–

pentru Bundesamt für Güterverkehr, de M. Schleifenbaum, Rechtsanwalt;

–

pentru Comisia Europeană, de P. Messina, G. von Rintelen și G. Wilms, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Directivei 92/106/CEE a Consiliului din 7 decembrie 1992 privind stabilirea de norme comune pentru anumite tipuri de transporturi combinate de mărfuri între state membre (JO 1992, L 368, p. 38, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 183) și a Regulamentului (CE) nr. 1072/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind normele comune pentru accesul la piața transportului rutier internațional de mărfuri (JO 2009, L 300, p. 72).

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între BW, administratoare a unei societăți de transport (denumită în continuare „partea interesată”), pe de o parte, și Bundesamt für Güterverkehr (Oficiul Federal pentru Transportul de Mărfuri, Germania) (denumit în continuare „BAG”), pe de altă parte, în legătură cu aplicarea unei amenzi administrative pentru încălcarea dispozițiilor referitoare la operațiunile de cabotaj.

3

Al treilea și al șaselea considerent ale Directivei 92/106 au următorul conținut:

„întrucât numărul crescând de probleme legate de aglomerarea traficului, mediu și siguranță rutieră impun, în interesul public, dezvoltarea în continuare a transporturilor combinate ca alternativă la transportul rutier;

[…]

întrucât, pentru ca metodele de transport combinat să determine o reală reducere a aglomerării traficului rutier, liberalizarea ar trebui să se refere la trafic rutier pe distanțe limitate”.

4

Articolul 1 din această directivă prevede:

„Prezenta directivă se aplică operațiilor de transport combinat, fără a aduce atingere Regulamentului (CEE) nr. 881/92 [al Consiliului din 26 martie 1992 privind accesul pe piața transportului rutier de mărfuri în cadrul Comunității către sau dinspre teritoriul unui stat membru sau care traversează teritoriul unuia sau mai multor state membre (JO 1992, L 95, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 116)].

În sensul prezentei directive, «transporturi combinate» înseamnă transporturi de mărfuri între state membre în cadrul cărora camionul, remorca, semiremorca, cu sau fără tractor, caroseria mobilă sau containerul de cel puțin 20 picioare utilizează calea rutieră pe porțiunea inițială sau finală a parcursului și, pentru restul traseului, calea ferată sau o cale navigabilă interioară sau maritimă, în cazul în care această secțiune depășește 100 km în linie dreaptă și efectuează traseul rutier inițial sau final al transportului:

5

Articolul 3 din directiva menționată prevede:

„În cazul transportului combinat închiriat sau plătit, un document de transport care îndeplinește cel puțin cerințele prevăzute de articolul 6 din Regulamentul nr. 11 al Consiliului din 27 iunie 1960 privind eliminarea discriminării în materie de tarife și condiții de transport, adoptat în aplicarea articolului 79 alineatul (3) din Tratatul [CEE] [(JO 1960, 52, p. 1121, Ediție specială, 07/vol. 1, p. 3),] trebuie să specifice, de asemenea, gările feroviare de încărcare și descărcare corespunzătoare traseului feroviar sau porturile de încărcare și descărcare de pe calea navigabilă interioară corespunzătoare traseului pe calea navigabilă interioară sau porturile maritime de încărcare și descărcare corespunzătoare secțiunii maritime a transportului. […]”

6

Articolul 4 din aceeași directivă are următorul cuprins:

„Toți transportatorii rutieri stabiliți într‑un stat membru, care îndeplinesc condițiile de acces la profesie și de acces pe piața transporturilor de mărfuri între state membre, au dreptul de a efectua, în cadrul unei operații de transport combinat între state membre, trasee rutiere inițiale și finale care fac parte integrantă din operația de transport combinat și care pot include sau exclude traversarea unei frontiere.”

7

Considerentele (4), (5), (13), (15) și (16) ale Regulamentului nr. 1072/2009 au următorul conținut:

[…]

[…]

8

Articolul 1 din acest regulament, intitulat „Domeniul de aplicare”, prevede:

„(1)   Prezentul regulament se aplică transportului rutier internațional de mărfuri contra cost în numele unui terț pentru deplasările efectuate pe teritoriul Comunității [Europene].

[…]

(4)   Prezentul regulament se aplică cu privire la transportul rutier național de mărfuri efectuat pe bază temporară de către un operator de transport rutier de mărfuri nerezident, în conformitate cu capitolul III.

(5)   Următoarele tipuri de transporturi și deplasări fără încărcătură efectuate în conexiune cu acestea nu necesită licență comunitară și sunt scutite de la orice autorizare a transportului:

[…]”

9

Articolul 2 din regulamentul menționat, intitulat „Definiții”, prevede:

„În sensul prezentului regulament:

[…]

[…]

[…]”

10

Capitolul III din același regulament, intitulat „Cabotajul”, include articolul 8, care prevede la alineatele (1) și (2):

„(1)   Orice operator de transport rutier de mărfuri care efectuează operațiuni contra cost în numele unui terț, titular al unei licențe comunitare și al cărui conducător auto, dacă este cetățean al unei țări terțe, deține un atestat de conducător auto, are dreptul, în conformitate cu condițiile prevăzute în prezentul capitol, să efectueze operațiuni de cabotaj.

(2)   Operatorilor de transport rutier de mărfuri menționați la alineatul (1) li se permite să efectueze, cu același vehicul sau, în cazul unei combinații cuplate, cu autovehiculul aceluiași vehicul, până la trei operațiuni de cabotaj consecutive unui transport internațional dintr‑un alt stat membru sau dintr‑o țară terță în statul membru gazdă, odată ce au fost livrate mărfurile transportate în cursul transportului internațional care îl are pe acesta ca destinație. În cursul unei operațiuni de cabotaj, ultima descărcare înainte de părăsirea statului membru gazdă are loc în termen de șapte zile de la ultima descărcare a mărfurilor introduse în statul membru gazdă în cadrul operațiunii de transport internațional care îl are pe acesta ca destinație.

[…]”

11

Din articolul 18 din Regulamentul nr. 1072/2009 rezultă că acesta din urmă a abrogat și a înlocuit, printre altele, Regulamentul nr. 881/92.

12

Articolul 13 din Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr (Regulamentul privind transportul rutier internațional de mărfuri și operațiunile de cabotaj) din 28 decembrie 2011 (BGBl. 2012 I, p. 42), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumit în continuare „GüKGrKabotageV”), prevede:

„Prin transport internațional combinat contra cost în numele unui terț se înțelege transportul de mărfuri în cadrul căruia

13

Articolul 15 alineatul (1) din GüKGrKabotageV prevede:

„Un antreprenor a cărui întreprindere are sediul într‑un stat membru al Uniunii Europene sau în alt stat parte la Acordul privind Spațiul Economic European [din 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, Ediție specială, 11/vol. 53, p. 4)] poate efectua operațiuni de încărcare sau de descărcare pe teritoriul național în cadrul transportului combinat, în sensul articolului 13, dacă îndeplinește condițiile de acces la profesie și de acces la piața transportului rutier de mărfuri între statele membre.”

14

La 22 ianuarie și 6 februarie 2020, în cadrul unor inspecții operaționale efectuate la Contargo Rhein‑Neckar GmbH, BAG a formulat obiecții cu privire la 60 de operațiuni de transport efectuate pentru această societate de TIM‑Trans Impex SRL, societate cu sediul în România, în perioada cuprinsă între 6 mai și 27 mai 2019.

15

BAG reproșează părții interesate, care este administratoarea societății TIM‑Trans Impex, că a transportat, de cel puțin 57 de ori, containere goale care nu intrau sub incidența tratamentului preferențial acordat transportului combinat în temeiul articolului 13 și următoarele din GüKGrKabotageV și care constituiau, în consecință, operațiuni de cabotaj. Partea interesată, în calitatea sa de administratoare, ar fi depășit limita de trei operațiuni de cabotaj în termen de șapte zile prevăzută la articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009.

16

În cadrul unei audieri, partea interesată a susținut că transportul de containere goale făcea parte din transportul de containere încărcate, care intra sub incidența tratamentului preferențial acordat transportului combinat prin Directiva 92/106. Aceasta a afirmat că activitățile sale comerciale constau în transportul containerelor pline, preluate în prealabil goale dintr‑un terminal de containere, către un port pentru a fi expediate pe cale maritimă, precum și în transportul containerelor goale, după descărcarea lor, către un terminal de containere. Prin urmare, ar fi corect ca transportul containerelor goale să nu fie privit în mod izolat, ci ca făcând parte integrantă dintr‑un contract de transport unic și, astfel, să se ofere acestui transport tratamentul preferențial acordat transportului combinat.

17

Printr‑o decizie din 30 octombrie 2020, BAG a aplicat părții interesate o amendă administrativă în cuantum de 8625 de euro pentru încălcarea dispozițiilor privind operațiunile de cabotaj. Potrivit BAG, transportul unui container gol înainte de încărcare sau după descărcare este supus restricțiilor privind cabotajul prevăzute la articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009.

18

Fiind sesizat cu o acțiune formulată de partea interesată împotriva acestei decizii, Amtsgericht Köln (Tribunalul Districtual din Köln, Germania), care este instanța de trimitere, apreciază că soluționarea litigiului principal depinde de aspectul dacă transportul unui asemenea container gol face parte din transportul containerului încărcat, în cadrul unui transport combinat, sau dacă acesta trebuie să fie considerat un transport distinct din punct de vedere juridic. În opinia instanței de trimitere, Regulamentul nr. 1072/2009 și Directiva 92/106 nu conțin dispoziții care să ofere un răspuns clar în această privință.

19

În ceea ce privește Regulamentul nr. 1072/2009, considerentul (16) al acestuia nu ar permite să se stabilească dacă transporturile în discuție în litigiul principal fac parte sau nu dintr‑un transport combinat.

20

În ceea ce privește Directiva 92/106, al treilea considerent al acesteia ar pleda în favoarea unei interpretări largi a noțiunii de „transport combinat”. În schimb, normele foarte detaliate prevăzute la articolul 1 din această directivă ar milita în favoarea unei alte interpretări, interzicând să se considere, în toate cazurile, că transportul containerelor goale înainte de încărcare sau după descărcare face parte dintr‑un transport combinat. Astfel, acest transport de containere goale ar putea fi efectuat nu numai în cazuri excepționale, ci și în general, pe distanțe care depășesc cu mult 100 sau 150 de kilometri, precum și între state membre. Potrivit instanței de trimitere, nu este sigur că acest lucru corespunde finalității care justifică tratamentul preferențial acordat transportului combinat, mai precis combaterii numărului crescând de probleme legate în special de mediu și de aglomerarea traficului în Uniune. Articolul 3 din directiva menționată s‑ar opune de asemenea unei interpretări largi, întrucât nu prevede obligația de a se furniza, în documentul de transport, indicații referitoare la traseul transportului rutier al containerului gol.

21

În aceste condiții, Amtsgericht Köln (Tribunalul Districtual din Köln) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Transportul containerelor goale către [stația de încărcare] respectiv de la [stația de descărcare] este o parte inseparabilă a transportului containerelor încărcate, astfel încât transportul containerelor goale participă la tratamentul preferențial al containerelor pline în măsura în care, în transportul combinat, acestea sunt scutite de normele privind cabotajul?”

22

Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 1 din Directiva 92/106 trebuie interpretat în sensul că transportul rutier al containerelor goale între un terminal de containere și un punct de încărcare sau de descărcare a mărfurilor intră în sfera noțiunii de „transporturi combinate”, în sensul acestui articol, astfel încât beneficiază de regimul liberalizat prevăzut pentru traseele rutiere inițiale și/sau finale care fac parte integrantă dintr‑un transport combinat, în sensul articolului 4 din această directivă, și care sunt exceptate de la aplicarea dispozițiilor referitoare la cabotaj prevăzute de Regulamentul nr. 1072/2009.

23

Pentru a se răspunde la această întrebare, trebuie arătat, în primul rând, că din articolul 1 al doilea paragraf din Directiva 92/106, interpretat în lumina celui de al șaselea considerent al acesteia, rezultă că „transporturile combinate” sunt definite ca fiind transporturi de mărfuri între state membre în cadrul cărora camionul, remorca, semiremorca, cu sau fără tractor, caroseria mobilă sau containerul de cel puțin 20 de picioare utilizează calea rutieră pe porțiunea inițială sau finală a parcursului și, pentru restul traseului, calea ferată sau o cale navigabilă interioară sau maritimă, în cazul în care această secțiune depășește 100 km în linie dreaptă și efectuează traseul inițial sau final al transportului, astfel încât să se asigure că este vorba despre un parcurs rutier limitat ca distanță.

24

În plus, în conformitate cu articolul 4 din această directivă, toți transportatorii rutieri stabiliți într‑un stat membru au dreptul de a efectua, în cadrul unei operații de transport combinat între state membre, trasee rutiere inițiale și finale care fac parte integrantă din operația de transport combinat și care pot include sau exclude traversarea unei frontiere.

25

În al doilea rând, potrivit articolului 2 punctele 3 și 6 din Regulamentul nr. 1072/2009, operațiunile de cabotaj sunt definite ca fiind transporturi naționale contra cost în numele unui terț efectuate temporar într‑un stat membru gazdă, în conformitate cu acest regulament, statul membru gazdă fiind cel în care operează un operator de transport rutier de mărfuri, altul decât statul membru de stabilire al acestuia.

26

Întrucât, potrivit considerentului (5) al regulamentului menționat, acesta urmărește crearea unui regim tranzitoriu de cabotaj, statele membre nu au obligația să deschidă complet piețele naționale operatorilor de transport rutier nerezidenți (Hotărârea din 12 aprilie 2018, Comisia/Danemarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, punctul 52), cu alte cuvinte operatorilor de transport al căror sediu este situat în alt stat membru.

27

Prin urmare, articolul 4 din Directiva 92/106 realizează o liberalizare a transportului rutier mai extinsă decât cea rezultată din regimul de cabotaj prevăzut de Regulamentul nr. 1072/2009.

28

Astfel, articolul 8 din acest regulament stabilește limite pentru operațiunile de cabotaj. Mai precis, în ceea ce privește condițiile în care operatorii de transport stabiliți în alt stat membru pot efectua operațiuni de cabotaj în statul membru gazdă, din articolul 8 alineatul (2) din regulamentul menționat rezultă că aceste transporturi trebuie să fie consecutive unui transport rutier internațional de mărfuri efectuat dintr‑un stat membru sau dintr‑o țară terță în statul membru gazdă. În acest din urmă stat membru, operatorul de transport în cauză poate realiza maximum trei operațiuni de cabotaj în termen de șapte zile de la ultima descărcare în cadrul operațiunii de transport internațional.

29

În plus, considerentele (13) și (15) ale Regulamentului nr. 1072/2009 pun accentul pe caracterul temporar al cabotajului și menționează în special că operațiunile de cabotaj nu ar trebui să fie efectuate într‑un mod care să dea naștere unei activități permanente sau continue în statul membru gazdă (Hotărârea din 12 aprilie 2018, Comisia/Danemarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, punctul 52; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 8 iulie 2021, Staatsanwaltschaft Köln și Bundesamt für Güterverkehr, C‑937/19, EU:C:2021:555, punctul 51).

30

În speță, din decizia de trimitere reiese că activitatea comercială a societății de transport în discuție în litigiul principal constă în preluarea unui container gol dintr‑un terminal de containere, în transportul acestuia la punctul de încărcare a mărfii în cauză și, odată încărcat, în transportul containerului respectiv până la un port maritim pentru a continua partea din transportul combinat care nu se efectuează pe cale rutieră, realizând astfel un traseu rutier inițial, în sensul articolului 1 din Directiva 92/106. În mod similar, atunci când este vorba despre un traseu rutier final, în sensul acestui articol, societatea respectivă preia un container plin dintr‑un port maritim, transportă acest container până la punctul de descărcare a acestei mărfi și, odată descărcat, aduce containerul gol menționat la un terminal de containere.

31

Instanța de trimitere are îndoieli cu privire la aspectul dacă un asemenea transport de containere goale face parte dintr‑un transport combinat, beneficiind astfel de regimul liberalizat instituit de Directiva 92/106, sau dacă, în schimb, acesta constituie un transport autonom supus restricțiilor privind operațiunile de cabotaj, prevăzute de Regulamentul nr. 1072/2009.

32

În această privință, în ceea ce privește legătura dintre cele două acte ale dreptului Uniunii, trebuie arătat, pe de o parte, că articolul 1 primul paragraf din Directiva 92/106 prevede că aceasta din urmă se aplică operațiilor de transport combinat, fără a aduce atingere Regulamentului nr. 881/92. Or, acesta din urmă a fost abrogat și înlocuit de Regulamentul nr. 1072/2009.

33

Pe de altă parte, potrivit considerentului (16) al Regulamentului nr. 1072/2009, acesta din urmă nu aduce atingere dispozițiilor privind transportul rutier de mărfuri de sosire sau de plecare ce reprezintă un segment al unei operațiuni de transport combinat, prevăzute în Directiva 92/106. Considerentul (16) amintit precizează că deplasările naționale rutiere în cadrul unui stat membru care nu fac parte dintr‑o operațiune de transport combinat astfel cum se prevede în Directiva 92/106 intră în sfera de definiție a operațiunilor de cabotaj și, prin urmare, ar trebui să facă obiectul dispozițiilor acestui regulament.

34

Rezultă că, pentru a se stabili dacă un traseu efectuat în interiorul unui stat membru de o societate de transport stabilită în alt stat membru intră sau nu în sfera noțiunii de „cabotaj”, trebuie să se examineze dacă acest traseu face parte sau nu dintr‑un transport combinat, astfel cum este acesta definit în Directiva 92/106.

35

Or, trebuie să se constate că această directivă nu precizează dacă transportul containerelor goale imediat anterior unui transport de mărfuri care intră în sfera transportului combinat sau imediat ulterior unui asemenea transport face parte din acesta din urmă.

36

În aceste condiții, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, pentru interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii este necesar să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul ei și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție [Hotărârea din 28 octombrie 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Extrădare și ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, punctul 67 și jurisprudența citată].

37

Desigur, din modul de redactare a articolului 1 din Directiva 92/106 reiese că operațiunile de transport combinat menționate în acest articol sunt operațiuni de „transporturi de mărfuri”. Totuși, acest lucru nu poate exclude ca o parte dintre operațiunile respective să se desfășoare cu containerul gol, cu condiția ca această deplasare fără încărcătură să fie efectuată în legătură imediată cu transportul de mărfuri. Astfel, după cum arată în esență Comisia Europeană în observațiile sale scrise, transportul containerelor goale între un terminal de containere și punctul de încărcare sau de descărcare a mărfurilor constituie o deplasare accesorie, dar indispensabilă pentru realizarea transportului principal, și anume a transportului mărfurilor, din care face parte integrantă.

38

Această concluzie este confirmată de obiectivele Directivei 92/106. În această privință, din al treilea considerent al directivei amintite reiese că numărul crescând de probleme legate de aglomerarea traficului, mediu și siguranță rutieră impun, în interesul public, dezvoltarea în continuare a transporturilor combinate ca alternativă la transportul rutier.

39

Or, atunci când parcursul rutier inițial sau final al unui transport combinat, în sensul acestei directive, este asigurat, în interiorul unui stat membru, de un operator de transport stabilit în alt stat membru, numai interpretarea potrivit căreia transportul containerului gol anterior transportului mărfurilor înseși sau ulterior unui asemenea transport de mărfuri face parte din transportul combinat este de natură să faciliteze obiectivul de promovare a recurgerii la acest transport combinat. Astfel, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctele 41 și 42 din concluzii, orice altă interpretare ar impune folosirea unui transportator național pentru a transporta acest container gol între punctul de încărcare sau de descărcare și terminalul de containere, ceea ce ar implica sarcini financiare și administrative suplimentare și ar fi, prin urmare, de natură să facă mai puțin competitiv transportul combinat menționat.

40

Concluzia enunțată la punctul 37 din prezenta hotărâre este confirmată și de Regulamentul nr. 1072/2009, care, asemenea Directivei 92/106, se înscrie în cadrul politicii comune în domeniul transporturilor, aceste două acte ale dreptului Uniunii prezentând, pe de altă parte, legături reciproce, așa cum rezultă din dispozițiile menționate la punctele 32 și 33 din prezenta hotărâre.

41

Astfel, articolul 1 alineatul (1) din regulamentul amintit prevede că acesta din urmă se aplică „transportului internațional de mărfuri”, iar articolul 2 punctul 2 litera (d) din regulamentul menționat definește ca făcând parte din „transporturile internaționale” deplasările fără încărcătură în legătură cu anumite deplasări cu încărcătură. În mod similar, articolul 1 alineatul (5) din același regulament exceptează de la cerința unei licențe comunitare și a oricărei alte autorizații de transport o serie de tipuri de transporturi de mărfuri, precum și „deplasările fără încărcătură efectuate în conexiune cu acestea”. Aceste dispoziții demonstrează astfel voința legiuitorului Uniunii de a recunoaște că se poate considera că anumite deplasări fără încărcătură beneficiază de dispozițiile aplicabile transporturilor de mărfuri, cu condiția ca aceste deplasări fără încărcătură să fie efectuate în legătură cu un transport cu încărcătură.

42

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, este necesar să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 1 din Directiva 92/106 trebuie interpretat în sensul că transportul rutier al containerelor goale între un terminal de containere și un punct de încărcare sau de descărcare a mărfurilor intră în sfera noțiunii de „transporturi combinate”, în sensul acestui articol, astfel încât beneficiază de regimul liberalizat prevăzut pentru traseele rutiere inițiale și/sau finale care fac parte integrantă dintr‑un transport combinat, în sensul articolului 4 din această directivă, și care sunt exceptate de la aplicarea dispozițiilor referitoare la cabotaj prevăzute de Regulamentul nr. 1072/2009.

43

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șaptea) declară:

Articolul 1 din Directiva 92/106/CEE a Consiliului din 7 decembrie 1992 privind stabilirea de norme comune pentru anumite tipuri de transporturi combinate de mărfuri între state membre

trebuie interpretat în sensul că

transportul rutier al containerelor goale între un terminal de containere și un punct de încărcare sau de descărcare a mărfurilor intră în sfera noțiunii de „transporturi combinate”, în sensul acestui articol, astfel încât beneficiază de regimul liberalizat prevăzut pentru traseele rutiere inițiale și/sau finale care fac parte integrantă dintr‑un transport combinat, în sensul articolului 4 din această directivă, și care sunt exceptate de la aplicarea dispozițiilor referitoare la cabotaj prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1072/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind normele comune pentru accesul la piața transportului rutier internațional de mărfuri.