—

pentru Croce Amica One Italia Srl, de M. Sica și de M. Protto, avvocati;

—

pentru Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU), de V. Avolio și de V. Luciano, avvocati;

—

pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de C. Colelli și de L. D’Ascia, avvocati dello Stato;

—

pentru guvernul norvegian, de M. Emberland, de H. Røstum și de I. S. Jansen, în calitate de agenți;

—

pentru Comisia Europeană, de G. Conte și de A. Tokár, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea dispozițiilor articolului 41 alineatul (1) și a articolelor 43 și 45 din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116).

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Croce Amica One Italia Srl (denumită în continuare „Croce Amica One”), pe de o parte, și Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU) (serviciu regional de intervenție sanitară de urgență), pe de altă parte, cu privire la legalitatea deciziei acestei din urmă entități, în calitatea sa de autoritate contractantă, de a nu atribui definitiv contractul de achiziții publice în cauză societății Croce Amica One, care fusese declarată câștigătoare cu titlu provizoriu, și de a retrage cererea de ofertă.

3

Articolul 41 din Directiva 2004/18, intitulat „Informarea candidaților și ofertanților”, prevede la alineatul (1):

„Autoritățile contractante informează în cel mai scurt timp pe candidați și pe ofertanți cu privire la deciziile luate în ceea ce privește […] atribuirea unui contract […], inclusiv cu privire la motivele pentru care au decis să renunțe […] la atribuirea unui contract pentru care lansaseră o invitație de participare […]; în cazul în care autorităților contractante li se solicită acest lucru, informațiile sunt furnizate în scris.”

4

Potrivit articolului 43 din această directivă, intitulat „Conținutul proceselor‑verbale”:

„Autoritățile contractante întocmesc, pentru fiecare contract […] un proces‑verbal care să cuprindă cel puțin următoarele:

[…]

[…]”

5

Articolul 45 din directiva menționată, intitulat „Situația personală a candidatului sau a ofertantului”, prevede:

„(1)   Orice candidat sau ofertant care a făcut obiectul unei condamnări pronunțate printr‑o hotărâre definitivă, de care autoritatea contractantă are cunoștință, este exclus de la participarea la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice, din unul sau mai multe dintre următoarele motive:

Statele membre precizează, în temeiul dreptului intern și cu respectarea dreptului comunitar, condițiile de aplicare a prezentului alineat.

[…]

(2)   Poate fi exclus de la participarea la un contract orice operator economic:

[…]

[…]

Statele membre precizează, în temeiul dreptului intern și prin respectarea dreptului comunitar, condițiile de aplicare a prezentului alineat.

[…]”

6

Articolul 1 din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 (JO L 335, p. 31, denumită în continuare „Directiva 89/665”), intitulat „Domeniul de aplicare și disponibilitatea căilor de atac”, prevede la alineatul (1) al treilea paragraf:

„Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că, în ceea ce privește contractele circumscrise domeniului de aplicare al Directivei 2004/18/CE, deciziile luate de autoritățile contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât se poate de rapide, în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, în temeiul nerespectării, prin aceste decizii, a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acesteia.”

7

Directiva 2004/18 a fost transpusă în ordinea juridică italiană prin Decretul legislativ nr. 163/2006 din 12 aprilie 2006 (supliment ordinar la GURI nr. 100 din 2 mai 2006), care codifică normele în materie de contracte de achiziții publice.

8

Articolul 38 din acest decret legislativ prevede:

„1.   Sunt excluse de la participarea la proceduri de atribuire […] a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii […] și nu pot încheia contractele aferente acestora persoanele:

[…]

[…]

[…]”

9

Articolul 78 alineatul 1 din decretul legislativ menționat prevede:

„Pentru orice contract […], autoritățile contractante întocmesc un proces‑verbal care cuprinde cel puțin următoarele informații:

[…]

10

Articolul 79 alineatul 1 din același decret legislativ prevede:

„Autoritățile contractante îi informează rapid pe candidați și pe ofertanți cu privire la deciziile adoptate referitor la […] atribuirea unui contract […], inclusiv cu privire la motivele care au stat la baza deciziilor […] de a nu atribui un contract pentru care lansaseră o invitație de participare […]”

11

La articolul 11 alineatul 9 din Decretul‑legislativ nr. 163/2006 se face în mod specific trimitere la puterea administrației de a retrage, de a suspenda sau de a modifica propriile acte în următorii termeni:

„Odată ce a produs efecte atribuirea definitivă și fără a aduce atingere exercitării puterii administrației de a retrage, de a suspenda sau de a modifica propriile acte în cazurile autorizate de dispozițiile în vigoare, încheierea contractului de achiziții publice […] trebuie să aibă loc în termen de 60 de zile.”

12

Puterea administrației de a retrage propriile acte este prevăzută, ca principiu general aplicabil tuturor procedurilor administrative, la articolul 21 quinquies din Legea nr. 241 privind noile dispoziții referitoare la procedura administrativă și la dreptul de acces la documentele administrative (legge n. 241 – Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) din 7 august 1990 (GURI nr. 192 din 18 august 1990, p. 7). Acest articol are următorul cuprins:

„În cazul în care intervin motive de interes public sau o modificare a situației de fapt ori o nouă evaluare a interesului public inițial, măsura administrativă cu efecte durabile poate fi retrasă de organul emitent sau de un alt organ prevăzut de lege; prin efectul retragerii, măsura nu mai produce efecte.”

13

Prin decizia din 28 decembrie 2010, AREU a lansat o procedură deschisă pentru atribuirea unui contract având ca obiect „serviciul de transport, cu vehicule rulante, de organe, de țesuturi și de probe biologice, precum și de transfer al echipelor chirurgicale și al pacienților în vederea activității de transplant”. Acest contract trebuia să fie încheiat pe o durată de doi ani, cu o eventuală prelungire cu 12 luni, și să fie atribuit potrivit criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic.

14

Dintre cele patru societăți care au participat la procedura de atribuire a acestui contract, trei au fost eliminate de juriu cu ocazia evaluării ofertelor tehnice. Singura societate rămasă în cursă, și anume Croce Amica One, a fost declarată câștigătoare, cu titlu provizoriu, prin decizia înscrisă în procesul‑verbal din 10 mai 2011. Cu toate acestea, întrucât condițiile prevăzute de reglementarea națională în vederea „verificării așa‑zise «obligatorii» a neconformității ofertei” erau îndeplinite în speță, din moment ce nota acordată pentru preț și cea acordată pentru celelalte criterii de apreciere erau egale sau mai mari de patru cincimi din pragurile maxime corespunzătoare prevăzute de cererea de ofertă, autoritatea contractantă a solicitat justificative pentru oferta tehnică prezentată de Croce Amica One. După ce a efectuat această verificare, juriul a constatat, prin decizia înscrisă în procesul‑verbal din 23 iunie 2011, neconformitatea ofertei.

15

În același timp, în cadrul unor anchete preliminare penale inițiate, printre alții, împotriva reprezentantului legal al Croce Amica One pentru infracțiuni de înșelăciune și de fals intelectual, serviciile competente au plasat sub sechestru probatoriu documente care privesc această societate.

16

Prin nota din 21 iulie 2011, AREU a informat Croce Amica One, precum și o altă societate care a participat la procedura de atribuire în discuție în litigiul principal cu privire la inițierea, în temeiul puterii de care dispune administrația de a retrage, de a suspenda sau de a modifica propriile acte, a unei proceduri în vederea anulării cererii de ofertă.

17

Prin actul din 8 septembrie 2011, directorul general al AREU a decis să nu atribuie definitiv contractul societății Croce Amica One și, în același timp, să anuleze întreaga procedură de cerere de ofertă. Prin această măsură, autoritatea contractantă a „apreciat că, în contextul descris, în plus față de caracterul neconform al ofertei, AREU nu [putea], în orice caz, să decidă, din rațiuni evidente de oportunitate și din motive legate de principiile bunei administrări, să atribuie contractul de achiziții publice de servicii ofertantei Croce Amica One […] și că, având în vedere caracterul indispensabil al serviciului în sine, aceasta nu [putea] nici să aștepte, în vederea atribuirii, finalizarea procedurii penale sau încheierea cercetării penale aflate în desfășurare”.

18

Autoritatea contractantă nu a inițiat o nouă procedură pentru atribuirea contractului de achiziții publice în discuție în litigiul principal și a încredințat serviciul care făcea obiectul acestui contract, prin prelungire, unui număr de două asociații.

19

Prin acțiunea depusă la 2 noiembrie 2011, Croce Amica One a atacat la instanța de trimitere decizia autorității contractante din 8 septembrie 2011 menționată la punctul 17 din prezenta hotărâre, solicitând anularea și suspendarea provizorie a acesteia. În plus, societatea a formulat o acțiune în repararea prejudiciului rezultat, în opinia sa, din decizia menționată.

20

Prin decizia din 14 mai 2013, Tribunale di Milano (Tribunalul Milano) a dispus trimiterea în judecată a reprezentantului legal al Croce Amica One împreună cu o altă persoană urmărită penal în special pentru infracțiunile de obstrucționare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice întrucât, pentru a i se atribui contractul, persoana interesată ar fi prezentat 15 atestate false de frecventare a unui curs de conducere în siguranță a ambulanțelor.

21

Instanța de trimitere consideră că, în general, fără a aduce atingere exercitării puterii de care dispune administrația de a retrage, de a suspenda sau de a modifica propriile acte în cadrul contractelor de achiziții publice, autoritatea contractantă în cauză, urmărind, în aparență, motive de oportunitate administrativă care decurg din existența unei anchete penale în curs îndreptate împotriva reprezentantului legal al societății care fusese declarată câștigătoare cu titlu provizoriu, a încălcat articolul 45 din Directiva 2004/18, îndeosebi în ceea ce privește „situația personală a candidatului sau a ofertantului”, menționată în această dispoziție.

22

Instanța de trimitere consideră astfel că, în temeiul dispoziției respective, excluderea unui ofertant poate interveni numai în caz de condamnare a acestuia din urmă printr‑o hotărâre care a intrat în puterea lucrului judecat.

23

Instanța de trimitere ridică de asemenea, din perspectiva dreptului Uniunii, problema întinderii propriei competențe în această privință, apreciind că respectiva competență nu poate fi limitată la controlul viciilor externe care afectează exercitarea puterii administrației. Aceasta consideră că faptul de a nu recunoaște instanței administrative o putere extinsă de control cu privire la situația de fapt sau cu privire la concepte juridice cum ar fi, în speță, absența unei constatări prin hotărâre definitivă a răspunderii penale a reprezentantului legal al societății care fusese declarată câștigătoare cu titlu provizoriu este în contradicție totală cu litera și cu ratio legis a articolului 45 din Directiva 2004/18.

24

Având în vedere aceste considerații, Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional Lombardia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

25

Prin intermediul acestor întrebări, care trebuie analizate împreună, se solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 45 din Directiva 2004/18, în cazul în care condițiile pentru aplicarea cauzelor de excludere prevăzute la acest articol nu sunt îndeplinite, se opune adoptării de către o autoritate contractantă a unei decizii de renunțare la atribuirea unui contract de achiziții publice pentru care lansase o invitație de participare și de neatribuire definitivă a acestui contract singurului ofertant care rămăsese în cursă și fusese declarat câștigător cu titlu provizoriu.

26

Formularea acestor întrebări și trimiterea la articolul 45 din Directiva 2004/18 își au originea în faptul că, la 8 septembrie 2011, directorul general al AREU a decis, pe de o parte, să nu atribuie definitiv contractul în discuție în litigiul principal societății Croce Amica One și, pe de altă parte, să anuleze procedura de cerere de ofertă aferentă.

27

Trebuie arătat de la bun început că, în pofida referirii, în cererea de decizie preliminară, la articolul 45 din Directiva 2004/18, din dosarul de care dispune Curtea reiese că actul în discuție în litigiul principal constituie o decizie a autorității contractante de retragere a cererii de ofertă și de anulare a procedurii de atribuire. Această decizie este distinctă de cea privind excluderea unui ofertant în temeiul articolului 45 din directiva menționată.

28

În acest context, trebuie să se observe că, deși motivele exacte ale retragerii cererii de ofertă în discuție în litigiul principal nu au fost aduse la cunoștința Curții, instanța de trimitere pare să lege comportamentul reprezentantului legal al Croce Amica One numai de cauzele de excludere care se raportează la dreptul penal și care implică o condamnare prin hotărâre devenită definitivă, și anume, cele prevăzute la articolul 45 alineatul (1) și alineatul (2) litera (c) din Directiva 2004/18. În această privință, este util să se precizeze că motivele de excludere prevăzute la articolul 45 alineatul (2) literele (d) și (g) din directiva menționată dau autorităților contractante și puterea de a exclude orice operator economic ce s‑a făcut vinovat de o gravă abatere profesională, dovedită prin orice mijloace pe care autoritățile contractante le pot justifica, sau s‑a făcut grav vinovat de declarații false ori nu a furnizat informațiile exigibile pentru selecția calitativă a ofertelor, fără a se impune ca împotriva operatorului economic să se fi pronunțat o condamnare prin hotărâre definitivă.

29

În ceea ce privește o decizie de retragere a unei cereri de ofertă pentru un contract de achiziții publice, aceasta trebuie să respecte articolul 41 alineatul (1) și articolul 43 din Directiva 2004/18.

30

Articolul 41 alineatul (1) din Directiva 2004/18 prevede obligația de a informa cu privire la o astfel de decizie, în cel mai scurt timp, candidații și ofertanții, precum și de a indica motivele acesteia, iar articolul 43 din directiva menționată impune obligația de a menționa aceste motive în procesul‑verbal care trebuie întocmit pentru fiecare contract de achiziții publice. Or, Directiva 2004/18 nu conține nicio dispoziție cu privire la condițiile de fond sau de formă ale unei astfel de decizii.

31

În această privință, trebuie amintită jurisprudența Curții potrivit căreia articolul 8 alineatul (2) din Directiva 93/37/CEE a Consiliului din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări (JO L 199, p. 54), dispoziție analoagă cu cea a articolului 41 alineatul (1) din Directiva 2004/18, nu prevede ca renunțarea autorității contractante la atribuirea unui contract de achiziții publice să fie limitată la cazuri excepționale sau să fie în mod necesar întemeiată pe motive grave (Hotărârea Fracasso și Leitschutz, C‑27/98, EU:C:1999:420, punctele 23 și 25).

32

De asemenea, Curtea a arătat că articolul 12 alineatul (2) din Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii (JO L 209, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 50), dispoziție de asemenea analoagă cu cea a articolului 41 alineatul (1) din Directiva 2004/18, deși impune autorității contractante, în cazul în care decide să retragă cererea de ofertă pentru un contract de achiziții publice, să comunice candidaților și ofertanților motivele deciziei sale, nu implică obligația acestei autorități contractante de a finaliza procedura de atribuire (a se vedea Hotărârea HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, punctul 41).

33

Curtea a avut însă grijă să sublinieze că cerința privind comunicarea motivelor care stau la baza deciziei de retragere a unei cereri de ofertă este dictată de preocuparea de a garanta un nivel minim de transparență în procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice, cărora li se aplică normele de drept al Uniunii, și, prin urmare, respectarea principiului egalității de tratament, care constituie baza acestor norme (a se vedea în acest sens Hotărârea HI, EU:C:2002:379, punctele 45 și 46, precum și jurisprudența citată).

34

Curtea a statuat de asemenea că articolul 1 alineatul (1) din Directiva 89/665 impune ca decizia autorității contractante de a retrage cererea de ofertă pentru un contract de achiziții publice să poată face obiectul unei căi de atac și să fie anulată, dacă este cazul, pentru motivul că a încălcat dreptul Uniunii în materie de contracte de achiziții publice sau normele naționale de transpunere a acestui drept. În plus, Curtea a considerat că, chiar și în cazurile în care autoritățile contractante beneficiază, în temeiul reglementării naționale aplicabile, de o largă putere de apreciere în ceea ce privește retragerea cererii de ofertă, instanțele naționale trebuie să aibă posibilitatea, în temeiul Directivei 89/665, să verifice compatibilitatea unei decizii de retragere cu normele pertinente ale dreptului Uniunii (a se vedea Hotărârea HI, EU:C:2002:379, punctele 55 și 62).

35

Astfel, dreptul Uniunii nu se opune ca statele membre să prevadă în legislația lor posibilitatea de a adopta o decizie de retragere a unei cereri de ofertă. Motivele unei astfel de decizii de retragere pot fi astfel întemeiate pe rațiuni care au în special legătură cu aprecierea oportunității, din punctul de vedere al interesului public, de a finaliza o procedură de atribuire, ținând seama, printre altele, de eventuala modificare a contextului economic sau a circumstanțelor de fapt ori de nevoile autorității contractante în cauză. O asemenea decizie poate fi motivată și prin nivelul insuficient de concurență, ca urmare a faptului că, la finalizarea procedurii de atribuire a contractului în cauză, un singur ofertant ar fi în continuare apt să îl execute.

36

În consecință, sub rezerva respectării principiilor transparenței și egalității de tratament, o autoritate contractantă nu poate avea obligația de a finaliza o procedură de atribuire inițiată și de a atribui contractul în cauză singurului ofertant rămas în cursă.

37

Ținând seama de considerațiile de mai sus, trebuie să se răspundă la prima‑a treia întrebare că articolul 41 alineatul (1) și articolele 43 și 45 din Directiva 2004/18 trebuie interpretate în sensul că, în cazul în care condițiile pentru aplicarea cauzelor de excludere prevăzute la respectivul articol 45 nu sunt îndeplinite, acest din urmă articol nu se opune adoptării de către o autoritate contractantă a unei decizii de renunțare la atribuirea unui contract de achiziții publice pentru care lansase un anunț de participare și de neatribuire definitivă a acestui contract singurului ofertant care rămăsese în cursă și fusese declarat câștigător cu titlu provizoriu.

38

Prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în conformitate cu dreptul Uniunii, instanța națională competentă poate exercita un control de fond, și anume, un control care să îi permită să țină seama de fiabilitatea și de conformitatea ofertelor candidaților și să substituie cu propria apreciere evaluarea efectuată de autoritatea contractantă cu privire la oportunitatea retragerii cererii de ofertă.

39

Trebuie subliniat că, în conformitate cu jurisprudența Curții, decizia de retragere a unei cereri de ofertă pentru un contract de achiziții publice face parte din „deciziile adoptate de autoritățile contractante”, în privința cărora statele membre au obligația, în temeiul articolului 1 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 89/665, să instituie, în dreptul național, proceduri privind căile de atac destinate să asigure respectarea normelor pertinente ale dreptului Uniunii în materie de contracte de achiziții publice sau dispozițiile naționale de transpunere a acestor norme (a se vedea în acest sens Hotărârea HI, EU:C:2002:379, punctele 53-55, precum și Hotărârea Koppensteiner, C‑15/04, EU:C:2005:345, punctul 29).

40

Întrucât Directiva 89/665 se limitează să coordoneze mecanismele existente în statele membre pentru a garanta aplicarea deplină și efectivă a directivelor prin care sunt stabilite normele materiale referitoare la contractele de achiziții publice, aceasta nu definește în mod expres sfera de aplicare a căilor de atac pe care statele membre trebuie să le instituie în acest scop. În consecință, problema întinderii controlului jurisdicțional exercitat în cadrul procedurilor privind căile de atac prevăzute de Directiva 89/665 trebuie examinată în lumina finalității acesteia, asigurându‑se că nu se aduce atingere eficacității sale (Hotărârea HI, EU:C:2002:379, punctele 58 și 59).

41

Trebuie amintit, în această privință, că funcția sistemului căilor de atac este prevăzută la articolul 1 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 89/665, potrivit căruia statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că, în ceea ce privește contractele circumscrise domeniului de aplicare al Directivei 2004/18, deciziile luate de autoritățile contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât se poate de rapide, în temeiul nerespectării, prin aceste decizii, a legislației Uniunii în domeniul achizițiilor publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acesteia.

42

În consecință, procedurile privind căile de atac prevăzute de această dispoziție urmăresc să asigure respectarea normelor pertinente ale dreptului Uniunii, în special pe cele ale Directivei 2004/18, sau a dispozițiilor naționale de transpunere a acestor norme.

43

Trebuie subliniat că acest control de legalitate nu poate fi limitat la examinarea caracterului arbitrar al deciziilor autorității contractante (a se vedea în acest sens Hotărârea HI, EU:C:2002:379, punctul 63).

44

În consecință, aceste căi de atac privesc exercitarea unui control de legalitate, iar nu a unui control de oportunitate.

45

În lipsa unei reglementări specifice a Uniunii în materie, modalitățile controlului jurisdicțional trebuie stabilite prin norme de procedură naționale, sub rezerva respectării principiilor echivalenței și efectivității (a se vedea în acest sens Hotărârea HI, EU:C:2002:379, punctul 68). Astfel, legiuitorul național poate acorda instanțelor naționale competente puteri mai întinse, în vederea exercitării unui control de oportunitate.

46

În consecință, trebuie să se răspundă la a patra întrebare că dreptul Uniunii în materie de contracte de achiziții publice, în special articolul 1 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 89/665, trebuie interpretate în sensul că controlul prevăzut de această dispoziție constituie un control de legalitate a deciziilor adoptate de autoritățile contractante care urmărește să asigure respectarea normelor pertinente ale dreptului Uniunii sau a dispozițiilor naționale de transpunere a acestor norme, fără ca acest control să poată fi limitat la simpla examinare a caracterului arbitrar al deciziilor autorității contractante. Acest lucru nu exclude însă posibilitatea legiuitorului național de a acorda instanțelor naționale competente puterea de a exercita un control de oportunitate.

47

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară: