1.

Európsky parlament prijal 12. septembra 2018 uznesenie o návrhu, ktorým sa Rada vyzýva, aby podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená, zo strany Maďarska (ďalej len „napadnuté uznesenie“) ( 2 ). Maďarsko sa touto žalobou domáha zrušenia tohto uznesenia v zmysle článku 263 ZFEÚ.

2.

Zo žaloby vyplývajú dve kľúčové právne otázky. Po prvé podliehajú odôvodnené návrhy prijaté podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ súdnemu preskúmaniu v zmysle článku 263 ZFEÚ, a to najmä vzhľadom na článok 269 ZFEÚ? Po druhé ak by to tak naozaj bolo, ako sa majú započítavať hlasy tých, ktorí sa v Parlamente zdržali hlasovania, na účely zistenia, či bola dosiahnutá dvojtretinová väčšina odovzdaných hlasov tak, ako to vyžaduje článok 354 ZFEÚ?

3.

Článok 7 ZEÚ stanovuje:

„1.   Na základe odôvodneného návrhu jednej tretiny členských štátov, Európskeho parlamentu alebo Európskej komisie môže Rada štvorpätinovou väčšinou svojich členov po získaní súhlasu Európskeho parlamentu rozhodnúť, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 niektorým členským štátom. Pred prijatím takéhoto rozhodnutia Rada vypočuje príslušný členský štát a v súlade s tým istým postupom mu môže adresovať vhodné odporúčania.

Rada pravidelne overuje, či dôvody, na základe ktorých prijala rozhodnutie, ešte stále trvajú.

2.   Európska rada môže na návrh jednej tretiny členských štátov alebo na návrh Európskej komisie a po získaní súhlasu Európskeho parlamentu jednomyseľne rozhodnúť o existencii závažného alebo pretrvávajúceho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 niektorým členským štátom, a to po vyzvaní tohto členského štátu, aby predložil svoje stanovisko.

3.   Ak je prijaté rozhodnutie podľa odseku 2, môže Rada kvalifikovanou väčšinou rozhodnúť o pozastavení určitých práv vyplývajúcich z uplatňovania zmlúv pre príslušný členský štát vrátane hlasovacieho práva zástupcu vlády tohto členského štátu na zasadnutiach Rady. Rada pritom zohľadní možné následky takéhoto pozastavenia na práva a povinnosti fyzických a právnických osôb.

Záväzky príslušného členského štátu vyplývajúce zo zmlúv zostávajú pre tento štát v každom prípade aj naďalej záväzné.

4.   Rada môže následne kvalifikovanou väčšinou rozhodnúť o zmene alebo odvolaní opatrení prijatých podľa odseku 3 v dôsledku zmeny situácie, ktorá viedla k ich zavedeniu.

5.   Pravidlá hlasovania, ktoré sa na účely tohto článku vzťahujú na Európsky parlament, Európsku radu a Radu, sú ustanovené v článku 354 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.“

4.

V zmysle článku 263 ZFEÚ Súdny dvor preskúmava zákonnosť aktov Európskeho parlamentu, ktoré zakladajú právne účinky voči tretím stranám.

5.

Okrem toho podľa článku 269 ZFEÚ:

„Súdny dvor má právomoc rozhodovať o zákonnosti aktu prijatého Európskou radou alebo Radou podľa článku 7 Zmluvy o Európskej únii výhradne na návrh členského štátu dotknutého rozhodnutím Európskej rady alebo Rady, a to výhradne o dodržaní procesných ustanovení uvedeného článku.

Taký návrh musí byť predložený do jedného mesiaca odo dňa takéhoto rozhodnutia. Súdny dvor rozhodne do jedného mesiaca odo dňa návrhu.“

6.

V zmysle všeobecného pravidla o hlasovaní v Európskom parlamente stanoveného v článku 231 ZFEÚ, ak nie je v Zmluvách ustanovené inak, Európsky parlament sa uznáša väčšinou odovzdaných hlasov. Rokovací poriadok stanoví kvórum.

7.

Podľa článku 354 ZFEÚ:

„Na účely článku 7 Zmluvy o Európskej únii o pozastavení niektorých práv vyplývajúcich z členstva v Únii sa člen Európskej rady alebo Rady zastupujúci daný členský štát nezúčastňuje hlasovania a daný členský štát sa neberie do úvahy pri výpočte jednej tretiny alebo štyroch pätín členských štátov ustanovených v odsekoch 1 a 2 uvedeného článku. Zdržanie sa hlasovania členov, ktorí sú osobne prítomní alebo ktorí sú zastúpení, nebráni prijatiu rozhodnutí uvedených v odseku 2 uvedeného článku.

Na prijatie rozhodnutí uvedených v článku 7 odsekoch 3 a 4 Zmluvy o Európskej únii je kvalifikovaná väčšina vymedzená v súlade s článkom 238 ods. 3 písm. b) tejto zmluvy.

Ak sa v nadväznosti na rozhodnutie o pozastavení výkonu hlasovacích práv prijaté v súlade s článkom 7 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii Rada uznáša kvalifikovanou väčšinou na základe ustanovení zmlúv, táto kvalifikovaná väčšina je vymedzená v súlade s článkom 238 ods. 3 písm. b) tejto zmluvy alebo, ak sa Rada uznáša na návrh Komisie alebo vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku, v súlade s článkom 238 ods. 3 písm. a).

Na účely článku 7 Zmluvy o Európskej únii sa Európsky parlament uznáša dvojtretinovou väčšinou odovzdaných hlasov, ktoré predstavujú väčšinu všetkých jeho poslancov.“

8.

V zmysle „jediného článku“ protokolu č. 24 o azyle pre štátnych príslušníkov členských štátov Európskej únie:

„Berúc do úvahy úroveň ochrany základných práv a slobôd členskými štátmi Európskej únie, považujú sa členské štáty za bezpečné krajiny pôvodu vo vzájomných vzťahoch pri všetkých právnych a praktických dôvodoch týkajúcich sa záležitostí azylu. Podľa toho je možné brať do úvahy, resp. pokladať za prípustnú žiadosť o azyl podanú štátnym príslušníkom členského štátu iba v nasledovných prípadoch:

…“

9.

Podľa článku 83 Rokovacieho poriadku Európskeho parlamentu (ďalej len „rokovací poriadok“) ( 3 ), nazvaného „Porušenie základných zásad a hodnôt členským štátom“:

„1.   Parlament môže na základe osobitnej správy gestorského výboru vypracovanej v súlade s článkami 45 a 52 tohto rokovacieho poriadku:

2.   Každá žiadosť Rady o súhlas s návrhom predloženým podľa článku 7 ods. 1 a 2 Zmluvy o Európskej únii sa spolu s pripomienkami dotknutého členského štátu oznámi Parlamentu a pridelí gestorskému výboru v súlade s článkom 99 tohto rokovacieho poriadku. S výnimkou naliehavých a odôvodnených prípadov prijíma Parlament svoje rozhodnutie na návrh gestorského výboru.

3.   V súlade s článkom 354 Zmluvy o fungovaní Európskej únie sa na prijatie rozhodnutí o návrhoch uvedených v odsekoch 1 a 2 tohto článku Parlamentom vyžaduje dvojtretinová väčšina odovzdaných hlasov, ktorá predstavuje väčšinu všetkých poslancov Parlamentu.

…“

10.

Podľa článku 178 rokovacieho poriadku, ktorý upravoval „hlasovanie“:

„1.   V Parlamente sa obvykle hlasuje zdvihnutím ruky.

Predseda však môže kedykoľvek rozhodnúť, že sa hlasovanie uskutoční použitím elektronického hlasovacieho zariadenia.

…

3.   Pri sčítaní hlasov, či bol text prijatý alebo zamietnutý, sa započítavajú iba hlasy odovzdané za a proti okrem prípadov, pre ktoré je v zmluvách stanovená špecifická väčšina.

…“

11.

Článok 226 ods. 1 týkajúci sa uplatňovania rokovacieho poriadku stanovoval:

„Ak vzniknú pochybnosti o uplatňovaní alebo výklade tohto rokovacieho poriadku, predseda Parlamentu môže prideliť vec na preskúmanie príslušnému výboru.

Predsedovia výborov tak môžu urobiť v prípade, že takéto pochybnosti vzniknú počas práce výboru a súvisia s ňou.“

12.

Európsky parlament (ďalej len „žalovaný“) prijal 17. mája 2017 uznesenie, ktorým poveril Výbor pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci (ďalej len „výbor LIBE“), aby pripravil osobitnú správu ako podklad pre plenárne hlasovanie o odôvodnenom návrhu, ktorým sa Rada vyzve, aby vo vzťahu k Maďarsku (ďalej len „žalobca“) konala v zmysle článku 7 ods. 1 ZEÚ. ( 4 )

13.

Výbor LIBE túto správu ( 5 ) prijal 4. júla 2018, pričom dokument je známy aj podľa mena spravodajkyne výboru ako Sargentiniovej správa.

14.

Na žiadosť predsedu Európskeho parlamentu mu právna služba Parlamentu predložila 7. septembra 2018 právne stanovisko zamerané na objasnenie pravidiel počítania hlasov pri hlasovaní, ktoré sa uplatňujú na konanie podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ, najmä v súvislosti s otázkou, či sa ako odovzdané hlasy majú započítavať hlasy poslancov, ktorí sa zdržali hlasovania, s cieľom zistiť, či je dosiahnutá dvojtretinová väčšina odovzdaných hlasov.

15.

Listom z 10. septembra 2018 oznámil stály zástupca Maďarska pri Európskej únii generálnemu sekretárovi Parlamentu, že podľa maďarskej vlády by sa hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania, mali pri hlasovaní o napadnutom uznesení Parlamentu zohľadniť.

16.

Zástupca generálneho sekretára Parlamentu oznámil e‑mailom v rovnaký deň poslancom Európskeho parlamentu (ďalej len „poslanci EP“), že do úvahy sa vezmú iba hlasy za napadnuté unesenie a hlasy proti nemu.

17.

Európsky parlament prijal 12. septembra 2018 napadnuté uznesenie. Za bolo 448 hlasov, proti ich bolo 197. Hlasovania sa zdržalo 48 poslancov.

18.

Touto žalobou žalobca navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté uznesenie a uložil žalovanému povinnosť nahradiť trovy konania.

19.

Žalovaný navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žalobu ako zjavne neprípustnú alebo subsidiárne ako nedôvodnú a aby žalobcovi uložil povinnosť nahradiť trovy konania.

20.

Uznesením zo 14. mája 2019 Súdny dvor na návrh Parlamentu rozhodol, že stanovisko právnej služby Parlamentu nachádzajúce sa v prílohe 5 žaloby, sa vypustí zo súdneho spisu. Súdny dvor tiež zamietol návrh Maďarska, aby sa uvedený dokument zverejnil. ( 6 )

21.

Rozhodnutím z 22. mája 2019 Súdny dvor vyhovel návrhu Poľska (ďalej len „vedľajší účastník konania“) na jeho vstup do konania ako vedľajšieho účastníka na podporu návrhov žalobcu.

22.

Žalobca, žalovaný a vedľajší účastník konania sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 29. júna 2020.

23.

