Súhrnný prehľad

Posúdenie vplyvu týkajúce sa bezpečného rozvoja prevádzky bezpilotných lietadiel v EÚ

A. Potreba opatrenia

V čom spočíva problém a prečo je to problém na úrovni EÚ?

Hlavným problémom je, že súčasný regulačný systém brzdí rozvoj trhu bezpilotných lietadiel. Platné pravidlá v oblasti leteckej dopravy riadne neupravujú osobitosti bezpilotných lietadiel a sú buď neprimerané prevádzkovému riziku, príliš zložité (náročné) na vykonávanie alebo predstavujú také vysoké náklady, že väčšina služieb, ktoré poskytujú bezpilotné lietadlá, je ekonomicky nevýhodná. Okrem toho prevádzka bezpilotných lietadiel vyvoláva viacero otázok, ktoré sa vôbec alebo len v oveľa menšom rozsahu objavujú v oblasti civilného letectva, kde sa využívajú posádky. Týkajú sa bezpečnosti, bezpečnostnej ochrany, ochrany súkromia a údajov, ochrany životného prostredia a zodpovednosti. Napriek tomu, že sa zdá, že v tejto oblasti nie je potrebné upraviť právny rámec na úrovni EÚ, existujú určité ťažkosti pri uplatňovaní platných predpisov na prevádzku bezpilotných lietadiel. K hlavným príčinám problémov patrí: (1) rozdelenie zodpovednosti za reguláciu bezpilotných lietadiel, čo vedie k nejednotným požiadavkám na vnútornom trhu; (2) zabezpečovanie individuálnych povolení, ktoré je príliš nákladné a náročné na čas a zdroje; (3) nedostatočné zohľadnenie osobitostí bezpilotných lietadiel v tradičných metódach regulácie civilného letectva; (4) nedostatok informácií a nástrojov orgánov dohľadu a presadzovania práva. Tieto problémy sa týkajú všetkých aktérov v systéme letectva, výrobcov a prevádzkovateľov bezpilotných lietadiel a nepriamo sa týkajú všetkých občanov z dôvodu, že bezpilotné lietadlo môže lietať všade.

Čo sa očakáva od tejto iniciatívy?

Všeobecným cieľom politiky je umožniť rozvoj bezpilotných lietadiel a služieb poskytovaných bezpilotnými lietadlami bezpečným, zabezpečeným a udržateľným spôsobom a pri plnom rešpektovaní základných práv občanov. Na tieto účely je iniciatíva zameraná na zmenu nariadenia (ES) č. 216/2008 a niekoľkých vykonávacích aktov s cieľom rozšíriť legislatívny rámec EÚ o všetky bezpilotné lietadlá. V tejto súvislosti je prvým konkrétnym cieľom odstrániť regulačné prekážky, ktoré v súčasnosti bránia výrobe a prevádzke bezpilotných lietadiel, aby výrobcovia mohli jednoducho uvádzať svoje výrobky na trh a aby prevádzkovatelia mohli poskytovať služby bezpilotných lietadiel pre hospodárstvo. Neopodstatnené regulačné prekážky by sa mali odstrániť, ale opodstatnené predpisy, akými sú napríklad základné bezpečnostné pravidlá, by mali zostať v platnosti alebo ak neexistujú, mali by sa vypracovať. Druhým konkrétnym cieľom je zmierňovať osobitné riziká a problémy vyplývajúce z používania bezpilotných lietadiel, najmä v oblastiach bezpečnosti, bezpečnostnej ochrany, ochrany súkromia a údajov, ako aj životného prostredia. Riešenie týchto otázok bude mať rozhodujúci význam pri zabezpečení toho, aby široká verejnosť prijala bezpilotné lietadlá ako čoraz bežnejšiu súčasť každodenného života.

Aká je pridaná hodnota opatrení na úrovni EÚ? 

Letecká doprava má do veľkej miery nadnárodný charakter, a preto si prirodzene vyžaduje regulačný prístup na úrovni EÚ s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň bezpečnosti. Vzhľadom na to, že nové technológie umožňujú zasahovanie čoraz ľahších bezpilotných lietadiel do oblasti leteckej dopravy vykonávanej s posádkou, ktorá už patrí do právomoci EÚ, legislatíva EÚ by sa mala vzťahovať aj na všetky typy bezpilotných lietadiel s cieľom konať jednotne a predísť tak tomu, aby prevádzka bezpilotných lietadiel mala negatívny vplyv na bezpečnosť existujúcich činností leteckej dopravy. Z pohľadu bezpilotných lietadiel ako „výrobkov leteckej techniky“ neposkytujú trhy jednotlivých členských štátov dostatočný priestor na rozvoj takýchto globálnych technológií. Vzhľadom na existenciu podrobných národných noriem a predpisov je náročné dosiahnuť vzájomné uznávanie v rámci vnútorného trhu. Iba základné pravidlá EÚ pre celú škálu bezpilotných lietadiel, bez ohľadu na ich hmotnosť, poskytnú jednotný regulačný rámec pre výrobu a prevádzku bezpilotných lietadiel na vnútornom trhu EÚ.

B. Riešenia

Aké legislatívne a nelegislatívne možnosti politiky sa zvažovali? Uprednostňuje sa niektorá možnosť? Prečo?

Táto iniciatíva má legislatívny charakter. Keďže prevádzka bezpilotných lietadiel je rozhodujúca pre bezpečnosť letectva, akýkoľvek prístup založený výhradne na dobrovoľných opatreniach by nebol optimálny z hľadiska dosiahnutia vysokej úrovne bezpečnosti koordinovane s inou leteckou prevádzkou. Vypracované možnosti politiky sa týkajú regulačného prístupu (nespomína sa základný scenár), po ktorom bude musieť v každom prípade nasledovať niekoľko vykonávacích aktov:

1. Rozšírenie existujúcich predpisov v oblasti letectva v EÚ o všetky bezpilotné lietadlá – zahrnutie bezpilotných lietadiel do legislatívneho rámca EÚ s tradičným prístupom civilného letectva.

2. Právne predpisy EÚ týkajúce sa bezpilotných lietadiel založené na riziku – pravidlá a postupy schvaľovania a dohľadu by vychádzali z konkrétneho rizika a neboli by už viac menej automaticky odvodené na základe vlastností bezpilotného lietadla.

2.1 Uplatňovanie právnych predpisov EÚ o výrobkoch na nízkorizikové bezpilotné lietadlá – nízkorizikové, v malom množstve vyrábané bezpilotné lietadlá ponúkané na predaj v maloobchode a na internete by získali povolenie na základe „nového prístupu“ právnych predpisov o harmonizácii výrobkov.

Možnosť politiky 2.1 je uprednostňovanou možnosťou, keďže rieši bezpečnostné riziká menej zaťažujúcim spôsobom. Ustanovenia predpisov v oblasti bezpečnosti výrobkov, ktoré sú osobitne prispôsobené sériovo vyrábaným výrobkom, by mohli dopĺňať letecké pravidlá vypracované v rámci možnosti politiky 2.

Kto podporuje ktorú možnosť?

Legislatívne opatrenie na úrovni EÚ podporujú všetky zainteresované strany a členské štáty (závery Európskej rady z 19. decembra 2013). Veľká väčšina zainteresovaných strán v rámci verejných konzultácií uviedla, že v súčasnosti platná hranica rozdelenia právomocí (150 kg) je zastaraná a zachovanie status quo získalo iba malú podporu. Existuje široká dohoda o tom, že je potrebné odkloniť sa od princípu hmotnosti a vziať do úvahy súbor faktorov, ako napríklad druh prevádzky, kvalita prevádzkovateľa bezpilotných lietadiel, miesto prevádzky a spoľahlivosť celého systému (96 %). Najmä výrobcovia a prevádzkovatelia ľahších a menej zložitých bezpilotných lietadiel dôrazne obhajovali pravidlá primerané rizikovosti prevádzky. Možnosť 2 a čiastková možnosť 2.1 navrhujú takýto prístup na základe prispôsobenia požiadaviek rizikovosti prevádzky bezpilotných lietadiel.

C. Vplyvy uprednostňovanej možnosti

Aké sú výhody uprednostňovanej možnosti (pokiaľ okrem hlavných výhod nejaké existujú)? 

Možnosťou 2.1 sa bude stimulovať rozvoj vnútorného trhu výrobkov a služieb týkajúcich sa bezpilotných lietadiel, a to stanovením spoločných pravidiel a noriem vrátane čo najlepšieho využívania nástrojov všeobecného dohľadu nad trhom v prípade nízkorizikovej prevádzky bezpilotných lietadiel. Zároveň by sa uplatňovaním pravidiel primerane k rizikám malo zabezpečiť, aby segment trhu menších bezpilotných lietadiel (kde pôsobia mnohé MSP) nebol brzdený nadmernou reguláciou. Flexibilita tejto možnosti, ktorá spočíva v riešení širokej škály prevádzkových rizík a rýchlo sa vyvíjajúcich technológií, umožní rýchlejšie zavádzanie nových technológií a udržanie konkurencieschopnosti podnikov EÚ. Táto možnosť má najväčší potenciál udržať nízke prevádzkové náklady pre podniky a minimalizovať administratívnu prácu tým, že poskytuje pružný rámec pre celú škálu postupov, ako sú vlastné vyhlásenia, jednoduché overenie alebo čiastkové osvedčovania. Mala by byť efektívna aj pri riešení všetkých bezpečnostných rizík, a to najmä uľahčením preukazovania súladu, ako aj uľahčením presadzovania ustanovení o bezpečnostnej ochrane, ochrane súkromia a o životnom prostredí.

Vznikajú pri uplatnení uprednostňovanej možnosti náklady (ak áno, ktoré sú najdôležitejšie)?

Náklady podnikateľov v súvislosti s uprednostňovanou možnosťou by mali byť nízke. Harmonizáciou pravidiel a jednotným technickým schválením/uznaním preukazov spôsobilosti pilotov a osvedčení prevádzkovateľov by sa znížili náklady na cezhraničnú prevádzku. Cieľom tejto možnosti je udržať náklady na povoľovanie na nízkej úrovni a úmerné rizikám, ale celkový vplyv na náklady bude závisieť od vykonávacích predpisov a súčasných požiadaviek v členských štátoch. Pokiaľ ide o náklady národných a európskych orgánov na reguláciu, očakáva sa, že by na ich úhradu mali stačiť existujúce zdroje. Náklady na dohľad nad trhom a na povoľovanie bezpilotných lietadiel sa rozdelia v rámci systému EASA pri zohľadnení optimálneho využívania zdrojov, pričom niektoré povinnosti sa presunú na policajné orgány a orgány dohľadu nad trhom. V každom prípade by boli náklady v rámci tejto možnosti menšie, ako keby sa neprijala žiadna iniciatíva na úrovni EÚ.

Aké sú vplyvy na MSP a konkurencieschopnosť?

Pozitívne vplyvy na malé podniky budú výsledkom primeranejšieho regulačného systému založeného na rizikách, väčšej flexibility prostriedkov plnenia požiadaviek, väčšieho využívania noriem odvetvia, zjednodušených postupov osvedčovania ľahkých bezpilotných lietadiel a z toho vyplývajúce zníženie nákladov na dodržiavanie predpisov. Cieľom zabezpečenia primeranosti požiadaviek rizikám je práve udržať nízke náklady na dodržiavanie predpisov a zabrániť zbytočnému administratívnemu zaťaženiu, najmä pre MSP, ktorým nie je známy tradičný systém bezpečnosti letectva. Z tohto dôvodu by sa navrhlo používanie známeho mechanizmu označenia CE. Absenciou úradného povoľovania nízkorizikovej kategórie bezpilotných lietadiel by sa znížili náklady na dodržiavanie predpisov pre mnohé malé podniky a prevádzkovateľov pôsobiacich v tomto segmente trhu, čím by sa zvýšila ich konkurencieschopnosť. Jediný negatívny vplyv by mohol vyplynúť z potreby prejsť z národného (ak taký existoval) na nový európsky systém bezpečnosti, pokiaľ ide o bezpilotné lietadlá používané v konkrétnej rizikovej kategórii.

Očakáva sa významný vplyv na štátne rozpočty a verejnú správu? 

Pokiaľ ide o náklady na vykonávanie, členské štáty, ktoré ešte nezaviedli osobitné pravidlá pre bezpilotné lietadlá do 150 kg, tak budú musieť urobiť. Ďalšie náklady vyplynú z potreby rozšírenia odbornej prípravy. Orgány dohľadu nad trhom (notifikované orgány) budú musieť vybudovať kapacity odborných znalostí v oblasti bezpilotných lietadiel a príslušných technológií, hoci by tak do určitej miery museli urobiť aj v rámci základného scenára. Národné letecké orgány budú musieť takisto znášať náklady na prispôsobenie sa novým pravidlám a náklady na dohľad nad rastúcim počtom (letov) bezpilotných lietadiel.

Očakávajú sa iné významné vplyvy? 

Touto iniciatívou by sa mala výrazne zvýšiť bezpečnosť európskeho vzdušného priestoru a mohlo by sa ňou prispieť k lepšiemu vnímaniu bezpilotných lietadiel riešením hlavných problémov, ktoré s nimi súvisia. Predpokladom expanzie trhu bezpilotných lietadiel je lepšia akceptácia ich prevádzky širokou verejnosťou.

Proporcionalita?

Uprednostňovanou možnosťou by sa mala dosiahnuť správna rovnováha medzi potrebou mať spoločné pravidlá bezpečnosti v Európe a potrebou zbytočne nezaťažovať podnikateľov. Mali by sa ňou tiež primerane rozdeliť povinnosti medzi rôznych aktérov v rámci revidovaného systému spolupráce EASA a ponechať čo najviac zodpovednosti na vnútroštátnej alebo miestnej úrovni.

D. Nadväzujúce opatrenia

Kedy sa táto politika preskúma?

V samotnom nariadení (ES) č. 216/2008 sa stanovuje povinnosť vykonávať každých 5 rokov jeho hodnotenie. Toto hodnotenie sa bežne označuje ako hodnotenie podľa článku 62. Jeho osobitná časť bude venovaná regulácii trhu bezpilotných lietadiel.