Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok

Účastníci konania

Vo veci T‑496/11,

Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, v zastúpení: pôvodne S. Ossowski, S. Behzadi‑Spencer a E. Jenkinson, neskôr S. Behzadi‑Spencer a E. Jenkinson a napokon V. Kaye, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci K. Beal a P. Saini, QC,

žalobca,

ktorého v konaní podporuje:

Švédske kráľovstvo, v zastúpení: A. Falk, C. Meyer‑Seitz, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson a H. Karlsson, splnomocnené zástupkyne,

vedľajší účastník konania,

proti

Európskej centrálnej banke (ECB), v zastúpení: pôvodne A. Sáinz de Vicuña Barroso a K. Laurinavičius, neskôr A. Sáinz de Vicuña Barroso a P. Papapaschalis a napokon P. Papapaschalis a P. Senkovic, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci R. Subiotto, QC, F.‑C. Laprévote, advokát, a P. Stuart, barrister,

žalovanej,

ktorú v konaní podporujú:

Španielske kráľovstvo, v zastúpení: A. Rubio González, abogado del Estado,

a

Francúzska republika, v zastúpení: G. de Bergues, D. Colas a E. Ranaivoson, splnomocnení zástupcovia,

vedľajší účastníci konania,

ktorej predmetom je návrh na zrušenie rámca politiky dohľadu Eurosystému, ktorý ECB uverejnila 5. júla 2011 v rozsahu, v akom stanovuje požiadavku umiestnenia uplatniteľnú na centrálne protistrany so sídlom v členských štátoch, ktoré nie sú súčasťou Eurosystému,

VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora),

v zložení: predseda komory M. Prek (spravodajca), sudcovia I. Labucka a V. Kreuschitz,

tajomník: S. Spyropoulos, referentka,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 9. júla 2014,

vyhlásil tento

Rozsudok

Odôvodnenie

Okolnosti predchádzajúce sporu

1. Dňa 5. júla 2011 Európska centrálna banka (ECB) uverejnila na svojej internetovej stránke rámec politiky dohľadu Eurosystému (ďalej len „rámec politiky dohľadu“), ktorý ako svoj účel uvádza opísanie úlohy Eurosystému [teda Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB) obmedzeného na ECB a národné centrálne banky členských štátov, ktoré prijali euro ako spoločnú menu] v dohľade nad „platobnými systémami, systémami zúčtovania a systémami vyrovnania obchodov“.

2. Uvádza sa v ňom, že výraz „platobné systémy, systémy zúčtovania a systémy vyrovnania obchodov“ sa má chápať ako druhové označenie pre „platobné systémy (vrátane platobných nástrojov), systémy zúčtovania (vrátane centrálnych protistrán) a systémy vyrovnania obchodov (s cennými papiermi)“ (bod 1 rámca politiky dohľadu).

3. Na účely odôvodnenia záujmu, aký predstavujú platobné systémy, systémy zúčtovania a systémy vyrovnania obchodov pre Eurosystém, sa poznamenáva, že ich infraštruktúry sú vystavené početným rizikám, ktoré sa môžu stať systémové a ohroziť finančný systém a hospodárstvo ako celok. Okrem toho sa spomínajú negatívne vonkajšie dôsledky, ktoré môžu z týchto systémov vyplývať, akými sú omeškania pri vyrovnaní platieb. ECB takisto poukazuje na rozptýlenie infraštruktúr, ktoré sa nachádzajú v eurozóne, a jeho negatívne dôsledky najmä na cezhraničné transakcie.

4. Podľa ECB záujem Eurosystému o platobné systémy, systémy zúčtovania a systémy vyrovnania obchodov odráža úlohu podporovať plynulé fungovanie platobných systémov, ktorú mu zveruje článok 127 ods. 2 ZFEÚ. Zabezpečenie bezpečnosti a efektívnosti takých systémov je dôležitým predpokladom na účely prispenia k finančnej stabilite a zachovania dôvery širokej verejnosti v euro. Na podporu efektívnosti a bezpečnosti Eurosystém uplatňuje tri dopĺňajúce sa prístupy. Predovšetkým ako majiteľ a prevádzkovateľ systému je zodpovedný za jeho bezpečnosť a efektívnosť. Ďalej je jeho úlohou vykonávať funkcie dohľadu nad všetkými systémami a infraštruktúrami pre platby, zúčtovanie a vyrovnanie obchodov. Napokon Eurosystém zasahuje ako stimulátor a katalyzátor na zlepšenie celkovej efektívnosti trhových infraštruktúr eurozóny (bod 2 rámca politiky dohľadu).

5. Pokiaľ ide konkrétnejšie o funkciu dohľadu Eurosystému, ECB sa domnieva, že tá má svoj právny základ v článku 127 ods. 2 štvrtej zarážke ZFEÚ a v bode 3.1 článku 3 Protokolu č. 4 Zmluvy o FEÚ o Štatúte ESCB a ECB (ďalej len „Štatút“), ktoré zverujú ESCB základnú úlohu podporovať plynulé fungovanie platobných systémov. Takisto sa spomína, že vo vzťahu k systémom zúčtovania a platobným systémom článok 22 Štatútu stanovuje, že „ECB a národné centrálne banky môžu poskytnúť zariadenie a ECB môže vydávať nariadenia na zabezpečenie účinnosti a spoľahlivosti zúčtovacích a platobných systémov v rámci Únie a voči iným krajinám“.

6. ECB dodáva, že tieto právne základy treba vykladať v ich historickom kontexte. Chýbajúci výslovný odkaz na úlohu „dohľadu“ sa vysvetľuje okolnosťou, že taká funkcia nebola v čase podpisu Zmluvy o Európskej únii vnímaná ako samostatná právomoc, ale skôr ako dôsledok funkcií zverených centrálnym bankám v oblasti platobných systémov, stability finančného systému a menovej politiky. Okrem toho systémy zúčtovania a vyrovnania obchodov vtedy nemali súčasnú veľkosť ani význam, najmä pri cezhraničných transakciách. V tomto ohľade sa v rámci politiky dohľadu zdôrazňuje, že národným centrálnym bankám je často výslovne zverená funkcia dohľadu, vrátane dohľadu nad systémami zúčtovania a vyrovnania obchodov. Napokon sa v ňom spomína, že riadne fungovanie systémov zúčtovania a vyrovnania obchodov je v záujme Eurosystému z dôvodu ich významu pre riadne vykonávanie menovej politiky, ich úzkeho prepojenia s platobnými systémami a ich relevantnosti pre stabilitu finančného systému vo všeobecnosti.

7. Táto funkcia dohľadu sa konkretizovala prijatím štandardov a požiadaviek, ktoré musia platobné systémy dodržiavať. Pri systémoch zúčtovania a vyrovnania obchodov s cennými papiermi sa prejavila spoločnou účasťou zástupcov ESCB a Výboru európskych regulačných orgánov cenných papierov v pracovnej skupine, ktorá adresovala orgánom verejnej moci nezáväzné odporúčania (bod 3 rámca politiky dohľadu).

8. V rámci politiky dohľadu sa objasňuje, že systémy vyrovnania obchodov s cennými papiermi a centrálne protistrany sú kľúčovými zložkami finančného systému. Ten by mohol byť systémovo poškodený finančným, právnym alebo prevádzkovým problémom, ktorý sa ich týka. Osobitne to platí pre centrálne protistrany, lebo tvoria ústredný bod rizika likvidity, ako aj kreditného rizika. ECB dodáva, že vzhľadom na to, že transakcie s cennými papiermi zahŕňajú prevod cenných papierov i likvidity, poruchy pri prevode cenných papierov môžu viesť k poruchám platobných systémov (bod 4 rámca politiky dohľadu).