V týchto návrhoch som zvolil nasledujúcu štruktúru. Najprv posúdim prípustnosť tejto žaloby o neplatnosť. V tejto súvislosti je v zásade potrebné zistiť, či odôvodnené návrhy, ktorými sa začína konanie podľa článku 7 ZEÚ, možno preskúmať v zmysle všeobecných ustanovení článku 263 ZFEÚ a či článok 269 ZFEÚ môže nejakým spôsobom tento všeobecný postup ovplyvniť (časť A). Následne sa zameriam na vec samu a sústredím sa najmä na prvý a tretí žalobný dôvod: ako sa majú zohľadniť hlasy poslancov EP, ktorí sa zdržali hlasovania, na účely zistenia, či napadnuté uznesenie získalo dvojtretinovú väčšinu odovzdaných hlasov požadovanú článkom 354 ZFEÚ? (časť B) Nemyslím si, že výklad príslušných pravidiel a praxe Parlamentu je v tejto súvislosti a v kontexte prejednávanej veci nesprávny, a preto navrhnem túto žalobu zamietnuť ako nedôvodnú.

24.

Podľa žalobcu môže byť napadnuté uznesenie predmetom preskúmania podľa článku 263 ZFEÚ, pretože má významné právne a politické dôsledky, a to v troch rovinách. Po prvé je nielen stigmatizujúce pre dotknutý členský štát, ale otvára aj možnosť Rady, aby o tomto členskom štáte rozhodla v zmysle článku 7 ods. 1 ZEÚ. Po druhé toto uznesenie znamená automatickú stratu statusu bezpečnej krajiny pôvodu v azylových veciach. Po tretie sa dotýka uplatnenia nástrojov spolupráce medzi členskými štátmi, ako je napríklad európsky zatýkací rozkaz.

25.

Okrem toho sa žalobca domnieva, že napadnuté uznesenie vyjadruje konečný postoj Parlamentu. Následná účasť tejto inštitúcie na konaní podľa článku 7 ZEÚ spočívajúca vo vyjadrení súhlasu s tým, že Rada prijme rozhodnutie, sa odlišuje od pôvodného návrhu Parlamentu. Týka sa už iného aktu, ktorý prijala iná inštitúcia a má iný obsah i zámer. Konanie podľa článku 7 ZEÚ nemožno porovnávať s legislatívnym konaním. Neexistuje preto analógia medzi napadnutým uznesením a legislatívnymi návrhmi Komisie. Konanie podľa článku 7 ZEÚ je jedinečným sankčným postupom a všetky jeho etapy vytvárajú právne účinky aj v prípade, že k nasledujúcej etape nedôjde. Ani zďaleka nie je isté, či nezákonnosť, na ktorú napadnuté uznesenie poukazuje, môže byť napravená v neskorších etapách, pretože neexistuje nijaká záruka, že Rada napokon prijme nejaké rozhodnutie.

26.

Podľa žalobcu článok 269 ZFEÚ nespôsobuje neprípustnosť žaloby o neplatnosť podanej proti napadnutému uzneseniu. Uvedené ustanovenie sa uplatňuje výhradne na právne akty, ktoré sú v ňom uvedené. Neuplatňuje sa preto na napadnuté uznesenie. Článok 269 ZFEÚ obsahuje výnimku zo všeobecných procesných pravidiel, a preto sa má vykladať reštriktívne. Je potrebné ho vykladať z hľadiska ústavných zmien a doplnení vyplývajúcich z Lisabonskej zmluvy, ktorá rozšírila právomoc Súdneho dvora na všetky oblasti pokryté právom Únie. Každá etapa konania podľa článku 7 ZEÚ musí dodržiavať všetky relevantné ustanovenia práva Únie. Článok 269 ZFEÚ nemožno vykladať v tom zmysle, že sa na Parlament nevzťahuje súdne preskúmanie napadnutého uznesenia, a to najmä v kontexte konania, ktorého cieľom je ochrana právneho štátu, prinajmenšom pokiaľ ide o pravidlá právomoci a procesné pravidlá.

27.

Podľa žalovaného je žaloba o neplatnosť podaná proti napadnutému uzneseniu neprípustná. Tvrdí, že v prejednávanej veci sa uplatňuje článok 269 ZFEÚ, ktorý je lex specialis vo vzťahu k lex generalis, teda článku 263 ZFEÚ. Článok 269 ZFEÚ je jedným z viacerých ďalších ustanovení, ktoré obmedzujú právomoc Súdneho dvora v osobitných oblastiach. Toto ustanovenie bráni tomu, aby Súdny dvor preskúmal napadnuté uznesenie. Zámer tvorcov Zmlúv nespočíval v tom, aby akty týkajúce sa konania podľa článku 7 ZEÚ boli predmetom širokého súdneho preskúmania.

28.

Konanie podľa článku 7 ZEÚ predstavuje mimoriadnu politickú poistku, ktorá je do veľkej miery izolovaná od právomoci Súdneho dvora. Spomedzi jednotlivých aktov, ktoré možno v zmysle tohto ustanovenia prijať, môžu byť predmetom súdneho preskúmania v zmysle článku 269 ZFEÚ len rozhodnutia prijaté Európskou radou alebo Radou. Predovšetkým by bolo nelogické, ak by prípravné akty boli predmetom plného súdneho preskúmania v zmysle článku 263 ZFEÚ, kým rozhodnutia sú predmetom len obmedzeného súdneho preskúmania podľa článku 269 ZFEÚ. Znamená to, že politická diskusia, ktorá by mala prebiehať v Rade, by sa uskutočnila v súdnej sieni. Súdny dvor môže preskúmať údajné procesné nezrovnalosti, ku ktorým došlo pri prijímaní aktu, akým je napadnuté uznesenie, avšak až v neskoršej etape pri súdnom preskúmaní rozhodnutia Rady alebo Európskej rady.

29.

Ak by sa Súdny dvor rozhodol pre iný prístup, žalovaný trvá na tom, že napadnuté uznesenie nemožno spochybniť, pretože nemá právne účinky. Po prvé uznesenie nijako nemení právnu situáciu žalobcu. Rada sa môže úplne sama rozhodnúť, či návrh Parlamentu prijme alebo nie. Po druhé, aj keby napadnuté uznesenie mohlo ovplyvniť možnosť maďarských štátnych príslušníkov požiadať o azyl v inom členskom štáte, nemá dosah na obsah konečného rozhodnutia, ktoré by takýto členský štát v tejto súvislosti prijal. Napadnuté uznesenie je v každom prípade prechodným opatrením, ktoré nemôže byť spochybnené na súde. Neobsahuje konečný postoj Parlamentu, pretože táto inštitúcia schváli rozhodnutie Rady podľa článku 7 ZEÚ až v neskoršej etape konania. Napadnuté uznesenie možno porovnať s legislatívnymi návrhmi Komisie v rámci riadneho legislatívneho postupu.

30.

Podľa vedľajšieho účastníka konania je návrh na súdne preskúmanie napadnutého uznesenia podľa článku 263 ZEÚ prípustný. Toto uznesenie nie je prípravným aktom predchádzajúcim rozhodnutiu Rady podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ. Na procesné nezrovnalosti, ktoré údajne poznačili prijatie napadnutého uznesenia, nemožno poukazovať neskôr na podporu tvrdení, podľa ktorých Rada porušila procesné požiadavky svojím rozhodnutím podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ. Odôvodnený návrh Parlamentu podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ nemožno porovnávať s legislatívnymi návrhmi Komisie v rámci legislatívneho postupu. Návrh Komisie v rámci uvedeného legislatívneho postupu stanovuje hranice, v rámci ktorých ho Rada môže posúdiť. To však nie je prípad odôvodnených návrhov Parlamentu v zmysle článku 7 ZEÚ. Ich autonómnu povahu potvrdzuje aj skutočnosť, že Parlament je prítomný aj v neskorších etapách konania podľa uvedeného článku.

31.

Možnosť súdneho preskúmania napadnutého uznesenia podľa článku 263 ZFEÚ nie je v rozpore s historickým ani teleologickým výkladom článku 269 ZFEÚ. Na rozdiel od bývalého článku 46 ZEÚ článok 269 ZFEÚ neobmedzuje právomoc Súdneho dvora na taxatívne určený zoznam aktov. Cieľom článku 269 ZFEÚ je obmedziť súdne preskúmanie iba vo vzťahu k politicky významným autonómnym aktom, ako sú rozhodnutia uvedené v článku 7 ods. 1 ZEÚ. Iné akty prijaté na základe článku 7 ZEÚ teda možno preskúmať v zmysle článku 263 ZFEÚ.

32.

Odôvodnené návrhy nemôžu byť vzhľadom na ich významné politické a právne účinky imúnne voči súdnemu preskúmaniu prinajmenšom z hľadiska dodržiavania procesných pravidiel. Súdne preskúmanie odôvodnených návrhov je opodstatnené aj s ohľadom na skutočnosť, že ich nepriaznivé účinky nie sú časovo obmedzené. Ak by sa na ne súdne preskúmanie podľa článku 263 ZFEÚ nevzťahovalo, neuplatňovalo by sa ani na iné akty, ako sú rozhodnutia Rady o pozastavení práv členského štátu prijaté na základe článku 7 ods. 3 ZEÚ. Cieľ konania podľa článku 7 ZEÚ, ktorý spočíva v podpore členských štátov, aby dodržiavali hodnoty EÚ, by bol úplne oslabený, ak by opatrenia zamerané na dosiahnutie tohto cieľa samy ohrozovali práva jednotlivcov vrátane tých, ktoré vyplývajú z občianstva EÚ.

33.

Podľa ustálenej judikatúry je Európska únia úniou práva, v ktorej všetky akty jej inštitúcií podliehajú preskúmaniu ich súladu najmä so Zmluvami, všeobecnými zásadami práva a základnými právami. ( 7 ) Na tento účel zriadila ZFEÚ ucelený systém právnych prostriedkov nápravy a postupov zaručujúcich súdne preskúmanie zákonnosti aktov EÚ, ktoré je zverené súdom EÚ. ( 8 )

34.

Tento ucelený systém právnych prostriedkov nápravy je prirodzene k dispozícii akémukoľvek navrhovateľovi, či je to jednotlivec, inštitúcia alebo členský štát. Členské štáty sa preto tiež môžu dovolávať zásady účinnej súdnej ochrany. ( 9 ) Okrem toho v zmysle článku 263 druhého odseku ZFEÚ členský štát ako privilegovaný žalobca nemusí preukazovať priamu a osobnú dotknutosť. Členský štát musí na účely prípustnosti svojej žaloby podľa článku 263 ZFEÚ preukázať v zásade len to, že zámerom aktu, v tomto prípade aktu Parlamentu, bolo založiť právne účinky voči tretím stranám. Členský štát teda môže napadnúť akt EÚ aj v prípade, že tento akt nezakladá právne účinky osobitne voči nemu. ( 10 )

35.

Existencia uceleného systému právnych prostriedkov nápravy má významný dôsledok. Od nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy má Súdny dvor automatickú právomoc vo vzťahu ku všetkým aktom prijatým inštitúciami EÚ, prinajmenšom k tým aktom, ktoré majú mať právne účinky. Z toho vyplýva, že Súdy dvor nemá právomoc len v prípadoch, že ju Zmluvy výslovne vylúčia. Napríklad prvý odsek článku 275 ZFEÚ a článok 276 ZFEÚ takéto vylúčenia obsahujú a týkajú sa v uvedenom poradí spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a opatrení v členských štátoch zameraných na právo a poriadok.

36.

Aj v týchto situáciách však Súdny dvor trval na tom, že článok 19 ZEÚ mu zveruje všeobecnú právomoc, aby bolo s ohľadom na výklad a uplatnenie Zmluvy dodržiavané právo. Akákoľvek výnimka z pravidla všeobecnej právomoci sa preto má vykladať reštriktívne. ( 11 )

37.

Z toho vyplýva, že podľa Lisabonskej zmluvy je východiskové pravidlo nekompromisne jednoduché: Súdny dvor má právomoc vo vzťahu ku všetkým aktom Únie, pokiaľ to Zmluva jasne a výslovne nevylučuje. Takéto vylúčenie sa navyše má vykladať reštriktívne.

