoja[33] a zameral sa najmä na začlenenie environmentálnych otázok do všetkých oblastí politiky, a to najmä prostredníctvom tematických stratégií. Vyzdvihuje sa v ňom potreba zvýšenia environmentálnych výdavkov a financovania siete Natura 2000. Šestnásť percent viacročného rozpočtu Únie na roky 2007 – 2013[34], ktorý sa vzťahuje na druhú polovicu 6. EAP, je nominálne vyčlenených na podporu environmentálnych cieľov vrátane špecializovaného programu LIFE[35].

6. EAP dôrazne podporuje a propaguje zásady a nástroje pre lepšiu tvorbu politiky, najmä integrované posúdenia vplyvu a zvýšené využívanie trhovo orientovaných nástrojov. Takisto sa v ňom zdôrazňuje význam spoľahlivých vedeckých základov pre tvorbu politík.

Dosiahnuté výsledky: 6. EAP sa zameriava na súdržnosť v rámci samého cyklu politiky životného prostredia EÚ, dosahovanie cieľov, nástroje, implementáciu a – hoci je ťažké vyčísliť ich – na výsledky. Tematické stratégie výrazne prispeli najmä k súdržnosti v rámci prioritných oblastí programu, buď vyplnením závažných medzier, ako napríklad v prípade morského prostredia a životného prostredia v mestách, pôdy a zdrojov, alebo riešením menších a konkrétnejších oblastí v existujúcich opatreniach, napr. ovzdušia, pesticídov, predchádzania vzniku odpadu a recyklovania odpadu.

Pokiaľ ide o integráciu., 6. EAP pomohol v prebiehajúcom procese environmentálnej integrácie v reformách SPP, SRP a SP. Prebehli aj akcie v oblasti lesného hospodárstva, ktoré vyvrcholili v roku 2010 zelenou knihou o ochrane lesov a informáciách o nich.

Aby sa zlepšila implementácia právnych predpisov v oblasti životného prostredia, Komisia vyvíjala úsilie v rôznych oblastiach od kladenia väčšieho dôrazu na prevenciu prípadov porušenia predpisov až po strategickejšie opatrenia na presadzovanie, ako sú zameranie na porušovanie základných pravidiel alebo na systematické porušovanie pravidiel Únie. Smernica o environmentálnej zodpovednosti nabáda na poskytovanie finančnej záruky na nápravu škôd spôsobených na životnom prostredí.

Väčšie finančné prostriedky boli poskytnuté z fondov politiky súdržnosti[36] na rôzne investície v oblasti životného prostredia, ako je podpora udržateľnej energie, biodiverzity a ochrany prírody alebo infraštruktúra odpadu a vodného hospodárstva, a z poľnohospodárskych fondov na lepšiu environmentálnu účinnosť. V 6. a 7. rámcovom programe výskumu a vývoja[37] sa v čoraz väčšej miere rieši udržateľný rozvoj a životné prostredie. Program LIFE mal napriek obmedzenému rozsahu viditeľný vplyv na podporu vykonávania 6. EAP a umožnil zacieliť úsilie na podporu politiky životného prostredia. Program pomoci pri dosahovaní súladu s environmentálnymi podmienkami (Environmental Compliance Assistance Programme, ECAP) ponúka osobitnú pomoc pre malé a stredné podniky. V medzinárodnom meradle Komisia vyčlenila finančné prostriedky z nástroja rozvojovej pomoci[38] na roky 2007 – 2013 a z geografických programov spolupráce. Určitý, i keď malý pokrok sa dosiahol aj pri odstraňovaní dotácií na činnosti, ktoré poškodzovali životné prostredie, počas revízie spoločnej politiky rybného hospodárstva a v odvetví dopravy, a nedávno aj v odvetví ťažby uhlia.