9. Rámec politiky dohľadu predstavuje metódu dohľadu Eurosystému ako trojfázový postup, a to po prvé zber relevantných informácií, po druhé ich hodnotenie so zreteľom na ciele dohľadu a po tretie prípadné iniciovanie zmien s cieľom odstrániť možné nedostatky. Na účely iniciovania takých zmien Eurosystém využíva morálny tlak, verejné vyhlásenia, vplyv vyplývajúci zo svojej účasti v systémoch a zo spolupráce s inými orgánmi a možnosť prijať právnu úpravu priamo záväznú v členských štátoch, ktoré sú súčasťou eurozóny. ECB zdôrazňuje, že túto poslednú možnosť zatiaľ nevyužila.

10. Pokiaľ ide o rozdelenie úloh vnútri Eurosystému, hlavnú zodpovednosť má najlepšie umiestnená centrálna banka, či už ide o národnú centrálnu banku alebo ECB. Rovnako sa uvádza, že pravidlá a normy, ktorých dodržiavanie je predmetom dohľadu, sú rovnaké pre súkromné systémy a systémy spravované Eurosystémom (bod 5 rámca politiky dohľadu).

11. Pokiaľ ide o problematiku existencie infraštruktúr, ktoré sa nachádzajú mimo eurozóny a zúčastňujú sa na vyrovnaní obchodov alebo na zúčtovaní transakcií v eurách, v rámci politiky dohľadu sa zdôrazňuje, že ich nefunkčnosť môže mať negatívne dôsledky pre platobné systémy, ktoré sa nachádzajú v eurozóne, hoci eurozóna nemá na také infraštruktúry nijaký priamy vplyv. Dohody o spolupráci pri dohľade na medzinárodnej úrovni môžu túto absenciu priameho vplyvu iba obmedziť, ale nemôžu ju úplne nahradiť. Vzhľadom na cieľ Eurosystému podporovať plynulé fungovanie platobných systémov preto rozvoj významných trhových štruktúr mimo eurozóny pôsobí znepokojujúco.

12. V rámci politiky dohľadu sa z toho vyvodzuje zásada, že infraštruktúry, ktoré uskutočňujú vyrovnanie transakcií denominovaných v eurách, tak musia robiť v „mene centrálnej banky“ a musia byť právne zriadené v eurozóne, pričom celá zodpovednosť a riadiaca a prevádzková kontrola nad všetkými základnými funkciami musí byť vykonávaná z eurozóny.

13. Pokiaľ ide o centrálne protistrany, v rámci politiky dohľadu sa najprv pripomína, že „Eurosystém už prijal vyhlásenie o umiestnení centrálnych protistrán, v ktorom zdôraznil svoj záujem na tom, aby kľúčové infraštruktúry používané pre euro boli umiestnené v eurozóne“, a že „pri uplatnení tohto vyhlásenia na mimoburzové úverové deriváty Eurosystém zdôraznil nielen ‚potrebu najmenej jednej európskej centrálnej protistrany pre úverové deriváty‘, ale aj to, že ‚vzhľadom na potenciálnu systémovú dôležitosť systémov zúčtovania a vyrovnania obchodov s cennými papiermi musí byť táto infraštruktúra umiestnená v eurozóne‘“. ECB dodáva, že „absolútna a relatívna veľkosť transakcií v eurách centrálnej protistrany mimo územia eurozóny predstavuje vhodný údaj o potenciálnom vplyve tejto centrálnej protistrany na eurozónu“. Dotknuté sú centrálne protistrany mimo územia eurozóny, ktoré majú priemernú čistú dennú úverovú expozíciu viac než 5 miliárd eur v jednej z hlavných kategórií produktov denominovaných v eurách. Okrem toho sa objasňuje, že „politika umiestnenia sa uplatňuje na všetky centrálne protistrany, ktoré majú v priemere viac než 5 % celkovej čistej dennej úverovej expozície všetkých centrálnych protistrán pre jednu z hlavných kategórií produktov denominovaných v eurách“. ECB z toho vyvodzuje, že „centrálne protistrany, ktoré prekračujú tieto hranice, musia byť právne zriadené v eurozóne, pričom celá zodpovednosť a riadiaca a prevádzková kontrola nad všetkými základnými funkciami musí byť vykonávaná z eurozóny“ (bod 6 rámca politiky dohľadu).

Konanie a návrhy účastníkov konania

14. Návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 15. septembra 2011 Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska podalo žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.

15. Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 28. decembra 2012 Francúzska republika podala návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov ECB.

16. Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu zo 17. januára 2013 Španielske kráľovstvo podalo návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov ECB.

17. Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 7. februára 2013 Švédske kráľovstvo podalo návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov Spojeného kráľovstva.

18. Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 28. marca 2013 Talianska republika podala návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov ECB.

19. Uznesením z 30. mája 2013 predseda siedmej komory Všeobecného súdu vyhovel návrhom Francúzskej republiky, Španielskeho kráľovstva a Talianskej republiky na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov ECB a návrhu Švédskeho kráľovstva na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov Spojeného kráľovstva.

20. Dňa 7. novembra 2013 Talianska republika vzala späť svoj návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

21. Keďže došlo k zmene zloženia komôr Všeobecného súdu, sudca spravodajca bol pridelený k štvrtej komore, ktorej bola v dôsledku toho prejednávaná vec pridelená.

22. Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (štvrtá komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania.

23. Dňa 26. novembra 2013 Všeobecný súd v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania podľa článku 64 ods. 3 písm. a) svojho rokovacieho poriadku položil Spojenému kráľovstvu a ECB písomné otázky, na ktoré odpovedali v stanovených lehotách.

24. Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na ústne otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 9. júla 2014.

25. Spojené kráľovstvo navrhuje, aby Všeobecný súd:

– zrušil rámec politiky dohľadu v rozsahu, v akom stanovuje požiadavku umiestnenia uplatniteľnú na centrálne protistrany so sídlom v členských štátoch, ktoré nie sú súčasťou Eurosystému,

– uložil ECB povinnosť nahradiť trovy konania.

26. ECB navrhuje, aby Všeobecný súd:

– zamietol žalobu,

– uložil Spojenému kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.

Právny stav

O prípustnosti

27. ECB, ktorú na pojednávaní podporili Španielske kráľovstvo a Francúzska republika, uvádza bez toho, aby formálne vzniesla námietku neprípustnosti samostatným podaním na základe článku 114 rokovacieho poriadku, v podstate dva dôvody neprípustnosti založené na tom, že rámec politiky dohľadu nie je napadnuteľným aktom, a na tom, že Spojené kráľovstvo nemá aktívnu legitimáciu.

28. Spojené kráľovstvo, ktoré na pojednávaní podporilo Švédske kráľovstvo, tvrdí, že žaloba je prípustná.

O dôvode neprípustnosti založenom na tom, že rámec politiky dohľadu nie je napadnuteľným aktom

29. Na podporu svojho tvrdenia založeného na tom, že rámec politiky dohľadu nepredstavuje napadnuteľný akt, ECB v podstate uvádza, že uvedený rámec po prvé nepredstavuje akt so záväznými právnymi účinkami, po druhé iba potvrd zuje predtým existujúcu politiku umiestnenia, ktorá nebola predmetom žaloby, a po tretie nepatrí do jednej z kategórií záväzných aktov, ktoré môže prijať.

30. Na úvod treba zamietnuť ako irelevantné tretie tvrdenie ECB založené na forme rámca politiky dohľadu, ktoré je v priamom rozpore s ustálenou judikatúrou, podľa ktorej žalobu o neplatnosť možno podať proti všetkým predpisom prijímaným inštitúciami, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky, bez ohľadu na ich povahu alebo formu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada, 22/70, Zb., EU:C:1971:32, bod 39, a zo 17. júla 2008, Athinaïki Techniki/Komisia, C‑521/06 P, Zb., EU:C:2008:422, body 43 a 45). Táto judikatúra má totiž zabrániť práve tomu, aby forma alebo označenie, ktoré dal aktu jeho autor, mohli viesť k tomu, že by bol vyňatý z posúdenia svojej zákonnosti v rámci žaloby o neplatnosť, aj keby v skutočnosti vyvolával záväzné právne účinky.