38.

Článok 7 ZEÚ bol pôvodne označený ako článok F.1 ZEÚ a zaviedla ho Amsterdamská zmluva z roku 1997. článok 7 ods. 1 ZEÚ je prvou fázou konania vytvoreného pre prípad jasného rizika vážneho porušenia hodnôt zakotvených v článku 2 ZEÚ niektorým členským štátom. Článok 7 ods. 2 ZEÚ upravuje ďalšiu etapu, v ktorej sa zistila existencia závažného alebo pretrvávajúceho porušenia hodnôt uvedených článku 2 ZEÚ zo strany členského štátu. Článok 7 ods. 3 ZEÚ napokon upravuje uloženie sankcií namierených proti dotknutému členskému štátu.

39.

V každej z uvedených etáp umožňuje článok 7 ZEÚ príslušnej inštitúcii alebo inštitúciám, aby prijali niekoľko právnych aktov. Po prvé článok 7 ods. 1 ZEÚ sa aktivuje potom, ako jedna tretina členských štátov, Európsky parlament alebo Komisia vyhotovia odôvodnený návrh, ktorý vyzve Radu, aby konala. Po druhé Rada môže následne vydať odporúčania voči príslušnému členskému štátu. Po tretie Rada môže po získaní súhlasu Európskeho parlamentu prijať rozhodnutie, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 ZEÚ týmto členským štátom.

40.

Článok 7 ods. 2 ZEÚ do veľkej miery nasleduje tento vzorec (hoci s malými rozdielmi), ale vedie k rozhodnutiu, že porušenie už existuje. Na návrh jednej tretiny členských štátov alebo Komisie môže Európska rada rozhodnúť o existencii závažného alebo pretrvávajúceho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 ZEÚ niektorým členským štátom. Parlament k tomu dáva súhlas a dotknutý členský štát je vyzvaný, aby predložil svoje stanovisko.

41.

Článok 7 ods. 3 ZEÚ napokon možno vnímať ako vyvrcholenie dvoch predchádzajúcich etáp, keďže umožňuje prijať rozhodnutie o pozastavení určitých práv dotknutého členského štátu, vrátane jeho hlasovacích práv. Článok 7 ods. 4 ZEÚ toto ustanovenie dopĺňa tým, že umožňuje prijať rozhodnutie, ktorým sa následne zmenia alebo odvolajú opatrenia v dôsledku zmeny situácie.

42.

Z toho vyplýva, že inštitúcie môžu v rámci konania podľa článku 7 ZEÚ okrem odôvodnených návrhov v zmysle článku 7 ods. 1 ZEÚ prijať širokú škálu právnych aktov, ktorá môže vyvrcholiť prijatím sankčných opatrení Rady podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ. Na prvý pohľad je jasné, že konanie podľa článku 7 ZEÚ pravdepodobne nebude ani rýchle, ani jednoduché, avšak štruktúra tohto ustanovenia má svoju logiku. Najmä postupnosť jednotlivých rozhodnutí sa odohráva v rámci určenej schémy, a to sa odráža aj vo zvolenej terminológii.

43.

Ako zapadá článok 269 ZFEÚ, ktorý spolu s článkom 263 ZFEÚ tvorí jadro tejto žaloby o neplatnosť, do uceleného systému Únie týkajúceho sa právnych prostriedkov nápravy s ohľadom na osobitný postup podľa článku 7 ZEÚ, ktorý bol vysvetlený vyššie? Ide o lex specialis, ako tvrdí žalovaný, ktorý sa uplatňuje na celé konanie podľa článku 7 ZEÚ a vylučuje súdne preskúmanie akéhokoľvek aktu prijatého v rámci tohto konania, okrem aktov výslovne uvedených v článku 269 ZFEÚ? Alebo je to skôr výnimka zo štandardných procesných pravidiel, ako tvrdia žalobca a vedľajší účastník konania, ktorá len v súvislosti s uvedenou kategóriou výslovne uvedených aktov umožňuje osobitný typ súdneho preskúmania, pričom však nebráni preskúmaniu iných aktov prijatých na základe článku 7 ZEÚ?

44.

Znenie (časť 1), historický kontext (časť 2) a predovšetkým štruktúra a logika (časť 3) článku 269 ZFEÚ ma vedú k záveru, že toto ustanovenie v skutočnosti nie je ustanovením vylučujúcim právomoc. V rámci štruktúry a logiky procesnej legitimácie podľa článku 263 ZFEÚ, najmä vzhľadom na to, že na prípravné akty sa súdne preskúmanie nevzťahuje, je účinok článku 269 ZFEÚ skôr opačný: výslovne potvrdzuje, a teda zakotvuje (síce obmedzenú) právomoc Súdneho dvora vzhľadom na špecifické druhy aktov (rozhodnutia Európskej rady a Rady), ktoré by z uvedenej právomoci mohli byť v prípade uplatnenia bežných pravidiel vylúčené. Článok 269 ZFEÚ teda nie je určujúci pre podanie žalôb o neplatnosť namierených proti iným aktom prijatým na základe článku 7 ZEÚ, to znamená aktov, na ktoré sa nevzťahuje článok 269 ZFEÚ, vrátane odôvodnených návrhov Parlamentu prijatých podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ, a z toho vyplýva, že takým žalobám ani nebráni. V súvislosti s týmito aktmi sa uplatňujú bežné pravidlá podľa článku 263 ZFEÚ.

45.

Znenie článku 269 ZFEÚ odkazuje na súdne preskúmanie „aktu prijatého Európskou radou alebo Radou podľa článku 7 ZEÚ“. Okrem inštitucionálneho obmedzenia pôsobnosti je takéto preskúmanie ďalej ohraničené dvoma ďalšími spôsobmi: po prvé so zreteľom na potenciálneho žalobcu (návrh na súdne preskúmanie môže podať len dotknutý členský štát) a po druhé rozsahom uvedeného preskúmania (je obmedzené len na procesné otázky, keďže Súdny dvor má len preskúmať dodržanie procesných ustanovení článku 7 ZEÚ).

46.

Pokiaľ ide o presnú pozitívne vymedzenú pôsobnosť článku 269 ZFEÚ, je škála aktov, na ktoré sa toto ustanovenie vzťahuje, na prvý pohľad dosť široká – „akt prijatý Európskou radou alebo Radou podľa článku 7 [ZEÚ]“. Článok 269 ZFEÚ by sa teda na základe prvej vety tohto ustanovenia mohol vzťahovať na akýkoľvek akt jednej z uvedených inštitúcií prijatý v rámci konania podľa článku 7 ZEÚ: teda nielen na rozhodnutia (podľa článku 7 ods. 1 a 2 ZEÚ) a odporúčania (podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ), ale dokonca aj na akty, ktoré nie sú výslovne uvedené v článku 7 ZEÚ a potenciálne ich mohla prijať Európska rada alebo Rada.

47.

Ak sa však prvá a druhá veta článku 269 ZFEÚ vykladajú spoločne, je jasné, že uvedený článok sa vzťahuje iba na rozhodnutia Európskej rady alebo Rady. Toto ustanovenie totiž ďalej vyžaduje, aby návrh na súdne preskúmanie podal „členský štát dotknutý rozhodnutím… do jedného mesiaca odo dňa takého rozhodnutia“.

48.

Naopak, pokiaľ ide o negatívne vymedzenie pôsobnosti článku 269 ZFEÚ, zo znenia tohto ustanovenia nepochybne vyplýva, že sa jednoducho nevzťahuje na iné akty, ktoré boli prípadne prijaté na základe článku 7 ZEÚ a nie sú to rozhodnutia, pričom ich autormi sú iné inštitúcie ako Európska rada alebo Rada. V článku 269 ZFEÚ sa neuvádzajú akty Parlamentu alebo Komisie, ktoré mohli byť prijaté podľa článku 7 ZEÚ.

49.

Znenie aktuálneho článku 269 ZFEÚ do veľkej miery odráža pôvodný článok III‑371 Zmluvy o Ústave pre Európu. V prípravných prácach Konventu sa však nespomína nijaká osobitná diskusia týkajúca sa tohto konkrétneho ustanovenia. ( 12 )

50.

Účastníci konania diskutovali o ďalšej historickej paralele, na ktorú odkazoval najmä žalovaný na podporu tvrdenia, že súčasný článok 269 ZFEÚ mal pôvodne zo súdneho preskúmania vylúčiť celé konanie podľa článku 7 ZEÚ. Ide o predchodcu článku 269 ZFEÚ, teda o bývalý článok 46 písm. e) ZEÚ.

51.

Podľa Zmluvy z Nice bývalý článok 46 písm. e) ZEÚ stanovoval: „ustanovenia [Zmlúv] týkajúce sa právomoci Súdneho dvora Európskych spoločenstiev a výkonu týchto právomocí sa vzťahujú len na… procesné ustanovenia článku 7 [ZEÚ], ak Súdny dvor koná na žiadosť dotknutého členského štátu do jedného mesiaca odo dňa prijatia rozhodnutia prijatého Radou podľa uvedeného článku“.

52.

Je nepochybné, že znenie tohto článku je do istej miery podobné ako znenie článku 269 ZFEÚ. Obe ustanovenia obmedzujú súdne preskúmanie na procesné ustanovenia obsiahnuté v článku 7 ZEÚ. Obe vyžadujú, aby k preskúmaniu došlo na návrh dotknutého členského štátu do jedného mesiaca od rozhodnutia. Tu sa však vzájomná podobnosť končí.

53.

Po prvé z hľadiska textu je jediným jasným ukazovateľom vyplývajúcim zo znenia bývalého článku 46 písm. e) ZEÚ skutočnosť, že Súdny dvor môže uplatniť svoju právomoc (a teda najmä právomoc súdneho preskúmania a zrušenia na základe ustanovenia, ktoré nahradil článok 263 ZFEÚ) v rámci článku 7 ZEÚ len vo vzťahu k čisto procesným ustanoveniam tohto článku. Vecná pôsobnosť bývalého článku 46 písm. e) ZEÚ teda nebola úplne jasná, pretože z nej konkrétne nevyplývalo, na ktoré akty sa presne vzťahuje, a či by do pôsobnosti tohto ustanovenia mohli patriť aj iné akty ako rozhodnutia (a teda, či by sa na ne mohol vzťahovať druh preskúmania, ktorý toto ustanovenie predpokladá). Ako však bolo uvedené vyššie, ( 13 ) pôsobnosť článku 269 ZFEÚ nie je len užšia, ale je aj jasnejšie vymedzená ako pôsobnosť bývalého článku 46 písm. e) ZEÚ. Na rozdiel od neho sa v článku 269 ZFEÚ neuvádza nič o možnom preskúmaní (alebo nepreskúmaní) iných druhov aktov prijatých v rámci článku 7 ZEÚ, ktoré by sa uskutočnilo na základe právomoci upravenej inde, napríklad v článku 263 ZFEÚ.

54.

Po druhé zmysel článku 46 ZEÚ ako celku pôvodne zavedeného do Maastrichtskej zmluvy, ktorá vytvorila Európsku úniu, ( 14 ) už v Lisabonskej zmluve chýba. Tento článok bol totiž úzko spojený so „štruktúrou pilierov“: stanovil právomoc Súdneho dvora a obmedzil ju v súvislosti s medzivládnymi otázkami, ktoré predtým upravovala Zmluva o Európskej únii, pričom upravoval množstvo výnimiek z tejto právomoci. ( 15 ) Osobitná povaha Európskej únie, ktorá sa odlišovala od Európskeho spoločenstva, si vyžadovala obmedzenú právomoc Súdneho dvora vo veciach, ako bolo konanie podľa článku 7, ktoré patrili mimo pôsobnosť pilieru tvoreného Spoločenstvom.

