Vec T‑69/18

Verband Deutscher Alten‑ und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig‑Holstein eV
a
CarePool Hannover GmbH

proti

Európskej komisii

Rozsudok Všeobecného súdu (ôsma komora) zo 14. apríla 2021

„Štátna pomoc – Nezávislá sociálna pomoc – Finančná podpora poskytnutá asociáciám krajinského združenia charitatívnej pomoci – Zamietnutie sťažnosti – Rozhodnutie o nevznesení námietok na konci fázy predbežného preskúmania – Žaloba o neplatnosť – Postavenie dotknutej osoby – Ochrana procesných práv – Podstatný zásah do konkurenčného postavenia – Prípustnosť – Neexistencia vážnych ťažkostí – Neexistencia podstatnej zmeny existujúcej pomoci“

1. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Rozhodnutie Komisie konštatujúce zlučiteľnosť štátnej pomoci s vnútorným trhom bez začatia formálneho vyšetrovacieho konania – Žaloby dotknutých osôb v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ – Žaloba smerujúca k ochrane procesných práv dotknutých osôb – Prípustnosť – Dotknuté osoby, ktoré Komisia vypočula v rámci predbežného preskúmania pomoci – Neexistencia vplyvu

   [Článok 108 ods. 2 a článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ; nariadenie Rady 2015/1589, článok 1 písm. h)]

   (pozri body 56 – 63, 69 – 78)

2. Pomoc poskytovaná štátmi – Plánovaná pomoc – Preskúmanie Komisiou – Fáza predbežného preskúmania a kontradiktórna fáza – Zlučiteľnosť pomoci s vnútornom trhom – Existujúca pomoc – Ťažkosti s posúdením – Povinnosť Komisie začať kontradiktórne konanie – Závažné ťažkosti – Pojem – Objektívna povaha – Dôkazné bremeno – Okolnosti umožňujúce preukázať existenciu takých ťažkostí

   (Článok 108 ods. 2 a 3 ZFEÚ)

   (pozri body 90 – 95, 99, 106, 107, 119 – 122, 127)

3. Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah – Rozhodnutie Komisie v oblasti štátnej pomoci – Rozhodnutie nezačať formálne vyšetrovacie konanie – Kvalifikácia dotknutého opatrenia ako existujúcej pomoci – Stručné zhrnutie dôvodov, ktoré viedli Komisiu k záveru o neexistencii vážnych ťažkostí pri posúdení – Dostatočné odôvodnenie

   (Článok 296 ods. 2 ZFEÚ)

   (pozri body 107 – 119, 131)

4. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Pojem regulačný akt v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ – Všetky všeobecne záväzné akty s výnimkou legislatívnych aktov – Rozhodnutie Komisie, ktorým sa predmetné opatrenie kvalifikuje ako existujúca pomoc – Právne účinky voči všeobecne a abstraktne vymedzenej kategórii osôb – Zahrnutie

   (Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)

   (pozri body 142 – 152)

5. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Rozhodnutie v oblasti štátnej pomoci – Konkurenčný podnik podniku príjemcu pomoci – Právo podať žalobu – Podmienky – Súdne preskúmanie – Rozsah

   (Článok 108 ods. 2 a 3 a článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)

   (pozri body 153 – 161)

6. Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Regulačné akty, ktoré si vyžadujú vykonávacie opatrenia – Pojem – Kritériá posúdenia

   (Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)

   (pozri body 162 – 169)

7. Pomoc poskytovaná štátmi – Existujúca pomoc a nová pomoc – Kvalifikovanie ako existujúca pomoc – Kritériá – Schéma pomoci zavedená pred nadobudnutím účinnosti Zmluvy o EHS – Určenie – Dátum právne záväzného aktu zaväzujúceho vnútroštátny orgán príslušný na poskytnutie pomoci

   (Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)

   (pozri body 174 – 177, 180)

8. Pomoc poskytovaná štátmi – Existujúca pomoc a nová pomoc – Opatrenie, ktoré zavádza zmenu existujúcej schémy pomoci – Zmena, ktorá nemá vplyv na podstatu schémy

   [Článok 108 ZEÚ; nariadenie Rady č. 659/1999, článok 1 písm. c); nariadenie Komisie č. 794/2004]

   (pozri body 187 – 203)

Zhrnutie

Spolková krajina Dolné Sasko (Nemecko) zaviedla rôzne opatrenia v prospech subjektov, ktoré sú súčasťou nezávislej sociálnej činnosti a pôsobia na území tejto spolkovej krajiny. Tieto vnútroštátne opatrenia zahŕňajú finančnú podporu poskytovanú od roku 1956 na základe postupne sa vyvíjajúcich legislatívnych a regulačných predpisov pre nezávislé zastrešujúce charitatívne združenia (ďalej len „finančná podpora“). Tie prostredníctvom svojich členských združení poskytujú služby potenciálne hospodárskej povahy, ako je ambulantná, nemocničná alebo zmiešaná starostlivosť, alebo nehospodárskej povahy, ako je pomoc a ubytovanie bezdomovcov, duchovná pomoc alebo pomoc utečencom.

Žalobkyne, Verband Deutscher Alten‑ und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig‑Holstein eV a CarePool Hannover GmbH, dva súkromné subjekty, ktoré poskytujú určité služby podobné tým, aké sú uvedené vyššie, alebo zastupujú podniky, ktoré poskytujú takéto služby, sa domnievajú, že sú poškodené finančnou podporou. Žalobkyne podali na Európsku komisiu dve samostatné sťažnosti smerujúce k tomu, aby bola uvedená podpora kvalifikovaná ako protiprávna pomoc nezlučiteľná s vnútorným trhom, pričom tvrdili, že sú v konkurenčnom vzťahu s charitatívnymi združeniami, ktoré sú jej príjemcami.

Komisia po preskúmaní legislatívnych zmien, ku ktorým došlo od roku 1956, a bez začatia formálneho vyšetrovacieho konania dospela rozhodnutím z 23. novembra 2017 ( 1 ) k záveru, že predmetná finančná pomoc sa od roku 1956 podstatne nezmenila a že v rozsahu, v akom predstavuje pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, musí byť kvalifikovaná ako existujúca pomoc v zmysle článku 1 písm. b) bodu i) nariadenia, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 ZFEÚ ( 2 ).

Žalobkyne podali žalobu o neplatnosť proti napadnutému rozhodnutiu, ktorú však ôsma komora Všeobecného súdu zamietla. Vo svojom rozsudku Všeobecný súd podrobne preskúmal prípustnosť žaloby v rozsahu, v akom títo účastníci konania napádali dôvodnosť tohto rozhodnutia z hľadiska judikatúry vyplývajúcej z rozsudku Scuola Elementare Maria Montessori ( 3 ).

Posúdenie Všeobecným súdom

V prvom rade v rozsahu, v akom sa žaloba žalobkýň týkala spochybnenia implicitného odmietnutia Komisie začať formálne vyšetrovacie konanie, Všeobecný súd uvádza, že žalobkyne, ktoré uvádzali, že sú jednak konkurujúcim podnikom príjemcov predmetnej finančnej podpory, a jednak profesijným združením chrániacim záujmy takýchto konkurujúcich podnikov, ktorých záujmy by mohli byť dotknuté finančnou podporou, majú postavenie dotknutých osôb v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ a článku 1 písm. h) nariadenia stanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 ZFEÚ. Preto v rozsahu, v akom sa ich žaloba týka ochrany ich procesných práv, je potrebné považovať ju za prípustnú.

Všeobecný súd v tejto súvislosti spresňuje, že skutočnosť, že žalobkyniam už boli priznané určité „procesné práva“, keďže ich Komisia vypočula v rámci predbežného preskúmania, nemôže mať vplyv na prípustnosť uvedenej žaloby. Pojem „procesné práva“, ktoré majú dotknuté osoby v rámci konania stanoveného v článku 108 ods. 2 ZFEÚ, sa totiž neprekrýva s jediným právom sťažovateľa, ktorým je dosiahnuť začatie formálneho vyšetrovacieho konania, v rámci ktorého by tento sťažovateľ mohol prípadne predložiť pripomienky.

Pokiaľ ide o otázku týkajúcu sa veci samej, či konanie o predbežnom preskúmaní viedlo k závažným ťažkostiam, v dôsledku ktorých mala Komisia začať formálne vyšetrovacie konanie, Všeobecný súd sa domnieva, že okolnosti uvádzané žalobkyňami, a to dĺžka konania o predbežnom preskúmaní, odôvodnenie napadnutého rozhodnutia a postoj Komisie, posudzované ako celok nepotvrdzujú existenciu takýchto ťažkostí pri kvalifikácii finančnej podpory. Preto v rozsahu, v akom sa žaloba týka ochrany procesných práv žalobkýň, ju Všeobecný súd zamietol ako nedôvodnú.

V druhom rade v rozsahu, v akom sa žaloba žalobkýň týka spochybnenia dôvodnosti napadnutého rozhodnutia, konkrétne posúdenia Komisie, že finančná pomoc sa má považovať za existujúcu pomoc, Všeobecný súd na úvod pripomína, že podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ môže fyzická alebo právnická osoba podať žalobu proti rozhodnutiu predstavujúcemu regulačný akt, ktorý nevyžaduje vykonávacie opatrenia, a priamo sa jej týka.

Pokiaľ ide o podmienku týkajúcu sa existencie regulačného aktu, Všeobecný súd s odkazom na rozsudok Scuola Elementare Maria Montessori a pojem „schéma pomoci“ stanovený v článku 1 písm. d) nariadenia stanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 ZFEÚ preskúmal, či má táto schéma všeobecnú záväznosť.

V tejto súvislosti Všeobecný súd v prvom rade osobitne zohľadňuje skutočnosť, že legislatívne opatrenie spolkovej krajiny Dolné Sasko stanovuje, že finančná podpora sa poskytuje skupine osôb vymedzených všeobecným a abstraktným spôsobom, a to zastrešujúcim združeniam pôsobiacim v odvetví nezávislej charitatívnej činnosti tejto spolkovej krajiny. Hoci je možné viac‑menej presne určiť počet, alebo dokonca identitu subjektov, na ktoré sa predmetný akt v danom okamihu uplatňuje, Všeobecný súd sa domnieva, že táto okolnosť nemôže spochybniť regulačnú povahu tohto aktu, pokiaľ je nesporné, že k tomuto uplatňovaniu dochádza na základe objektívnej právnej alebo skutkovej situácie definovanej uvedeným aktom, ktorá súvisí s jeho účelom.

V druhom rade Všeobecný súd poznamenáva, že zastrešujúce združenia, ktoré sú priamymi príjemcami finančnej podpory, by mohli prijať nové charitatívne organizácie ako miestnych alebo krajinských členov, na ktorých môžu tieto organizácie previesť finančné prostriedky, ktoré im boli poskytnuté. Títo nepriami príjemcovia uvedenej podpory teda tiež predstavujú kategóriu osôb vymedzených všeobecným a abstraktným spôsobom.

V treťom rade a napokon Všeobecný súd pripomína, že Komisia v napadnutom rozhodnutí dospela k záveru, že v rozsahu, v akom sa finančná podpora má kvalifikovať ako pomoc, ide o existujúcu pomoc. Aj za predpokladu, že okruh priamych alebo nepriamych príjemcov dotknutého opatrenia je obmedzený, toto rozhodnutie zachováva účinky všeobecného a abstraktného opatrenia, ktoré predstavuje táto podpora vo vzťahu k neurčitému počtu konkurentov týchto príjemcov, čo predstavuje ďalšiu všeobecne a abstraktne vymedzenú kategóriu osôb.

Všeobecný súd, ktorý tak dospel k záveru, že napadnuté rozhodnutie predstavuje regulačný akt, a následne stále na základe rozsudku Scuola Elementare Maria Montessori aj k záveru, že sa priamo týka žalobkýň a nevyžaduje voči nim vykonávacie opatrenia, konštatoval, že žaloba je prípustná aj v rozsahu, v akom smeruje k spochybneniu dôvodnosti napadnutého rozhodnutia.

V tejto súvislosti, pokiaľ ide o kvalifikáciu finančnej podpory ako existujúcej pomoci, Všeobecný súd jednak konštatuje, že dotknutá finančná podpora bola poskytnutá pred nadobudnutím platnosti Zmluvy o EHS pre Spolkovú republiku Nemecko. Okrem toho Všeobecný súd na rozdiel od toho, čo tvrdili žalobkyne, dospel k záveru, že finančná podpora nebola od jej zavedenia v roku 1956 podstatne zmenená. Preto Všeobecný sú potvrdil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom Komisia dospela k záveru, že v rozsahu, v akom toto opatrenie predstavuje pomoc, je potrebné kvalifikovať ho ako existujúcu pomoc v zmysle článku 1 písm. b) bodu i) nariadenia stanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 ZFEÚ.

( 1 ) Rozhodnutie Komisie C(2017) 7686 final z 23. novembra 2017 týkajúce sa schém štátnej pomoci SA.42268 (2017/E) – Deutschland Staatliche Beihilfe zur Förderung wohlfahrtspflegerischer Aufgaben a SA.42877 (2017/E) – Deutschland CarePool Hannover GmbH, ktorú Nemecko poskytlo charitatívnym združeniam na činnosti sociálnej pomoci (Ú. v. EÚ C 61, 2018, s. 1, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

( 2 ) Nariadenie Rady (EÚ) 2015/1589 z 13. júla 2015 stanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 [ZFEÚ] (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9, ďalej len „nariadenie stanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 ZFEÚ“).

( 3 ) Rozsudok zo 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisia, Komisia/Scuola Elementare Maria Montessori a Komisia/Ferracci (C 622/16 P až C 624/16 P, EU:C:2018:873).