31. Vzhľadom na judikatúru schopnosť aktu vyvolať právne účinky, a teda byť predmetom žaloby o neplatnosť na základe článku 263 ZFEÚ, predpokladá preskúmanie jeho znenia a kontextu, do ktorého patrí (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. marca 1997, Francúzsko/Komisia, C‑57/95, Zb., EU:C:1997:164, bod 18, a z 1. decembra 2005, Taliansko/Komisia, C‑301/03, Zb., EU:C:2005:727, body 21 až 23), jeho obsahu (rozsudky z 9. októbra 1990, Francúzsko/Komisia, C‑366/88, Zb., EU:C:1990:348, bod 23; z 26. januára 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisia, C‑362/08 P, Zb., EU:C:2010:40, bod 52, a rozsudok Athinaïki Techniki/Komisia, už citovaný v bode 30 vyššie, EU:C:2008:422, bod 42; pozri tiež v tomto zmysle a analogicky rozsudky z 13. novembra 1991, Francúzsko/Komisia, C‑303/90, Zb., EU:C:1991:424, body 18 až 24; zo 16. júna 1993, Francúzsko/Komisia, C‑325/91, Zb., EU:C:1993:245, body 20 až 23), ako aj zámeru jeho autora (pozri v tomto zmysle rozsudky Internationaler Hilfsfonds/Komisia, už citovaný, EU:C:2010:40, bod 52, a Athinaïki Techniki/Komisia, už citovaný v bode 30 vyššie, EU:C:2008:422, bod 42).

32. Pokiaľ ide v prvom rade o znenie a kontext, do ktorého napadnutý akt patrí, je potrebné zdôrazniť, že toto preskúmanie umožňuje posúdiť, ako by ho dotknuté osoby rozumne mohli vnímať (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 15. septembra 1998, Oleifici Italiani a Fratelli Rubino/Komisia, T‑54/96, Zb., EU:T:1998:204, bod 49). Ak by bol uvedený akt vnímaný tak, že iba navrhuje určité správanie, a teda má povahu odporúčania v zmysle článku 288 ZFEÚ alebo pri ECB článku 132 ods. 1 ZFEÚ, bol by namieste záver, že akt nevyvoláva záväzné právne účinky spôsobujúce, že žaloba o neplatnosť podaná proti nemu by bola prípustná. Naopak, z tohto preskúmania môže vyplynúť, že dotknuté osoby vnímajú napadnutý akt ako akt, ktorý majú povinnosť dodržiavať, napriek forme alebo označeniu, ktoré uprednostnil jeho autor.

33. Na účely posúdenia toho, ako dotknuté osoby vnímajú znenie napadnutého aktu a kontext, do ktorého patrí, treba po prvé preskúmať, či uvedený akt bol uverejnený mimo vnútornej sféry jeho autora. Aj keď totiž existencia takého uverejnenia nemá vplyv na kvalifikáciu aktu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. mája 2010, Nemecko/Komisia, T‑258/06, Zb., EU:T:2010:214, body 30 a 31), jeho neexistencia nasvedčuje zaradeniu aktu medzi vnútorné akty inštitúcie, ktoré v zásade nemožno spochybniť prostredníctvom žaloby o neplatnosť (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. apríla 2000, Španielsko/Komisia, C‑443/97, Zb., EU:C:2000:190, body 27 až 36).

34. V prejednávanej veci je nesporné, že rámec politiky dohľadu bol uverejnený mimo vnútornej sféry ECB, a to na jej internetovej stránke.

35. Po druhé z hľadiska dotknutých osôb je takisto relevantný spôsob spracovania aktu na účely overenia, či je formulovaný kogentným spôsobom (pozri v tomto zmysle rozsudok Francúzsko/Komisia, už citovaný v bode 31 vyššie, EU:C:1997:164, bod 18) alebo naopak používa jazyk, ktorý poukazuje na jeho čisto orientačnú povahu (pozri v tomto zmysle rozsudok Taliansko/Komisia, už citovaný v bode 31 vyššie, EU:C:2005:727, body 21 a 22).

36. V prejednávanej veci treba predovšetkým uviesť, že úvodné ustanovenia rámca politiky dohľadu ako jeho účel uvádzajú „opísanie úlohy Eurosystému v oblasti dohľadu“. Na rozdiel od toho, čo tvrdí ECB, zdôraznenie takého opisného účelu neumožňuje vylúčiť, že dotknuté osoby budú vnímať, že jeho obsah má kogentnú povahu. Skôr z neho vyplýva, že rámec politiky dohľadu zďaleka nie je iba výslovne orientačný text, ale predstavuje opísanie úlohy Eurosystému, čo môže viesť tieto osoby k záveru, že opätovne opisuje právomoci, ktoré Zmluvy zverili ECB a národným centrálnym bankám členských štátov eurozóny.

37. Ďalej je nutné konštatovať, že sporná časť rámca politiky dohľadu upravujúca umiestnenie centrálnych protistrán, ktoré majú zúčtovávať transakcie týkajúce sa cenných papierov, používa kogentnú formuláciu:

„Absolútna a relatívna veľkosť transakcií v eurách centrálnej protistrany mimo územia eurozóny predstavuje vhodný údaj o potenciálnom vplyve tejto centrálnej protistrany na eurozónu. Eurosystém uplatňuje podobné hranice uplatnenia politiky umiestnenia centrálnych protistrán ako pre platobné systémy. Vzhľadom na osobitnú povahu činnosti centrálnych protistrán sa však hranica 5 miliárd eur uplatní na centrálne protistrany mimo územia eurozóny, ktoré majú priemernú čistú dennú úverovú expozíciu viac než 5 miliárd eur v jednej z hlavných kategórií produktov denominovaných v eurách… Politika umiestnenia sa uplatňuje na všetky centrálne protistrany, ktoré majú v priemere viac než 5 % celkovej čistej dennej úverovej expozície všetkých centrálnych protistrán pre jednu z hlavných kategórií produktov denominovaných v eurách.

To je dôvod, prečo centrálne protistrany, ktoré prekračujú tieto hranice, musia byť právne zriadené v eurozóne, pričom celá zodpovednosť a riadiaca a prevádzková kontrola nad všetkými základnými funkciami musí byť vykonávaná z eurozóny.“

38. Vyššie citovaná časť obsahuje odkaz na poznámku pod čiarou, v ktorej sa uvádza, že celkovú sumu priemernej expozície „možno odhadnúť napríklad pri centrálnych protistranách, ktoré zúčtovávajú deriváty, ich otvorenou pozíciou, zatiaľ čo pri centrálnych protistranách, ktoré zúčtovávajú peňažné transakcie a repo obchody, sa použije celková otvorená pozícia, ktorá je základom marže centrálnej protistrany“.

39. Treba poznamenať, že táto časť má osobitne presnú povahu, aby sa uľahčilo jej uplatňovanie. Nielenže stanovuje sumy hraníc činnosti, od ktorých centrálna protistrana musí byť umiestnená v eurozóne, ale takisto jednoznačným spôsobom objasňuje prístup, ktorý sa má sledovať podľa povahy cenných papierov, ktoré centrálna protistrana zúčtováva.

40. Po tretie vnímanie znenia napadnutého aktu a kontextu, do ktorého patrí, sa môže líšiť podľa povahy osôb, ktoré sú uvedeným aktom dotknuté.

41. Podľa ECB rámec politiky dohľadu nemá „stanoviť záväzný spôsob správania pre inštitúcie alebo členské štáty, ani pre [národné centrálne banky] alebo centrálne protistrany“, ale predstavuje skôr iba informačný dokument určený širokej verejnosti.