Postupom času boli vytvorené rozličné súbory ukazovateľov na posilnenie vedomostnej základne. Päťročné správy SOER z EHP predstavovali základnú inventarizáciu a výročné správy Komisie o preskúmaní politiky životného prostredia[39] uvádzali aj pravidelné informácie. Okrem toho zavedenie INSPIRE[40] a ďalší rozvoj spoločného systému environmentálnych informácií (SEIS) zlepší v nasledujúcich rokoch informačné systémy týkajúce sa životného prostredia.

Nedostatky: Aj keď sa na to upozornilo už na konci 5. EAP a bol dosiahnutý určitý pokrok, je potrebné urobiť ešte viac pre zlepšenie súdržnosti medzi jednotlivými prvkami politiky EÚ. Nadmerné využívanie morského prostredia, najmä v rámci rybného hospodárstva, zostáva naďalej problémom. Doprava naďalej predstavuje značnú environmentálnu záťaž a environmentálne tlaky neudržateľnej spotreby a výroby naďalej rastú.

Členské štáty by ešte mohli významným spôsobom zlepšiť výsledky svojej implementácie. 6. EAP zabezpečil predvídateľnosť pripravovaných iniciatív, aby členské štáty a tí, ktorí sú zapojení do implementácie právnych predpisov, boli lepšie pripravení. Zdá sa však, že k tomu nedošlo: environmentálne konania vo veci porušovania právnych predpisov stále predstavujú približne jednu pätinu všetkých otvorených prípadov neoznámenia, nesúladu alebo nesprávneho uplatňovania právnych predpisov EÚ. Implementácia bola problémom najmä v oblastiach ochrany prírody, odpadu a vody, ktorých sa týkali približne dve tretiny prípadov porušovania právnych predpisov EÚ v oblasti životného prostredia v roku 2010.

Politická debata o 6. EAP v rámci spolurozhodovania sa uskutočnila po debate o finančnom rámci. V nej sa už stanovili hlavné línie rozpočtu prvej polovice programu do roku 2006, čo nebolo optimálne. Účinné prenesenie rozvojovej pomoci a prostriedkov z programu geografickej spolupráce do environmentálnych programov/projektov v prijímajúcich krajinách sa ešte musí posúdiť.

Napriek nedávnemu pozitívnemu vývoju environmentálne informácie, najmä oficiálne údaje a štatistiky, sú stále neúplné a nie sú vždy k dispozícii včas. Opatrenia na postupné zrušenie dotácií na činnosti, ktoré poškodzujú životné prostredie, sa nevykonali v takej miere, ako sa pôvodne očakávalo, a možnosť orientovať zdanenie na podporu lepšej udržateľnosti sa doposiaľ nevyužila. Hoci trhovo orientované nástroje boli využité v niektorých sektoroch, najmä v rámci systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov, ich plný potenciál ešte len treba využiť.

Získané skúsenosti: Meniaca sa povaha problémov v oblasti životného prostredia si vyžaduje lepšiu koherentnosť tvorby politiky až po konkrétne výstupy, a to aj na úrovni členských štátov, tak medzi oblasťami priorít, napr. zmenou klímy a leteckou politikou, ako aj v iných environmentálne významných sektoroch. Kompromisy nutné pri tvorbe politiky sa mohli viac zviditeľniť, napr. účinky výroby bioenergie alebo negatívne dôsledky výroby energie z obnoviteľných zdrojov vo vodných elektrárňach na mnohé vodné útvary.

Slabá implementácia právnych predpisov v oblasti životného prostredia ohrozuje dosahovanie cieľov a dôveryhodnosť environmemntálnej politiky, a nepomáha ani pri dosahovaní záväzkov iných odvetví týkajúcich sa lepšej účinnosti. Skúsenosti Komisie poukazujú na slabé stránky riadiacich štruktúr v oblasti životného prostredia na úrovni EÚ a na nedostatky v ustanoveniach právnych predpisov v oblasti životného prostredia a iných právnych predpisov EÚ týkajúcich sa informovania, pokiaľ ide o monitorovanie a inšpekciu.

Maximalizovanie efektívnosti financovania z programov, ktorých prvotným cieľom nie je ochrana životného prostredia, si vyžaduje stálu kontrolu. Vzhľadom na tlak na verejné rozpočty je potrebné pri príprave environmentálnej politiky EÚ adekvátne a s dostatočným predstihom využiť možnosť mobilizovať kapitál zo súkromného sektoru. Okrem toho by sa mali uprednostňovať takéto politiky s jasnou pridanou hodnotou spočívajúcou vo vytvorení ekologického hospodárstva, ktoré umožňujú dosahovať výsledky v krátkodobom/strednodobom horizonte, napríklad ekologické verejné obstarávanie. Ďalšie kroky smerom k reforme ekologicky škodlivých dotácií sú tiež potrebné.

Je potrebné vytvoriť rozsiahlejšiu základňu environmentálnych vedomostí a zároveň lepšie porozumieť aktivačným činiteľom a prekážkam zlepšenia a implementácie právnych predpisov.

Snahy o podporu ekologickej inovácie v Európe by sa mali posilniť, aby sa odstránili prekážky trhovej realizácie sľubných výsledkov výskumu.

VÝZVY DO BUDÚCNOSTI

Hlavné piliere environmentálnej politiky a právnych predpisov, s výnimkou pôdy, boli už zavedené do praxe, hoci ich plný potenciál prinášania zlepšení sa ešte musí realizovať v dôsledku nedostatkov v implementácii .

Počas životného cyklu 6. EAP sa zmenil globálny ekonomický poriadok. Objavujú sa nové hospodárske subjekty, a keďže globálna populácia rastie, zvyšujúci sa dopyt po zdrojoch vyvíja väčší tlak na životné prostredie. EÚ sa za toto obdobie prostredníctvom rozširovania zväčšila, takže je stále viac a viac závislá od dovážaných zdrojov[41].

Tradičná politika životného prostredia stále zohráva veľmi dôležitú úlohu pri ochrane životného prostredia. Meniace sa okolnosti a v čoraz väčšej miere prepojená povaha environmentálnych problémov si však vyžadujú, aby bola dostatočne pružná a prispôsobivá.

V tomto kontexte je kľúčovou výzvou pre budúcu environmentálnu politiku požiadavka, aby sa vyvíjala od napravovania k predchádzaniu degradácie a aby pomáhala pri ďalšej integrácii životného prostredia do všetkých príslušných politík. V tejto súvislosti by dlhodobejšia vízia priniesla pocit istoty pre politické smerovanie, pričom by sa neohrozila potreba priebežne zohľadňovať meniace sa podmienky.

V stratégii Európa 2020 sa predpokladá transformácia na ekologické hospodárstvo efektívne vo využívaní zdrojov, konkurenčné a s nízkymi emisiami CO 2 ako potenciálna nová paradigma pre udržateľný hospodársky rast. Dosahovanie podobných nárastov produktivity zdrojov v budúcich desaťročiach, aké sa v posledných desaťročiach dosahovali pri produktivite práce, zníži závislosť EÚ od surovín a prírodných zdrojov. Využívanie pôdy udržateľnejším spôsobom zníži tlak na ekosystémy a na služby, ktoré poskytujú. Rovnako, technologický rozvoj a inovácie, a predovšetkým ekodizajn, pomôžu reagovať na tieto výzvy a povedú k udržateľnejšiemu rastu, než aký sa dosahoval v minulosti.

Medzinárodne by EÚ mala využiť aj pákový efekt svojho potenciálu ako trhu pre 500 miliónov ľudí s prísnymi environmentálnymi normami a s nimi súvisiacimi zručnosťami a výrobkami. Môže tak podporovať udržateľný a ekologický rast za svojimi hranicami, a to aj v rámci krajín prijímajúcich pomoc EÚ, a zároveň pokračovať v úsilí o dosiahnutie lepšieho celosvetového riadenia v oblasti životného prostredia. To si pravdepodobne vyžiada posuny paradigmy v medzinárodnom environmentálnom riadení založené na solídnych vedecky podložených politických rozhodnutiach. Začlenenie vývoja v oblasti životného prostredia a otázok nízkych emisií CO2 do podnikateľskej modelov v iných odvetviach a zabezpečenie súdržnosti od tvorby politiky až po jej realizáciu je pritom nevyhnutné. Prekážky riadneho uplatňovania existujúcich právnych predpisov je potrebné riešiť, a to najmä otázky riadenia na všetkých úrovniach v členských štátoch, s cieľom chrániť životné prostredie a obmedziť negatívne dôsledky na verejné zdravie.

Tlaky na životné prostredie v čoraz väčšej miere nadobúdajú globálny a systémový charakter. Vzhľadom na komplexnosť vzájomných väzieb potrebujeme širšiu vedomostnú základňu s cieľom lepšie porozumieť aktivačným činiteľom a prekážkam, porovnať náklady pri činnosti a nečinnosti a vyvinúť spoľahlivé ukazovatele na meranie pokroku pri vytváraní udržateľnej budúcnosti EÚ.

Musí byť taktiež plne preskúmaný potenciál zmeniť správanie spotrebiteľov , či už ako jednotlivcov, alebo ako skupín, a to najmä v mestských spoločenstvách, s cieľom znížiť tlaky na životné prostredie[42]. Používanie trhových nástrojov na mobilizáciu udržateľnejších spotrebiteľských návykov by sa malo rozšíriť. Okrem toho by mali pokračovať snahy o odstránenie dotácií na činnosti, ktoré poškodzujú životné prostredie.

V budúcnosti, vzhľadom na tlak na verejné rozpočty, zlepšovanie životného prostredia bude v čoraz väčšej miere závisieť od kombinácie financovania z verejného a súkromného sektora. Stanovovanie environmentálnych cieľov a s ním súbežné rozhodovanie o rozsahu, v akom sa môžu verejne a súkromne financovať, by poskytlo vyšší stupeň istoty, že sa dosiahnu. To znamená, že plánovanie environmentálnej politiky by malo byť lepšie zosúladené s viacročnými finančnými rámcami, pretože v týchto sa stanovujú finančné objemy verejných prostriedkov na úrovni EÚ a určujú sa potreby spolufinancovania v iných oblastiach politík, od ktorých sú výsledky v oblasti životného prostredia čoraz závislejšie.

ZÁVERY

Výsledky tohto posúdenia naznačujú, že celkove 6. EAP pomohol dodať politike životného prostredia komplexný rámec na desaťročie, počas ktorého boli právne predpisy v oblasti životného prostredia konsolidované a doplňované tak, aby pokryli takmer všetky oblasti životného prostredia s výnimkou pôdy. Prijímanie formou spolurozhodovania zainteresované strany vnímali ako postup s významnejšou legitimitou, ktorý pomohol vytvoriť širší pocit zodpovednosti pre nasledujúce politické návrhy. Prejavili sa v ňom však aj nedostatky a obmedzenia: predovšetkým ten, že zaradením cieľov do EAP nevzniká záruka, že ich členské štáty skutočne prijmú za svoje.

Hoci 6. EAP sa dostal do záverečného roku, Komisia pokračuje v ambicióznej politike v oblasti životného prostredia, ktorá je teraz neoddeliteľnou súčasťou stratégie Európa 2020 pre inteligentný, udržateľný a inkluzívny rast. Politické usmernenia boli prijaté v oblasti klímy, dopravy a biodiverzity. Ďalšie sa očakávajú v tomto roku v oblasti efektívnosti využívania zdrojov a iniciatívy v oblastiach vody, ovzdušia, právnych predpisov o odpadoch a trvalo udržateľnej spotreby a výroby sa očakávajú v priebehu jedného až dvoch rokov. V tejto súvislosti Komisia posúdi, ako by mohol nový environmentálny akčný program najlepšie poskytnúť pridanú hodnotu v rýchlo sa vyvíjajúcom kontexte politiky životného prostredia.

[1] Ú. v. ES L 242/1, 10.9.2002.

[2] KOM(2010) 2020, 3.3.2010.

[3] KOM(2011) 244, 3.5.2011.

[4] KOM(2011) 363, 20.6.2011.

[5] KOM(2011) 112, 8.3.2011.

[6] KOM(2011) 144, 28.3.2011.

[7] KOM(2010) 639.

[8] KOM(2011) 109, 8.3.2011.

[9] KOM(2008) 397, 16.7.2008.

[10] http://ec.europa.eu/environment/newprg/final.htm

[11] http://www.eea.europa.eu/soer/

[12] KOM(2005) 446 (znečistenie ovzdušia); KOM(2006) 372 (udržateľné využívanie pesticídov); KOM(2005) 666 (predchádzanie vzniku odpadu a jeho recyklovanie); KOM(2005) 670 (udržateľné využívanie prírodných zdrojov); KOM(2006) 231 (ochrana pôdy); KOM(2005) 504 (ochrana a zachovanie morského prostredia); a KOM(2005) 718 životné prostredie v mestách).

[13] KOM(2004) 487.

[14] KOM(97) 2000.

[15] http://www.teebweb.org/

[16] http://biodiversity.europa.eu/topics/sebi-indicators

[17] Smernica 92/43/EHS, Ú. v. ES L 206, 22.7.1992.

[18] http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline/

[19] KOM(2006) 232.

[20] KOM(2004) 416.

[21] Centrum údajov pre prírodné zdroje a životné prostredie ESTAT-u a medzinárodný panel o zdrojoch UNEP.

[22] Smernica 2009/125/ES, Ú. v. EÚ L 285/10, 31.10.2009.

[23] Smernica 2002/95/ES, Ú. v. ES L 37/19, 13.2.2003.

[24] http://ec.europa.eu/environment/ipp/pdf/eipro_report.pdf

[25] Smernica 2004/101/ES, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2003/87/ES, Ú. v. EÚ L 338, 13.11.2004, s. 18 – 23.

[26] Smernica Rady 91/676/EHS, Ú. v. ES L 375, 31.12.1991, a smernica Rady 1999/31/EHS, Ú. v. ES L 182, 16.7.1999.

[27] Smernica 2009/31/ES, Ú. v. EÚ L 140/114, 5.6.2009.

[28] Smernica 2001/77/ES, Ú. v. ES L 283, 27.10.2001.

[29] Dohovor o udeľovaní predbežného súhlasu po predchádzajúcom schválení (PIC) pre niektoré nebezpečné chemické látky a pesticídy v medzinárodnom obchode, rozhodnutie Rady o uzatvorení dohovor, Ú. v. EÚ L 63, 6.3.2003.

[30] Dohovor o perzistentných organických znečisťujúcich látkach (POP), rozhodnutie Rady o uzatvorení dohovoru zo 14.10.2004.

[31] Porovnanie medzi dopytom ľudstva a ekologickou kapacitou regenerácie Zeme, napr. vodná stopa vyjadruje celkové množstvo vody používané pri výrobe tovaru a poskytovaní služieb.

[32] KOM(2005) 24.

[33] KOM(2005) 97.

[34] KOM(2004) 487.

[35] Ú. v. ES L 149, 9.6.2007.

[36] Počas programového obdobia 2007 – 2013 približne jedna tretina (105 miliárd EUR) celkových prostriedkov v rámci politiky súdržnosti bude priamo alebo nepriamo investovaná do životného prostredia.

[37] Rozhodnutia 1513/2002/ES a 1982/2006/ES.

[38] CEC (2007) Tematická stratégia pre životné prostredie a udržateľné hospodárenie s prírodnými zdrojmi (ENRTP).

[39] KOM(2009) 304.

[40] Ú. v. EÚ L 108, 25.4.2007.

[41] (Podľa SOER 2010 EHP od roku 1999 do roku 2008 o viac než 30 %.)

[42] http://ec.europa.eu/consumers/behavioural_economics