55.

Nadobudnutie platnosti Lisabonskej zmluvy prinieslo zmenu paradigmy, z ktorej vyplýva, že akákoľvek diskusia o možných významových podobnostiach medzi súčasným článkom 269 ZFEÚ a bývalým článkom 46 písm. e) ZEÚ je zbytočná. Článok 269 ZFEÚ sa jednoducho nemôže považovať za následníka bývalého článku 46 písm. e) ZEÚ, ktorý preberá jeho pôsobnosť, zámer aj ducha, pretože zmizli celé základy, na ktorých bývalý článok 46 ZEÚ stál. Neexistuje už totiž všeobecné ustanovenie uvádzajúce jednotlivé oblasti, v ktorých Súdny dvor vzhľadom na štruktúru pilierov nemá právomoc. Lisabonská zmluva namiesto toho zaviedla pravidlo všeobecnej právomoci, z ktorej sa uplatňujú iba osobitné a presne uvedené výnimky. ( 16 )

56.

Z toho vyplýva, že tvrdenie založené na bývalom článku 46 ZEÚ a na niekdajšom rozsahu paralelného vylúčenia nemá veľkú váhu. Skôr možno povedať, že ide o tvrdenie na základe odlišnosti, ale určite nie o tvrdenie na základe analógie.

57.

Existujú argumenty založené na štruktúre, ktoré vysvetľujú, prečo článok 269 ZFEÚ nemožno vykladať v tom zmysle, že z právomoci Súdneho dvora niečo vylučuje. Toto ustanovenie skôr pozitívne zakladá právomoc tým, že výslovne niečo zahŕňa.

58.

Po prvé článok 269 ZFEÚ nie je zaradený medzi výnimky z právomoci Súdneho dvora uvedené v šiestej časti hlave I kapitole 1 oddiele 5 ZFEÚ popri článkoch 274, 275 a 276 ZFEÚ. Článok 269 ZFEÚ je však medzi ustanoveniami, ktoré Súdnemu dvoru priznávajú právomoc: nasleduje po článku 268 ZFEÚ (ktorý Súdnemu dvoru priznáva právomoc v oblasti mimozmluvnej zodpovednosti Únie) a pred článkom 270 ZFEÚ (ktorý Súdnemu dvoru priznáva právomoc v súvislosti so spormi medzi Úniou a jej zamestnancami).

59.

Po druhé toto zaradenie v rámci štruktúry potvrdzuje aj zvolený jazyk. Na rozdiel od formulácie používanej v prípade skutočných výnimiek („Súdny dvor… nemá právomoc“ v článku 275 ZFEÚ alebo „Súdny dvor… nemá právomoc“ v článku 276 ZFEÚ), článok 269 ZFEÚ je ustanovením, ktoré právomoc pozitívne udeľuje („Súdny dvor… má právomoc“). ( 17 )

60.

Po tretie – a to je najdôležitejšie – z toho vyplýva otázka: prečo bolo dôležité pozitívne vymedziť alebo skôr potvrdiť právomoc v súvislosti s rozhodnutiami Rady alebo Európskej rady prijatými podľa článku 7 ods. 1 alebo článku 7 ods. 2 ZEÚ, a pritom obmedziť rozsah tejto právomoci?

61.

Domnievam sa, že toto výslovné potvrdenie bolo potrebné práve z dôvodu tradičnejšej judikatúry týkajúcej sa procesnej legitimácie a prístupu k súdnemu preskúmaniu podľa článku 263 ZFEÚ. Podľa tejto judikatúry ( 18 ) by sa rozhodnutia v zmysle článku 7 ods. 1 a článku 7 ods. 2 ZEÚ mohli vnímať ako prípravné opatrenia smerujúce ku konečnému rozhodnutiu o pozastavení práv prijatému podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ. Na tomto základe by sa mohli považovať za rozhodnutia, na ktoré sa súdne preskúmanie nevzťahuje. Bolo preto zmysluplné, aby sa v záujme odstránenia takejto neistoty, a fortiori v citlivej politickej oblasti, kde by bol Súdny dvor už z podstaty veci pravdepodobne pri svojom posudzovaní zdržanlivý, ( 19 ) jasne stanovilo obmedzené preskúmanie aktov, o ktorých sa rozhodlo, že budú v každom prípade predmetom súdneho preskúmania.

62.

Z tohto štrukturálneho pohľadu je teda článok 269 ZFEÚ skutočne istým typom lex specialis, avšak úplne iným, ako to tvrdí žalovaný. Nejde a logicky ani nemôže ísť o priame a všeobecné vylúčenie súdneho preskúmania akýchkoľvek aktov, ktoré v ňom nie sú výslovne spomenuté, pričom však boli prijaté na základe článku 7 ZEÚ. Ide o osobitné potvrdenie alebo udelenie právomoci vo vzťahu k osobitným typom aktov uvedeným v tomto ustanovení, ktoré by pravdepodobne boli z preskúmania vylúčené. To však rovnako znamená, že na akty, ktoré sa v uvedenom ustanovení výslovne nespomínajú, sa toto ustanovenie nevzťahuje a spadajú do pôsobnosti všeobecných pravidiel článku 263 ZFEÚ.

63.

Je tu ešte jeden argument týkajúci sa štruktúry, ktorý si zaslúži pozornosť. Týka sa (ne)logických dôsledkov, ku ktorým by výklad navrhovaný žalovaným viedol.

64.

Predpokladajme, že žalovaný má pravdu a obsah článku 269 ZFEÚ sa v rozpore s jeho znením, kontextom a logikou štruktúry má vykladať v tom zmysle, že „Súdny dvor nemá právomoc preskúmať akékoľvek akty prijaté podľa článku 7 ZEÚ, okrem rozhodnutí prijatých Európskou radou alebo Radou“. Z toho logicky vyplýva otázka, ako sa postaviť k súdnemu preskúmaniu prípadného rozhodnutia Rady o pozastavení práv prijatého podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ.

65.

Na pojednávaní žalovaný potvrdil, že podľa neho sa súdne preskúmanie, s výnimkou rozhodnutí, nevzťahuje na nijaké akty prijaté podľa článku 7 ZEÚ, vrátane rozhodnutí Rady podľa článku 7 ods. 3 o sankciách. Žalovaný v podstate tvrdí, že ak členský štát môže v zmysle článku 269 ZFEÚ napadnúť rozhodnutia, vrátane rozhodnutia Európskej rady podľa článku 7 ods. 2 ZEÚ, akákoľvek prípadná nezákonnosť by sa mala zistiť práve v tejto etape. V prípade, že Súdny dvor zruší rozhodnutie podľa článku 7 ods. 2 ZEÚ, nemôže dôjsť k pozastaveniu práv podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ. V prípade, že uvedené rozhodnutie zrušené nie je, predstavuje pevný právny základ pre pozastavenie práv podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ, pričom takéto pozastavenie je v zásade politickým rozhodnutím, ktoré nemožno napadnúť.

66.

Domnievam sa, že takýto výklad je neudržateľný.

67.

Predovšetkým je potrebné znova pripomenúť, že Európska únia je úniou „práva, pretože akty tak [jej] členských štátov, ako aj [jej] inštitúcií podliehajú preskúmaniu ich súladu so základnou ústavnou listinou, ktorou je Zmluva“ ( 20 ). Článok 7 ZEÚ vytvoril postup, ktorý je venovaný osobitne dodržiavaniu pravidiel právneho štátu zo strany členských štátov. Súdna ochrana je jednou z najdôležitejších zásad právneho štátu. Ako nedávno pripomenul Súdny dvor na základe článku 2 ZEÚ, samotná existencia účinného súdneho preskúmavania na účely dodržania ustanovení práva Únie je totiž súčasťou existencie právneho štátu. ( 21 ) Tento štrukturálny argument má osobitný význam v kontexte článku 7 ods. 3 ZEÚ.

68.

Po druhé by bolo nelogické, ak by v zmysle výkladu článku 269 ZFEÚ, ako ho navrhuje žalovaný, podliehali rozhodnutia, ktoré možno vnímať ako prípravné akty vo vzťahu k pozastaveniu práv, obmedzenému súdnemu preskúmaniu, pričom na konečný akt (napríklad na samotné rozhodnutie o pozastavení práv) by sa nijaké preskúmanie nevzťahovalo. Okrem toho na rozdiel od predchádzajúcich etáp konania podľa článku 7 ZEÚ totiž Zmluva výslovne obmedzuje (politickú) voľnú úvahu Rady v tejto konkrétnej etape: pri prijímaní svojho rozhodnutia o pozastavení určitých práv (a stanovení, o ktoré práva vyplývajúce z uplatňovania Zmluvy okrem hlasovacích práv v Rade, ide) „Rada… zohľadní možné následky takéhoto pozastavenia na práva a povinnosti fyzických a právnických osôb“.

69.

V etapách, v ktorých má Rada zjavne k dispozícii neobmedzenú politickú voľnú úvahu, by teda jej rozhodnutia mohli byť predmetom preskúmania. Keď je však jej voľná úvaha obmedzená a začína mať skutočný dosah, preskúmanie by neexistovalo. Takýto prístup by úplne obrátil naruby celú logiku súdneho preskúmania (ktorá sa za normálnych okolností uplatňuje): (skutočne prevažne politické) prípravné akty (vo forme rozhodnutí) by bolo možné preskúmať, kým konečné (ktorých obsah je najmä právny) rozhodnutie alebo rozhodnutia, ktoré by skutočne mohli tretie strany „ovplyvniť“ a podliehajú istým hmotnoprávnym, a nie len politickým kritériám, by takémuto preskúmaniu nepodliehali.

70.

Po tretie je úplne jasné, že rozhodnutia podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ sú konečnými právnymi aktmi, ktoré môžu vyvolať právne účinky nielen voči dotknutým členským štátom, ale aj voči tretím stranám, teda jednotlivcom, ktorí sú v tomto ustanovení výslovne uvedení. Článok 7 ods. 3 ZEÚ ponecháva Rade širokú mieru voľnej úvahy, aby sa rozhodla, ktoré práva členského štátu majú byť pozastavené, ako a do akej miery. Nemôžem predpokladať spôsob, akým by takéto individuálne posúdenie mohlo prebiehať, ani jeho rozsah, bolo by však dosť zvláštne, ak by podľa článku 275 druhého odseku ZFEÚ bolo možné preskúmať napríklad zmrazenie aktív a iné obmedzujúce opatrenia namierené proti jednotlivcom, avšak rozhodnutia podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ, ktoré v konečnom dôsledku môžu vo vzťahu k jednotlivcom vytvárať rovnako nepriaznivé alebo dokonca ešte silnejšie právne následky, by preskúmaniu nepodliehali.

71.

Určite súhlasím s tým, že ako na pojednávaní tvrdil žalovaný, prejednávaná vec sa netýka prípustnosti súdneho preskúmania rozhodnutia o pozastavení práv podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ. To však len zvýrazňuje, že celkový postoj žalovaného vo vzťahu k navrhovanému výkladu článku 269 ZFEÚ je neodôvodnený. V tejto súvislosti je nevyhnutné, aby osud aktov na základe článku 7 ods. 1 ZEÚ prijatých pred rozhodnutím podľa tohto ustanovenia a osud akýchkoľvek ďalších aktov prijatých po rozhodnutí podľa článku 7 ods. 2 ZEÚ, a tiež celková logika článku 7 ZEÚ spoločne vytvárali aspoň do istej miery zrozumiteľný celok.

72.