42. Rámec politiky dohľadu síce centrálnym protistranám, ktoré sa nachádzajú mimo eurozóny, neukladá priamo povinnosť ukončiť svoju činnosť alebo ju presunúť do tejto zóny. Je však nutné konštatovať, že argumentácia ECB nezohľadňuje vnímanie rámca politiky dohľadu regulačnými orgánmi členských štátov eurozóny, ktoré môžu pri výkone svojich právomocí brániť činnosti poskytovania zúčtovacích služieb centrálnymi protistranami, ktoré sa nachádzajú mimo uvedenej zóny.

43. V tomto ohľade je namieste pripomenúť, že úloha centrálnych protistrán v reťazci spracovania transakcií s cennými papiermi predpokladá spolupôsobenie s ďalšími finančnými infraštruktúrami, ktoré podliehajú kontrole regulačných orgánov, a tie môžu prípadne zamedziť alebo obmedziť ich vzťahy s centrálnou protistranou, ktorá nezodpovedá požiadavkám stanoveným v rámci politiky dohľadu.

44. Je totiž nesporné, že úlohou centrálnej protistrany je umožniť viacstranné zúčtovanie transakcií s cennými papiermi tým, že nahradí kupujúceho voči každému predávajúcemu a predávajúceho voči každému kupujúcemu. Ako pritom zdôrazňuje sama ECB v rámci politiky dohľadu, funkcia zúčtovania, ktorú vykonávajú centrálne protistrany, sa vykonáva vo vzťahu tak k cenným papierom, ktoré sú predmetom transakcií, ako aj k peniazom, ktoré sú určené na zaplatenie týchto transakcií. Z toho plynie, že na vykonávanie svojej činnosti musí mať centrálna protistrana prístup jednak k platobnému systému umožňujúcemu prevod peňazí, či už je prevádzkovaný centrálnou bankou alebo na súkromnom základe, a jednak k systému vyrovnania obchodov s cennými papiermi umožňujúcemu prevod majetkových práv a zachovanie cenných papierov.

45. Z toho vyplýva, že za predpokladu, že orgány pre reguláciu platobných systémov alebo systémov vyrovnania obchodov s cennými papiermi sa budú domnievať, že týmto systémom treba uložiť povinnosť dodržiavať požiadavku, aká sa nachádza v rámci politiky dohľadu, môže byť centrálna protistrana, ktorá nezodpovedá kritériám nachádzajúcim sa v uvedenom rámci, pozbavená prístupu k ďalším účastníkom v reťazci spracovania transakcií s cennými papiermi.

46. Okrem toho používatelia služieb centrálnych protistrán, ktorými sú v zásade regulované trhy a pri mimoburzových transakciách investičné spoločnosti a subjekty, ktoré spravujú svoju vlastnú obchodnú platformu, takisto podliehajú kontrole regulačnými orgánmi, ktoré môžu prípadne zakázať alebo obmedziť ich vzťahy s centrálnou protistranou, ktorá nezodpovedá požiadavkám stanoveným v rámci politiky dohľadu. V tomto ohľade treba objasniť, že článok 35 ods. 1 a článok 46 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/39/ES z 21. apríla 2004 o trhoch s finančnými nástrojmi, o zmene a doplnení smerníc Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení smernice Rady 93/22/EHS (Ú. v. EÚ L 145, s. 1; Mim. vyd. 06/007, s. 263) síce stanovujú zásadu voľného prístupu k centrálnym protistranám nachádzajúcim sa v inom členskom štáte, pokiaľ ide jednak o investičné spoločnosti a organizátorov trhu prevádzkujúcich svoju vlastnú obchodnú platformu a jednak o regulované trhy, avšak článok 35 ods. 2 a článok 46 ods. 2 rovnakej smernice upravujú možnosť príslušných orgánov členských štátov zakázať použitie centrálnej protistrany, ak je tento zákaz potrebný na zachovanie riadneho fungovania obchodnej platformy alebo regulovaného trhu.

47. Na účely posúdenia, ako by také regulačné orgány mohli rozumne vnímať rámec politiky dohľadu, treba uviesť, že ECB opiera svoju argumentáciu o existencii právomoci Eurosystému vykonávať dohľad a prípadne reguláciu voči systémom zúčtovania cenných papierov, do ktorých patria centrálne protistrany, na viacerých právnych základoch. Odkazuje sa na článok 127 ods. 1 ZFEÚ, ktorý ukladá Eurosystému ako hlavný cieľ udržať cenovú stabilitu. ECB v podstate tvrdí, že nefunkčnosť centrálnej protistrany by mohla predstavovať systémové riziko pre finančný systém ako celok, a tým narušiť dosiahnutie tohto cieľa. Takisto sa spomína článok 127 ods. 2 ZFEÚ, ktorý medzi základnými úlohami Eurosystému uvádza podporu plynulého fungovania platobných systémov. V tejto súvislosti ECB upriamuje pozornosť na osobitne úzke prepojenia medzi platobnými systémami a systémami zúčtovania a vyrovnania obchodov s cennými papiermi, keďže tie predpokladajú prevod finančných prostriedkov zodpovedajúcich platbe za cenné papiere. Z toho v podstate vyvodzuje, že zlyhanie systémov vyrovnania obchodov s cennými papiermi by mohlo nepriamo spochybniť plynulé fungovanie platobných systémov. Rovnako tvrdí, že odkaz na platobné systémy, ktorý sa nachádza v článku 127 ods. 2 ZFEÚ, sa má vykladať tak, že zahŕňa systémy zúčtovania a vyrovnania obchodov s cennými papiermi, vzhľadom na význam, ktorý tieto systémy nadobudli od spísania Zmluvy o EÚ. Na podporu tohto výkladu článku 127 ods. 2 ZFEÚ poukazuje aj na okolnosť, že článok 22 Štatútu jej priznáva právomoc vydávať nariadenia na zabezpečenie účinnosti a spoľahlivosti „zúčtovacích a platobných“ systémov a nie iba platobných systémov.

48. Bez toho, aby bolo dotknuté meritórne preskúmanie prejednávanej žaloby, treba zdôrazniť, že také tvrdenia nie sú natoľko zjavne nedôvodné, aby bolo možné hneď vylúčiť, že regulačné orgány členských štátov eurozóny dospejú k záveru, že Eurosystém má právomoc na regulovanie činnosti systémov zúčtovania a vyrovnania obchodov s cennými papiermi, a teda sú povinné dohliadať na dodržiavanie požiadavky umiestnenia, ktorá sa nachádza v rámci politiky dohľadu.

49. Preto je opodstatnený záver, že preskúmanie znenia rámca politiky dohľadu a kontextu, do ktorého patrí, ho z uhla pohľadu regulačných orgánov členských štátov eurozóny umiestňuje medzi akty, ktoré môžu byť predmetom žaloby o neplatnosť na základe článku 263 ZFEÚ.

50. V druhom rade treba rovnaký záver vyvodiť z analýzy obsahu rámca politiky dohľadu, lebo formulácia požiadavky umiestnenia vnútri eurozóny vo vzťahu k centrálnym protistranám, ktorých činnosť prekračuje hranice, ktoré spresňuje, sa rovná pridaniu nového pravidla do právneho poriadku, keďže taká požiadavka sa nenachádza v žiadnej skôr existujúcej právnej norme.

51. V treťom rade treba posúdiť zámer ECB pri prijatí rámca politiky dohľadu na účely overenia, či bol tento rámec určený na to, aby vyvolal záväzné právne účinky. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že napadnuteľnými aktmi sú v zásade opatrenia, ktoré konečným spôsobom určujú postoj ich autora na záver určitého správneho konania a majú vyvolávať záväzné právne účinky spôsobilé ovplyvniť záujmy žalobcu, s výnimkou dočasných opatrení, ktorých účelom je pripraviť konečné rozhodnutie a ktoré takéto účinky nemajú, ako aj aktov, ktoré len potvrdzujú skorší akt, ktorý nebol v lehote napadnutý (pozri v tomto zmysle rozsudky Internationaler Hilfsfonds/Komisia, už citovaný v bode 31 vyššie, EU:C:2010:40, bod 52, a Athinaïki Techniki/Komisia, už citovaný v bode 30 vyššie, EU:C:2008:422, bod 42).

