21.12.2007   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 312/3

I – VIII

1 – 6

7 – 8

9 – 43

9 – 12

10 – 11

12

13 – 17

14 – 16

17

18 – 34

19 – 21

22 – 26

27

28

29 – 30

31

32

33 – 34

35 – 39

40 – 43

40 – 42

43

44 – 48

I.

Technická pomoc je zdroj využívaný pri mnohých rozvojových projektoch a programoch rozličných typov, ktorý možno definovať ako „odborníkov najatých na odovzdanie know-how a schopností a vytvorenie a posilnenie inštitúcií“. V posledných rokoch sa čoraz častejšie využíva na podporu rozvoja kapacít služieb ústrednej a miestnej štátnej správy prijímateľských krajín, okrem iných napríklad v oblasti správy verejných financií, v zdravotníctve a školstve. Táto zmena zamerania na fungovanie služieb ústrednej štátnej správy je výsledkom rastúceho uvedomenia darcov, medzi ktorých patrí aj Európska únia, že nedostatočné inštitucionálne kapacity sú hlavnou prekážkou trvalo udržateľného rozvoja (pozri body 1 až 6).

II.

Účelom auditu Dvora audítorov bolo zistiť, do akej miery Komisia zabezpečuje, aby technická pomoc prispievala k rozvoju inštitucionálnych kapacít v prijímateľských krajinách. Dvor audítorov zhodnotil prístup Komisie k rozvoju kapacít, využívanie technickej pomoci a riadenie návrhov a realizácie činností technickej pomoci v rámci projektov rozvoja kapacít (pozri body 7 až 8).

III.

Hoci je budovanie inštitucionálnych kapacít jednou z hlavných zložiek rozvojovej politiky Európskeho spoločenstva v boji proti chudobe, Komisia nezaradila do národných strategických dokumentov celkové hodnotenie nedostatkov inštitucionálnych kapacít ani nestanovila prioritné potreby rozvoja kapacít štátnych správ a inštitúcií prijímateľských krajín. Komisia taktiež nevydala usmernenia, akú úlohu by technická pomoc mala v tejto oblasti zohrávať (pozri body 9 až 12).

IV.

Výber projektov je zväčša relevantný, avšak návrhy projektov sú často neadekvátne pre príliš ambiciózne ciele, krátke termíny a nedostatočné hodnotenie súčasného zlého inštitucionálneho prostredia a stupňa zapojenia miestnych inštitúcií do projektov (pozri body 13 až 17).

V.

Realizácia projektov sa často oneskoruje pre mnohé problémy, napr. dlhá prípravná a úvodná fáza, v dôsledku čoho sú návrhy projektov na začiatku ich realizácie zastaralé a značne sa znižuje čas na ich realizáciu. Nábor technickej pomoci často prispieva k oneskoreniu, pretože vybraní odborníci zvyčajne nie sú k dispozícii po zadaní zákazky. Súčasné postupy zadávania verejných zákaziek na technickú pomoc nepodporujú zapojenie verejných inštitúcií, hoci v niektorých oblastiach možno v týchto organizáciách nájsť odborníkov s lepšou kvalifikáciou. Darcovia stále poskytujú technickú pomoc hlavne prostredníctvom samostatných, nekoordinovaných projektov a vykonávacie opatrenia nepodporujú zapojenie miestnych inštitúcií do projektov (pozri body 18 až 34).

VI.

Podávanie správ, monitorovanie a hodnotenie projektov je vo väčšine prípadov primerané. Neexistuje však informačný systém riadenia, prostredníctvom ktorého by sa hodnotila a zaznamenávala výkonnosť spoločností technickej pomoci alebo odborníkov a ktorý by poskytoval informácie o prijatí rozhodnutí o zadaní verejných zákaziek na technickú pomoc (pozri body 35 až 39).

VII.

Výsledky projektov sú rôzne, Dvor audítorov však dospel k záveru, že vzhľadom na náročné prostredie, v ktorom sa projekty často realizujú, možno považovať výsledky projektov a prínos využitej technickej pomoci za primerané. Kvalita poskytnutej technickej pomoci bola vo všeobecnosti uspokojivá, avšak iné dôležité faktory znížili účinnosť poskytnutej podpory. Napriek tomu, že Komisia nemá kontrolu nad niektorými z týchto faktorov, mala by ich lepšie predpokladať (pozri body 40 až 43).

VIII.

Na základe týchto pripomienok Dvor audítorov dáva Komisii podrobné odporúčania, ktoré by jej mohli pomôcť stanoviť lepšie zameraný a štruktúrovaný prístup k využitiu technickej pomoci s cieľom poskytovať účinnejšiu podporu pri rozvoji kapacít (pozri body 44 až 48).

1.

Rozvojová spolupráca sa delí na dva typy spolupráce alebo pomoci: finančná pomoc a technická pomoc, inými slovami „peniaze“ a „know-how“ alebo „nápady“. Táto správa sa týka auditu technickej pomoci, ktorú Komisia definuje ako „špecialistov, konzultantov, školiteľov, poradcov atď. najatých na odovzdanie know-how a skúseností a vytvorenie a posilnenie inštitúcií“ (1).

2.

Technická pomoc je zdroj využívaný pri mnohých rozvojových projektoch a programoch rozličných typov a jej dôležitosť alebo účinnosť sa posudzuje podľa jej prínosu k výstupom a výsledkom príslušných projektov a programov. Medzi špecifické oblasti alebo úlohy v kontexte rozvojovej spolupráce, pri ktorých hrala alebo zohráva technická pomoc úlohu, patria:

3.

Táto zmena zamerania na fungovanie služieb ústrednej a miestnej štátnej správy je výsledkom rastúceho uvedomenia darcov, medzi ktorých patrí aj Európska únia, že nedostatočné inštitucionálne kapacity sú hlavnou prekážkou dosiahnutia rozvoja. Rozvoj kapacít sa preto stal jednou z hlavných oblastí, na ktoré sa zameriava rozvojová politika Európskeho spoločenstva z roku 2000, ako aj nová politika sformulovaná v roku 2005 (2).

4.

Dôležitosť rozvoja kapacít bola nedávno zdôraznená aj v dokumente (3) výboru pre rozvojovú pomoc OECD, v ktorom sa uvádza: „Primeraná kapacita krajín je jedným z hlavných chýbajúcich faktorov pri súčasnom úsilí dosiahnuť miléniové rozvojové ciele. Rozvojové úsilie zlyhá v mnohých chudobných krajinách, hoci sa im poskytnú výrazne vyššie finančné prostriedky, ak sa nebude venovať väčšia a lepšia pozornosť rozvoju udržateľných kapacít“ (4).

5.

Ďalší dôkaz o dôležitosti rozvoja kapacít možno nájsť v Parížskom vyhlásení o účinnosti pomoci z marca 2005 (5), v ktorom sa uvádza, že schopnosť partnerských krajín plánovať, riadiť, realizovať a zodpovedať za výsledky politík a programov je dôležitá pre dosiahnutie rozvojových cieľov. Vo vyhlásení sa zdôrazňuje potreba, aby darcovia čo najviac zakladali svoju podporu na národných stratégiách rozvoja, inštitúciách a postupoch partnerských krajín a aby poskytovali podporu pri riešení súčasných nedostatkov inštitucionálnych kapacít partnerských krajín. Hoci je možné podporovať rozvoj kapacít aj prostredníctvom mnohých iných opatrení, napr. prostredníctvom školení, štipendií, počítačového vybavenia a softvéru, dokumentácie a dokonca fyzickej infraštruktúry, technická pomoc je hlavným nástrojom, ktorý sa v tejto oblasti využíva.

6.

Účtovný systém a informačný systém riadenia Komisie neumožnili Dvoru audítorov získať presné a spoľahlivé informácie o sumách vynaložených na technickú pomoc či už prostredníctvom európskych rozvojových fondov, alebo zo všeobecného rozpočtu. Dvor audítorov odhadol celkovú hodnotu záväzkov na zmluvy o technickej pomoci, ktoré boli uzavreté v období rokov 2000 – 2005 a stále prebiehali na začiatku roku 2006, na približne 2 200 mil. EUR (6). Podiel technickej pomoci využitej na činnosti súvisiace s rozvojom kapacít nemožno odhadnúť.

7.

Účelom auditu Dvora audítorov bolo zistiť, do akej miery Komisia zabezpečuje, aby technická pomoc, ktorú financuje (7), prispievala k rozvoju inštitucionálnych kapacít v prijímateľských krajinách. Cieľom auditu bolo odpovedať na tieto otázky:

8.

Dvor audítorov vykonal audit prístupu a činností Komisie na úrovni politiky a na úrovni projektov pre 12 prijímateľských krajín vybraných zo štyroch rôznych geografických oblastí, ktoré sú prijímateľmi rozvojovej pomoci: Afrika, Ázia, Latinská Amerika a región Stredomoria (8). Dvor audítorov vykonal kontrolu na mieste v piatich krajinách, zvyšných sedem krajín sa pokrylo kontrolou dokumentov a dotazníkmi, ktoré sa zaslali delegáciám a prijímateľským orgánom príslušných krajín. Zo zoznamu projektov rozvoja kapacít bolo vybraných 32 projektov, v rámci ktorých bolo uzavretých 33 zmlúv o technickej pomoci realizovaných v období rokov 2000 – 2006. Celková výška finančných prostriedkov poskytnutých na kontrolované projekty bola 400 mil. EUR, pričom približne 144 mil. EUR sa vynaložilo na technickú pomoc. Úplný zoznam 32 projektov a programov, ktoré boli v rámci auditu preskúmané, je uvedený v prílohe I.

9.

Komisia premieňa zásady všeobecnej rozvojovej politiky Európskeho spoločenstva do konkrétnych národných stratégií, ktoré zvyčajne pokrývajú päťročné obdobie, vypracovaním národných strategických dokumentov a podrobnejších národných indikatívnych programov pre jednotlivé prijímateľské krajiny. Na základe týchto dokumentov (9) Dvor audítorov preskúmal pri regiónoch zahrnutých do auditu, či Komisia systematicky hodnotí silné a slabé stránky inštitucionálnych kapacít prijímateľských krajín a či sa celkové potreby rozvoja kapacít týchto krajín identifikujú, prioritizujú a premieňajú do potrieb technickej pomoci.

10.

Dvor audítorov preskúmal príslušné strategické dokumenty Komisie pre krajiny, ktoré boli zahrnuté do auditu, ako aj národné plány rozvoja jednotlivých krajín, prípadne tzv. dokumenty o stratégii znižovania chudoby, a zistil vzrastajúce uvedomenie si dôležitosti rozvoja kapacít. Komisia však nepredložila celkové hodnotenie nedostatkov inštitucionálnych kapacít jednotlivých krajín ani nestanovila prioritné potreby rozvoja kapacít štátnych správ a inštitúcií prijímateľských krajín. V dôsledku toho sa cieľové odvetvia podpory ES vyberali bez týchto informácií s tým rizikom, že sa neodhalia potenciálne dôležité odvetvia alebo programy, ktoré potrebujú pomoc.

11.

V roku 2005 Komisia vypracovala interný koncepčný dokument o inštitucionálnom hodnotení a rozvoji kapacít, v ktorom sa opisuje význam a dôležitosť rozvoja kapacít. Tento dokument je usmernením, ako hodnotiť inštitucionálne kapacity a podporovať proces rozvoja kapacít. Zistilo sa však, že tieto usmernenia sa nevzťahujú na národné strategické dokumenty. Na nižšej úrovni odvetvových plánov sa venuje väčšia pozornosť rozvoju kapacít, hoci len vo všeobecnosti. Tieto plány sa vypracúvajú až po výbere cieľových odvetví na podporu v konkrétnej prijímateľskej krajine.

12.

Hoci je technická pomoc už dlho zavedený a často využívaný nástroj financovania projektov a programov rozvoja kapacít, Komisia zatiaľ nedefinovala úlohu technickej pomoci ani jej prínos k rozvoju kapacít. Delegácie taktiež nemajú k dispozícii konkrétne usmernenia na prípravu projektov, v ktorých by sa opisovalo kedy a ako používať tento nástroj na rozvoj kapacít. Okrem toho „twinningový“ nástroj, ktorý sa úspešne využíva na poskytovanie technickej pomoci predvstupovým krajinám (a v poslednom období aj krajinám v rámci „susedskej politiky“), zatiaľ nebol sprístupnený krajinám AKT ani ázijským a latinsko-americkým krajinám. Hoci koncepčný dokument uvedený v bode 11 obsahuje isté úvahy o aspektoch technickej pomoci, neposkytuje usmernenia, ako využívať rôzne druhy technickej pomoci v rozličných situáciách, odvetviach a krajinách.

13.

Dvor audítorov vykonal audit 32 projektov a zhodnotil, do akej miery zodpovedal výber týchto projektov národným stratégiám Komisie a partnerských krajín, či sa v návrhoch projektov jasne stanovili ciele a príslušné ukazovatele výkonnosti a či sa primerane odôvodnil navrhovaný typ technickej pomoci a jej výška. Dvor audítorov ďalej preskúmal, či sa prijímateľské orgány aktívne podieľali na príprave projektov a či sa zjavne zapájali do projektov.

14.

Všetky kontrolované projekty zodpovedali národným strategickým dokumentom Komisie a odvetvovým prioritám, ktoré sú v nich stanovené, a vo všeobecnosti boli v súlade s celkovými prioritami rozvoja príslušných prijímateľských krajín.

15.

Približne tri štvrtiny kontrolovaných projektov vykázali jeden alebo viac z týchto nedostatkov v návrhoch:

Tieto faktory následne sťažujú správne sformulovanie a realizáciu úloh technickej pomoci.

16.

Hoci bola technická pomoc hlavným vstupom vo všetkých kontrolovaných projektoch, približne v polovici projektových dokumentov sa navrhovali určité typy (medzinárodné alebo miestne) a sumy (dlhodobé alebo krátkodobé) technickej pomoci bez toho, aby sa uviedli jasné dôvody navrhovanej kombinácie zdrojov technickej pomoci. Okrem toho očakávaná úloha odborníkov nebola dostatočne zreteľná, pretože poradenské úlohy súvisiace s cieľmi projektov rozvoja kapacít sa zvyčajne museli kombinovať s „doplnkovou“ úlohou podporovať bežné úlohy príslušnej inštitúcie.

Rámček 1Príklad nedostatkov v návrhu projektuProgram podpory zdravotníctva – AngolaMedzi ciele projektu patrilo posilnenie inštitucionálnych kapacít na ústrednej a provinčnej úrovni, zlepšenie základných zdravotníckych služieb, ľahšia dostupnosť základných liekov a zriadenie systému na prevenciu HIV. Hoci sa v hodnotení predchádzajúceho projektu uviedli ťažkosti so zabezpečením aktívnej účasti ministerstva zdravotníctva, v realizačnej štúdii sa nezhodnotili miestne kapacity na zabezpečenie účinnej realizácie tohto ambiciózneho projektu. Až po začatí projektu sa zistilo, že niektorí angolskí partneri nedokážu realizovať projekt primerane. V počiatočnej správe, ktorú vypracovali odborníci, sa v závere uvádza, že projekt bol príliš ambiciózny, avšak zmeny sa vykonali až 18 mesiacov pred koncom projektu, keď sa už výrazne znížili ciele a činnosti.

17.

Zapojenie sa prijímateľskej inštitúcie a jej zamestnancov do plánovaného inštitucionálneho rozvoja je kľúčovým faktorom, ktorý ovplyvňuje prostredie, v ktorom funguje technická pomoc, a tak prispieva k úspešnej realizácii plánov rozvoja kapacít. Komisia si je toho vedomá, a preto vo všeobecnosti zapájala miestne prijímateľské inštitúcie do fázy návrhu projektov. Komisia však nedostatočne posúdila riziko, že vláda prijímateľskej krajiny nemusí splniť svoje záväzky. Skutočnosť, že vláda prijímateľskej krajiny podpíše s darcom dohodu o financovaní automaticky neznamená, že sa naplnia predpoklady o jej záväzku uskutočniť reformu, uvedené vo väčšine projektových dohôd. Taktiež to neznamená, že projekt budú podporovať všetci zamestnanci inštitúcie alebo ľudia, ktorých projekt nejakým spôsobom ovplyvňuje, čo dokazuje nedostatočný záujem zamestnancov niekoľkých inštitúcií prijímajúcich pomoc.

Rámček 2Príklad nedostatočného zapojenia miestnych inštitúciíZdravotnícky projekt – BeninCieľom projektu bolo zlepšiť kvalitu a dostupnosť zdravotníckych služieb. Odborníci však museli riešiť mnoho problémov, napr. nefunkčný systém riadenia ľudských zdrojov v zdravotníctve, pre ktorý bol typický vysoký počet presunov a náhodných vymenovaní, čo záporne vplývalo na motiváciu zamestnancov. Nedostatočné zapojenie sa ministerstva do projektu spôsobilo mnoho omeškaní, napr. ministerstvo odmietlo dočasne prideliť zamestnancov, aby pracovali ako miestni partneri útvaru riadenia projektu. Ostatní zamestnanci, ktorí mali byť kontaktnými bodmi medzi rôznymi riaditeľstvami ministerstva a projektom, neboli motivovaní, pretože túto činnosť považovali za prácu „naviac“, ktorá by mala byť platená. Komisia správne odmieta takéto platby.

18.

S cieľom zhodnotiť, či sa projekty realizovali efektívne, Dvor audítorov preskúmal, či projekt začal včas a či sa realizoval podľa plánu, či obstaranie a zmobilizovanie technickej pomoci prebehlo bez zbytočného oneskorenia, či sa projekt koordinoval primerane s podobnými projektmi alebo činnosťami a či opatrenia na realizáciu projektu podporovali zapojenie sa prijímateľskej inštitúcie.

19.

Prípravná fáza kontrolovaných projektov trvala jeden až dva roky. Táto fáza obsahovala niekoľko povinných krokov vrátane jednej alebo viacerých prípravných misií konzultantov (na identifikáciu a sformulovanie návrhu), dve kolá rád a poznámok zo strany skupiny na podporu kvality (10) na ústredí Komisie a predloženie návrhu financovania príslušnému poradnému výboru členského štátu.

20.

Po schválení návrhu Komisiou nasleduje verejné obstarávanie (pozri body 22 až 26) s cieľom najať potrebných odborníkov. Kým odborníci dorazia na miesto, aby začali projekt, čo je vo väčšine prípadov dva až tri roky od začiatku fázy návrhu projektu, miestne podmienky sú už často zmenené: nastal nový politický alebo iný vývoj (voľby, nové vymenovania, nové národné politiky) alebo iní darcovia začali svoje projekty. Odborníci následne často zistia, že pôvodné predpoklady projektu už neplatia alebo niektoré z plánovaných činností už nie sú relevantné. To znamená, že v týchto prípadoch musia odborníci najprv preskúmať súčasné potreby rozvoja kapacít príjemcu a primerane zrevidovať návrh projektu pred tým, ako začnú s obvyklou úlohou prípravy podrobného plánu projektových prác.

21.

K týmto revíziám však zriedka dochádza na začiatku projektu pre administratívnu prácu a čas, ktorý je potrebný na schválenie zmeny dohody o financovaní. Komisia spravidla začne projekt podľa jeho návrhu a čaká na hodnotenie v polovici obdobia (zvyčajne vykonané asi po dvoch rokoch realizácie) pred tým, ako rozhodne o zmenách. Dovtedy sa značne skráti čas zostávajúci na realizovanie potrebných zmien, čím sa znižuje celková účinnosť.

Rámček 3Príklad dlhej prípravy vedúcej k zastaraniu návrhu projektuEurópsky program technickej pomoci pre Vietnam (ETV2)Projekt sa pripravil za pomoci dvoch samostatných misií v októbri 2000 a júli 2002. Dohoda o financovaní bola podpísaná apríli 2003, ale pre rôzne príčiny sa zmluva o technickej pomoci podpísala až v auguste 2005. Projekt začal v januári 2006, a to najmä preto, že pôvodný vedúci tímu už nebol k dispozícii a musel byť nahradený. Od sformulovania projektu dovtedy prešlo tri a pol roka a vzhľadom na rýchly priebeh zmien vo Vietname mnohé z definovaných činnosti už neboli relevantné. Hlavnou úlohou odborníkov preto bolo v priebehu počiatočnej fázy zmeniť návrh projektu, čo však viedlo k tomu, že na realizáciu činností zostala menej než polovica plánovaného času.

22.

Technická pomoc potrebná na realizáciu projektov sa zvyčajne obstaráva prostredníctvom medzinárodnej užšej verejnej súťaže (11). Tento postup trvá šesť až osem mesiacov. Keďže verejné obstarávanie zvyčajne začína až po uzatvorení dohody o financovaní, trvá aspoň desať mesiacov, kým odborníci prídu na miesto (osem mesiacov na verejnú súťaž a dva mesiace na zmobilizovanie odborníkov). Tento čas sa berie do úvahy pri stanovení času formálnej realizácie projektu v dohode o financovaní.

23.

Dvor audítorov zistil pri audite 32 projektov, že mnoho problémov vzniklo v priebehu verejnej súťaže alebo bolo spojených so začiatkom projektov, čo oddialilo spustenie projektových činností a skrátilo čas zostávajúci na ich realizáciu. Typickými problémami sú:

V dôsledku toho došlo k tomu, že skutočný čas na realizáciu takmer všetkých kontrolovaných projektov bol alebo pravdepodobne bude príliš krátky na realizáciu všetkých plánovaných činností a na dosiahnutie očakávaných výsledkov.

24.

Okrem celkového termínu na dokončenie projektu sa musí dodržať aj termín pre uzavretie zmlúv (tzv. pravidlo D + 3) zavedené v nariadeniach o rozpočtových pravidlách z roku 2003 (12). Preto všetky oneskorenia, ktoré nastanú po dátume rozhodnutia o financovaní, napr. počas verejnej súťaže na hlavnú technickú pomoc alebo počas úvodnej fázy projektu, skracujú čas na uzavretie zmlúv o zhotovení prác, zmlúv o dodaní tovaru alebo zmlúv o poskytnutí služieb. Niekoľko projektov, ktoré boli navrhnuté po nadobudnutí účinnosti tohto pravidla, je alebo pravdepodobne bude ovplyvnených. 1. mája 2007 nadobudlo účinnosť zmenené a doplnené nariadenie o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (13), ktoré do istej miery zmierňuje obmedzenia pravidla D + 3 so začiatkom trojročného obdobia od dátumu uzavretia dohody o financovaní. Avšak každé oneskorenie, ktoré nastane po tomto dátume, má stále rovnaký účinok skrátenia času na realizáciu projektu, ako aj času na uzatváranie zmlúv.

25.

Technicky je možné začať verejnú súťaž skôr, napr. pred uzavretím dohody o financovaní alebo dokonca pred rozhodnutím o financovaní. V takomto prípade sa musí oznámenie o verejnej súťaži zverejniť s „odkladacou doložkou“ (14). To by pomohlo skrátiť čas, ktorý uplynie od podpísania dohody o financovaní do začiatku projektových činností. Uplatnenie tejto doložky je v skutočnosti stanovené, aspoň pre štáty AKT, v jednej z príloh k Dohode o partnerstve medzi štátmi AKT a EÚ (dohoda z Cotonou z 23. júna 2000) „s cieľom zabezpečiť, aby sa projekty začali realizovať včas“ (15).

26.

Podľa interných usmernení Komisie pre verejné obstarávanie sa dá využiť táto možnosť len vo výnimočných prípadoch (bez toho, aby bolo uvedené, kedy to je). Komisia zastáva názor, že hrozí zrušenie verejných súťaží a v prípade, že to bude často, môže dôjsť k zníženiu záujmu potenciálnych poskytovateľov služieb o projekty, ktoré bude Komisia financovať v budúcnosti. Odkladacia doložka sa preto používa len zriedka. Riziko, že sa projekt úplne zruší po ukončení prípravy a po rozhodnutí o financovaní, je v praxi nízke. Komisia by mala v usmerneniach objasniť, za akých okolností a podmienok možno odkladaciu doložku využiť.

Rámček 4Príklad skráteného času na realizáciu projektu v dôsledku oneskoreníRozvoj ľudských zdrojov v zdravotníctve – UgandaZmluva o technickej pomoci bola uzavretá v septembri 2003, približne 18 mesiacov po podpísaní dohody o financovaní, a o 2 mesiace neskôr prišli prví odborníci. Verejná súťaž trvala tak dlho z viacerých príčin, napr. presun zdravotníckych škôl z ministerstva zdravotníctva na ministerstvo školstva a vnútorné zmeny prebiehajúce v tom čase na delegácii (odchod zamestnancov, prenesenie právomocí, presun portfólií). Hoci bola doba implementácie dohody o financovaní päť rokov a doba plnenia zmluvy o technickej pomoci štyri roky, pre dvadsaťmesačné oneskorenie na začiatku projektu ostali len tri roky a tri mesiace na jeho realizáciu.

27.

V tretine kontrolovaných zmlúv konzultačné spoločnosti takmer okamžite po uzavretí zmluvy na poskytnutie technických poradcov oznámili Komisii, že hlavní odborníci už nie sú k dispozícii. V niektorých prípadoch k tomu došlo pre oneskorené vyhodnotenie verejnej súťaže a uzavretie zmluvy o technickej pomoci, čo znamenalo, že odborníci už neboli viazaní, aby boli k dispozícii (16). V iných prípadoch neboli odborníci k dispozícii v rámci doby platnosti. Najčastejšie udávanou príčinou boli zdravotné problémy. Existuje riziko, že spoločnosti úmyselne navrhujú odborníkov s dobrým životopisom, aby získali zákazku, hoci vedia, že odborníci nebudú môcť nastúpiť na plnenie úlohy. Vo všetkých prípadoch hľadanie náhradníkov spôsobilo oneskorené začatie projektu.

Rámček 5Príklad nahradenia odborníka po uzavretí zmluvyPo efektívnej verejnej súťaži konzorcium niekoľkých organizácií získalo zmluvu o technickej pomoci hlavne vďaka silným stránkam navrhovaného vedúceho tímu. Tento vedúci tímu však nikdy nezačal vykonávať svoje povinnosti, pretože bol stiahnutý krátko po uzavretí zmluvy, keďže sa zistilo, že je náchylný na chorobu, ktorá sa v danej krajine vyskytuje. Táto skutočnosť však mala byť známa skôr. Jeho náhradník prišiel na miesto projektu takmer o tri mesiace neskôr.

28.

Pravidelné sťahovanie kľúčových odborníkov nastoľuje otázku, či sú kritériá používané na hodnotenie návrhov technickej pomoci primerané (17). Najdôležitejším samostatným kritériom, ktoré sa používa pri technickom hodnotení verejných súťaží na zmluvy o poskytovaní služieb, je životopis navrhovaných dlhodobých odborníkov, a najmä vedúceho tímu. Pohovory s odborníkmi sa organizujú len niekedy. Ostatné potenciálne ukazovatele technickej kvality sa neberú do úvahy, napr. celková kapacita spoločnosti prípadne skúsenosť Komisie so spoločnosťou alebo s navrhovanými odborníkmi v predchádzajúcich zmluvách financovaných Komisiou.

29.

Pri nábore odborníkov na realizáciu projektov rozvoja kapacít sú obmedzené možnosti ich výberu z rôznych zdrojov. V zásade existujú dva spôsoby náboru odborníkov, t. j. prostredníctvom systému rámcových zmlúv (18) alebo prostredníctvom užšej medzinárodnej verejnej súťaže na služby (pozri bod 22).

30.

V oboch prípadoch konzultačná firma podpíše zmluvu, na základe ktorej sa najmú odborníci. V niektorých odborných oblastiach ako správa verejných financií alebo verejná správa by sa dali nájsť odborníci s lepšou kvalifikáciou v iných typoch organizácií, povedzme v štátnej správe členských štátov, napr. pri správe verejných financií v štátnej pokladnici, na ministerstve financií alebo v centrálnej banke. K niečomu podobnému dochádza pri „twinningových“ projektoch v predvstupových krajinách. V prípade, že sú potrebné veľmi špecifické miestne odborné znalosti, ani jeden z týchto dvoch postupov v praxi nevedie k získaniu technických odborných znalostí na miestnom alebo regionálnom trhu.

31.

Následkom rozdielnosti úloh prideľovaných medzinárodným odborníkom sa títo odborníci nevyužívali vždy efektívne. Hoci sa odborníci vyberajú na základe technických odborných znalostí, Komisia od nich taktiež očakáva, aby sa podieľali na riadení a finančnej kontrole projektov. Podľa súčasného nariadenia o rozpočtových pravidlách vedúci tímu medzinárodnej technickej pomoci už nie je spoluriaditeľom projektu so spoločným podpisovým právom, ako to bolo podľa predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách. V praxi však vedúci tímu nielen overuje, ale aj pripravuje plány projektových prác a rozpočty, správy, súťažnú dokumentáciu, návrhy zmlúv a návrhy platieb z projektového účtu. V niektorých prípadoch tieto administratívne povinnosti zabrali neprimerane veľa času, čím sa znížil čas, ktorý mohol odborník (odborníci) využiť na technické činnosti rozvoja kapacít. Vedie to taktiež k istej nejednoznačnosti ohľadom zodpovednosti odborníkov, t. j. či sa zodpovedá prijímateľskej inštitúcii alebo delegácii, čo komplikuje ich úlohy a môže ohroziť atmosféru dôvery medzi odborníkmi a miestnou protistranou.

32.

Stupeň koordinácie programov rozvoja kapacít je v jednotlivých krajinách značne odlišný. V niektorých krajinách ide o výmenu informácií v obmedzenom rozsahu, v iných o prepracovanejšie systémy odvetvových prípadne tematických pracovných skupín, v ktorých sa stretávajú všetci aktívni partneri a ktoré sú vysoko koordinované, pričom Komisia je v tomto ohľade zvyčajne jedným z najaktívnejších prispievateľov. Ak sa stanovil program pomoci zo všeobecného rozpočtu alebo program podpory odvetvovej politiky, koordinácia bola lepšie organizovaná a intenzívnejšia. Avšak aj v týchto prípadoch bola technická pomoc často poskytnutá prostredníctvom samostatných projektov, pričom každý darca uplatnil svoje vlastné postupy.

33.

Útvary realizácie projektov (alebo útvary na podporu projektov) sa vo väčšine štátov stále zriaďujú ako dočasné štruktúry na trvanie projektu a paralelne k existujúcej vnútroštátnej správe, hoci v niektorých prípadoch sú už viac integrované do štandardnej inštitucionálnej štruktúry správy prijímateľskej krajiny. Ani v jednej krajine sa verejné obstarávanie a platby súvisiace s technickou pomocou financovanou Komisiou neriadili národnými systémami a postupmi, pretože ich Komisia považovala za nespoľahlivé a nedostatočne transparentné. Niektoré z týchto krajín (t. j. Benin, Čad, Maroko, Sierra Leone, Uganda a Vietnam) sú však príjemcami rozpočtovej pomoci financovanej Komisiou, zatiaľ čo výdavky finančných prostriedkov podliehajú podľa pravidla vnútroštátnym finančným postupom. To je príkladom nekonzistentného prístupu Komisie k využívaniu systémov správy verejných financií a systémov verejného obstarávania prijímateľských krajín v rámci rôznych nástrojov pomoci.

34.

V rámci Parížskeho vyhlásenia (pozri bod 5) sa darcovia zaviazali zosúladiť svoju podporu so stratégiami rozvoja, inštitúciami a postupmi partnerských krajín. Niektoré z týchto záväzkov sa priamo týkajú rozvoja kapacít. V tomto kontexte Európska únia sformulovala pre seba v troch oblastiach ešte prísnejšie ciele, t. j. poskytovať každú pomoc pri budovaní kapacít prostredníctvom koordinovaných programov s častejším využívaním opatrení s viacerými darcami; nasmerovať 50 % medzištátnej podpory prostredníctvom systémov danej krajiny a predísť zakladaniu nových útvarov realizácie projektov. Vzhľadom na návrhy väčšiny súčasných projektov rozvoja kapacít je cieľ Komisie splniť svoje záväzky z Parížskeho vyhlásenia náročný.

35.

Kvalita a včasnosť podávania správ odborníkmi boli vo všeobecnosti uspokojivé a zamestnanci delegácií monitorujú projekty väčšinou aktívne. Okrem toho sú zavedené dva hlavné systémy na externé monitorovanie a hodnotenie projektov:

36.

Oba systémy sa používajú pravidelne. V niektorých prípadoch konzultanti systému ROM kontrolovali projekty krátko po začiatku činností, takže mohli zhodnotiť len návrh projektu a nie účinnosť či efektívnosť jeho realizácie alebo výsledkov.

37.

Systém ROM je dobrým nástrojom najmä preto, že jeho súčasťou sú pravidelné kontroly projektov v priebehu ich realizácie. Dvor audítorov však v niekoľkých prípadoch zistil, že bodové hodnotenie projektov bolo nerealistické alebo neprimerané, prípadne bolo bodové hodnotenie tohto istého projektu pri následnej kontrole nekonzistentné. Môže to byť ovplyvnené skutočnosťou, že tieto kontroly sú nevyhnutne veľmi krátke (pre veľký počet projektov), ako aj častou výmenou zamestnancov, ktorí monitorovanie vykonávajú.

38.

Hodnotenie v polovici obdobia sa vykonáva pri väčšine projektov a vo všeobecnosti sa považuje za veľmi užitočný nástroj, ktorý poskytuje vyvážený a objektívny pohľad na projekt. Delegácie často využívajú odporúčania z tohto hodnotenia pri rozhodovaní o zmene, zmene zamerania alebo rozšírení projektov. Pri súčasnom trende znižovať čas realizácie projektov je však čoraz ťažšie naplánovať hodnotenie v polovici obdobia tak, aby sa ponechalo dostatok času na rozpracovanie projektu a zároveň dostatok času na zapracovanie a využitie odporúčaní.

39.

Spoločnosti a odborníci nehodnotia výkonnosť technickej pomoci systematicky. Všetky hodnotenia zo strany delegácie alebo miestneho prijímateľa či miestneho verejného obstarávateľa (v prípade ERF) sa vykonávajú ad hoc a neformálne. Komisia nemá žiadny systém, ktorý by umožnil zdieľať aspoň tieto informácie. Keďže neexistuje primeraný informačný systém riadenia technickej pomoci, pri nových rozhodnutiach o verejnom obstarávaní technickej pomoci nie je možné využiť cenné skúsenosti získané v minulosti pri spolupráci s niektorými firmami alebo odborníkmi.

40.

Konečné alebo pravdepodobné výsledky 32 kontrolovaných projektov sa značne odlišujú (pozri prílohu II). Desať projektov sa nachádzalo v príliš skorej fáze realizácie, takže nebolo možné predpokladať ich pravdepodobné výsledky. Pokiaľ ide o zvyšné projekty:

Rámček 6Príklad úspešného projektuPodpora pri decentralizácii v BenineCieľom projektu bolo vytvoriť na samosprávnej úrovni administratívne kapacity na poskytovanie vyššej úrovne verejných služieb obyvateľstvu.Pri projekte sa uplatnil inovatívny prístup, pri ktorom jeden medzinárodný odborník zodpovedajúci za riadenie a koordináciu činností na ústrednej úrovni spolupracoval s veľkým tímom miestnych odborníkov, ktorí mali špecifické vedomosti a poskytli podporu na miestnej úrovni. Medzinárodný odborník musel na začiatku zaškoliť miestne tímy, aby sa zabezpečil jednotný prístup a štandardné nástroje. Súčasťou návrhu projektu boli jasné ciele a ukazovatele výkonnosti, hoci na začiatku neboli vyčíslené. Odborník sa zmobilizoval do šiestich mesiacov od podpísania dohody o financovaní. Po začatí projektu odborník vylepšil logický rámec a zaviedol databázu na monitorovanie a hodnotenie projektu. Napriek náročným podmienkam – nedostatočná politická podpora pri procese decentralizácie – projekt dosiahol väčšinu cieľov. Komisia, ktorá sa zameriava na dlhodobý rozvoj v tejto oblasti, pripravila druhú fázu tohto projektu s cieľom podporiť realizáciu plánov rozvoja samospráv a zvýšiť kapacitu kontrolných inštitúcií.

41.

Keďže je technická pomoc hlavným vstupom, ktorý sa využíva pri projektoch rozvoja kapacít, jej kvalita výrazne ovplyvňuje výsledky projektov. Prijímateľské inštitúcie a delegácie boli väčšinou s výkonom odborníkov spokojné. Hoci približne v polovici kontrolovaných projektov došlo k nahradeniu odborníkov, bolo to zvyčajne pre charakterové odlišnosti, ale niekedy aj pre nedostatočnú výkonnosť. Len v malom počte prípadov bol nevýkonný celý tím odborníkov a musel sa nahradiť. Dobrá kvalita technickej pomoci však nevedie nevyhnutne k úspechu projektu, na ktorého výsledok majú rozhodujúci vplyv iné faktory.

42.

Vo veľkej väčšine projektov bol nedostatočný čas realizácie hlavným faktorom, ktorý prispel k tomu, že projekty nedosiahli ciele v termíne stanovenom v dohode o financovaní. Trvanie mnohých z týchto projektov sa predĺžilo alebo sa predĺži, čím by sa mali dosiahnuť ďalšie ciele. Predĺženie času však samo o sebe nestačí na zabezpečenie úspešného dokončenia projektov. Medzi ostatné dôležité faktory, ktoré ovplyvňujú účinnosť projektov, patria inštitucionálne prostredie v prijímateľských krajinách a stupeň zapojenia prijímateľských inštitúcií do prípravy a realizácie projektov. Z kontrolovaných krajín boli tieto faktory zväčša pozitívne vo Vietname a Ugande, menej pozitívne v Alžírsku a Benine a nevyhovujúce v Angole. Odlišnosti v kapacitách a zapojení miestnych inštitúcií dobre vysvetľujú rozdiely v dosiahnutých alebo očakávaných výsledkoch projektov, ktoré Dvor audítorov v týchto krajinách skontroloval. Napriek tomu, že Komisia nemá kontrolu nad niektorými z týchto faktorov, mala by ich lepšie predpokladať.

Rámček 7Príklad projektu s čiastočnými výsledkami a neistou udržateľnosťouŠkolenia pre učiteľov základných škôl – AngolaNedostatočná príprava projektu a oneskorenia viedli k upusteniu od polovice plánovaných činností. V dôsledku toho projekt nedosiahol všetky ciele, pretože sú funkčné len 4 školiace strediská oproti 16 plánovaným a vyškolených bolo 11 000 učiteľov oproti pôvodnému cieľu 14 250 učiteľov. Vláda Angoly nedodržala záväzok financovať tieto provinčné školiace strediská. Infraštruktúra týchto stredísk bola bez tried, vody či elektriny absolútne neprimeraná. Kurzy museli prebiehať v základných školách a vyučovanie detí zas na ihrisku. Učitelia boli vo všeobecnosti spokojní s poskytnutým školením, ministerstvo školstva im však zatiaľ neposlalo oficiálne osvedčenia, a preto zatiaľ neboli povýšení ani sa im nezvýšil plat. Systém na zaznamenávanie štatistických údajov sa nainštaloval, bol však nefunkčný. Ostatné zariadenia poskytnuté pri projekte nefungovali pre nedostatočnú údržbu a chýbajúce náhradné diely.

Rámček 8Príklad projektu s neuspokojivými výsledkamiProgram podpory zdravotníctva – Sierra LeoneProjekt bol navrhnutý za náročných okolností koncom deväťdesiatych rokov, keď bola bezpečnostná situácia ešte veľmi nestabilná. Vzhľadom na túto ťažkú situáciu a zložitosť procesu decentralizácie boli ciele projektu príliš ambiciózne. Oneskorenie pri nábore odborníkov a ich neprimeraný výkon, ako aj nedostatočné zapojenie sa ministerstva zdravotníctva, ktoré neposkytlo požadovaných miestnych zamestnancov, závažne ovplyvnili projektové činnosti. V dôsledku toho projekt ani zďaleka nedosiahol stanovené ciele. Koncom roku 2006 oddelenia Komisie pripravovali dodatok k dohode o financovaní s cieľom zrušiť záväzky vo výške 13 mil. EUR (z pôvodného príspevku vo výške 28 mil. EUR) a predĺžiť projekt o dva a pol roka v snahe dokončiť časť dvoch úspešnejších zložiek projektu, t. j. základnej zdravotnej starostlivosti na decentralizovanej úrovni a farmaceutickej zložky.

43.

Perspektíva udržateľnosti výsledkov projektov t. j. že každé zlepšenie kapacity bude trvalé, je v mnohých prípadoch neistá (pozri prílohu II). Neprimeraná dĺžka realizácie mnohých projektov spôsobila veľký tlak na čo najrýchlejšie dokončenie projektových činností a nevytvorili sa správne podmienky na postupné stiahnutie vonkajšej pomoci z projektu. Udržateľnosť projektov bude závisieť od záväzku a schopnosti prijímateľských vlád a inštitúcií pokračovať v podpore rozvoja a zavedenia reforiem fungovania služieb ústrednej štátnej správy a verejnej správy vo všeobecnosti po ukončení podpory zo strany Komisie. Okrem politickej vôle, ktorá je potrebná na pokračovanie tejto podpory, sú tu aj finančné dôsledky vo forme zvýšených nákladov krytých zo štátneho alebo miestneho rozpočtu. V mnohých kontrolovaných krajinách to výrazne zvyšuje pochybnosti o pokračovaní mnohých reforiem a procesov rozvoja kapacít bez ďalšej technickej prípadne finančnej pomoci.

44.

Hoci je budovanie inštitucionálnych kapacít jednou z hlavných zložiek rozvojovej politiky Európskeho spoločenstva v boji proti chudobe, Komisia nezaradila do národných strategických dokumentov celkové hodnotenie nedostatkov inštitucionálnych kapacít v jednotlivých krajinách, nestanovila prioritné potreby, ani nevyužíva tieto informácie pri výbere cieľových odvetví podpory ES. Komisia taktiež nemá usmernenia, akú úlohu by technická pomoc mala hrať v tomto kontexte (body 9 až 12).

Odporúčanie 1Komisia by mala v národných strategických dokumentoch komplexne a štruktúrovane zanalyzovať súčasné nedostatky inštitucionálnych kapacít a potreby rozvoja kapacít.Odporúčanie 2Komisia by mala vypracovať usmernenia k technickej pomoci, v ktorých sa bude definovať jej úloha v oblasti rozvoja kapacít a ktoré poskytnú náležitý prístup a nástroje, kedy a ako sa má využívať.

45.

Na úrovni projektov sú projekty rozvoja kapacít v oblasti technickej pomoci vybrané na podporu väčšinou v súlade so zvyčajne veľmi všeobecnými národnými stratégiami rozvoja príslušných krajín, avšak často v nich chýba podrobné odôvodnenie konkrétnych potrieb technickej pomoci. Ciele projektov sú vzhľadom na krátke termíny často príliš ambiciózne a dostatočne nezohľadňujú nedostatky inštitucionálneho prostredia, v ktorom sa projekty realizujú, stupeň zapojenia miestnych inštitúcií do projektov a záväzky voči navrhovaným inštitucionálnym zmenám, čo sťažuje správne sformulovanie a realizáciu úloh technickej pomoci (body 13 až 17).

Odporúčanie 3Návrhy projektov rozvoja kapacít by sa mali zdokonaliť podporovaním účinného zapojenia a vedenia národnej zložky procesu, lepším definovaním konkrétnych cieľov rozvoja kapacít a súvisiacich požiadaviek na technickú pomoc, vyhnutím sa príliš zložitým štruktúram realizácie projektov, stanovením realistickejších cieľov a plánovaním dlhšieho obdobia na realizáciu projektov.

46.

Z niekoľkých dôvodov je čas na realizáciu všetkých projektových činností a dosiahnutie cieľov vo väčšine projektov príliš krátky. V mnohých prípadoch to nevyhnutne vedie k predĺženiu projektov. Hlavné problémy, ktoré negatívne ovplyvňujú realizáciu projektov a znižujú účinnosť a efektívnosť technickej pomoci:

Odporúčanie 4Mali by sa zrevidovať postupy týkajúce sa prípravnej a úvodnej fázy projektov vrátane verejného obstarávania technickej pomoci s cieľom poskytnúť viac času na realizáciu projektov. Počiatočná fáza by mala byť flexibilnejšia, aby bolo možné v jej priebehu prispôsobiť návrhy projektov prípadne zadávacie podmienky technickej pomoci zmeneným okolnostiam.Odporúčanie 5Mali by sa zrevidovať hodnotiace kritériá verejných súťaží na technickú pomoc tak, aby lepšie odrážali kvalitu a predchádzajúce skúsenosti odborníkov a konzultačných firiem.Odporúčanie 6Pri verejnom obstarávaní by sa mali zvážiť viaceré možnosti, aby sa vybrali najlepšie technické odborné skúsenosti, vrátane odborných skúseností dostupných vo verejných inštitúciách a v prijímateľskej krajine či regióne.Odporúčanie 7V súlade so záväzkami z Parížskeho vyhlásenia by Komisia mala častejšie využívať technickú pomoc prostredníctvom koordinovaných programov, a pokiaľ je to možné, uplatniť vykonávacie opatrenia na podporu zapojenia miestnych inštitúcií do projektov.

47.

Dvor audítorov zistil, že podávanie správ, monitorovanie a hodnotenie činností technickej pomoci je vo väčšine prípadov primerané. Podávanie správ, monitorovanie a hodnotenie projektov sa vykonáva pravidelne a využíva sa na zistenie a riešenie problémov a v prípade potreby na prispôsobenie a zmenu zamerania projektov. Neexistuje však systém, prostredníctvom ktorého by sa hodnotila a zaznamenávala výkonnosť spoločností technickej pomoci alebo odborníkov, ktorý by sa mohol využiť v budúcnosti pri nábore odborníkov alebo technickej pomoci pre projekty financované Komisiou (body 35 až 39).

Odporúčanie 8Výkonnosť spoločností a odborníkov v oblasti technickej pomoci by sa mala hodnotiť systematicky a mal by sa vyvinúť informačný systém riadenia na zaznamenávanie, podávanie správ a konzultovanie výkonnosti.

48.

Vzhľadom na náročné politické a inštitucionálne prostredie, v ktorom sa projekty realizujú, možno považovať výsledky projektov rozvoja kapacít, ktoré Komisia financuje, za primerané. Kvalita poskytnutej technickej pomoci bola vo všeobecnosti uspokojivá, avšak iné dôležité faktory znížili účinnosť poskytnutej podpory. Rozvoj kapacít je náročná úloha, ktorá je navyše komplikovaná tým, že súčasné inštitucionálne kapacity sú často nedostatočné a záväzky miestnych orgánov ohľadom inštitucionálnych zmien sa vždy nedodržiavajú, čo sa ukázalo pri mnohých kontrolovaných projektoch.