Z toho dôvodu sa rovnaká logika musí uplatňovať aj na vzťah medzi článkom 269 a článkom 263 ZFEÚ, a následne na článok 7 ZEÚ v celom rozsahu. Nie je pritom nevyhnutné prijímať odvážne opatrenia smerujúce k zavedeniu nových právnych nástrojov, ako by to mohol naznačovať rozsudok Les Verts/Parlament ( 22 ), na ktorý sa opakovane odvolávajú žalobca a vedľajší účastník konania. V prejednávanej veci úplne postačuje nepodliehať logike fragmentácie pri prístupe k súdnemu preskúmaniu, ktorú obhajuje žalovaný, a z hľadiska prístupu k tomuto preskúmaniu by z nej vyplývalo rozdelenie článku 7 ZEÚ na vzájomne neprepojené slučky upravené rôznymi alebo skôr nijakými pravidlami.

73.

Vzhľadom na gramatický, historický, štrukturálny a logický výklad navrhujem záver, podľa ktorého článok 269 ZFEÚ iba objasňuje a upravuje právomoc Súdneho dvora v súvislosti so súdnym preskúmaním rozhodnutí. Akékoľvek iné akty prijaté podľa článku 7 ZEÚ, ktoré nie sú výslovne spomenuté v článku 269 ZFEÚ, spadajú do pôsobnosti systému bežného súdneho preskúmania, teda do pôsobnosti článku 263 ZFEÚ a v tom zmysle musia byť aj preskúmané.

74.

Predtým, ako k takému preskúmaniu v osobitnom kontexte dotknutého odôvodneného návrhu podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ pristúpim, by som chcel uviesť niekoľko všeobecných dôvodov, pre ktoré by tento záver pravdepodobne nespôsobil, že by bol Súdny dvor zrazu zaplavený typicky politickými prípadmi a akékoľvek konanie podľa článku 7 ZEÚ by sa tak vlastne zaseklo.

75.

Po prvé niekoľko „iných aktov“ neuvedených v článku 269 ZFEÚ by sa v zmysle článku 263 ZFEÚ pravdepodobne považovalo za prípravné akty podľa ustálenej judikatúry týkajúcej sa tohto článku. Všetky tieto akty sú preto zo súdneho preskúmania vylúčené.

76.

Po druhé každý neprivilegovaný žalobca podľa článku 263 ZFEÚ musí pred napadnutím týchto aktov – za predpokladu, že nejde iba o prípravné akty, – preukázať, že sa ho osobne a priamo týkajú. Ťažko si predstaviť, že žalobcovia ako jednotlivci splnia tieto kritériá, najmä kritérium priamej dotknutosti, v súvislosti s inými aktmi, ako je prípadné konečné pozastavenie práv podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ.

77.

Po tretie súdne preskúmanie nevyhnutne neznamená podrobné preskúmanie. To platí jednak v prípade štyroch dôvodov uvedených v článku 263 druhom odseku ZFEÚ, ktoré vymedzujú prípadný dosah žaloby, a jednak v prípade osobitnej politickej povahy článku 7 ZEÚ. Podľa ustálenej judikatúry je totiž inštitúciám Únie potrebné priznať širokú mieru voľnej úvahy, keď prijímajú rozhodnutia najmä politickej povahy, v rámci ktorých sa od nich vyžaduje vykonanie komplexného hodnotenia. ( 23 )

78.

Z toho podľa mňa vyplýva záver, že je veľmi nepravdepodobné, že by výklad vzťahu medzi článkami 263 a 269 ZFEÚ, ktorý navrhujem, spôsobil údajné nebezpečenstvo presunutia diskusie, ktorá je vo svojej podstate politická, z rokovacích priestorov Rady do súdnej siene a z toho vyplývajúce narušenie hladkého priebehu a účinnosti celého konania podľa článku 7 ZEÚ.

79.

Napadnuté uznesenie je odôvodneným návrhom v zmysle článku 7 ods. 1 ZEÚ, ktoré žalovaný prijal 12. septembra 2018. Na základe tohto návrhu sa začala úvodná etapa konania podľa článku 7 ZEÚ a otvorila sa možnosť prijatia rozhodnutia Rady v zmysle článku 7 ods. 1 ZEÚ, ktorým by sa uznala existencia jasného rizika vážneho porušenia hodnôt EÚ. V čase podania tejto žaloby o neplatnosť a podľa informácií, ktoré mám k dispozícii v čase prednesu týchto návrhov, však Rada ešte na základe tohto odôvodneného návrhu nekonala.

80.

Odôvodnený návrh podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ patrí do úvodnej etapy konania podľa článku 7 ZEÚ. Od prijatia rozhodnutia o pozastavení práv podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ ho teda delí ešte niekoľko fáz a predchádza dokonca aj rozhodnutiu podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ. Nemal by sa teda odôvodnený návrh podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ vnímať len ako predbežný akt, na ktorý sa nevzťahuje súdne preskúmanie podľa článku 263 ZFEÚ?

81.

Podľa môjho názoru by sa tak vnímať nemal. Odôvodnený návrh podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ nie je ani výhradne prípravným aktom, ani aktom, ktorý by nemal (vlastné a nezávislé) právne účinky. Tento návrh s konečnou platnosťou vyjadruje stanovisko Parlamentu (časť i), pričom prípadné nedostatky v rámci tohto konania nemožno napraviť v nasledujúcich etapách (časť ii). Predovšetkým však odôvodnený návrh obsahuje nielen istý zámer, ale aj reálne a jasne vyvoláva (nezávislé) právne účinky (vo vzťahu k tretím stranám) v zmysle článku 263 prvého odseku ZFEÚ (časť iii).

82.

Podľa ustálenej judikatúry v prípade aktov alebo rozhodnutí prijatých v rámci konania pozostávajúceho z niekoľkých fáz možno akt preskúmať len v prípade, že konečným spôsobom určuje postoj inštitúcie, ktorá ho prijala. ( 24 ) Žalobca a vedľajší účastník konania tvrdia, že práve o tento prípad ide, pričom žalovaný zastáva opačný názor. Domnieva sa, že napadnuté uznesenie je porovnateľné s legislatívnym návrhom Komisie.

83.

So žalovaným nesúhlasím.

84.

Na úvod je potrebné poukázať na to, že citovaná judikatúra bola vytvorená najmä vo veciach týkajúcich sa zložitých správnych konaní predovšetkým hospodárskej povahy a ich súčasťou bolo technické posúdenie hlavne zo strany Komisie. Nie je preto úplne jednoznačné, že rovnaké pravidlá by sa mali vzťahovať aj na legislatívne a a fortiori ústavné postupy. Uvedené smerovanie judikatúry sa však na pojednávaní spomenulo a diskutovalo sa o ňom, a preto ho snáď možno prijať ako východiskový bod a ako všeobecné pravidlo, ktoré sa uplatňuje na každý typ konania, a podľa ktorého sa súdne preskúmanie vzťahuje na akýkoľvek akt len vtedy, ak tento akt stanovuje konečný postoj inštitúcie, ktorá ho prijala. ( 25 )

85.

Je pravda, že na formálnej úrovni môže napadnuté uznesenie pripomínať legislatívne návrhy Komisie, ktoré prinajmenšom podľa Všeobecného súdu ( 26 ) nie sú predmetom súdneho preskúmania. Príloha napadnutého uznesenia totiž obsahuje „návrh rozhodnutia Rady, ktoré podľa článku 7 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii konštatuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená, zo strany Maďarska“.

86.

Tu sa však akákoľvek podobnosť s legislatívnymi návrhmi končí. Po prvé odôvodnené návrhy nemusia mať podobu napadnutého uznesenia obsahujúceho plnohodnotný návrh rozhodnutia Rady v prílohe. Môžu mať jednoducho podobu uznesenia, ktorého prílohou nie je takýto návrh, ale len dôvodová správa: ( 27 ) znenie článku 7 ods. 1 ZEÚ vyžaduje odôvodnený návrh, a nie nevyhnutne návrh rozhodnutia.

87.

Po druhé zo systematickejšieho pohľadu jednoducho nemožno napadnuté uznesenie porovnávať s legislatívnym návrhom Komisie. Článok 7 ZEÚ totiž vymedzuje sankčný postup proti jednotlivému členskému štátu, ktorý ma ústavnú povahu. Tento postup sa významne líši od legislatívneho konania, ktorého cieľom je vytváranie politík. ( 28 ) Ešte dôležitejšie je, že legislatívne návrhy Komisie nevyjadrujú konečný postoj Komisie. Sú len východiskom, na ktorého základe sa rozvíja celá legislatívna diskusia medzi viacerými inštitúciami vrátane Komisie.

88.

Odôvodnený návrh prijatý podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ je úplne iným prípadom. Nie je výzvou na vyjednávanie a na kolektívne rokovanie o texte a jeho jednotlivých ustanoveniach, čo je postup, ktorý vyjadruje oscilujúcu podstatu legislatívneho konania. Odôvodnený návrh podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ odráža konečný postoj jeho autora: vo viacfázovom postupe na základe článku 7 ZEÚ podáva v prenesenom slova zmysle štafetu jedna inštitúcia druhej. Ide o konečný (a teda neodvolateľný) postoj jedného z účastníkov štafetového behu. Konanie sa začalo (a nie len predbežne).

89.

Na rozdiel od odôvodneného návrhu Komisie podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ, kde Komisia už v ďalšom konaní podľa tohto článku nie je prítomná, prinajmenšom nie výslovne, Parlament je povinný dať súhlas s oboma potenciálnymi rozhodnutiami podľa článku 7 ods. 1 a článku 7 ods. 2 ZEÚ.

90.

Domnievam sa, že požiadavka tohto následného súhlasu nič nemení na konečnosti odôvodneného návrhu Parlamentu. Predovšetkým ak Parlament predložil odôvodnený návrh, nemusí ho pri každom z oboch uvedených súhlasov znova otvoriť. Zámer oboch aktov je iný: kým odôvodneným návrhom sa začína konanie podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ, požadovaný súhlas sa týka predloženého obsahu rozhodnutia Rady a jej konštatovania buď jasného rizika alebo existencie vážneho porušenia hodnôt EÚ zo strany členského štátu.

91.

Okrem toho Parlament je v zmysle článku 7 ods. 1 ZEÚ len jedným z troch potenciálnych subjektov, ktoré môžu prijatím odôvodneného návrhu začať konanie podľa článku 7 ZEÚ. Je rozumné predpokladať, že odôvodnený návrh podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ by mal mať rovnakú hodnotu bez ohľadu na to, kto ho prijal. Skutočnosť, že jeden z troch subjektov, ktorý môže uvedené konanie začať, má aj ďalšiu úlohu spočívajúcu vo vyjadrení súhlasu, by nemala byť dôležitá. Bolo by dosť nelogické, ak by sa pozornosť zamerala na pomerne nepodstatný fakt, že v prejednávanej veci sa konanie začalo na podnet Parlamentu, a nie Komisie alebo jednej tretiny členských štátov, a ak by sa tento fakt ďalej prepojil s predpokladaným zámerom autora Zmluvy zveriť Parlamentu v celom konaní osobitnú úlohu, pričom by to napokon viedlo k záveru, ktorý je presným opakom pôvodného zámeru a spočíva v tom, že úloha Parlamentu by sa v konaní neposilnila, ale naopak by sa reálne oslabila. Práve k takému záveru by však smerovalo tvrdenie, že odôvodnený návrh Parlamentu má z nejakého dôvodu „nižšiu hodnotu“ alebo je „menej konečný“, ako by to bolo v prípade takého návrhu zo strany Komisie alebo jednej tretiny členských štátov a že súhlas, ktorý sa od Parlamentu vyžaduje a táto inštitúcia ho dáva v súvislosti s iným návrhom v ďalšej etape konania, môže jeho odôvodnený návrh kedykoľvek zmeniť alebo dokonca zrušiť.

