CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 25 septembrie 2008 ( 1 )

Cauzele conexate C-278/07-C-280/07

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

împotriva

Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. și alții

„Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 — Protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene — Articolul 3 — Recuperarea unei restituiri la export — Determinarea termenului de prescripție — Abateri săvârșite anterior intrării în vigoare a Regulamentului nr. 2988/95 — Normă de prescripție care face parte din dreptul civil general al unui stat membru”

1. 

Cererile de pronunțare a unor hotărâri preliminare formulate de Bundesfinanzhof (Curtea Federală Financiară), Germania, privesc interpretarea Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (denumit în continuare „Regulamentul nr. 2988/95” sau „regulamentul”) ( 2 ). Mai exact, acestea privesc dispozițiile din regulament prin care se instituie un termen de prescripție pentru procedurile de recuperare a restituirilor la export atunci când obligația de a restitui ia naștere ca urmare a unei abateri.

2. 

Instanța de trimitere solicită să se clarifice domeniul de aplicare ratione temporis și ratione materiae al termenului de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95. Aceasta întreabă în special dacă dispoziția menționată este aplicabilă unor situații născute anterior intrării în vigoare a regulamentului și unor măsuri administrative care nu au caracterul unor sancțiuni. Instanța de trimitere solicită de asemenea indicații cu privire la modul de interpretare a articolului 3 alineatul (3) din regulament, privind derogările de la termenul de prescripție instituit de regulament pe care le poate prevedea dreptul național.

Cadrul juridic

Regulamentul nr. 2988/95

3.

Regulamentul nr. 2988/95, care a intrat în vigoare la 26 decembrie 1995, prevede norme generale în materie de controale, măsuri și sancțiuni administrative privind abaterile cu ocazia plăților efectuate către beneficiari ai politicilor comunitare.

4.

Anterior, nu exista nicio normă comunitară care să definească asemenea abateri. De asemenea, nu existau norme comune cu privire la termenele de prescripție pentru cercetarea sau descoperirea abaterilor sau care să limiteze aplicarea unor măsuri administrative de recuperare sau a unor sancțiuni administrative ca urmare a unor astfel de abateri ( 3 ).

5.

Al treilea, al patrulea și al cincilea considerent ale regulamentului sunt deosebit de relevante. Al treilea considerent prevede că normele metodologice privind gestiunea descentralizată și monitorizarea modului în care acestea sunt aplicate fac obiectul unor dispoziții detaliate diferite în funcție de politicile comunitare respective și că trebuie combătute în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Comunităților. Al patrulea considerent prevede că eficiența combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Comunităților impune adoptarea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare. Al cincilea considerent amintește că, în conformitate cu regulamentul, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și la măsurile și sancțiunile administrative pentru sancționarea acestora. Regulamentul are un domeniu de aplicare orizontală suficient de larg pentru a-și avea temeiul în articolul 235 CE și în articolul 203 EA ( 4 ).

6.

Regulamentul stabilește apoi o reglementare generală privind controalele, măsurile și sancțiunile administrative.

7.

Articolul 1 alineatul (1) prevede:

„(1)   În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.”

8.

Articolul 1 alineatul (2) definește „abaterea” ca fiind:

„[…] orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”

9.

Dispozițiile relevante ale articolului 3 prevăd:

„(1)   Termenul de prescripție a acțiunii este de patru ani de la săvârșirea abaterii menționate la articolul 1 alineatul (1). Cu toate acestea, normele sectoriale[ ( 5 )] pot să prevadă un termen mai scurt, care nu poate fi însă mai mic de trei ani.

În cazul unor abateri continue sau repetate, termenul de prescripție curge din ziua în care încetează săvârșirea abaterii respective. În ceea ce privește programele multianuale, termenul de prescripție trebuie, oricum, să curgă până la finalizarea programului.

Termenul de prescripție este întrerupt de orice act al unei autorități competente, adus la cunoștința persoanei în cauză, cu privire la cercetarea sau urmărirea în justiție a abaterii respective. Termenul de prescripție începe să curgă din nou după fiecare act de întrerupere.

Cu toate acestea, prescripția devine efectivă cel mai târziu la data la care expiră o perioadă egală cu dublul termenului de prescripție, fără ca autoritatea competentă să fi impus o sancțiune, cu excepția cazului în care acțiunea administrativă este suspendată în conformitate cu articolul 6 alineatul (1).

(2)   Termenul de aplicare a deciziei prin care se instituie o sancțiune administrativă este de trei ani. Termenul curge de la data la care decizia devine definitivă.

Cazurile de întrerupere și de suspendare sunt reglementate de dispozițiile relevante de drept intern.

(3)   Statele membre își păstrează posibilitatea de a aplica un termen mai lung decât cel prevăzut în alineatul (1) și, respectiv, (2).”

10.

Conform articolului 4, ca regulă generală, dacă un operator economic a obținut un avantaj în urma unei abateri, acest avantaj trebuie retras (fie prin rambursare, fie prin pierderea garanției constituite). Articolul 4 alineatul (4) prevede totuși că „[m]ăsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni”.

11.

În schimb, articolul 5 prevede sancțiunile administrative aplicabile pentru abateri intenționate sau săvârșite din neglijență.

12.

Articolul 6 stabilește condițiile de suspendare a impunerii de sancțiuni financiare. Teza finală a articolului 6 alineatul (1) prevede: „Suspendarea acțiunii administrative suspendă termenul de prescripție prevăzut la articolul 3.”

Dispoziții de drept național

13.

La data faptelor, Bürgerliches Gesetzbuch (Codul civil german, denumit în continuare „BGB”) prevedea, la articolul 195, un termen de prescripție de 30 de ani în dreptul civil. Acest articol a fost modificat cu efect de la 1 ianuarie 2002. Termenul de prescripție a fost redus la trei ani și nu a mai fost modificat ulterior.

14.

La data la care s-au produs abaterile, dreptul german nu prevedea termene de prescripție specifice în materia procedurilor de recuperare a avantajelor financiare acordate în mod nejustificat (precum recuperarea restituirilor la export acordate în mod nejustificat) sau, în general, a avantajelor administrative acordate nejustificat. Atât administrația, cât și instanțele judecătorești aplicau mutatis mutandis dispozițiile articolului 195 din BGB ( 6 ).

Situația de fapt

15.

În 1993, trei societăți ( 7 ) au introdus cereri de avansuri din restituirile la exportul de carne de vită către Iordania. Hauptzollamt (birou vamal principal) ( 8 ) a acordat aceste avansuri din restituiri.

16.

În 1998, Hauptzollamt a efectuat o serie de inspecții. În urma acestora, Hauptzollamt a ajuns la concluzia că respectiva carne de vită fusese reexportată din Iordania în Irak. Prin urmare, Hauptzollamt a obligat cele trei societăți să restituie sumele plătite cu titlu de restituiri la export, pe motiv că acestea fuseseră plătite nejustificat în baza unor cereri afectate de iregularități ( 9 ).

17.

Cele trei societăți au introdus la Finanzgericht Hamburg (Tribunalul Financiar din Hamburg) acțiuni împotriva deciziilor Hauptzollamt. Prin Decizia din 4 mai 2005, Finanzgericht a admis aceste acțiuni. Acesta a apreciat că termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 se împlinise și că, prin urmare, cererile Hauptzollamt erau prescrise.

18.

Hauptzollamt a declarat recurs la Bundesfinanzhof, care a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„(1)

Termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) primul paragraf prima teză din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene trebuie aplicat și în cazul în care abaterea a fost comisă sau a încetat anterior intrării în vigoare a acestui regulament?

(2)

Termenul de prescripție stabilit în această dispoziție se aplică în general măsurilor administrative precum recuperarea unei restituiri la export acordate ca urmare a unei abateri?

(3)

În ipoteza unui răspuns afirmativ la aceste două întrebări:

Un stat membru poate aplica un termen mai lung în temeiul articolului 3 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95 chiar și atunci când dreptul acestui stat membru prevedea deja un astfel de termen mai lung înaintea adoptării regulamentului menționat? Un astfel de termen mai lung poate fi aplicat chiar și atunci când acesta nu era prevăzut într-o dispoziție specifică referitoare la recuperarea restituirilor la export sau referitoare la măsuri administrative în general, ci rezulta dintr-o dispoziție generală (de drept comun) a respectivului stat membru care reglementa toate cazurile de prescripție care nu au făcut obiectul unei dispoziții speciale?”

19.

Josef Vosding, Vion, Ze Fu, guvernul ceh și Comisia au prezentat observații scrise.

20.

Părțile care au prezentat observații scrise (cu excepția guvernului ceh), precum și, în plus, guvernul francez au participat la ședința din 17 aprilie 2008 și au prezentat observații orale.

Apreciere

Observație introductivă

21.

În fața instanței naționale, toate cele trei societăți au susținut că Hauptzollamt nu a demonstrat că abaterea pretinsă a avut efectiv loc. Acestea au reiterat respectivele argumente în fața Curții.

22.

Totuși, articolul 234 CE stabilește o clară separare a funcțiilor între instanțele naționale și Curtea de Justiție. Aprecierea faptelor este de competența instanței naționale în timp ce misiunea Curții de Justiție este să ofere lămuriri cu privire la interpretarea dreptului comunitar. Prin urmare, într-o cauză având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare, Curtea trebuie să își întemeieze hotărârea pe faptele astfel cum sunt prezentate de instanța națională în ordonanța de trimitere ( 10 ).

Cu privire la prima întrebare

23.

Prima întrebare privește domeniul de aplicare ratione temporis al articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95. Instanța de trimitere întreabă, în esență, dacă această dispoziție se poate aplica în cazul în care o abatere a fost comisă sau a încetat înaintea intrării în vigoare a regulamentului ( 11 ).

24.

Curtea a hotărât în mod constant că „se prezumă în general că normele de procedură se aplică tuturor litigiilor în curs la momentul intrării lor în vigoare, spre deosebire de normele de fond, care de regulă sunt interpretate în sensul că nu au în vedere, în principiu, situații apărute anterior intrării lor în vigoare” ( 12 ).

25.

În mod excepțional, o normă de fond poate dobândi efect retroactiv. O astfel de aplicare retroactivă nu poate avea loc decât dacă din formularea, din scopul și din economia normei respective rezultă că trebuie să i se atribuie un astfel de efect. Aplicarea retroactivă a unei norme de fond impune de asemenea respectarea principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime ( 13 ).

26.

Prin urmare, pentru a determina dacă instanța de trimitere poate da un efect retroactiv articolului 3 alineatul (1), trebuie să se determine mai întâi dacă această dispoziție este o normă de procedură sau o normă de fond.

27.

În Hotărârea Vonk Dairy Products ( 14 ), Curtea nu a trebuit să analizeze în mod expres dacă articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 este o normă de procedură aplicabilă retroactiv. Hotărârea se sprijină pe premisa că articolul 3 alineatul (1) este o normă de procedură, că aceasta era aplicabilă și că termenul de prescripție relevant era cel prevăzut de aceasta ( 15 ). Întrucât acea procedură era în mod evident guvernată de Regulamentul nr. 2988/95 și întrebarea era dacă activitățile exportatorului constituiau „abateri continue sau repetate”, nu a fost necesar să se analizeze mai aprofundat dacă articolul 3 alineatul (1) era o normă pur procedurală ( 16 ).

28.

În ordonanța de trimitere, Bundesfinanzhof face o serie de paralele între articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 și articolul 221 alineatul (3) din Codul vamal comunitar, care făcea obiectul Hotărârii din 23 februarie 2006, Molenbergnatie ( 17 ).

29.

Potrivit acelei dispoziții, „[c]omunicarea [datoriei vamale] către debitor nu poate fi făcută după expirarea unui termen de trei ani de la data la care a luat naștere datoria vamală. Cu toate acestea, dacă incapacitatea autorităților vamale de a stabili valoarea exactă legal datorată este rezultatul unui act care poate declanșa urmărirea penală, în măsura în care dispozițiile în vigoare o permit, această comunicare poate fi făcută după expirarea acestei perioade de trei ani”.

30.

În observațiile lor, Josef Vosding și Ze Fu urmează concluzia trasă de Bundesfinanzhof și pleacă de la premisa (aplicând prin analogie jurisprudența Molenbergnatie) că este vorba despre o normă de fond. În schimb, Vion, Republica Franceză și Comisia consideră că este vorba despre o normă de procedură ( 18 ).

31.

În Hotărârea Molenbergnatie, Curtea a hotărât că articolul 221 alineatul (3) din Codul vamal comunitar era „o piedică în calea dreptului autorităților de a recupera datoria”, însă acesta era și „o normă care guvernează însăși datoria vamală” ( 19 ). În continuare, Curtea a stabilit o legătură clară între împlinirea termenului de prescripție și existența datoriei vamale, constatând că „datoria [devine] prescrisă și, prin urmare, stinsă” ( 20 ). Aceasta a hotărât, așadar, că articolul 221 alineatul (3) din Codul vamal comunitar este o normă de fond.

32.

Cu tot respectul cuvenit, raționamentul nu poate fi corect. Simplul fapt că împlinirea unui termen de prescripție îl împiedică pe creditor să recupereze sumele care îi sunt datorate nu stinge nici datoria și nici efectele acesteia. În general, datoria se stinge fie prin anularea sa de către creditor, fie prin plata acesteia de către debitor. Împlinirea unui termen de prescripție nu se aseamănă cu niciuna dintre acestea. În schimb, astfel cum susținea avocatul general Jacobs în Concluziile prezentate în cauza în care s-a pronunțat Hotărârea Molenbergnatie, termenele de prescripție intră în sfera normelor de procedură ( 21 ). Așadar, susținem opinia avocatului general Jacobs potrivit căreia, în general, împlinirea unui termen de prescripție nu „stinge” în mod automat obligația subiacentă care, în lipsa prescripției, ar rămâne executorie.

33.

Niciun element din textul articolului 3 alineatul (1) din regulament nu sugerează că această dispoziție poate guverna o procedură pe fond și nici că o poate afecta ( 22 ). Aceasta este o normă de prescripție, pură și simplă. Structura sa este, într-adevăr, clasică.

34.

Este evident că cercetările efectuate de autorități vor urmări să stabilească dacă o abatere a fost efectiv comisă, iar concluziile lor vor avea un efect direct asupra deciziilor ulterioare: a) cu privire la întrebarea dacă trebuia efectiv să fie plătită o restituire la export; b) în cazul unui răspuns afirmativ, care era cuantumul acesteia; c) cu privire la întrebarea dacă, ținând seama de restituirea la export deja plătită, a existat un excedent de plată; d) în cazul unui răspuns afirmativ, suma pe care autoritățile trebuie să o solicite beneficiarului. Însă acești factori nu pot duce la concluzia că articolul 3 alineatul (1) din regulament este o normă de fond.

35.

În opinia noastră, articolul 3 alineatul (1) din regulament este o normă pur procedurală. Potrivit jurisprudenței Curții, pe care am citat-o deja ( 23 ), această dispoziție este, așadar, aplicabilă oricărei proceduri care era în curs la data intrării sale în vigoare.

36.

În cazul în care Curtea consideră totuși că articolul 3 alineatul (1) din regulament trebuie interpretat ca fiind o normă de fond, este necesar să se analizeze dacă articolul 3 alineatul (1) îndeplinește condițiile stabilite în Hotărârea Salumi ( 24 ) și dacă poate, prin urmare, să fie aplicat retroactiv. În esență, potrivit acestor condiții, este necesar ca din formularea, din scopul și din economia normei respective să rezulte în mod clar că trebuie să i se atribuie un efect retroactiv, cu respectarea principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime.

37.

Tocmai pentru că primele două condiții stabilite prin Hotărârea Salumi se aplică unei măsuri care are efecte pe fond evidente (ceea ce nu se întâmplă cu dispoziția în cauză), este dificil să se determine cum ar putea fi îndeplinite în prezenta cauză. Din coroborarea articolului 3 alineatul (1) primul paragraf din regulament cu definițiile largi prevăzute la articolul 1 alineatul (1) din acesta rezultă în mod vădit că această dispoziție este aplicabilă tuturor situațiilor reglementate de regulament. Pentru a răsturna această prezumție, ar fi necesar un text clar în acest sens. Un astfel de text nu există. Totuși, acest lucru nu este suficient în sine pentru a stabili că legiuitorul a urmărit în mod vădit să atribuie un efect retroactiv articolului 3 alineatul (1).

38.

Scopul regulamentului este să protejeze interesele financiare ale Comunităților Europene și să instituie o reglementare generală referitoare la măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar. Un astfel de cadru juridic include de asemenea termene de prescripție a acțiunilor în recuperarea sumelor plătite nejustificat, însă nu aduce nicio clarificare cu privire la aplicarea lor ratione temporis.

39.

În ceea ce privește obiectivele și economia sa, regulamentul instituie un „cadru legal comun” ( 25 ), explicând de ce acesta este necesar și corespunzător ( 26 ). Deși aplicarea retroactivă a unui termen uniform de prescripție nu este contrară acestor obiective și nici economiei regulamentului, este dificil să se considere că aceste elemente constituie o confirmare expresă a aplicării retroactive.

40.

În sfârșit, o aplicare retroactivă a articolului 3 alineatul (1) în prezenta cauză ar duce la un termen de prescripție mai scurt decât cel prevăzut de dreptul național. Aceasta operează în favoarea întreprinderilor interesate, respectând încrederea legitimă a acestora ( 27 ). Nu este foarte clar dacă interesele generale ale securității juridice ar fi asigurate printr-o astfel de interpretare.

41.

Prin urmare, suntem de părere că, dacă articolul 3 alineatul (1) din regulament ar fi o normă de fond (quod non), aceasta nu ar îndeplini criteriile care rezultă din Hotărârea Salumi. Acestea fiind zise, concluzionăm că, întrucât termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) primul paragraf prima teză din Regulamentul nr. 2988/95 este o normă de procedură, iar nu o normă de fond, acest termen de prescripție se aplică chiar dacă abaterea în discuție a fost comisă sau a încetat înainte de intrarea în vigoare a regulamentului.

Cu privire la a doua întrebare

42.

A doua întrebare privește domeniul de aplicare ratione materiae al articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95. Instanța de trimitere întreabă dacă termenul de prescripție se aplică tuturor măsurilor de recuperare luate de autoritățile naționale ca urmare a descoperirii unei abateri ( 28 ).

43.

În Hotărârea Handlbauer ( 29 ), Curtea a hotărât că articolul 3 alineatul (1) se aplică atât abaterilor prevăzute la articolul 4, cât și celor prevăzute la articolul 5 din regulamentul menționat. Curtea a amintit că articolul 1 alineatul (1) instituie „o reglementare generală” și că definiția largă a „abaterii”, prevăzută la articolul 1 alineatul (2), „acoperă atât abaterile intenționate și abaterile rezultate din neglijență care […] pot să atragă o amendă administrativă[ ( 30 )], cât și abaterile care atrag numai retragerea avantajului obținut nejustificat[ ( 31 )]”. Așadar, Curtea nu a făcut nicio deosebire între aceste două categorii de abateri ( 32 ).

44.

În observațiile sale scrise, Comisia atrage atenția Curții asupra dificultăților pe care, în opinia sa, le-ar fi creat Hotărârea Handlbauer. Aceasta a reiterat respectivele preocupări cu ocazia ședinței. Comisia susține, în special, că, dacă termenul de prescripție ar trebui să se aplice și măsurilor administrative fără caracter penal, acest fapt ar putea fi prejudiciabil pentru bugetul Comunităților.

45.

Comisia susține că termenul de prescripție operează în favoarea întreprinderilor respective, limitând perioada în care o întreprindere poate fi sancționată pentru o abatere, ceea ce este într-adevăr corespunzător în privința măsurilor prin care se impun sancțiuni. Cu toate acestea, interesele financiare ale Comunităților impun ca măsuri mai puțin severe să nu fie limitate în acest fel. Astfel, Comisia face o deosebire clară între consecințele unei abateri comise intenționat sau din neglijență și cele survenite fără să existe vreo culpă a exportatorului.

46.

Sancțiunile prevăzute la articolul 5 sunt sancțiuni administrative. Acestea se deosebesc, prin natura lor și prin metoda de calcul a sumelor în cauză, de măsurile administrative de recuperare prevăzute la articolul 4. Cu toate acestea, niciuna dintre aceste sancțiuni nu apare de nicăieri. Toate iau naștere în temeiul abaterii comise de care sunt strâns legate.

47.

Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat ( 33 ) (și anume recuperarea sumelor plătite). Atunci când abaterea a fost comisă intenționat sau din neglijență, poate fi aplicată o sancțiune administrativă. Raționamentul Comisiei duce la rezultatul (pervers) că exportatorii care comit abateri intenționate sau din neglijență pot beneficia de un termen de prescripție care le este refuzat celor care sunt mai puțin culpabili.

48.

Comisia propune ca termenele de prescripție, atât pentru măsurile administrative de recuperare, cât și pentru măsurile de recuperare care nu sunt urmarea unei abateri ( 34 ), să fie reglementate de dreptul național. Aceasta face trimitere la travaux préparatoires [lucrările pregătitoare] ale regulamentului, susținând că majoritatea statelor membre a dorit să limiteze aplicarea termenului de prescripție numai la sancțiunile administrative. Cu toate acestea, travaux préparatoires sunt numai un instrument subsidiar de interpretare. Acestea nu pot, prin ele însele, să fie folosite pentru a contrazice textul clar al unei dispoziții ( 35 ). Textul regulamentului, astfel cum a fost adoptat, nu se poate interpreta astfel; și Curtea a respins deja, în Hotărârea Handlbauer, interpretarea Comisiei (care și-a expus pe larg punctul de vedere în acea cauză). Mai mult, interpretarea Curții a urmat concluziile avocatului general ( 36 ), iar aceeași abordare fusese reținută anterior de Tribunalul de Primă Instanță în Hotărârea Peix ( 37 ).

49.

Adăugăm faptul că raționamentul Comisiei amestecă recuperarea restituirilor la export atunci când abaterea nu a fost comisă nici cu intenție, nici din neglijență cu recuperarea restituirilor la export plătite nejustificat de către o autoritate competentă, fără să existe vreo abatere. Prima categorie intră în mod clar sub incidența Regulamentului nr. 2988/95 ( 38 ). La fel de clar, cea de a doua nu intră sub incidența acestuia ( 39 ).

50.

Pe de altă parte, o interpretare restrictivă a domeniului de aplicare ratione materiae al articolului 3 alineatul (1) nu este susținută de textul regulamentului.

51.

În primul rând, Comisia susține că domeniul de aplicare al articolului 3 alineatul (1) depinde de sfera noțiunii „acțiune”, aceasta trebuind înțeleasă ca „acțiune care duce la aplicarea unei sancțiuni administrative”. Cu toate acestea, în opinia noastră, parametrii articolului 3 alineatul (1) sunt definiți de sfera noțiunii „abatere”. Aceasta este definită la articolul 1 alineatul (2) ca „orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților” ( 40 ).

52.

Procedura de recuperare se declanșează numai dacă a fost comisă o abatere. Atât abaterile minore cât și cele mai grave pot prejudicia bugetul Comunităților, astfel cum arată definiția largă a noțiunii „abatere” prevăzute la articolul 1 alineatul (2) ( 41 ). Articolul 3 alineatul (1) trebuie, așadar, să vizeze toate procedurile de recuperare a avantajului plătit nejustificat ca urmare a unei abateri de orice fel.

53.

Mai mult, abordarea Comisiei pare să nu țină seama de chiar textul articolului 1 alineatul (1) – la care face trimitere articolul 3 alineatul (1) – care prevede că prin regulament se adoptă o reglementare generală referitoare, printre altele, la „măsuri și sancțiuni administrative”.

54.

În al doilea rând, Comisia susține că textul articolului 3 alineatul (1) al patrulea paragraf demonstrează faptul că articolul 3 alineatul (1), interpretat în ansamblul său, vizează exclusiv abaterile care conduc la aplicarea de sancțiuni administrative ( 42 ).

55.

În opinia noastră, articolul 3 alineatul (1), în ansamblul său, instituie un regim general în materie de prescripție. Termenul normal de prescripție este de patru ani [articolul 3 alineatul (1) primul paragraf]. Articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf vizează cazul particular al abaterilor continue sau repetate. Orice act al unei autorități competente cu privire la cercetarea sau urmărirea în justiție a abaterii este suficient pentru a întrerupe termenul de prescripție [articolul 3 alineatul (1) al treilea paragraf]. Articolul 3 alineatul (1) al patrulea paragraf prevede că în general prescripția devine efectivă după opt ani [inclusiv în caz de întrerupere în temeiul articolului 3 alineatul (1) al treilea paragraf]. Există numai două excepții de la această normă: a) în cazul în care autoritatea competentă a aplicat o sancțiune (în temeiul articolului 5) sau b) în cazul în care procedura administrativă a fost suspendată conform articolului 6 alineatul (1). În primul caz, articolul 3 alineatul (2) prevede că termenul de aplicare a deciziei prin care se instituie o sancțiune administrativă este de trei ani. În al doilea caz, se aplică dispozițiile speciale detaliate ale articolului 6. Considerăm că o astfel de interpretare asigură o coerență normelor privind termenele de prescripție. În schimb, interpretarea articolului 3 alineatul (1) al patrulea paragraf propusă de către Comisie denaturează sensul firesc al primelor trei paragrafe ale acestei dispoziții.

56.

După cum am arătat, considerăm că redactarea actuală a regulamentului nu poate fi înțeleasă în sensul propus de Comisie fără a fi denaturată. În cazul în care Comisia are dreptate atunci când afirmă că intenția legiuitorului era ca termenul de prescripție să se aplice exclusiv sancțiunilor administrative, considerăm oportun ca aceasta să propună mai degrabă Consiliului adoptarea unei modificări de clarificare decât să ceară Curții să revină asupra principiilor care rezultă din Hotărârea Handlbauer.

57.

În al treilea rând, articolul 3 alineatul (1) face parte din titlul intitulat „Principii generale” al regulamentului. În principiu, domeniul său de aplicare trebuie să primească o interpretare largă.

58.

În al patrulea rând, articolul 3 alineatul (1) trebuie apreciat în contextul de drept administrativ din care face parte. În acest sens, Comisia susține că termenul de prescripție a sancțiunilor administrative curge de la momentul comiterii abaterii, în timp ce, în cazul recuperării unor avantaje obținute nejustificat, acesta curge de la momentul acordării avantajului. În continuare, Comisia pleacă de la premisa că cel de al doilea dintre aceste două evenimente este întotdeauna anterior primului. În acest temei, Comisia susține că, potrivit Hotărârii Handlbauer, un exportator care a comis o abatere (indiferent dacă aceasta conduce la o măsură administrativă de recuperare sau la o sancțiune administrativă) va fi mai bine tratat decât un exportator care nu a comis nicio abatere, din cauza acestei diferențe în ceea ce privește momentul de începere al termenului de prescripție.

59.

Cu toate acestea, premisa Comisiei este greșită. Acordarea avantajului nu are loc în toate situațiile înainte de comiterea abaterii. De exemplu, dacă abaterea constă în introducerea unei informații eronate în formularul administrativ, ordinea în care aceste două evenimente au loc va fi inversată. Dacă un exportator va avea o situație mai favorabilă în temeiul dreptului național sau în temeiul Regulamentului va depinde, în fiecare caz, de ordinea cronologică a acestor două evenimente și de faptul dacă termenul de prescripție prevăzut de dreptul național este mai lung sau mai scurt decât cel prevăzut de regulament. Aceasta nu constituie un temei solid pentru a reveni asupra principiilor care rezultă din Hotărârea Handlbauer.

60.

Concluzionăm că termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) se aplică atât măsurilor administrative în general, precum recuperarea unor restituiri la export acordate ca urmare a unor abateri, cât și sancțiunilor administrative.

61.

Întrucât răspunsurile pe care le propunem la primele două întrebări sunt afirmative, vom analiza a treia întrebare.

Cu privire la a treia întrebare

62.

Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească marja acordată statelor membre prin articolul 3 alineatul (3) pentru a deroga de la prevederile articolului 3 alineatul (1).

63.

Această întrebare cuprinde două părți. În primul rând, pentru a beneficia de această derogare, dispozițiile de drept intern în cauză trebuie să fie ulterioare Regulamentului nr. 2988/95? În al doilea rând, care este nivelul de specificitate pe care trebuie să îl aibă aceste dispoziții?

Cronologie

64.

Articolul 3 alineatul (3) prevede că statele membre „păstrează” posibilitatea de a aplica un termen de prescripție mai lung ( 43 ). În opinia noastră, termenul „păstrează” indică fără nicio ambiguitate că dispozițiile de drept național anterioare intrării în vigoare a Regulamentului nr. 2988/95 nu trebuie să fie abrogate. Astfel de dispoziții intră sub incidența derogării. Statele membre pot de asemenea să adopte dispoziții noi care să prevadă termene de prescripție mai lungi, în condițiile în care derogarea le lasă această competență. În schimb, statele membre nu pot să adopte dispoziții care să prevadă termene de prescripție mai scurte. Această interpretare este conformă cu obiectivul regulamentului de a combate acțiunile care afectează interesele financiare ale Comunităților ( 44 ).

Specificitate

65.

Domeniul termenului de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) este definit la articolul 1 alineatele (1) și (2). Termenul de prescripție este cel care se aplică acțiunilor având ca obiect „abaterile”, astfel cum sunt definite acestea la articolul 1 alineatul (2) ( 45 ). Rezultă că orice dispoziție prin care se urmărește să se deroge de la articolul 3 alineatul (1), în temeiul articolului 3 alineatul (3), trebuie să respecte aceste limite.

66.

În opinia noastră, articolul 195 din BGB nu îndeplinește această condiție.

67.

BGB reprezintă codificarea generală a dreptului civil german. Termenul de prescripție prevăzut la articolul 195 din acesta este o dispoziție de drept civil cu caracter general. Aceasta nu privește, ca atare, aspecte de drept administrativ. În special, aceasta nu este per se aplicabilă recuperării restituirilor la export care au fost acordate în mod nejustificat ( 46 ).

68.

Se pare că, înaintea intrării în vigoare a Regulamentului nr. 2988/95, instanțele judecătorești germane au aplicat articolul 195 din BGB prin analogie situațiilor care implicau recuperarea administrativă a unor sume de bani. O aplicare prin analogie nu este o aplicare care derogă în mod clar și fără echivoc de la termenul general de prescripție prevăzut de regulament cu privire la „orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților”. Regulamentul nr. 2988/95 prevede în prezent un termen general de prescripție (în mod normal de patru ani). Întrucât acesta este prevăzut într-un regulament, acest termen de prescripție se aplică direct. Aplicarea unui termen de prescripție mai lung în temeiul metodei prin analogie utilizate anterior de către instanțe ar încălca în mod direct principiul securității juridice. Pentru acest motiv, suntem de părere că termenul general de prescripție prevăzut la articolul 195 din BGB nu poate fi aplicat prin trimitere la articolul 3 alineatul (3) din regulament.

69.

Faptul că termenul de prescripție prevăzut la articolul 195 din BGB era de 30 de ani la momentul faptelor a fost comentat pe larg în unele observații scrise. Dacă regulamentul nu ar fi fost aplicabil, aceste argumente ar fi putut fi relevante pentru a răspunde la întrebarea dacă era corect să se aplice articolul 195 din BGB prin analogie procedurilor administrative de recuperare a sumelor plătite din bugetul Comunităților. Totuși, întrucât Regulamentul nr. 2988/95 a intrat în vigoare, durata efectivă a termenului de prescripție din dreptul intern pe care autoritățile naționale intenționează să îl aplice este lipsită de relevanță. Aplicarea prin analogie nu mai poate fi admisă.

70.

Tocmai pentru acest motiv, faptul că modificarea articolului 195 din BGB, intervenită în anul 2002, reduce la trei ani termenul general de prescripție în dreptul civil nu creează nicio dificultate. Întrucât, în opinia noastră, articolul 195 din BGB nu mai poate fi aplicat prin analogie recuperării restituirilor la export plătite în mod nejustificat ca urmare a unei abateri, termenul de trei ani pe care îl prevede acest articol nu se opune termenului de patru ani pe care îl prevede articolul 3 alineatul (1) primul paragraf din regulament. Pentru a simplifica, aceste două dispoziții nu se aplică în același domeniu. Prin urmare, nu există un conflict între ele.

71.

În plus, adăugăm că o lege națională care prevede un termen de prescripție specific (mai lung) aplicabil procedurilor referitoare la plăți efectuate nejustificat care afectează bugetul Comunităților trebuie să respecte principiile generale ale dreptului comunitar (cum ar fi principiul nediscriminării) și să fie proporțională pentru a intra sub incidența derogării prevăzute la articolul 3 alineatul (3). Întrucât termenul general de prescripție prevăzut de Regulamentul nr. 2988/95 este de patru ani, un termen de prescripție de 30 de ani ar fi, în orice caz, disproporționat.

72.

Prin urmare, concluzionăm că articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95 este aplicabil unor termene de prescripție mai lungi prevăzute de dreptul național înaintea adoptării acestui regulament, cu condiția ca astfel de termene de prescripție să fi fost sau să fie aplicabile în mod specific procedurilor care intră în domeniul de aplicare al regulamentului și să respecte principiile generale ale dreptului comunitar.

Concluzie

73.

Pentru aceste motive, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Bundesfinanzhof după cum urmează:

„(1)

Întrucât termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) primul paragraf prima teză din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene este o normă de procedură, iar nu o normă de fond, acest termen de prescripție se aplică chiar dacă abaterea în discuție a fost comisă sau a încetat înainte de intrarea în vigoare a regulamentului.

(2)

Termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) se aplică atât măsurilor administrative în general, precum recuperarea unei restituiri la export acordate ca urmare a unei abateri, cât și sancțiunilor administrative.

(3)

Articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95 este aplicabil unor termene de prescripție mai lungi prevăzute de dreptul național înaintea adoptării acestui regulament, cu condiția ca astfel de termene de prescripție să fi fost sau să fie aplicabile în mod specific procedurilor care intră în domeniul de aplicare al regulamentului și să respecte principiile generale ale dreptului comunitar.”


( 1 ) Limba originală: engleza.

( 2 ) JO L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166.

( 3 ) Articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 729/70/CEE al Consiliului din 21 aprilie 1970 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 94, p. 13 ) cerea în mod expres statelor membre să se asigure de realitatea și de regularitatea operațiunilor finanțate prin Fondul european de orientare și garantare agricolă (denumit în continuare „FEOGA”) – inclusiv a restituirilor la exporturile către țări terțe –, să prevină și să urmărească abaterile și să recupereze sumele pierdute ca urmare a abaterilor sau neglijenței. Totuși, acesta nu prevedea termene de prescripție în materie.

( 4 ) A se vedea în acest sens al doisprezecelea considerent al regulamentului.

( 5 ) La data faptelor nu existau norme sectoriale relevante.

( 6 ) Ordonanța de trimitere prezintă această situație în mod expres în următorii termeni: „In Deutschland bestand in dem hier in Betracht zu ziehenden Zeitraum keine Vorschrift, welche die Verjährung eines Anspruches auf Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung oder – allgemeiner – zu Unrecht gewährter verwaltungsrechtlicher Vergünstigungen speziell regelte. Von der Verwaltung und der Rechtsprechung wurde insofern vielmehr das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) entsprechend angewandt […]”.

( 7 ) Josef Vosding Schlacht, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co (denumită în continuare „Josef Vosding”, cauza C-278/07), Vion Trading GmbH (denumită în continuare „Vion”, cauza C-279/07) și Ze Fu Fleischhandel GmbH (denumită în continuare „Ze Fu”, cauza C-280/07). Cele trei societăți au fost inițial reclamante în fața Finanzgericht Hamburg și sunt în prezent pârâte în acțiunea principală.

( 8 ) Reclamant în acțiunea principală.

( 9 ) Prin Deciziile din 23 septembrie 1999 (cu privire la Josef Vosding) și din (cu privire la Vion și Ze Fu).

( 10 ) Pentru un exemplu recent, a se vedea Hotărârea din 8 mai 2008, Danske Svineproducenter (C-491/06, Rep., p. I-3339, punctul 23 și jurisprudența citată).

( 11 ) Deși pot exista incertitudini cu privire la momentul exact la care abaterea a fost comisă, instanța de trimitere prezumă că cererile de restituire au fost afectate de iregularități în 1993, înainte de intrarea în vigoare a regulamentului, în 1995. În ceea ce ne privește, vom proceda la fel.

( 12 ) A se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, Molenbergnatie (C-201/04, Rec., p. I-2049, punctul 31 și jurisprudența citată).

( 13 ) A se vedea Hotărârea din 12 noiembrie 1981, Meridionale Industria Salumi și alții (212/80-217/80, Rec., p 2735, punctele 9 și 10 și jurisprudența citată) (denumită în continuare „Hotărârea Salumi”).

( 14 ) Hotărârea din 11 ianuarie 2007, Vonk Dairy Products (C-279/05, Rep., p. I-239).

( 15 ) A se vedea punctele 40- 44 din hotărâre, în special punctul 42, și punctele 68-79 din concluziile noastre.

( 16 ) La punctul 26 din hotărâre se arată că ultima operațiune de export a avut loc la 28 septembrie 1994. Termenul de prescripție a fost întrerupt de două ori prin măsuri administrative de tipul celor descrise la articolul 3 alineatul (1) al treilea paragraf. Decizia prin care s-a cerut rambursarea restituirilor la export era din . Evenimentele aflate la originea litigiului erau, așadar, anterioare intrării în vigoare a regulamentului, în 1995, însă decizia administrativă a fost adoptată ulterior. Este evident că regulamentul nu a fost, așadar, aplicat unui litigiu „în curs” la momentul la care a intrat în vigoare.

( 17 ) Citată la nota de subsol 12.

( 18 ) Guvernul ceh susține că nu este necesar să se pună problema efectului retroactiv, întrucât dispoziția guvernează pentru viitor o situație care continuă să producă efecte. Cu toate acestea, întrucât situația a luat naștere înaintea intrării în vigoare a regulamentului, considerăm că problema retroactivității merită să fie discutată.

( 19 ) Punctul 39 din hotărâre.

( 20 ) Punctul 41 din hotărâre.

( 21 ) Avocatul general Jacobs susținea că articolul 221 alineatul (3) din Codul vamal comunitar constituia o „normă de prescripție a acțiunii”, astfel încât împlinirea termenului de prescripție nu afecta existența datoriei (a se vedea punctul 40 din Concluziile prezentate în cauza în care s-a pronunțat Hotărârea Molenbergnatie).

( 22 ) În această privință, articolul 3 alineatul (1) din regulament poate fi opus articolului 221 alineatul (3) din Codul vamal comunitar, despre care era vorba în cauza Molenbergnatie. Această din urmă dispoziție permite comunicarea către debitor după împlinirea unui termen de prescripție atunci când datoria vamală rezultă dintr-un act care, la momentul comiterii sale, putea declanșa urmărirea penală, astfel încât autoritățile vamale erau în incapacitatea de a stabili valoarea exactă legal datorată (sublinierea noastră), un element care nu figurează la articolul 3 alineatul (1) din regulament.

( 23 ) A se vedea nota de subsol 12.

( 24 ) Punctele 9 și 10 din hotărâre și jurisprudența citată, parafrazate la punctul 25 de mai sus.

( 25 ) Al patrulea considerent.

( 26 ) Al treilea și al patrulea considerent.

( 27 ) Se poate afirma că întreprinderile aveau o încredere legitimă că termenul de prescripție nu va fi prelungit – în speță, acesta a fost în mod evident redus considerabil în raport cu cel prevăzut anterior de dreptul național.

( 28 ) Spre deosebire de aplicarea numai pentru măsurile de sancționare.

( 29 ) Hotărârea din 24 iunie 2004, Handlbauer (C-278/02, Rec., p. I-6171).

( 30 ) Și anume, abaterile prevăzute la articolul 5.

( 31 ) Și anume, abaterile prevăzute la articolul 4.

( 32 ) A se vedea punctele 32-34 din hotărâre.

( 33 ) Articolul 4 alineatul (1).

( 34 ) De exemplu, dacă autoritatea administrativă în cauză a plătit nejustificat o restituire la export și cere recuperarea acesteia de la beneficiar. Această întrebare se pune în cauza C-281/07, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, aflată pe rolul Curții.

( 35 ) A se vedea Concluziile avocatului general Tizzano prezentate în cauza în care s-a pronunțat Hotărârea din 4 octombrie 2001, Bowden și alții (C-133/00, Rec., p. I-7301, punctul 30).

( 36 ) A se vedea punctele 39-53 din concluzii, în special punctul 52.

( 37 ) Hotărârea Tribunalului din 13 martie 2003, José Marti Peix/Comisia (T-125/01, Rec., p. II-865). Recursul împotriva acelei hotărâri privea un aspect de drept diferit.

( 38 ) A se vedea articolul 1 alineatul (2) și articolul 4.

( 39 ) A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza C-281/07, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, citată la nota de subsol 34, care privește recuperarea unei restituiri la export plătite în mod nejustificat unui exportator ca urmare a unei erori a Hauptzollamt, fără să existe vreo abatere.

( 40 ) Sublinierea noastră.

( 41 ) A se vedea Hotărârea Handlbauer (citată la nota de subsol 29), punctele 32 și 33, și al treilea, al patrulea și al cincilea considerent ale regulamentului. De asemenea, Hotărârea Vonk (citată la nota de subsol 14) se întemeiază pe premisa că termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) se aplică tuturor acțiunilor, iar nu numai celor care duc la aplicarea unor sancțiuni administrative.

( 42 ) Această redactare pare să fi creat dificultăți și instanței de trimitere.

( 43 ) Versiunea în limba franceză folosește termenul „conservent”, iar versiunea în limba germană folosește termenul „behalten”. Ca și versiunea în limba engleză („retain”), ambele arată cu claritate că dispoziția vizează o legislație preexistentă care prevede termene de prescripție mai lungi. Comisia sugerează, în mod convingător, că, dacă ar fi fost altfel, s-ar fi folosit un alt verb, precum „a aplica” („apply”, „appliquer” sau „anzuwenden”).

( 44 ) A se vedea al treilea și al patrulea considerent. În ceea ce privește efectele modificării aduse în anul 2002 articolului 195 din BGB (prin care termenul de prescripție este redus la trei ani), a se vedea punctul 70 de mai jos.

( 45 ) A se vedea punctul 60 de mai sus.

( 46 ) A se vedea punctul 14 de mai sus.