52. Je teda namieste overiť, či cieľom sledovaným prijatím rámca politiky dohľadu, ako vyplýva najmä z jeho znenia a obsahu, je určenie konečného postoja ECB alebo naopak príprava neskoršieho aktu, ktorý má ako jediný vyvolať záväzné právne účinky.

53. Ako bolo v tomto ohľade poznamenané v bode 38 vyššie, text politiky lokalizácie, ktorý sa nachádza v rámci politiky dohľadu, má osobitne presnú povahu, aby sa ľahko uplatňoval. Rámec politiky dohľadu teda zďaleka nemá povahu hypotetického vyhlásenia, ale v skutočnosti má viesť k dodržiavaniu požiadavky umiestnenia pre centrálne protistrany, ktorých činnosť prekračuje hranice, ktoré stanovuje, a keďže sa v texte rámca politiky dohľadu nenachádza nič, čo by nasvedčovalo opak, predstavuje konečný postoj ECB.

54. Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, treba z analýzy znenia rámca politiky dohľadu a kontextu, do ktorého patrí, z jeho obsahu a zo zámeru jeho autora vyvodiť, že vyvoláva záväzné právne účinky, a preto predstavuje akt, ktorý môže byť predmetom žaloby o neplatnosť na základe článku 263 ZFEÚ.

55. Tento záver nespochybňuje argumentácia ECB založená na údajne potvrdzujúcej povahe rámca politiky dohľadu alebo existencii neskorších aktov, ktoré naň odkazujú.

56. V prvom rade, podľa ECB rámec politiky dohľadu iba potvrdzuje predtým existujúcu politiku umiestnenia, ktorá nebola predmetom žaloby. Napríklad v zásadnom vyhlásení z roku 2001, ktoré viedlo k tlačovému komuniké z 27. septembra 2001, ECB zdôraznila, že „prirodzeným geografickým rámcom akejkoľvek ‚vnútornej‘ trhovej infraštruktúry (vrátane zúčtovania s centrálnou protistranou) pre cenné papiere a deriváty denominované v eurách je eurozóna“ a že „vzhľadom na systémovú dôležitosť, ktorú môžu mať systémy zúčtovania a vyrovnania obchodov s cennými papiermi, musí byť táto infraštruktúra umiestnená vnútri eurozóny“. Dodáva, že v zásadnom vyhlásení z decembra 2008, ktoré sa týkalo centrálnych protistrán, uvádzala, že „Rada guvernérov potvrdila potrebu, aby existovala aspoň jedna európska centrálna protistrana pre úverové deriváty“ a že „vzhľadom na potenciálnu systémovú dôležitosť systémov zúčtovania a vyrovnania obchodov s cennými papiermi musí byť táto infraštruktúra umiestnená vnútri eurozóny“.

57. ECB takisto pripomína, že vo februári 2009 uverejnila rámec politiky dohľadu Eurosystému, v ktorom objasnila, že „infraštruktúry, ktoré vyrovnávajú platobné transakcie denominované v eurách, tak musia robiť v mene centrálnej banky a musia byť právne zriadené v eurozóne s plnou prevádzkovou zodpovednosťou za spracovanie transakcií denominovaných v eurách“ a že „Eurosystém takisto uverejnil vyhlásenie o umiestnení centrálnych protistrán, v ktorom zdôraznil záujem Eurosystému na tom, aby kľúčové infraštruktúry používané pre euro boli umiestnené v eurozóne“.

58. V dôsledku toho ECB tvrdí, že jej politika umiestnenia vo vzťahu k centrálnym protistranám je staršia než rámec politiky dohľadu, ktorý je napadnutý v rámci tejto žaloby. Vyvodzuje z toho, že má potvrdzujúcu povahu, a preto nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť.

59. Podľa ustálenej judikatúry žaloba o neplatnosť podaná proti rozhodnutiu, ktoré iba potvrdzuje skoršie rozhodnutie nenapadnuté v lehote, je neprípustná (uznesenie z 21. novembra 1990, Infortec/Komisia, C‑12/90, Zb., EU:C:1990:415, bod 10, a rozsudok z 11. januára 1996, Zunis Holding a i./Komisia, C‑480/93 P, Zb., EU:C:1996:1, bod 14). Účelom tejto judikatúry je zamedziť tomu, aby žalobca nemohol nepriamo spochybniť zákonnosť rozhodnutia, ktoré včas nenapadol a to sa preto stalo konečným.

60. Podľa tejto judikatúry však rozhodnutie iba potvrdzuje skoršie rozhodnutie vtedy, keď neobsahuje nič nového v porovnaní so skorším aktom a nepredchádzalo mu opätovné skúmanie situácie adresáta tohto skoršieho aktu (rozsudok z 26. októbra 2000, Ripa di Meana a i./Parlament, T‑83/99 až T‑85/99, Zb., EU:T:2000:244, bod 33; pozri uznesenie zo 7. decembra 2004, Internationaler Hilfsfonds/Komisia, C‑521/03 P, EU:C:2004:778, bod 47 a citovanú judikatúru).

61. Rovnako vo vzťahu k žalobe o neplatnosť podanej proti nariadeniu, ktoré mení a dopĺňa skoršie nariadenie, mal Súdny dvor príležitosť pripomenúť, že z posledného odseku článku 263 ZFEÚ, podľa ktorého žaloba o neplatnosť musí byť podaná v lehote dvoch mesiacov, ktorá začína plynúť v závislosti od prípadu buď od zverejnenia alebo oznámenia napadnutého aktu, alebo ak toto chýba, odo dňa, keď sa o ňom žalobca dozvedel, vyplýva, že akt, ktorý nebol napadnutý v tejto lehote, sa stáva konečným a táto konečná povaha sa netýka len samotného aktu, ale aj každého neskoršieho aktu, ktorý má čisto potvrdzujúcu povahu. Toto riešenie, ktoré odôvodňuje potreba právnej stability, platí pre individuálne právne akty, ako aj pre tie, ktoré majú normatívnu povahu ako nariadenie. Súdny dvor však pripomenul, že ak je ustanovenie nariadenia zmenené, žalobu možno znovu podať nielen proti tomuto ustanoveniu, ale aj proti všetkým tým, ktoré s ním tvoria celok, aj keď neboli zmenené (rozsudok z 18. októbra 2007, Komisia/Parlament a Rada, C‑299/05, Zb., EU:C:2007:608, body 28 až 30).

62. Preto okolnosť, že ECB v skorších aktoch vyjadrila zásadu politiky umiestnenia, ktorá sa mohla uplatniť na centrálne protistrany, neznamená, že rámec politiky dohľadu treba kvalifikovať ako potvrdzujúci akt, pokiaľ sa predmetná politika umiestnenia v ňom nachádza v zmenenej podobe.

63. Pritom je nutné konštatovať, že v otázke umiestnenia centrálnych protistrán sa rámec politiky dohľadu, ktorý je napadnutý v rámci tejto žaloby, jasne odlišuje od aktov, ktoré ho predchádzajú.

64. Je síce pravda, že v skorších aktoch, ktoré prijala ECB, sa nachádza vyjadrenie priania, aby kľúčové infraštruktúry pre eurozónu v nej boli umiestnené. Vo verzii rámca politiky dohľadu, ktorú ECB uverejnila v roku 2009, sa napríklad pripomína, že „Eurosystém takisto uverejnil vyhlásenie o umiestnení centrálnych protistrán, v ktorom zdôraznil záujem Eurosystému na tom, aby kľúčové infraštruktúry, ktoré slúžia euru, boli umiestnené v eurozóne“ a že „pri uplatnení tohto vyhlásenia na mimoburzové úverové deriváty Eurosystém zdôraznil nielen ‚potrebu najmenej jednej európskej centrálnej protistrany pre úverové deriváty‘, ale aj to, že ‚vzhľadom na potenciálnu systémovú dôležitosť systémov zúčtovania a vyrovnania obcho dov s cennými papiermi musí byť táto infraštruktúra umiestnená v eurozóne‘“ (strana 9 verzie rámca politiky dohľadu uverejnenej v roku 2009).

65. Treba však zdôrazniť, že napadnutá verzia rámca politiky dohľadu sa jasne odlišuje od verzií, ktoré jej predchádzajú, v tom, že stanovuje presné hranice, od ktorých sa má uplatňovať táto požiadavka umiestnenia v eurozóne, čo prispieva k jej uplatniteľnosti. Pritom iba z dôvodu prítomnosti tejto doplňujúcej časti sa nemožno domnievať, že rámec politiky dohľadu má potvrdzujúcu povahu, ako to tvrdí ECB.

66. V druhom rade, argumentáciu ECB by bolo možné chápať ako tvrdenie, že vzhľadom na to, že iné právne akty odkazujú na politiku umiestnenia ECB, ako je opísaná v rámci politiky dohľadu, iba tieto akty môžu vyvolať záväzné právne účinky, a teda byť predmetom žaloby o neplatnosť.

67. Takej argumentácii však nemožno vyhovieť, lebo zamieňa vzťahy, ktoré môžu existovať medzi na jednej strane dočasným opatrením a konečným rozhodnutím a na druhej strane všeobecne platným aktom a rozhodnutiami, ktoré ho vykonávajú. Hoci totiž usmernenie ECB z 26. apríla 2007 o Transeurópskom automatizovanom expresnom systéme hrubého zúčtovania platieb v reálnom čase (TARGET2) (ECB/2007/2) (Ú. v. EÚ L 237, s. 1) a rozhodnutie ECB z 24. júla 2007 o podmienkach TARGET2‑ECB (ECB/2007/7) (Ú. v. EÚ L 237, s. 71), na ktoré účastníci konania odkazujú vo svojich písomných podaniach, boli zmenené s cieľom zahrnúť do nich odkaz na politiku umiestnenia, ako je vyjadrená v rámci politiky dohľadu, táto okolnosť nedemonštruje údajnú absenciu konečnej povahy uvedeného rámca. Preukazuje iba to, že podmienka, ktorá je v ňom stanovená, bola zavedená do špecifickej oblasti, ktorej sa týkajú dva predmetné akty.

68. Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, treba prvý dôvod neprípustnosti založený na povahe rámca politiky dohľadu zamietnuť.

O dôvode neprípustnosti založenom na tom, že Spojené kráľovstvo nemá aktívnu legitimáciu

69. ECB tvrdí, že aj za predpokladu, že by sa dospelo k záveru, že rámec politiky dohľadu sa má posudzovať ako záväzný akt, Spojené kráľovstvo nemá legitimáciu na podanie žaloby proti nemu, lebo sa nezúčastňuje na určitých aspektoch hospodárskej a menovej únie. V tomto ohľade odkazuje na okolnosť, že Protokol č. 15 Zmluvy o FEÚ o niektorých ustanoveniach týkajúcich sa Spojeného kráľovstva vylučuje uplatňovanie určitých ustanovení Zmluvy o FEÚ a Štatútu, medzi ktorými sa nachádza článok 127 ods. 1 až 5 ZFEÚ, voči nemu.

70. Spojené kráľovstvo tvrdí, že protokol č. 15 Zmluvy o FEÚ mu nezamedzuje napadnúť akty alebo nekonanie ECB, ktoré porušujú právo Európskej únie.

71. Z článku 263 prvého a druhého odseku ZFEÚ a z bodu 35.1 v článku 35 Štatútu vyplýva, že členský štát má právo podať žalobu proti aktom, ktoré prijala ECB.

72. Okrem toho z článku 7 protokolu č. 15 Zmluvy o FEÚ síce vyplýva, že určité články Štatútu sa neuplatnia na Spojené kráľovstvo, ale článok 35 Štatútu sa v tomto zozname nenachádza.

73. Z toho treba vyvodiť, že Spojené kráľovstvo má ako členský štát aktívnu legitimáciu proti aktom ECB na základe článku 263 druhého odseku ZFEÚ, pričom nepodlieha podmienkam článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.

74. Tento záver nespochybňuje okolnosť, že články 4 a 7 protokolu č. 15 Zmluvy o FEÚ vylučujú uplatňovanie článku 127 ods. 1 až 5 ZFEÚ a článkov 3 a 22 Štatútu voči Spojenému kráľovstvu. Otázka, či ECB pri prijatí rámca politiky dohľadu zostala v rámci právomocí, ktoré jej zverujú tieto ustanovenia, alebo ich naopak prekročila, totiž patrí do meritórneho posúdenia žaloby a nie do posúdenia jej prípustnosti.

75. Preto, aj keď sa podľa protokolu č. 15 Zmluvy o FEÚ určité ustanovenia Zmluvy o FEÚ a Štatútu neuplatnia voči Spojenému kráľovstvu, zostáva mu právo podať žalobu, aby sa umožnilo súdu Únie overiť, či ECB neprekročila svoje právomoci.

76. V dôsledku toho treba zamietnuť druhý dôvod neprípustnosti, ktorý uviedla ECB, a rozhodnúť, že táto žaloba je prípustná.

O veci samej

77. Spojené kráľovstvo uvádza päť žalobných dôvodov.

78. Svojím prvým žalobným dôvodom tvrdí, že ECB nemala právomoc stanoviť požiadavku umiestnenia vo vzťahu k centrálnym protistranám. V rámci druhého žalobného dôvodu tvrdí, že politika umiestnenia ECB porušuje ustanovenia Zmluvy o FEÚ týkajúce sa slobody usadiť sa, slobodného poskytovania služieb a voľného pohybu kapitálu. Tretí žalobný dôvod je založený na údajnom porušení článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ v spojení s článkom 13 ods. 2 ZEÚ. Štvrtým žalobným dôvodom Spojené kráľovstvo tvrdí, že požiadavka umiestnenia ECB porušuje zásadu nediskriminácie nachádzajúcu sa v článku 18 ZFEÚ. Napokon v rámci piateho žalobného dôvodu tvrdí, že nemožno predložiť nijaké odôvodnenie diskriminačnej povahy rámca politiky dohľadu, aby bola dodržaná zásada proporcionality.

79. V rámci prvého žalobného dôvodu Spojené kráľovstvo, ktoré na pojednávaní podporilo Švédske kráľovstvo, tvrdí, že ECB nemá právomoc na vykonávanie dohľadu a regulačnej kontroly voči centrálnym protistranám.

80. ECB, ktorú na pojednávaní podporili Španielske kráľovstvo a Francúzska republika, sa domnieva, že aj za predpokladu, že by sa rámec politiky dohľadu mal kvalifikovať ako záväzný akt, mala na jeho prijatie právomoc.

81. V prvom rade tvrdí, že rámec politiky dohľadu patrí do cieľa udržať cenovú stabilitu a podporovať všeobecné hospodárske politiky v Únii, ktorý jej priznáva článok 127 ods. 1 ZFEÚ. Konkrétnejšie patrí do základnej úlohy podporovať plynulé fungovanie platobných systémov, ktorú ECB priznáva článok 127 ods. 2 ZFEÚ. Pripomína, že od roku 2001 upozorňovala na vplyvy, ktoré môžu mať centrálne protistrany na plynulé fungovanie platobných systémov. Vyvodzuje z toho, že politika umiestnenia vo vzťahu k centrálnym protistranám, ktorá sa nachádza v rámci politiky dohľadu, súvisí s podporou plynulého fungovania platobných systémov, a preto ju mohla prijať bez toho, aby ju Rada splnomocnila.

82. V duplike ECB zdôrazňuje, že odôvodnenie 11 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 648/2012 zo 4. júla 2012 o mimoburzových derivátoch, centrálnych protistranách a archívoch obchodných údajov (Ú. v. EÚ L 201, s. 1) uznáva, že v rámci úlohy ESCB podporovať plynulé fungovanie platobných systémov jeho členovia vykonávajú dohľad zabezpečovaním efektívnosti a spoľahlivosti zúčtovacích a platobných systémov vrátane centrálnych protistrán.

83. V druhom rade ECB odmieta myšlienku, ktorú uviedlo Spojené kráľovstvo, že na zakotvenie politiky v predmetnej oblasti bola povinná prijať záväzný akt. V podstate tvrdí, že bola oprávnená vydať vyhlásenie na formulovanie svojej politiky umiestnenia centrálnych protistrán, ktoré spracúvajú transakcie týkajúce sa aktív denominovaných v eurách, a to aj za predpokladu, že by jej Rada mala zveriť osobitné právomoci podľa článku 127 ods. 6 ZFEÚ.

84. Na úvod je namieste poznamenať, že spochybnená je právomoc ECB stanoviť v mene Eurosystému požiadavku umiestnenia vnútri eurozóny uplatniteľnú na centrálne protistrany, ktoré poskytujú služby zúčtovania cenných papierov denominovaných v eurách nad určitými hranicami. Je nutné konštatovať, že zakotvenie takej požiadavky prekračuje hranice samotného dohľadu nad infraštruktúrami systémov zúčtovania cenných papierov, ale je súčasťou regulácie ich činnosti.

85. Preto treba overiť, či ECB má právomoc regulovať činnosť infraštruktúr, akými sú centrálne protistrany, ktoré sa podieľajú na zúčtovaní cenných papierov.

86. Vo svojich písomných podaniach ECB zakladá existenciu takej právomoci na článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 127 ods. 2 štvrtej zarážke ZFEÚ. V rámci politiky dohľadu takisto odkazuje na článok 22 Štatútu.

87. V zmysle článku 127 ods. 1 ZFEÚ je hlavným cieľom ESCB udržať cenovú stabilitu. Podľa článku 127 ods. 2 štvrtej zarážky „základné úlohy uskutočňované prostredníctvom ESCB sú… podporovať plynulé fungovanie platobných systémov“. Táto úloha sa pripomína v bode 3.1 štvrtej zarážke v článku 3 Štatútu.

88. Článok 22 Štatútu s nadpisom „Zúčtovacie a platobné systémy“ stanovuje, že „ECB a národné centrálne banky môžu poskytnúť zariadenie a ECB môže vydávať nariadenia na zabezpečenie účinnosti a spoľahlivosti zúčtovacích a platobných systémov v rámci Únie a voči iným krajinám“.

89. Je nutné konštatovať, že medzi týmito rôznymi právnymi základmi existuje vzťah vzájomného dopĺňania sa. Právomoc vydávať nariadenia podľa článku 22 Štatútu je jedným z prostriedkov, ktoré má ECB k dispozícii na splnenie úlohy podporovať plynulé fungovanie platobných systémov, ktorú Eurosystému zveruje článok 127 ods. 2 ZFEÚ. Táto úloha sama slúži hlavnému cieľu uvedenému v článku 127 ods. 1 ZFEÚ.

90. Z toho nevyhnutne vyplýva, že výraz „zúčtovacie systémy“ nachádzajúci sa v článku 22 Štatútu sa má vykladať v spojení s výrazom „platobné systémy“, na ktoré odkazuje rovnaký článok a ktorých plynulé fungovanie predstavuje jednu z úloh Eurosystému.

91. Preto treba overiť, či úloha podporovať plynulé fungovanie platobných systémov uložená Eurosystému, pre ktorú má ECB právomoc vydávať nariadenia, môže byť posudzovaná tak, že zahŕňa systémy zúčtovania cenných papierov, a teda činnosť centrálnych protistrán, keď zasahujú v tomto rámci.

92. V tomto ohľade je namieste pripomenúť, ako už bolo zdôraznené v bode 44 vyššie, že centrálna protistrana je určená na nahradenie kupujúceho voči každému predávajúcemu a predávajúceho voči každému kupujúcemu. Z toho vyplýva, že vykonáva činnosť zúčtovania nielen peňazí určených na kúpu predmetných cenných papierov, ale aj cenných papierov, ktoré sú predmetom transakcií. To práve zdôrazňuje sama ECB v rámci politiky dohľadu, keď odkazuje na existenciu zložky „peniaze“ (cash leg) a zložky „cenné papiere“ (securities leg) činnosti centrálnej protistrany.

93. Treba teda v prvom rade vyložiť výrazy „platobné systémy“ a „zúčtovacie a platobné systémy“, ktoré sú použité v článku 127 ods. 2 štvrtej zarážke ZFEÚ a v článku 22 Štatútu, na účely posúdenia, či môžu zahŕňať činnosť zúčtovania cenných papierov.

94. Jednak možno poznamenať, že výraz „platobný systém“ bol definovaný normotvorcom v článku 4 ods. 6 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2007/64/ES z 13. novembra 2007 o platobných službách na vnútornom trhu, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 97/7/ES, 2002/65/ES, 2005/60/ES a 2006/48/ES a ktorou sa zrušuje smernica 97/5/ES (Ú. v. EÚ L 319, s. 1) tak, že označuje „systém na prevod finančných prostriedkov formálnymi a štandardizovanými postupmi a so spoločnými pravidlami spracovania, klíringu a/alebo zúčtovania platobných transakcií“.

95. Okrem toho treba zdôrazniť, že hoci článok 3 písm. h) smernice 2007/64/ES vylučuje z jej pôsobnosti „platobné transakcie vykonané v rámci platobného systému alebo systému zúčtovania a vyrovnania obchodov s cennými papiermi medzi zúčtovacími agentmi, centrálnymi protistranami, klíringovými inštitúciami a/alebo centrálnymi bankami a inými účastníkmi systému a poskytovateľmi platobných služieb bez toho, aby bol dotknutý článok 28“, skutočnosťou zostáva, že definícia uvedená v článku 4 ods. 6 tejto smernice zostáva relevantná, pokiaľ ide o definovanie platobného systému, aj keď je používaný finančnými infraštruktúrami, akými sú centrálne protistrany, ako to preukazuje odkaz v článku 28 uvedenej smernice, ktorý sa týka „prístupu k platobným systémom“.

96. Jednak je potrebné takisto uviesť, že Súdny dvor mal príležitosť vyložiť pojem „platby“, keď sa používa v kontexte článku 63 ods. 2 ZFEÚ, ako označenie prevodu finančných prostriedkov, ktorý má zabezpečiť protiplnenie transakcie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 31. januára 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, Zb., EU:C:1984:35, bod 20; zo 14. júla 1988, Lambert, 308/86, Zb., EU:C:1988:405, bod 10, a zo 14. decembra 1995, Sanz de Lera a i., C‑163/94, C‑165/94 a C‑250/94, Zb., EU:C:1995:451, bod 17).

97. Z uvedeného vyplýva, že „platobný systém“ v zmysle článku 127 ods. 2 ZFEÚ patrí do oblasti prevodu finančných prostriedkov. Taká definícia teda síce môže zahŕňať zložku „peniaze“ zúčtovacích transakcií, ale inak to bude pri zložke „cenné papiere“ zúčtovacích transakcií centrálnej protistrany, lebo také cenné papiere možno považovať za predmet transakcie, ktorá viedla k prevodu peňažných prostriedkov, ale samy osebe nepredstavujú platby.

98. Analogický záver je opodstatnený aj vo vzťahu k výrazu „zúčtovacie a platobné systémy“ použitému v článku 22 Štatútu.

99. Z dôvodov vysvetlených v bode 89 vyššie treba tento výraz vykladať so zreteľom na úlohu podporovať „plynulé fungovanie platobných systémov“, ktorú Eurosystému zveruje článok 127 ods. 2 štvrtá zarážka ZFEÚ. Z toho nevyhnutne vyplýva, že možnosť vydávať nariadenia „na zabezpečenie účinnosti a spoľahlivosti zúčtovacích a platobných systémov“, ktorú článok 22 Štatútu poskytuje ECB, nemožno chápať tak, že jej priznáva takú právomoc vo vzťahu k všetkým systémom zúčtovania vrátane systémov týkajúcich sa transakcií s cennými papiermi.

100. Túto možnosť, ktorú článok 22 Štatútu dáva ECB, treba skôr považovať za obmedzenú iba na systémy zúčtovania platieb. V tomto ohľade je namieste uviesť, že niektoré platobné systémy môžu zahŕňať fázu zúčtovania, ako je to v prípade platobných systémov čistého zúčtovania na rozdiel od platobných systémov hrubého zúčtovania.

101. Preto ak v článku 22 Štatútu chýba výslovný odkaz na zúčtovanie cenných papierov, je opodstatnený záver, že voľba výrazu „zúčtovacie a platobné systémy“ má zdôrazniť, že ECB disponuje právomocou vydávať nariadenia na zabezpečenie účinnosti a spoľahlivosti platobných systémov vrátane tých, ktoré zahŕňajú fázu zúčtovania, ale nepriznáva jej samostatnú regulačnú právomoc vo vzťahu k všetkým systémom zúčtovania.

102. Tento záver nespochybňuje odkaz ECB na odôvodnenie 11 nariadenia č. 648/2012, podľa ktorého „členovia ESCB vykonávajú dohľad zabezpečovaním efektívnosti a spoľahlivosti zúčtovacích a platobných systémov vrátane centrálnych protistrán“, pričom toto nariadenie navyše nebolo účinné ku dňu prijatia rámca politiky dohľadu. Zo znenia predmetného odôvodnenia ako celku vyplýva iba to, že normotvorca ním pripomína úzke prepojenie zúčtovacích a platobných systémov a centrálnych protistrán a svoje želanie zapojiť ECB a národné centrálne banky do procesu povoľovania centrálnych protistrán a vypracovania regulačných technických noriem, ktorým podliehajú. Nijako z neho nevyplýva, že v rámci nariadenia č. 648/2012 normotvorca zamýšľal uznať právomoc ECB a národných centrálnych bánk regulovať činnosť centrálnych protistrán, lebo týmto nariadením normotvorca sám upravil činnosť centrálnych protistrán a uložil im jednotné povinnosti.

103. V druhom rade treba zamietnuť argumentáciu ECB, podľa ktorej v podstate vykonávanie úlohy spočívajúcej v podpore plynulého fungovania platobných systémov na základe článku 127 ods. 2 štvrtej zarážky ZFEÚ predpokladá, že nevyhnutne má právomoc regulovať činnosť infraštruktúr zúčtovania cenných papierov vzhľadom na vplyv, aký by ich nefunkčnosť mohla mať na platobné systémy.

104. Súdny dvor síce uznal, že právomoci, ktoré nie sú výslovne upravené v ustanoveniach Zmlúv, možno využiť, ak sú nevyhnutné na dosiahnutie nimi stanovených cieľov (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Rada, už citovaný v bode 30 vyššie, EU:C:1971:32, bod 28). Pokiaľ teda článok Zmluvy poveruje inštitúciu presnou úlohou, treba pripustiť, že jej sám nevyhnutne zveruje právomoci nevyhnutné na splnenie tejto úlohy, inak by bolo toto ustanovenie zbavené svojho potrebného účinku (pozri analogicky rozsudky z 9. júla 1987, Nemecko a i./Komisia, 281/85, 283/85 až 285/85 a 287/85, Zb., EU:C:1987:351, bod 28, a zo 17. septembra 2007, Francúzsko/Komisia, T‑240/04, Zb., EU:T:2007:290, bod 36).

105. Existencia implicitnej normotvornej právomoci, ktorá predstavuje odchýlku od zásady zverenia právomocí stanovenej v článku 13 ods. 2 ZEÚ, sa však musí posudzovať striktne. Takéto implicitné právomoci sú uznané judikatúrou len výnimočne a na to, aby boli uznané, musia byť nevyhnutné na zaistenie potrebného účinku ustanovení Zmluvy alebo dotknutého základného nariadenia (pozri analogicky rozsudok Francúzsko/Komisia, už citovaný v bode 104 vyššie, EU:T:2007:290, bod 37).

106. V prejednávanej veci nemožno popierať existenciu veľmi úzkeho prepojenia medzi platobnými systémami a systémami zúčtovania cenných papierov ani možnosť, že poruchy infraštruktúr zúčtovania cenných papierov sa odrazia na platobných systémoch, čím poškodia ich plynulé fungovanie.

107. Existencia tohto prepojenia však nemôže postačovať na odôvodnenie toho, že sa uzná implicitná právomoc ECB regulovať systémy zúčtovania cenných papierov, keďže Zmluva o FEÚ počíta s možnosťou, že taká právomoc bude ECB výslovne zverená.

108. Treba totiž zdôrazniť, že článok 129 ods. 3 ZFEÚ upravuje zjednodušený mechanizmus zmeny, ktorý je odchýlkou od článku 48 ZEÚ, vo vzťahu k niektorým ustanoveniam Štatútu vrátane jeho článku 22. Európskemu parlamentu a Rade umožňuje zmeniť a doplniť uvedené ustanovenia v súlade s riadnym legislatívnym postupom na odporúčanie ECB alebo na návrh Komisie.

109. Ak sa teda ECB domnieva, že priznanie právomoci regulovať infraštruktúry, ktoré uskutočňujú zúčtovanie transakcií s cennými papiermi, je nevyhnutné na riadne vykonávanie úlohy uvedenej v článku 127 ods. 2 štvrtej zarážke ZFEÚ, prináleží jej, aby normotvorcovi Únie navrhla zmenu článku 22 Štatútu, ktorou sa doplní výslovný odkaz na systémy zúčtovania cenných papierov.

110. Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, treba vyhovieť prvému žalobné mu dôvodu, ktorý uvádza Spojené kráľovstvo, a bez toho, aby bolo nevyhnutné preskúmať ďalšie štyri žalobné dôvody, dospieť k záveru, že ECB nemá právomoc nevyhnutnú na regulovanie systémov zúčtovania cenných papierov, takže rámec politiky dohľadu musí byť zrušený pre nedostatok právomoci, keď pre centrálne protistrany, ktoré sa zúčastňujú na zúčtovaní cenných papierov, stanovuje požiadavku umiestnenia vnútri eurozóny.

O trovách

111. Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže ECB nemala úspech vo svojich dôvodoch, treba jej uložiť povinnosť nahradiť trovy konania Spojeného kráľovstva v súlade s jeho návrhom.

112. Podľa článku 87 ods. 4 prvého pododseku rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania, znášajú svoje trovy konania. Španielske kráľovstvo, Francúzska republika a Švédske kráľovstvo teda znášajú svoje vlastné trovy konania.

Výrok

Z týchto dôvodov

VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora)

rozhodol a vyhlásil:

1. Rámec politiky dohľadu Eurosystému, ktorý Európska centrálna banka (ECB) uverejnila 5. júla 2011, sa zrušuje v rozsahu, v akom stanovuje požiadavku umiestnenia vnútri členského štátu Eurosystému pre centrálne protistrany, ktoré sa zúčastňujú na zúčtovaní cenných papierov.

2. ECB znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vynaložilo Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska.

3. Španielske kráľovstvo, Francúzska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.