92.

Posledný uvedený predpoklad navyše nepochybne nie je pravdivý: čisto hypoteticky predpokladajme, že Parlament prijme na základe článku 7 ods. 1 ZEÚ odôvodnený návrh a vyzve Radu, aby rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia zo strany členského štátu. Neskôr však Parlament z nejakého dôvodu odmietne dať svoj súhlas v zmysle rovnakého ustanovenia: možno nebude súhlasiť so znením navrhovaného rozhodnutia; možno na základe ďalších informácií alebo prípadného vypočutia členského štátu Radou viac nebude presvedčený, že riziko skutočne existuje; alebo väčšina v Parlamente dospeje k záveru, že súbor odporúčaní, ktoré navrhla Rada, dostatočne rieši aktuálnu situáciu. Malo by odmietnutie dať súhlas v každom z uvedených prípadov, a možno aj v iných prípadoch, akékoľvek dôsledky na konečnú povahu predtým prijatého odôvodneného návrhu? Znamenalo by to, že predchádzajúci postoj Parlamentu je „menej konečný“? Nemyslím.

93.

Z toho vyplýva, že Parlament prijatím odôvodneného návrhu v zmysle článku 7 ods. 1 ZEÚ vymedzuje svoj konečný postoj v súvislosti so začatím konania podľa článku 7 ZEÚ.

94.

Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že dočasný akt nemôže byť predmetom žaloby, keď je preukázané, že na protiprávnosť tohto aktu sa možno odvolávať na podporu žaloby proti konečnému rozhodnutiu, ktorého prípravnú fázu tento akt tvorí. Za takých podmienok poskytuje žaloba proti rozhodnutiu, ktorým sa konanie končí, záruku dostatočnej súdnej ochrany. Ak však táto posledná podmienka nie je splnená, dočasný akt bez ohľadu na to, či vyjadruje predbežné stanovisko dotknutej inštitúcie, bude považovaný za akt, ktorý vyvoláva samostatné právne účinky, a teda musí byť možné napadnúť ho žalobou o neplatnosť. ( 29 )

95.

Táto línia judikatúry, ktorá sa teraz tiež uplatňuje v (hospodárskych) správnych konaniach, tvorí vnútornú výnimku z pravidla opísaného v predchádzajúcej časti týchto návrhov. Otvára možnosti súdneho preskúmania aktov, ktoré síce nevyjadrujú konečný postoj, avšak spôsobujú nezávislé právne účinky. Keďže som v predchádzajúcom bode naznačil, že napadnuté uznesenie vyjadruje konečný postoj Parlamentu, a nie je teda iba prípravným aktom, vyjadrujem sa k tejto otázke len z dôvodu úplnosti, keďže ju nastolili a prediskutovali účastníci konania.

96.

V rámci viacfázového ústavného konania, akým je konanie podľa článku 7 ZEÚ, sa prinajmenšom z hľadiska všeobecného a abstraktného uvažovania skutočne môže zdať rozumné počkať na prijatie rozhodnutia, ktorým sa toto konanie končí, a až potom napadnúť prípadné predchádzajúce nezrovnalosti spôsobené v jeho priebehu.

97.

Keď sa však prizrieme bližšie, je takýto postup v prejednávanej veci neudržateľný.

98.

Predovšetkým si len ťažko možno predstaviť, komu spomedzi inštitucionálnych subjektov by sa dalo protiprávne konanie pripísať v prípade, že by Európskej rade alebo Rade boli predložené sťažnosti týkajúce sa procesných nezrovnalostí údajne spôsobených Parlamentom pri prijímaní odôvodneného návrhu podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ, pričom následne by sa požadovalo zrušenie napríklad rozhodnutia Rady o pozastavení práv v zmysle článku 7 ods. 3 ZEÚ práve z dôvodu uvedenej predchádzajúcej nezrovnalosti spôsobenej Parlamentom. To len potvrdzuje, že prístup k súdnemu preskúmaniu na základe „celkového preskúmania“ môže dobre fungovať v komplexných konaniach v rámci jednej a tej istej inštitúcie alebo v rámci inštitúcií podobného typu, ako sú konania vedúce k rôznym individuálnym rozhodnutiam verejnej správy, ktoré sa prepájajú do jediného konečného a uceleného rozhodnutia. Takúto logiku však jednoducho nemožno uplatniť na súbor osobitných, nezávislých a z povahy veci rozdielnych rozhodnutí rôznorodých inštitucionálnych subjektov.

99.

Po druhé nie je úplne jasné, čo v kontexte článku 7 ZEÚ znamená „rozhodnutie, ktorým sa konanie ukončuje“. Na jednej strane, ak vnímame článok 7 ZEÚ ako celok, rozhodnutím, ktorým sa ukončuje konanie začaté na základe odôvodneného návrhu, by mohlo byť rozhodnutie prijaté podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ alebo podľa článku 7 ods. 2 ZEÚ, ako to uvádza žalovaný (vnútorný okruh). Na druhej strane by takýmto rozhodnutím však možno ešte opodstatnenejšie mohlo byť konečné rozhodnutie ukladajúce sankcie na základe článku 7 ods. 3 ZEÚ (vonkajší okruh). ( 30 ) Okrem toho je pravdepodobné, že aj intenzita súdneho preskúmania sa bude líšiť podľa toho, ktoré z uvedených rozhodnutí sa identifikuje ako rozhodnutie ukončujúce konanie. Ak by totiž bolo relevantným „rozhodnutím“ rozhodnutie podľa článkov 7 ods. 1 alebo 2 ZEÚ, uplatnil by sa článok 269 ZFEÚ a začalo by sa preskúmanie upravené v tomto článku. Naopak v prípade, že relevantným je rozhodnutie prijaté podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ, uskutočnilo by sa riadne súdne preskúmanie podľa článku 263 ZFEÚ.

100.

Po tretie, a to je možno najdôležitejšie, „rozhodnutie, ktorým sa konanie ukončuje“, nemusí byť bez ohľadu na príslušné ustanovenie nikdy prijaté. Prinajmenšom zo znenia článku 7 ods. 1 a 2 ZEÚ nevyplýva, že by Rada musela na odôvodnený návrh reagovať. Toto ustanovenie takisto neupravuje zánik účinkov odôvodneného návrhu, ak sa po uplynutí primeraného času nič nestane. Z judikatúry Súdneho dvora však jasne vyplýva, že v zmysle požiadavky právnej istoty musia inštitúcie EÚ vykonávať svoje právomoci v primeranej lehote. ( 31 ) Určite nemám v úmysle vstupovať na mínové pole, ktorým je diskusia o potenciálnej povinnosti Rady prijať rozhodnutie v primeranej lehote (alebo prijatie rozhodnutia výslovne odmietnuť) a o tom, či by takáto povinnosť mohla vyplývať z povinnosti lojálnej spolupráce. ( 32 )

101.

Na účely týchto návrhov stačí jednoducho uviesť, že by bolo priam kafkovské, ak by podmienkou prístupu k súdnemu preskúmaniu mohla byť skutočnosť, že jedného dňa bude možno existovať konečné rozhodnutie neznámej povahy, pričom medzitým zostane na neurčitý čas v platnosti odôvodnený návrh. Takýto postup by len ťažko mohol byť v súlade s Úniou práva, v ktorej „samotná existencia účinného súdneho preskúmavania na účely dodržania ustanovení práva Únie je totiž súčasťou existencie právneho štátu“ ( 33 ).

102.

Preto musím dospieť k záveru, že účinná súdna ochrana si vyžaduje, aby odôvodnené návrhy mohli byť predmetom súdneho preskúmania v zmysle článku 263 ZFEÚ, ak vytvárajú nezávislé právne účinky, čo je otázka, ktorou sa teraz budem zaoberať.

103.

Domnievam sa, že na základe dotknutého odôvodneného návrhu sa začalo konanie podľa článku 7 ZEÚ a z tohto pohľadu preto tento návrh už má isté právne účinky alebo ich nepochybne podľa zámeru jeho tvorcu mal mať. Na účely požiadavky vyplývajúcej z článku 263 prvého odseku ZFEÚ však z napadnutého uznesenia vyplývajú v jeho podobe odôvodneného návrhu podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ prinajmenšom dva ďalšie typy právnych účinkov.

104.

Po prvé podľa písmena b) jediného článku protokolu č. 24 o azyle pre štátnych príslušníkov členských štátov Európskej únie, ktorý zaviedla Amsterdamská zmluva, ak bol iniciovaný postup uvedený v článku 7 ods. 1 ZEÚ a pokiaľ Rada vo vzťahu k nemu prijme rozhodnutie s ohľadom na členský štát, ktorého je žiadateľ štátnym príslušníkom, takýto členský štát sa viac nemôže považovať za bezpečnú krajinu pôvodu vo vzťahu k ostatným členským štátom vo vzájomných vzťahoch pri všetkých právnych a praktických dôvodoch týkajúcich sa záležitostí azylu. Žiadosť o azyl, ktorú podal štátny príslušník tohto členského štátu, preto môže posúdiť iný členský štát.

105.

Je nepochybné, že takýto dôsledok predstavuje (záväzný) právny účinok odôvodnených návrhov, a to nielen vo vzťahu k dotknutému členskému štátu, ale aj vo vzťahu ku všetkým ostatným členským štátom, inštitúciám EÚ a štátnym príslušníkom dotknutého členského štátu. Ak sa totiž uplatní protokol č. 24, členský štát stráca vo vzťahu k ostatným členským štátom (a potenciálne aj vo vzťahu k tretím krajinám) svoje postavenie bezpečnej krajiny. Tento účinok je úplne nezávislý od toho, či samotná Rada napokon prijme rozhodnutie v súvislosti s odôvodneným návrhom.

106.

Je samozrejme možné uvažovať o tom, či je vhodné, aby odôvodnený návrh, na základe ktorého sa začína konanie podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ, spôsoboval už v počiatočnej fáze tohto konania takéto ďalekosiahle dôsledky. Význam uvedeného protokolu, ktorý je známy aj ako Aznarov protokol, by sa dokonca dal zľahčiť a bolo by možné tvrdiť, že bol prijatý v iných časoch a na iné účely.

107.

Vzhľadom na veľmi jasnú formuláciu tohto právneho nástroja by však podľa môjho názoru takéto úvahy neboli hodné súdu. Autori protokolu, ktorý má rovnakú právnu silu ako Zmluvy, ( 34 ) jednoznačne vyjadrili svoj zámer. Prijatie odôvodneného návrhu Parlamentu jasne a riadne aktivovalo toto ustanovenie a jeho uplatnenie.

108.

Okrem toho tvrdenie žalovaného, že aktiváciou protokolu č. 24 v podstate nemožno priznať jednotlivcom priamo vymáhateľné práva, alebo že verejné orgány v iných členských štátoch majú stále k dispozícii voľnú úvahu, na základe ktorej sa rozhodnú, či žiadateľom z Maďarska napokon poskytnú medzinárodnú ochranu, je podľa môjho názoru irelevantné.

109.

Domnievam sa, že takéto tvrdenie si zamieňa procesnú legitimáciu jednotlivcov (najmä podmienku priamej dotknutosti) so záujmami členského štátu. Po prvé členský štát je privilegovaný žalobca. Nie je povinný preukazovať priamu dotknutosť. Po druhé aj keby takúto povinnosť mal, quod non, išlo by o dotknutosť tohto štátu, a nie jeho občanov alebo správnych orgánov iných štátov. V prejednávanej veci je nepochybné, že Maďarsko je dotknuté, keď prichádza o postavenie bezpečnej krajiny, čo už jasne znamená, že žiadosti o medzinárodnú ochranu podané maďarskými občanmi v iných členských štátoch môžu byť meritórne posúdené. Úplne inou otázkou je, či bude žiadosť napokon úspešná. Na základe analógie z oblasti štátnych dlhopisov možno povedať, že to je ako z jedného dňa na druhý zmeniť úverový rating krajiny z AAA na B, a následne tvrdiť, že krajiny sa zníženie ratingu nedotýka, lebo mnohí jej občania stále majú nejaké peniaze. Hoci toto tvrdenie môže byť (z technického hľadiska) pravdivé, ale z hľadiska predmetu výhrady je tiež irelevantné.

110.

Po druhé ďalší druh právneho účinku, ktorý je spätý s odôvodneným návrhom podaným podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ, vyplýva z judikatúry Súdneho dvora. Existencia odôvodneného návrhu totiž naozaj môže mať dosah na vzájomnú dôveru a vzájomné uznávanie v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, a to najmä v kontexte výkonu európskeho zatykača, tento dosah však nie je obmedzený len na túto právnu oblasť.

111.

V rozsudku vo veci LM ( 35 ) Súdny dvor konštatoval, že vo veciach, v ktorých existuje reálne riziko porušenia základného práva na spravodlivý proces z dôvodu systémových alebo všeobecných nedostatkov týkajúcich sa nezávislosti súdov členského štátu, v ktorom bol zatykač vydaný, vykonávajúci orgán môže podľa konkrétneho posúdenia odmietnuť odovzdať osobu, ak existujú závažné dôvody, na základe ktorých by dotknutá osoba bola v prípade odovzdania tomuto štátu vystavená uvedenému riziku. Ak vykonávajúci orgán dospeje k takému záveru, môže konať uvedeným spôsobom v prípade, že má „k dispozícii dôkazy, ako sú dôkazy uvedené v odôvodnenom návrhu Komisie prijatom podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ, na preukázanie existencie reálneho rizika porušenia základného práva na spravodlivý proces“ ( 36 ).

112.

Žiadne rozhodnutie, ktorým sa odmieta vykonať európsky zatykač, určite nie je automatické. Odôvodnený návrh je len jedným z dokumentov, ktoré vnútroštátny súd môže pri svojom posúdení zohľadniť. ( 37 ) V bode 61 rozsudku vo veci LM sa však zdôrazňuje, že odôvodnený návrh podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ je osobitne relevantný. ( 38 ) Je pravda, že v rozsudku vo veci LM sa odkazovalo na odôvodnený návrh prijatý Komisiou. Podľa mňa však toto konštatovanie len zaznelo v skutkovom rámci predmetného rozsudku. Nevnímam ho v tom zmysle, že jeho zámerom bolo vymedziť odôvodnený návrh Komisie na úkor odôvodnených návrhov, ktoré by mohli prijať ďalšie dva subjekty uvedené v článku 7 ods. 1 ZEÚ. ( 39 )

113.

S existenciou odôvodnených návrhov v tejto oblasti preto nie sú spojené nijaké automatické dôsledky. Len ťažko však možno tvrdiť, že niečo, čo môže na základe autoritatívneho vyhlásenia Súdneho dvora slúžiť ako základ pre popretie vzájomnej dôvery a pozastavenie vzájomného uznávania, nemá nijaké právne účinky. Dá sa o nepochybne právnom dokumente, ktorý nie je len obyčajnou skutočnosťou a možno ho legálne použiť na vylúčenie niektorých podstatných právnych povinností členských štátov vychádzajúcich z primárneho a sekundárneho práva, povedať, že nemá nijaké právne účinky?

114.

Takýto predpoklad pokladám za neudržateľný. Z praktického hľadiska totiž takéto závažné vyhlásenia európskej povahy nemožno podceňovať. Je nepravdepodobné, že trestný súd v členskom štáte, teda za normálnych okolností trestný súd prvého stupňa, ktorý rozhoduje o žiadostiach o odovzdaní, by mal buď schopnosť, alebo dostatočnú právomoc na to, aby vykonal celkové preskúmanie kvality právneho štátu v inom členskom štáte. Ak sa takéto subjekty výslovne vyzývajú, aby vychádzali z prehlásení európskych inštitúcií, nemôže sa stať, že vo fáze, keď je potrebné sa za tieto prehlásenia postaviť a prijať na úrovni Európskej únie nevyhnutné z nich plynúce dôsledky, vrátane umožnenia primeraného prístupu k súdu, ( 40 ) sa právomoc, ktorá sa uplatnila, a teraz z tohto uplatnenia vyplývajú právne účinky, zrazu stratí v „hmle popierania“, ktorá pripomína slogan seriálu Akty X.

115.

Maďarsko má preto zjavný záujem na konaní proti napadnutému uzneseniu. Toto uznesenie nie je len prostriedkom, ktorým sa začína konanie podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ a ktorý tak splnomocňuje Radu, aby zistila, či existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt EÚ zo strany členského štátu. Prináša tomuto členskému štátu aj vlastné právne dôsledky.

116.

Žaloba o neplatnosť, ktorú proti napadnutému uzneseniu podal na základe článku 263 ZFEÚ žalobca, je preto prípustná.

117.

Žalobca uviedol proti napadnutému uzneseniu štyri žalobné dôvody. Najprv sa zameriam (spoločne) na dva žalobné dôvody, podľa ktorých mal žalovaný zohľadniť pri počítaní hlasov a zisťovaní, či bola dosiahnutá potrebná väčšina, aj hlasy tých, ktorí sa hlasovania zdržali. Následne sa budem v krátkosti zaoberať dvoma zostávajúcimi žalobnými dôvodmi.

118.

Žalobca vo svojom prvom žalobnom dôvode tvrdí, že uznesenie by nebolo prijaté, ak by sa riadne zohľadnili hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania. Článok 178 ods. 3 rokovacieho poriadku stanovuje, že ako odovzdané hlasy sa započítavajú iba hlasy „za“ a „proti“, pričom sa v ňom uvádza spresnenie z roku 2016 týkajúce sa prípadov, „pre ktoré je v zmluvách stanovená špecifická väčšina“. Článok 354 ZFEÚ, ktorý sa uplatňuje na akty prijaté Parlamentom podľa článku 7 ZEÚ, stanovuje takúto špecifickú väčšinu ako dvojtretinovú väčšinu odovzdaných hlasov, ktoré predstavujú väčšinu poslancov EP. Výklad článku 178 ods. 3 v súlade s článkom 354 ZFEÚ si vyžaduje vziať v rámci systému počítania do úvahy aj hlasy tých, ktorí sa hlasovania zdržali.

119.

Nezohľadnenie hlasov tých, ktorí sa zdržali hlasovania, nepredstavuje podľa žalovaného ani porušenie článku 354 ZFEÚ, ani porušenie článku 178 ods. 3 rokovacieho poriadku. Zhromaždenia na celom svete majú rôzne pravidlá týkajúce sa zohľadňovania hlasov tých, ktorí sa zdržali hlasovania. Podľa článku 232 ZFEÚ Parlament sám rozhoduje o svojej organizácii a fungovaní. Článok 354 ZFEÚ nespresňuje, ako treba zaobchádzať s hlasmi tých, ktorí sa zdržali hlasovania, a preto je úlohou Parlamentu, aby o tom rozhodol. V tejto súvislosti sa Parlament vždy pridržiaval ustálenej praxe, podľa ktorej sa takéto hlasy nezapočítavajú ako odovzdané hlasy. Cieľom revízie rokovacieho poriadku z roku 2016 nebolo stanoviť výnimku zo všeobecného pravidla, že uvedené hlasy nebudú zohľadnené.

120.

Podľa vedľajšieho účastníka konania sa má článok 354 štvrtý odsek ZFEÚ vykladať tak, že vzhľadom na prvý odsek uvedeného článku stanovuje povinnosť zohľadniť hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania. Toto ustanovenie výslovne uvádza, že zdržanie sa hlasovania v rámci Rady alebo Európskej rady nebráni prijatiu rozhodnutia, z čoho vyplýva, že neexistencia takéhoto spresnenia vo štvrtom odseku článku 354 ZFEÚ znamená, že hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania, sa musia zohľadniť.

121.

Žalobca vo svojom treťom žalobnom dôvode uvádza, že nezohľadnením hlasov poslancov EP, ktorí sa zdržali hlasovania, bola týmto poslancom odobratá možnosť vykonávať funkciu zástupcov ľudu, čím sa porušili zásady demokracie a rovnakého zaobchádzania s poslancami EP. Poslanci EP by mali mať možnosť vyjadriť svoj názor rôznymi spôsobmi. Okrem toho neboli riadne informovaní o spôsobe hlasovania, pretože takúto informáciu dostali e‑mailom, a to len deň a pol pred hlasovaním.

122.

Podľa žalovaného je tento žalobný dôvod zjavne nedôvodný. Nezohľadnenie hlasov tých, ktorí sa zdržali hlasovania, nepredstavuje nerovnosť zaobchádzania s poslancami EP. Všetci poslanci EP majú rovnaké právo hlasovať a môžu hlasovať v súlade so svojím politickým presvedčením, pričom sú si plne vedomí dôsledkov, aké bude mať typ hlasovania, ktoré si zvolili, na konečný výsledok. Okrem toho v prejednávanej veci sa poslanci EP mohli kvalifikovane rozhodnúť, pretože pred hlasovaním presne vedeli, akým spôsobom budú hlasy spočítané.

123.

Kým vo svojom prvom žalobnom dôvode žalobca tvrdí, že napadnuté uznesenie porušilo článok 354 ZFEÚ a článok 178 ods. 3 rokovacieho poriadku, v treťom žalobnom dôvode sa zameriava na porušenie zásad demokracie a rovnosti, ktoré sú v uvedom poradí zakotvené v článku 2 ZEÚ a v článku 21 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Oba žalobné dôvody majú spoločný základ: je ním otázka, či nezohľadnenie hlasov tých, ktorí sa zdržali hlasovania, pri počítaní hlasov, je v súlade s rôznymi ustanoveniami práva Únie. Preto bude najlepšie, ak ich posúdim spoločne.

124.

Podľa článku 231 ZFEÚ „ak nie je v zmluvách ustanovené inak, Európsky parlament sa uznáša väčšinou odovzdaných hlasov“. Takúto výnimku z pravidla upravuje článok 7 ZEÚ. V zmysle článku 7 ods. 5 ZEÚ „pravidlá hlasovania, ktoré sa na účely tohto článku vzťahujú na Európsky parlament…, sú ustanovené v článku 354 Zmluvy o fungovaní Európskej únie“.

125.

Podľa štvrtého odseku článku 354 ZFEÚ „na účely článku 7 Zmluvy o Európskej únii sa Európsky parlament uznáša dvojtretinovou väčšinou odovzdaných hlasov, ktoré predstavujú väčšinu všetkých jeho poslancov“. Z toho vyplýva, že článok 354 ZFEÚ vyžaduje dva typy väčšiny na účely prijatia odôvodnených návrhov vyzývajúcich Radu, aby konala podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ: dvojtretinovú väčšinu odovzdaných hlasov a väčšinu všetkých poslancov EP. ( 41 )

126.

Problematický je v tomto prípade len prvý typ väčšiny. Rozdielne postoje účastníkov konania sú založené na definícii výrazu „odovzdané hlasy“. Kým žalobca a vedľajší účastník konania tvrdia, že odovzdané hlasy zahŕňajú aj hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania, podľa žalovaného tento pojem odkazuje iba na hlasy za predmetný návrh alebo proti nemu.

127.

Domnievam sa, že v tejto súvislosti má pravdu žalovaný.

128.

Po prvé z hľadiska bežného jazyka slovo „zdržanie“ pochádza z latinského slova abstinere, ktoré znamená nevstupovať/nepribližovať sa, alebo držať sa bokom či mimo, alebo abstinovať/zdržať sa. Aj slovník Oxford English Dictionary definuje zdržanie v tom zmysle, že ide o „formálne odmietnutie hlasovať za návrh či akt alebo proti nemu“. Osoba, ktorá sa zdržiava, si preto neželá, aby bol jej hlas započítaný ani v prospech návrhu, ani proti nemu. Želá si jednoducho, aby (alebo sa správa akoby) tam vôbec nebola. Takáto osoba odmieta odovzdať svoj hlas a chce, aby sa s ňou zaobchádzalo, ako keby vôbec nehlasovala.

129.

Pokiaľ ide o jazykový význam výrazu „odovzdaný hlas“, spočíva v tom, že osoba aktívne vyjadruje svoj názor prostredníctvom hlasovania a tým, že si vyberie spomedzi rôznych alternatív. Takáto voľba môže mať formu hlasovania za niečo či niekoho alebo proti niečomu či niekomu, pričom môže ísť napríklad o uznesenie, štatút alebo správu.

130.

Z významu slova „zdržanie“ v spojení s významom slova „odovzdaný hlas“ vyplýva, že za normálnych okolností sa vzájomne vylučujú. Tento jednoduchý logický záver nespochybňujú ani iné osobitné pravidlá určené na iné účely, podľa ktorých môžu byť poslanci EP vyzvaní, aby aktívne vyjadrili svoje zdržanie sa. ( 42 ) Takéto pravidlá sa však zjavne týkajú úplne iných oblastí. Akákoľvek „analógia“ s týmito osobitnými pravidlami pri výklade všeobecných pravidiel hlasovania jednoducho nie je možná.

131.

Po druhé článok 178 ods. 3 rokovacieho poriadku, teda všeobecné ustanovenie upravujúce hlasovanie, stanovovalo v znení platnom v čase prijatia napadnutého uznesenia, že pri sčítaní hlasov, či bol text prijatý alebo zamietnutý, sa započítavajú iba hlasy odovzdané za a proti okrem prípadov, pre ktoré je v Zmluvách stanovená špecifická väčšina. Toto ustanovenie zjavne a zásadne vylučuje hlasy tých, ktorí sa zdržali. Parlament tak uplatnil svoju právomoc rozhodnúť o vlastnej organizácii a fungovaní, ako mu to napokon umožňuje článok 232 ZFEÚ.

132.

Nič na tom nemení ani revízia rokovacieho poriadku z roku 2016, ktorá zaviedla do článku 178 ods. 3 spresnenie v znení: „okrem prípadov, pre ktoré je v zmluvách stanovená špecifická väčšina“. Formulácia v tomto ustanovení je otvorená, vytvára legislatívny manévrovací priestor a obsahuje odkaz na iné ustanovenia.

133.

Nijaké z ustanovení primárneho práva, na ktoré sa odvoláva žalobca, však nevedú k záveru, že článok 178 ods. 3 rokovacieho poriadku by sa mal s ohľadom na uvedené ustanovenia primárneho práva vykladať v tom zmysle, že Parlamentu ukladá povinnosť zohľadniť hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania, ako odovzdané hlasy na účely výpočtu dvojtretinovej väčšiny odovzdaných hlasov, potrebnej na prijatie odôvodneného návrhu podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ, akým je aj napadnuté uznesenie.

134.

Na otázku položenú na pojednávaní v súvislosti s touto konkrétnou otázkou žalobca v odpovedi len naznačil článok 354 ZFEÚ. Toto ustanovenie skutočne obsahuje špecifickú väčšinu (dvojtretinovú väčšinu odovzdaných hlasov, ktoré predstavujú väčšinu všetkých poslancov EP), avšak ani v tomto prípade sa v ňom nenachádzajú konkrétne derogačné pravidlá o spočítaní „odovzdaných hlasov“. V tejto fáze sa odôvodnenie žalobcu začína do istej miery točiť v kruhu a zasekáva sa medzi na seba odkazujúcimi ustanoveniami, pričom z nijakého z nich nevyplýva niečo nové. Z toho vyplýva, že článok 178 ods. 3 rokovacieho poriadku je východiskom pre niečo, čo sa nikdy nestalo realitou.

135.

Po tretie na rozdiel od žalobcu nevidím, ako by poslancom EP, ktorí vyjadrili svoju slobodnú a zvrchovanú vôľu zdržať sa hlasovania, mohla byť týmto spôsobom znemožnená ich úloha zastupovať ľud. Rozhodnutie zdržať sa hlasovania napokon bolo ich vlastnou (politickou) voľbou. Navyše zdržanie sa hlasovania je samo osobe spôsob vyjadrenia politického názoru poslancov EP. Aj keď sa zadržanie sa hlasovania nezaráta medzi odovzdané hlasy, má za normálnych okolností priamy význam pri výpočte počtu hlasov potrebných na dosiahnutie príslušnej väčšiny. ( 43 ) Jeho zmysel je aj v politickej legitimite. Čím vyšší je počet tých, ktorí sa zdržali hlasovania, tým je zvyčajne nižšia legitimita politického rozhodnutia, a to aj v prípade jeho prijatia.

136.

Napokon po štvrté je v súvislosti s tretím žalobným dôvodom naozaj pravda, že zo zásady demokracie vyplýva legitímna požiadavka, aby pravidlá hlasovania boli predvídateľné. Poslanci EP musia mať možnosť poznať pri hlasovaní pravidlá postupu hlasovania. Napríklad by mali ešte pred hlasovaním nepochybne poznať spôsob, akým sa hlasuje.

137.

Nie je mi pritom jasné, prečo by v prejednávanej veci uvedené požiadavky neboli splnené. Je nepochybné, že poslanci EP mali deň a pol pred hlasovaním informáciu o tom, že hlasy tých, ktorí sa zdržia hlasovania, nebudú započítané medzi odovzdané hlasy. Nechcem otvárať diskusiu o tom, čo v politike predstavuje dostatočný čas, avšak táto informácia o spôsobe, akým bude hlasovanie prebiehať, bola nepochybne dodaná včas. Rovnako nerozumiem, prečo by spôsob zaslania tejto informácie, teda e‑mail adresovaný poslancom, nemal byť v 21. storočí úplne primeraným spôsobom vzhľadom na povahu a funkciu tejto informácie.

138.

Podľa môjho názoru sú preto prvý a tretí žalobný dôvod nedôvodné.

139.

Žalobca tvrdí, že skutočnosť, že predseda Európskeho parlamentu nepožiadal v súvislosti s výkladom rokovacieho poriadku o stanovisko Výbor parlamentu pre ústavné veci (ďalej len „AFCO“), znamená porušenie právnej istoty, pretože pred hlasovaním a po ňom bol výklad tohto rokovacieho poriadku neistý. Keďže sa predseda Parlamentu neobrátil v súvislosti so spôsobom hlasovania na AFCO, nesplnil si svoju povinnosť odstrániť neistotu. Bola tak závažne oslabená možnosť poslancov EP, aby ako zástupcovia ľudu vykonávali pri hlasovaní svoje práva.

140.

Podľa žalovaného je druhý žalobný dôvod zjavne nedôvodný. Žalobca neuvádza porušenie právnej istoty. Nie je isté, či sa v druhom žalobnom dôvode poukazuje na neplatnosť článku 178 ods. 3 rokovacieho poriadku vzhľadom na právnu istotu alebo na rozhodnutie predsedu Parlamentu poradiť sa s právnou službou Parlamentu, a nie s výborom AFCO, alebo na porušenie podstatných formálnych náležitostí pri prijímaní uznesenia. V každom prípade predseda Parlamentu nie je povinný sa poradiť pri výklade článku 178 ods. 3 rokovacieho poriadku s výborom AFCO.

141.

Druhý žalobný dôvod je zjavne nedôvodný.

142.

V rokovacom poriadku Parlamentu sa nenachádza povinnosť poradiť sa za okolností ako vo veci samej s výborom AFCO v súvislosti s výkladom pravidiel o hlasovaní. Článok 226 ods. 1 rokovacieho poriadku totiž uvádza, že „ak vzniknú pochybnosti o uplatňovaní alebo výklade tohto rokovacieho poriadku, predseda Parlamentu môže prideliť vec na preskúmanie príslušnému výboru“ ( 44 ). Z toho vyplýva, že hlasovanie o napadnutom uznesení sa môže uskutočniť aj bez predchádzajúcej účasti výboru AFCO zameranej na výklad.

143.

Z toho vyplýva, že predseda Parlamentu nie je povinný postupovať spôsobom, ktorý navrhuje žalobca. Na tento záver nemá nijaký vplyv ani odkazovanie na zásadu právnej istoty. Okrem toho, pokiaľ ide o zabezpečenie právnej istoty, jednak predseda Parlamentu požiadal o radu právnu službu Parlamentu, ( 45 ) hoci to nemusel urobiť, a jednak všetci poslanci EP dostali pred hlasovaním informáciu o spôsobe počítania hlasov. ( 46 )

144.

Podľa žalobcu napadnuté uznesenie porušilo zásady lojálnej spolupráce, dobrej viery, právnej istoty a legitímnej dôvery. Žalovaný nemal vychádzať z konaní o nesplnení povinnosti vedených proti žalobcovi, ktoré stále prebiehajú alebo ich už Komisia ukončila. Keďže Komisia ako strážkyňa Zmlúv nepovažovala za vhodné iniciovať konanie podľa článku 7 ZEÚ, iná inštitúcia EÚ sa nemôže odvolávať na ukončené konanie o nesplnení povinnosti v snahe začať konanie podľa článku 7 ZEÚ.

145.

Žalovaný sa domnieva, že tento žalobný dôvod by sa mal zamietnuť ako zjavne nedôvodný. Záver, podľa ktorého prebiehajúce alebo ukončené konanie o nesplnení povinnosti bráni začatiu konania podľa článku 7 ZEÚ, nemá nijaký právny základ. Podľa článku 7 ods. 1 má Parlament k dispozícii voľnú úvahu, aby sa rozhodol, z akých skutočností bude pri svojom rozhodnutí vychádzať.

146.

Štvrtý žalobný dôvod je tiež zjavne nedôvodný.

147.

Článok 7 ods. 1 ZEÚ neobmedzuje dôvody prijatia odôvodneného návrhu. Rovnako nemožno vážne tvrdiť, že existuje iné ustanovenie práva Únie, vrátane povinnosti lojálnej spolupráce, ktoré by obmedzovalo škálu zdrojov, z ktorých by mohol odôvodnený návrh podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ vychádzať. Keďže uvedený návrh musí byť odôvodnený, Parlament musí vychádzať z objektívnych skutočností nasvedčujúcich tomu, že predmetné riziko existuje. Takýmito skutočnosťami nepochybne môžu byť predchádzajúce zistenia o nesplnení povinnosti, ktoré môžu podporiť rozhodnutie konať proti dotknutému členskému štátu podľa článku 7 ZEÚ, ak uvedené nesplnenie povinnosti predstavuje porušenie hodnôt EÚ. V rozsahu, v akom sa napadnuté rozhodnutie opiera o prebiehajúce alebo ukončené konania o nesplnení povinnosti, preto nedošlo k porušeniu nijakej zo zásad, ktoré žalobca uvádza vo svojom štvrtom žalobnom dôvode.

148.

Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania. Keďže žalobca nemal vo veci úspech a žalovaný navrhol uložiť mu povinnosť nahradiť trovy konania, je opodstatnené uložiť žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania. Podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku vedľajší účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.

149.

Navrhujem, aby Súdny dvor: