1.

Care este relația dintre Directiva ESM („ESM” este acronimul pentru evaluarea strategică de mediu) ( 2 ) și Directiva habitate ( 3 )? Aceasta este întrebarea pe care o ridică cele două cereri de decizie preliminară ale Conseil d’État (Consiliul de Stat, Belgia) pe care le examinăm împreună.

2.

Contextul este acela al diferitor evaluări ale efectelor asupra mediului pe care le prevede dreptul Uniunii, în cazul de față în special evaluarea efectelor planurilor și proiectelor care pot afecta siturile din rețeaua Natura 2000, prevăzută la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate, și evaluarea ecologică a planurilor și programelor în conformitate cu Directiva ESM. Pe de altă parte, cea mai cunoscută evaluare – evaluarea efectelor proiectelor asupra mediului prevăzută de Directiva EEM ( 4 ) – nu joacă un rol important în cazul de față.

3.

Obiectul cauzei CFE este reprezentat de transpunerea Directivei habitate prin desemnarea internă a unei arii speciale de conservare care implică adoptarea unor norme de protecție diferite, iar obiectul cauzei Terre wallonne este reprezentat de stabilirea obiectivelor de conservare pentru toate siturile Natura 2000 din Regiunea valonă prin care de asemenea va fi pusă în aplicare Directiva habitate. Împotriva ambelor acte se susține că înaintea adoptării lor ar fi trebuit să fie efectuată o evaluare ecologică în conformitate cu Directiva ESM.

4.

În această privință, trebuie clarificat în special dacă măsurile care au legătură directă cu sau care sunt necesare pentru siturile Natura 2000 – în speță, desemnarea unei arii de conservare și stabilirea obiectivelor de conservare – sunt excluse, în principiu, din domeniul de aplicare al evaluării ecologice în temeiul Directivei ESM. În acest scop, se menționează îndeosebi faptul că astfel de măsuri nu fac în mod explicit obiectul evaluării efectelor în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate. Dar ce înseamnă acest lucru pentru o evaluare ecologică în temeiul Directivei ESM?

5.

În plus, trebuie să se analizeze dacă măsurile menționate îndeplinesc în mod concret condițiile necesare unei evaluări ecologice. În această privință, principala chestiune care trebuie clarificată este dacă acestea definesc un cadru pentru autorizarea ulterioară a proiectelor.

6.

Trebuie subliniată importanța practică a prezentei proceduri. Rețeaua Natura 2000 cuprinde aproximativ 18 % din zona de uscat, precum și 6 % din zona maritimă a Uniunii Europene, în mii de situri individuale. Întrucât, până în prezent, se pare că adesea sunt adoptate măsuri de gestionare fără o evaluare ecologică, ar putea fi luată în considerare o obligație privind evaluarea ecologică a măsurilor de gestionare a siturilor Natura 2000 din cadrul acestei rețele.

7.

Obiectivele Directivei ESM rezultă în special din articolul 1:

„Obiectivul prezentei directive este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, în conformitate cu prezenta directivă, anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice.”

8.

Planurile și programele sunt definite la articolul 2 litera (a) din Directiva ESM:

„În sensul prezentei directive:

9.

În ceea ce privește litigiile principale, este de interes în special obligația de efectuare a unei evaluări strategice de mediu în temeiul articolului 3 alineatele (1) -(5) din Directiva ESM:

„(1)   O evaluare ecologică, în conformitate cu articolele 4-9, se realizează pentru planurile și programele prevăzute la alineatele (2)-(4) care pot avea efecte semnificative asupra mediului.

(2)   Sub rezerva alineatului (3), o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele:

(3)   Planurile și programele prevăzute la alineatul (2) care stabilesc utilizarea unor zone mici la nivel local și modificări minore ale planurilor și programelor menționate la alineatul (2) necesită o evaluare ecologică numai în cazul în care statele membre stabilesc că pot avea efecte semnificative asupra mediului.

(4)   Statele membre determină dacă planurile și programele, altele decât cele prevăzute la alineatul (2), care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor poate fi autorizată în viitor, pot avea efecte semnificative asupra mediului.

(5)   Statele membre stabilesc dacă planurile sau programele prevăzute la alineatele (3) și (4) pot avea efecte semnificative asupra mediului fie printr‑o examinare a fiecărui caz, fie prin specificarea tipurilor de planuri și programe, fie prin ambele abordări. În acest scop, statele membre țin seama în toate cazurile de criteriile specifice descrise în anexa II, pentru a se asigura că planurile și programele care pot avea efecte semnificative asupra mediului sunt cuprinse în prezenta directivă.”

10.

Natura 2000, rețeaua europeană de arii de conservare, este definită la articolul 3 alineatul (1) din Directiva habitate:

„Se instituie o rețea ecologică europeană coerentă, care să reunească ariile speciale de conservare, cu denumirea de Natura 2000. Compusă din situri care adăpostesc tipurile de habitate naturale enumerate în anexa I și habitatele speciilor enumerate în anexa II, această rețea permite menținerea sau, după caz, readucerea la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală a tipurilor de habitate naturale și a habitatelor speciilor respective.

[…]”

11.

Articolul 4 din Directiva habitate conține reguli concrete privind desemnarea siturilor:

„(1)   Pe baza criteriilor stabilite în anexa III (Etapa 1) și a informațiilor științifice pertinente, fiecare stat membru propune o listă de situri de pe teritoriul său, indicând, pentru fiecare dintre ele, tipurile de habitate naturale din anexa I și speciile indigene din anexa II adăpostite de respectivul sit. […]

[…]

(2)   Pe baza criteriilor stabilite în anexa III (Etapa 2) și atât în cadrul fiecăreia dintre cele nouă regiuni biogeografice prevăzute la articolul 1 litera (c) punctul (iii), cât și al ansamblului teritoriului prevăzut la articolul 2 alineatul (1), Comisia stabilește, prin acord cu fiecare stat membru, un proiect de listă a siturilor de importanță comunitară […]

[…]

Comisia adoptă, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 21, lista siturilor selectate ca situri de importanță comunitară, cu evidențierea celor care adăpostesc unul sau mai multe tipuri de habitate naturale prioritare sau specii prioritare.

[…]

(4)   După adoptarea unui sit de importanță comunitară în conformitate cu procedura prevăzută la alineatul (2), statul membru respectiv desemnează situl ca arie specială de conservare cât mai curând posibil, în termen de maximum șase ani, stabilind prioritățile în funcție de importanța siturilor pentru menținerea sau readucerea la un stadiu corespunzător de conservare a unui habitat natural din anexa I sau a unei specii din anexa II ori pentru coerența sistemului Natura 2000 și în funcție de pericolele de degradare sau distrugere ce amenință respectivele situri.

(5)   De îndată ce este inclus în lista menționată la alineatul (2) paragraful al treilea, orice sit este supus dispozițiilor articolului 6 alineatele (2), (3) și (4).”

12.

Protecția siturilor este reglementată la articolul 6 alineatele (1)-(3) din Directiva habitate, după cum urmează:

„(1)   Pentru ariile speciale de conservare, statele membre adoptă măsurile de conservare necesare, inclusiv, după caz, planuri de gestionare adecvate, speciale sau incluse în alte planuri de dezvoltare, precum și actele administrative sau clauzele contractuale adecvate în conformitate cu necesitățile ecologice ale tipurilor de habitate naturale din anexa I sau ale speciilor din anexa II prezente pe teritoriul respectivelor situri.

(2)   Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.

(3)   Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se ori în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.”

13.

Obiectul procedurii care a condus la cauza CFE este reprezentat de Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles‑Capitale portant désignation du site Natura 2000 – BE1000001: „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe ‑ complexe Forêt de Soignes ‑ Vallée de la Woluwe” du 14 avril 2016 (decretul Guvernului Regiunii Bruxelles‑Capitală din 14 aprilie 2016 privind desemnarea sitului Natura 2000 ‑ BE1000001 „Pădurea Soignes cu lizierele și domeniile împădurite învecinate și Valea Woluwe. Complexul Pădurea Soignes – Valea Woluwe”) ( 5 ).

14.

Acest decret prevede în esență suprafețele care fac parte din aria specială de conservare, tipurile de habitate și speciile pe care acestea le adăpostesc, stadiul de conservare în care acestea se aflau la identificarea sitului, stadiul de conservare care trebuie atins și motivul pentru care situl este protejat.

15.

Articolul 15 din decret conține anumite interdicții privind protejarea sitului:

„(1)   În conformitate cu articolul 47 alineatul (2) din [Ordonanța din 1 martie 2012 privind conservarea naturii], prezentul articol stabilește interdicții generale privind situl Natura 2000 desemnat prin acest decret.

(2)   Sub rezerva dispozițiilor speciale care autorizează o scutire sau o derogare, pentru proiectele care nu fac obiectul permisului și nici al autorizării în sensul articolului 47 alineatul (2) [din Ordonanța din 1 martie 2012 privind conservarea naturii], se interzice:

16.

Litigiul principal din cauza Terre wallonne se referă la decretul guvernului valon din 1 decembrie 2016 privind stabilirea obiectivelor de conservare pentru rețeaua Natura 2000 ( 6 ). Acesta stabilește obiective cantitative și calitative de conservare pentru tipurile de habitate și speciile din întreaga regiune.

17.

Temeiul decretului rezidă în articolul 25bis din Legea privind conservarea naturii din 12 iulie 1973:

„Articolul 25bis. (1) Guvernul stabilește, la nivelul Regiunii valone, obiective de conservare pentru fiecare tip de habitat natural și pentru fiecare tip de specie pentru care trebuie desemnate situri.

Obiectivele de conservare sunt stabilite pe baza stadiului de conservare, la nivelul Regiunii valone, a tipurilor de habitate naturale și a speciilor pentru care trebuie desemnate situri și au ca obiect menținerea sau, dacă este cazul, readucerea la un stadiu corespunzător de conservare a tipurilor de habitate naturale și a speciilor pentru care trebuie desemnate situri.

Aceste obiective de conservare au valoare indicativă.

(2)   În temeiul obiectivelor de conservare prevăzute la alineatul (1), guvernul stabilește obiective de conservare aplicabile la nivelul siturilor Natura 2000.

Aceste obiective de conservare au valoare normativă. Ele sunt interpretate în raport cu datele prevăzute la articolul 26 alineatul (1) al doilea paragraf punctele 2 și 3.”

18.

În considerentele decretului, obiectivele sunt prezentate în special după cum urmează:

„[…]

În conformitate cu articolele 1bis și 21bis și cu articolul 25bis alineatul (1) primul paragraf din [Legea din 12 iulie 1973 privind conservarea naturii], trebuie stabilite obiective de conservare la nivelul întregului teritoriu valon (iar nu numai pentru rețeaua Natura 2000), astfel încât să existe o vedere de ansamblu cu privire la ceea ce trebuie conservat sau, dacă este cazul, la ceea ce trebuie restabilit în Regiunea valonă pentru a menține sau a readuce la un stadiu corespunzător de conservare habitatele și speciile pentru care este instituită rețeaua Natura 2000; aceste obiective au valoare indicativă.

Obiectivele de conservare la nivelul siturilor trebuie stabilite în temeiul obiectivelor de conservare stabilite la nivelul teritoriului valon; aceste obiective au valoare normativă. […]

[…]

Obiectivele sunt aplicabile într‑un anumit sit Natura 2000 numai dacă acest sit este desemnat pentru specia sau habitatul respectiv.”

19.

Din anul 1983, societatea pe acțiuni C.F.E. (denumită în continuare: „CFE”) este proprietara unui teren care acoperă cea mai mare parte din Plateau de la Foresterie din Watermael‑ Boitsfort, o municipalitate din sudul Regiunii Bruxelles‑Capitală din Belgia.

20.

La 7 decembrie 2004, Comisia Europeană a adoptat prima listă a siturilor de importanță comunitară pentru regiunea biogeografică atlantică, în temeiul Directivei habitate, în care era cuprins situl Natura 2000 ‑ BE1000001 „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe. Complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe” (Pădurea Soignes cu lizierele și domeniile împădurite învecinate și Valea Woluwe. Complexul Pădurea Soignes – Valea Woluwe) ( 7 ). Terenul CFE face parte din acest sit.

21.

CFE a introdus o acțiune împotriva acestei decizii a Comisiei, care a fost respinsă prin Ordonanța din 19 septembrie 2006 a Tribunalului Uniunii Europene ( 8 ).

22.

CFE susține că a luat cunoștință pentru prima dată la 9 octombrie 2007 de faptul că o parte semnificativă din terenul său a fost utilizată, între anii 1937 și 1987, ca depozit ilegal de deșeuri de către municipalitatea Watermael‑Boitsfort. La acea dată, I.B.G.E. (Institut Bruxellois pour la Gestion de l’Environnement, Institutul pentru Gestiunea Mediului al Regiunii Bruxelles, Belgia) a trimis astfel CFE un avertisment, invitând‑o să depună un proiect de reabilitare a terenului său.

23.

La 9 iulie 2015, Guvernul Regiunii Bruxelles‑Capitală a aprobat în primă lectură proiectul preliminar al decretului de desemnare a sitului Natura 2000 menționat. O anchetă publică privind acest proiect preliminar de decret a fost efectuată în perioada 24 septembrie-7 noiembrie 2015. În urma acesteia au rezultat 202 reclamații, dintre care una provenea de la CFE. Cu toate acestea, la 14 aprilie 2016, guvernul a adoptat decretul privind desemnarea sitului Natura 2000 menționat.

24.

Printr‑o cerere depusă la 12 iulie 2016, CFE solicită anularea decretului din 14 aprilie 2016. În acest sens, ea susține că nu a fost efectuată nicio evaluarea ecologică în temeiul Directivei ESM.

25.

În cadrul acestei proceduri, Conseil d’État (Consiliul de Stat) adresează Curții următoarele întrebări:

26.

Au depus observații scrise Compagnie d’entreprises CFE, Regiunea Bruxelles‑Capitală, Irlanda, Republica Cehă și Comisia Europeană.

27.

La 8 noiembrie 2012 a început procedura de adoptare a unui decret privind stabilirea obiectivelor de conservare pentru rețeaua Natura 2000 pentru Regiunea valonă. De la 10 decembrie 2012 până la 8 februarie 2013 s‑a desfășurat o anchetă publică în cele 218 comune incluse în rețeaua Natura 2000. La 1 decembrie 2016, guvernul valon a adoptat decretul.

28.

Printr‑o cerere introductivă formulată la 9 februarie 2017, asociația fără scop lucrativ (A.S.B.L.) Terre wallonne a solicitat anularea decretului din 1 decembrie 2016.

29.

În cadrul acestei proceduri, Conseil d’État (Consiliul de Stat) adresează Curții următoarele întrebări:

30.

Au depus observații scrise Terre wallonne, Regatul Belgiei, Irlanda, Republica Cehă și Comisia Europeană.

31.

La 13 decembrie 2018, Curtea a desfășurat o ședință comună de audiere a pledoariilor la care au participat CFE, Regiunea Bruxelles‑Capitală, Belgia și Comisia.

32.

Ambele cereri de decizie preliminară urmăresc să clarifice dacă măsurile care au o legătură directă cu sau sunt necesare pentru gestionarea siturilor Natura 2000, în sensul articolului 6 alineatul (3) prima teză din Directiva habitate, necesită o evaluare ecologică ca planuri sau programe, potrivit Directivei ESM.

33.

Mai precis, în cauza CFE este vorba despre un act juridic care stabilește un statut specific intern de protecție pentru un sit deja protejat în mod provizoriu, iar în cauza Terre wallonne despre o măsură prin care sunt rezumate obiectivele de conservare pentru toate siturile Natura 2000 din Regiunea valonă.

34.

Consiliul de Stat consideră în mod întemeiat că aceste măsuri au legătură directă cu și sunt necesare pentru gestionarea siturilor Natura 2000. Desemnarea unei arii speciale de conservare stabilește statutul intern de protecție al sitului și definește cadrul pentru gestionarea sitului. Rezumatul obiectivelor de conservare ale tuturor siturilor Natura 2000 din Regiunea valonă plasează fiecare cadru specific al unui sit într‑un context mai larg.

35.

Este cert că aceste două măsuri îndeplinesc condițiile prevăzute la articolul 2 alineatul (1) litera (a) din Directiva ESM. Acestea au fost adoptate de autorități la nivel regional și trebuiau să fie impuse prin acte cu putere de lege sau prin acte administrative, și anume prin Directiva habitate și prin legislația de transpunere respectivă.

36.

Întrebările Consiliului de Stat se referă la alte două ansambluri de probleme, și anume, în primul rând, dacă măsurile de protejare și de gestionare a siturilor Natura 2000 sunt excluse în orice caz de la evaluarea strategică de mediu în temeiul Directivei ESM și, în caz contrar, dacă acestea îndeplinesc celelalte condiții ale unei evaluări strategice de mediu în temeiul articolului 3 din Directiva ESM, în special dacă acestea definesc un cadru pentru autorizarea ulterioară a proiectelor.

37.

Regiunea Bruxelles‑Capitală, Belgia, Irlanda și Comisia consideră că articolul 3 alineatul (2) litera (b) din Directiva ESM și excepția privind măsurile de gestionare a siturilor în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate limitează evaluarea strategică de mediu în legătură cu siturile Natura 2000 la evaluarea planurilor și proiectelor care sunt supuse de asemenea unei evaluări a efectelor potrivit Directivei habitate. Prin urmare, măsurile de gestionare a siturilor Natura 2000 nu ar necesita niciodată o evaluare ecologică.

38.

Potrivit articolului 3 alineatul (2) litera (b) din Directiva ESM, o evaluare ecologică se realizează pentru planurile și programele pentru care, având în vedere efectele probabile asupra împrejurimilor, este necesară o evaluare ecologică în temeiul articolelor 6 și 7 din Directiva habitate. Această evaluare trebuie să prezinte toate efectele asupra mediului ale măsurii respective, însă Directiva ESM nu leagă nicio consecință juridică de aceste efecte.

39.

Cu toate acestea, articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate exclude de la evaluarea efectelor prevăzută în aceasta planurile sau proiectele care au legătură directă cu sau sunt necesare pentru gestionarea sitului. Pe de altă parte, autoritățile naționale competente pot aproba alte planuri și proiecte doar dacă evaluarea demonstrează că acestea nu au efecte negative asupra integrității sitului respectiv.

40.

Din moment ce măsurile în litigiu au legătură directă cu gestionarea siturilor Natura 2000, acestea nu se supun evaluării efectelor în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate și, din acest motiv, nu necesită nici o evaluare ecologică în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (b) din Directiva ESM.

41.

Totuși, nu s‑a decis încă dacă este exclusă o evaluare în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (a) sau în temeiul articolului 3 alineatul (4) din Directiva ESM.

42.

Potrivit articolului 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva ESM, o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele care sunt elaborate pentru agricultură, silvicultură, pescuit, energie, industrie, transport, gestionarea deșeurilor, gestionarea apei, telecomunicații, turism, planificare urbană și rurală sau utilizarea terenului și care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor enumerate în anexele I și II din Directiva EEM va putea fi autorizată în viitor.

43.

Rezervele manifestate de diferitele părți cu privire la posibilitatea ca desemnarea unei arii speciale de conservare sau stabilirea obiectivelor de conservare ale siturilor Natura 2000 dintr‑o regiune să fie atribuite unuia dintre aceste domenii sunt ușor de înțeles.

44.

Totuși, acest aspect nu mai trebuie aprofundat, întrucât, în conformitate cu articolul 3 alineatul (4) din Directiva ESM, statele membre determină de asemenea dacă planurile și programele, altele decât cele prevăzute la alineatul (2), care definesc cadrul în care punerea în aplicare a (altor) proiecte(lor) poate fi autorizată în viitor, pot avea efecte semnificative asupra mediului ( 9 ). În acest caz, trebuie efectuată de asemenea o evaluare ecologică.

45.

Într‑adevăr, părțile la care se face referire mai sus subliniază în mod întemeiat că legiuitorul Uniunii nu a precizat măsuri de gestionare a siturilor în articolul 3 din Directiva ESM. Însă, pe de altă parte, niciuna dintre dispozițiile menționate nu indică în mod explicit că măsurile de gestionare a siturilor sunt excluse de la evaluarea strategică de mediu.

46.

Cu toate acestea, dacă excepția privind gestionarea siturilor nu se poate aplica și în cazul Directivei ESM, la prima vedere, s‑ar putea ivi o contradicție între cele două directive. De ce legiuitorul Uniunii ar fi exclus în mod explicit măsurile de gestionare a siturilor de la o evaluare a efectelor în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, supunându‑le însă, în același timp, obligației de evaluare ecologică în temeiul Directivei ESM?

47.

În realitate nu există o astfel de contradicție, întrucât cele două evaluări au funcții diferite.

48.

Evaluarea efectelor în temeiul articolului 6 alineatul (3) prima teză din Directiva habitate urmărește să clarifice dacă un plan sau un proiect poate fi autorizat în temeiul articolului 6 alineatul (3) a doua teză sau al articolului 6 alineatul (4). Astfel, autoritățile competente pot aproba un plan sau un program în temeiul articolului 6 alineatul (3) a doua teză numai dacă evaluarea efectelor conține constatări complete, precise și definitive de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor care ar putea afecta aria de conservare în cauză ( 10 ). Iar excepția de la aceste condiții stricte, prevăzută la articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate, este aplicabilă numai după analizarea efectelor unui plan sau ale unui proiect în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din directivă ( 11 ).

49.

În special cerințele privind o aprobare în temeiul articolului 6 alineatul (3) a doua teză din Directiva habitate exclud aplicarea unor măsuri de gestionare a siturilor, având în vedere că, în cazul gestionării siturilor, va fi adesea imposibilă structurarea măsurilor respective astfel încât să poată fi exclusă orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la afectarea obiectivelor de conservare. În mod specific, pentru desemnarea ariilor speciale de conservare, articolul 4 alineatul (4) din Directiva habitate impune în mod explicit ca, îndeosebi la desemnarea sitului, autoritățile competente să stabilească priorități, așadar anumite obiective prioritare în raport cu altele ( 12 ).

50.

De exemplu, pentru protejarea tipurilor de habitate deschise – așadar, în special a pajiștilor – este necesară, de regulă, îndepărtarea tufărișurilor sau a arborilor care, la rândul lor, ar putea oferi un habitat pentru specii protejate sau ar putea deveni alte tipuri de habitate protejate.

51.

În plus, deseori va fi necesară adoptarea anumitor măsuri de protejare a tipurilor de habitate și a speciilor, deși nu poate fi exclusă orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la inconvenientele asociate acestora pentru obiectivele de conservare ale sitului. Astfel, se estimează că numeroase tipuri de habitate depind de anumite forme de gestionare ( 13 ), fără însă a putea exclude în toate situațiile daunele provocate de o astfel de gestionare.

52.

Spre deosebire de Directiva habitate, Directiva ESM nu prevede cerințe de drept material impuse aprobării unui proiect ( 14 ). Principalul său scop este de a se asigura că efectele asupra mediului ale planurilor și programelor sunt luate în considerare la adoptarea lor.

53.

Deși această luare în considerare trebuie în orice caz să cuprindă respectarea dispozițiilor de mediu obligatorii, acestea pot rezulta doar din alte reglementări decât Directiva ESM, de exemplu din Directiva habitate sau din Directiva‑cadru privind apa ( 15 ).

54.

Cu toate acestea, în special Irlanda și Comisia se bazează și pe faptul că măsurile de gestionare a siturilor Natura 2000, prin însăși natura lor, nu ar avea efecte negative asupra mediului, în timp ce Directiva ESM are drept obiectiv identificarea și luarea în considerare a acestor efecte.

55.

De fapt, potrivit considerentului (4) al Directivei ESM, evaluarea ecologică strategică reprezintă un instrument de integrare a protecției mediului în alte activități. Pe de altă parte, aceasta nu are drept obiectiv prioritar supunerea măsurilor de protecție a mediului unei evaluări.

56.

Cu toate acestea, după cum s‑a menționat deja în cadrul ședinței de audiere a pledoariilor, încă din Hotărârea Terre wallonne din anul 2010 ( 16 ) Curtea a stabilit că o măsură de protecție a mediului poate necesita de asemenea o evaluare ecologică. Aceasta se referea la programele de acțiune din Regiunea valonă în vederea punerii în aplicare a Directivei nitrați ( 17 ).

57.

În ceea ce privește măsurile de gestionare a siturilor Natura 2000, posibilitatea unor conflicte între obiective în cazul măsurilor de gestionare a siturilor indică deja faptul că acestea nu protejează sau nu îmbunătățesc în mod necesar mediul, ci chiar îl pot afecta.

58.

La aceasta se adaugă riscul ca măsurile de gestionare a siturilor să fie concepute în mod necorespunzător sau insuficient, afectând astfel chiar ele siturile sau neîmpiedicând afectarea iminentă. În plus, deseori eficacitatea măsurilor de gestionare a siturilor nu este pe deplin stabilită.

59.

Astfel de îndoieli cu privire la calitatea decretului Regiunii valone au determinat probabil asociația de protecție a mediului Terre wallonne să atace acest decret în prezenta procedură.

60.

În consecință, obiectivul abstract al măsurilor de gestionare a siturilor, de concretizare a protecției siturilor potrivit Directivei habitate, nu impune concluzia că aceste măsuri nu pot avea efecte negative asupra mediului.

61.

În acest context, există o contradicție mai degrabă în însăși Directiva habitate. Aceasta supune aprobarea planurilor și proiectelor în legătură cu siturile Natura 2000 unei evaluări stricte care trebuie realizată pe baza celor mai bune cunoștințe științifice ( 18 ). Pe de altă parte, gestionarea siturilor – cel puțin potrivit textului Directivei habitate – nu necesită baze științifice.

62.

Totuși, nu se poate deduce nici din cele de mai sus că legiuitorul Uniunii a intenționat să excludă gestionarea siturilor de la orice evaluare ecologică. Mai curând, această contradicție demonstrează mai ales că, la adoptarea Directivei habitate, legiuitorul Uniunii nu a considerat necesară clarificarea definitivă și detaliată a acestei chestiuni. În mod evident, acesta a considerat că statele membre își vor asuma responsabilitatea privind adoptarea măsurilor necesare.

63.

Astfel de măsuri sunt necesare, întrucât gestionarea siturilor poate de asemenea afecta în mod semnificativ obiectivele de conservare ale siturilor și, din acest motiv, este necesară o asigurare din punct de vedere științific la fel de bună sau mai bună decât în cazul deciziilor privind alte planuri și proiecte ( 19 ). Faptul că autoritățile competente au implicat publicul în adoptarea măsurilor în litigiu confirmă de asemenea această apreciere.

64.

Dacă însă, în contextul Directivei habitate, legiuitorul nu a considerat necesare reglementări privind evaluarea ecologică și participarea publicului în legătură cu gestionarea siturilor, aceasta nu înseamnă totuși că intenționa să excludă gestionarea siturilor Natura 2000 la adoptarea ulterioară a normelor generale.

65.

Mai curând, evaluarea ecologică în temeiul Directivei ESM, o evaluare a efectelor asupra mediului în temeiul Directivei EEM sau, pentru alte situații, o participare a publicului cu evaluarea efectelor asupra mediului în temeiul articolului 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus ( 20 ) pot completa în mod rezonabil normele prevăzute de Directiva habitate pentru gestionarea siturilor în ceea ce privește evaluarea posibilelor efecte asupra mediului și participarea publicului.

66.

În sfârșit, aceste considerații se pot opune de asemenea argumentului potrivit căruia o aplicare a Directivei ESM ar întârzia în mod considerabil punerea în aplicare a Directivei habitate, întrucât acest lucru implică riscuri semnificative de sacrificare a măsurilor de asigurare a calității în favoarea eficienței. Care este avantajul Natura 2000 dacă, deși siturile sunt stabilite rapid, protecția efectivă a speciilor și a habitatelor este ineficientă, deoarece măsurile individuale au fost adoptate fără un temei suficient și fără participarea publicului?

67.

De aici rezultă că articolul 3 alineatul (2) litera (b) din Directiva ESM și excepția privind măsurile de gestionare a siturilor în temeiul articolului 6 alineatul (3) prima teză din Directiva habitate nu se opun unei obligații de efectuare a unei evaluări strategice de mediu.

68.

Pe baza considerațiilor de mai sus, este clar că desemnarea unei arii speciale de conservare și stabilirea obiectivelor de conservare pentru siturile Natura 2000 dintr‑o regiune nu trebuie supuse unei evaluări ecologice în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) litera (b) din Directiva ESM. Astfel cum se arată mai sus la punctele 42 și 44, o obligație privind evaluarea ecologică ar putea decurge totuși în special din articolul 3 alineatul (4) din Directiva ESM.

69.

Această obligație – la fel ca obligația de evaluare prevăzută la articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva ESM – depinde de aspectul dacă planul sau programul respectiv definește cadrul pentru autorizarea proiectelor în viitor.

70.

În această privință, Curtea a statuat că noțiunea de „planuri și programe” se referă la orice act care stabilește, prin definirea normelor și a procedurilor de control aplicabile sectorului în cauză, un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități pentru autorizarea și pentru punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului ( 21 ). În această privință, noțiunea de „ansamblu semnificativ de criterii și de modalități” trebuie înțeleasă în mod calitativ, iar nu cantitativ. Astfel, trebuie evitate posibilele strategii de eludare a obligațiilor prevăzute de Directiva ESM care se pot materializa printr‑o fragmentare a măsurilor, reducând astfel efectul util al acestei directive ( 22 ).

71.

Desemnarea unei arii speciale de conservare – care este și obiectul cauzei CFE – poate defini în două moduri un cadru în sensul articolului 3 alineatul (2) litera (a) sau în sensul articolului 3 alineatul (4) din Directiva ESM. În primul rând, stabilirea unei arii de conservare cu anumite obiective de conservare poate defini un cadru pentru autorizarea proiectelor și, în al doilea rând, de desemnare pot fi legate regimuri de protecție specifice care conțin un astfel de cadru.

72.

Stabilirea unei arii de conservare cu anumite obiective de conservare definește în mod incontestabil un cadru strict pentru autorizarea proiectelor în interiorul și în proximitatea ariei de conservare. Astfel de proiecte – indiferent dacă fac sau nu obiectul Directivei EEM ( 23 ) – pot fi aprobate numai în conformitate cu modalitățile prevăzute la articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate. Criteriul pentru evaluarea necesară este reprezentat de obiectivele de conservare stabilite pentru acest sit.

73.

Deși proiectele din acest cadru fac deja obiectul articolului 3 alineatul (2) litera (b) din Directiva ESM, acest lucru nu exclude atribuirea definirii cadrului în sine articolului 3 alineatul (2) litera (a) și articolului 3 alineatul (4) din directivă.

74.

Astfel, din stabilirea unei arii speciale de conservare coroborată cu articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate rezultă un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități pentru autorizarea și pentru punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte.

75.

Cu toate acestea, cadrul nu este creat neapărat numai prin desemnarea unei arii speciale de conservare. Deși, citit în mod izolat, articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate este aplicabil numai în privința ariilor speciale de conservare, articolul 4 alineatul (5) prevede că un sit este supus dispozițiilor articolului 6 alineatele (2), (3) și (4) de îndată ce este inclus în lista comunitară prevăzută la articolul 4 alineatul (2) al treilea paragraf. Potrivit articolului 4 alineatul (2) din Directiva habitate, Comisia include în această listă siturile pe care le selectează din propunerile de situri prezentate de statele membre în temeiul articolului 4 alineatul (1). Deși siturile incluse în listă trebuie să fie desemnate de statele membre ca fiind arii speciale de conservare, pentru aceasta au la dispoziție un termen de șase ani potrivit articolului 4 alineatul (4). Prin urmare, protecția prevăzută la articolul 6 alineatele (3) și (4) se aplică, de regulă, siturilor Natura 2000 cu mult timp înainte de a primi statutul unei arii speciale de conservare.

76.

Deși la momentul includerii în lista comunitară nu sunt încă stabilite în mod explicit anumite obiective de conservare, acestea rezultă din ansamblul de habitate și specii pentru care a fost protejat situl, potrivit informațiilor prezentate de statul membru la propunerea sitului ( 24 ). Astfel, cadrul pentru autorizarea proiectelor definit prin stabilirea ariei de conservare este creat, de regulă, cu mult timp înaintea desemnării ariei speciale de conservare. Dacă desemnarea unei arii speciale de conservare nu face decât să confirme acest cadru, aceasta nu este supusă obligației de efectuare a unei evaluări ecologice.

77.

Cu toate acestea, nu se poate exclude că desemnarea sitului, ca modificare a unui plan sau program, necesită o evaluare ecologică.

78.

Potrivit articolului 2 litera (a) din Directiva ESM, noțiunea de „planuri și programe” include și modificarea acestora. În plus, astfel cum se arată în articolul 3 alineatul (3), în privința unei obligații de evaluare este relevant dacă modificările pot avea efecte semnificative asupra mediului.

79.

Desemnarea unei arii speciale de conservare poate influența în special obiectivele de conservare ale sitului. Astfel, articolul 4 alineatul (4) din Directiva habitate impune stabilirea priorităților la desemnare. Totodată, este posibil ca, la desemnare, lista tipurilor de habitate și de specii protejate sau întinderea geografică a sitului să se modifice.

80.

Un indicator de referință privind existența modificărilor este reprezentat de habitatele și speciile pentru care situl a fost protejat, la includerea în lista comunitară, precum și de suprafețele cuprinse inițial în sit, în cazul în care habitatele, speciile și suprafețele nu au fost modificate între timp în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din Directiva habitate ( 25 ).

81.

O modificare a obiectivelor de conservare modifică cadrul pe care îl definește aria de conservare pentru proiecte. Dacă anumite tipuri de habitate, specii sau chiar suprafețe sunt incluse sau retrase din zona de protecție, se modifică în mod obligatoriu condițiile de autorizare a proiectelor care pot avea impact asupra sitului.

82.

În cauza CFE ar fi necesar în special să se verifice dacă includerea tipurilor de habitate și a speciilor de interes regional în protecția sitului, în conformitate cu articolele 8 și 9 și cu anexa 4 la decret, a modificat într‑o măsură suficientă cadrul pentru autorizarea proiectelor. Protecția acestora nu decurge din Directiva habitate, ci doar din legislația Regiunii Bruxelles‑Capitală. De asemenea, înscrierile respective sunt lipsite de relevanță pentru includerea sitului în lista comunitară. Prin urmare, nu se poate exclude faptul că, înaintea desemnării ariei speciale de conservare, respectivul sit propus nu făcea încă obiectul protecției pentru aceste tipuri de habitate și de specii.

83.

În special în ceea ce privește cadrul prevăzut la articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate, s‑ar putea pune întrebarea dacă obiectivele Directivei ESM impun într‑adevăr o evaluare ecologică. Totuși, nici această considerație nu se opune evaluării ecologice.

84.

Alături de obiectivul menționat deja referitor la integrarea în decizie a considerațiilor privind mediul, trebuie amintit un obiectiv structural al Directivei ESM care rezultă din faptul că aceasta completează Directiva EEM mai veche cu peste zece ani și având drept obiect luarea în considerare a efectelor asupra mediului la autorizarea proiectelor. Aplicarea Directivei EEM a demonstrat astfel că, la momentul evaluării proiectelor, existau deja efecte semnificative asupra mediului ca urmare a unor măsuri de planificare anterioare ( 26 ). Pentru acest motiv, chiar dacă este posibil să fie studiate în cadrul evaluării efectelor asupra mediului, nu mai este posibil să se țină seama de acestea în mod exhaustiv cu ocazia autorizării proiectului. Prin urmare, se impune ca astfel de efecte ecologice să fie examinate în etapa măsurilor de planificare pregătitoare și să fie luate în considerare în acest context ( 27 ).

85.

Din acest obiectiv s‑ar putea trage concluzia că evaluarea ecologică nu este necesară dacă toate efectele asupra mediului în legătură cu autorizarea proiectului pot fi verificate și luate pe deplin în considerare. Și, în principiu, articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate impune luarea în considerare pe deplin a planurilor și proiectelor în privința obiectivelor de conservare ale siturilor respective.

86.

Cu toate acestea, riscul unor efecte negative asupra mediului la stabilirea siturilor Natura 2000 și la modificarea domeniului de protecție constă deja în stabilirea unor obiective de conservare insuficiente. Acesta nu mai poate fi contracarat mai târziu într‑o măsură suficientă la nivelul aprobării planurilor și proiectelor.

87.

Astfel, desemnarea unei arii speciale de conservare necesită o evaluare ecologică în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (a) și al articolului 3 alineatul (3) sau în temeiul articolului 3 alineatul (4) din Directiva ESM dacă aceasta este legată de modificări ale domeniului de protecție al respectivei arii de conservare, în special modificări ale obiectivelor de conservare sau ale suprafețelor protejate care aduc atingere aplicării articolului 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate sau unor dispoziții de protecție naționale mai ample, în măsura în care aceste modificări pot avea efecte semnificative asupra mediului.

88.

Alături de dispozițiile de protecție care rezultă din articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate, în cadrul desemnării unui sit pot fi stabilite de asemenea regimuri de protecție speciale, de exemplu în vederea combaterii riscurilor particulare cărora le este supus situl.

89.

Astfel, articolul 15 din decret – care face obiectul procedurii în cauza C‑43/18 – conține anumite interdicții, de exemplu la alineatul (2) punctul 1, interdicția de îndepărtare, dezrădăcinare, deteriorare sau distrugere a speciilor indigene de floră, inclusiv mușchi, ciuperci și licheni, precum și de distrugere, degradare sau modificare a florei.

90.

În principiu, astfel de interdicții pot conține, în plus față de dispozițiile articolului 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate, un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități pentru autorizarea și pentru punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte care pot avea efecte semnificative asupra mediului, așadar un cadru în sensul articolului 3 alineatul (2) litera (a) sau alineatul (4) din Directiva ESM.

91.

Cu toate acestea, potrivit textului articolului 15 din decret, interdicțiile prevăzute de acesta nu par să aibă un astfel de efect, întrucât sunt aparent aplicabile doar activităților care nu necesită autorizare. Dimpotrivă, cadrul necesar pentru aplicarea articolului 3 alineatul (2) litera (a) sau alineatul (4) din Directiva ESM trebuie să fie valid în cazul autorizării proiectelor.

92.

Alte interdicții care trebuie respectate în legătură cu autorizarea nu pot fi identificate.

93.

Astfel, desemnarea unei arii speciale de conservare necesită o evaluare ecologică în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (a) sau în temeiul articolului 3 alineatul (4) din Directiva ESM dacă aceasta stabilește regimuri de protecție speciale care trebuie aplicate alături de articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate sau dacă aceste regimuri de protecție speciale definesc un cadru pentru autorizarea proiectelor care au efecte semnificative asupra mediului.

94.

Deși decretul guvernului valon din 1 decembrie 2016 privind stabilirea obiectivelor de conservare pentru rețeaua Natura 2000, și anume actul care face obiectul cauzei Terre wallonne, se referă și la punerea în aplicare a Directivei habitate, acesta are cu totul altă funcție și mod de acțiune decât desemnarea unei arii speciale de conservare. El nu stabilește obiectivele de conservare pentru anumite situri, ci le rezumă într‑o anumită măsură pentru întreaga Regiune valonă. Astfel, acesta totalizează suprafețele deja existente în întreaga regiune și în diferite situri Natura 2000 aparținând anumitor tipuri de habitate și stabilește dacă întinderea suprafețelor acestor tipuri de habitate din siturile Natura 2000 trebuie menținută sau mărită. Însă, decretul nu conține dispoziții cu privire la modul și la siturile din regiune în care aceste obiective de conservare trebuie realizate.

95.

Astfel, decretul prezintă în mod incontestabil, în sens non‑tehnic, cadrul pentru toate planurile și proiectele care ar putea interesa orice sit din rețeaua Natura 2000.

96.

Cu toate acestea, Directiva habitate nu prevede obiective de conservare la nivel regional, ci numai obiective de conservare pentru situri individuale.

97.

Prin urmare, obiectivele de conservare la nivel regional prevăzute la articolul 25bis alineatul (1) din legea din 12 iulie 1973 au doar valoare indicativă. Potrivit articolului 25bis alineatul (2), numai obiectivele de conservare stabilite pentru siturile individuale au caracter normativ.

98.

Al optulea considerent al decretului explică funcția obiectivelor de conservare la nivel regional în sensul că acestea trebuie să confere o vedere de ansamblu cu privire la ceea ce trebuie conservat sau, dacă este cazul, la ceea ce trebuie restabilit în Regiunea valonă pentru a menține sau a readuce la un stadiu corespunzător de conservare habitatele și speciile pentru care este instituită rețeaua Natura 2000.

99.

Astfel, obiectivelor de conservare la nivel regional prevăzute de decret le este atribuită în special o funcție de informare și de coordonare pentru gestionarea siturilor Natura 2000 din regiune. Însă acestea nu conțin un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități pentru autorizarea și pentru punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului.

100.

Din acest motiv, un decret prin care un organ al unui stat membru stabilește, în conformitate cu Directiva habitate, obiectivele de conservare pentru rețeaua Natura 2000 din sfera sa de competență în general, iar nu pentru situri Natura 2000 individuale, și nu prevede astfel cerințe pentru autorizarea proiectelor nu reprezintă un plan sau un program în sensul Directivei ESM.

101.

În final, trebuie remarcat că abordarea urmată în speță duce la concluzia că stabilirea unui sit Natura 2000, respectiv anumite modificări ale obiectivelor de conservare ale acestuia sau ale întinderii sale, necesită, în principiu, o evaluare ecologică dacă acestea pot avea efecte semnificative asupra mediului.

102.

Într‑adevăr, trebuie remarcat că includerea în lista comunitară a mai multor situri și unele modificări posibile ale domeniului de protecție intervenite între timp nu intră încă în domeniul de aplicare temporal al Directivei ESM. Totuși, între timp, ar putea exista un număr mare de stabiliri de situri și de modificări care, în principiu, necesitau o evaluare ecologică, dar care nu au fost supuse acesteia. Dacă astfel de stabiliri și de modificări nu au devenit încă definitive, cu alte cuvinte neatacabile, există riscul ca ele să fie repuse în discuție în fața instanței.

103.

Cu toate acestea, eventualele contestări ca urmare a lipsei evaluării ecologice nu trebuie să aibă drept rezultat limitarea domeniului de protecție pentru siturile Natura 2000. Mai curând, în astfel de situații pare imperativă menținerea efectului comunicării către Comisie până la remedierea deficienței ( 28 ). Numai în cazul modificărilor care determină o limitare a protecției sitului este luată în considerare o anulare sau o suspendare până la remedierea deficienței.

104.

În plus, în orice caz, trebuie să se verifice dacă nu au fost totuși respectate cerințele Directivei ESM ( 29 ). Astfel, în aceste cazuri a avut loc cel puțin o participare a publicului. Pe de altă parte, din dosar nu reiese dacă au fost prezentate un raport de mediu sau documente echivalente.

105.

Prin urmare, în cauza C‑43/18, CFE, propunem Curții să răspundă după cum urmează:

„Desemnarea unei arii speciale de conservare necesită o evaluare ecologică în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (a) și al articolului 3 alineatul (3) sau al articolului 3 alineatul (4) din Directiva ESM

106.

În cauza C‑321/18, Terre wallonne, propunem Curții să răspundă după cum urmează:

„Un decret prin care un organ al unui stat membru stabilește, în conformitate cu Directiva habitate, obiectivele de conservare pentru rețeaua Natura 2000 din sfera sa de competență în general, iar nu pentru situri Natura 2000 individuale, și nu prevede astfel cerințe pentru autorizarea proiectelor nu reprezintă un plan sau un program în sensul Directivei ESM.”