|
AVIZ
|
|
Comitetul Economic și Social European
|
|
Politica strategică multianuală
pentru gestionarea europeană integrată
a frontierelor
|
|
_____________
|
|
Politica strategică multianuală pentru gestionarea europeană integrată a frontierelor
[COM(2023) 146 final]
|
|
|
|
SOC/772
|
|
|
|
Raportor: Cristian PÎRVULESCU
|
|
Coraportor: José Antonio MORENO DÍAZ
|
|
Sesizare
|
Comisia Europeană, scrisoare din 02/05/2023
|
|
Temei juridic
|
Articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
|
|
Secțiunea competentă
|
Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie
|
|
Data adoptării în secțiune
|
05/09/2023
|
|
Rezultatul votului
(voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri)
|
79/0/7
|
|
Adoptat în sesiunea plenară
|
20/09/2023
|
|
Sesiunea plenară nr.
|
581
|
|
Rezultatul votului
(voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri)
|
179/4/6
|
1.Concluzii și recomandări
1.1CESE salută Strategia de gestionare integrată a frontierelor a Uniunii Europene ca instrument de gestionare care urmărește să îmbunătățească coordonarea și obiectivele comune ale statelor membre în ceea ce privește frontierele externe.
1.2CESE este conștient de importanța unei strategii comune pentru o mai bună gestionare a frontierelor externe, pentru asigurarea securității interne a Uniunii Europene și a siguranței rezidenților săi, precum și pentru protecția drepturilor fundamentale și a garanțiilor pentru libera circulație a persoanelor în cadrul UE.
1.3CESE își exprimă satisfacția că GEIF subliniază necesitatea de a îmbunătăți coordonarea dintre agențiile și instrumentele europene și cele ale statelor membre care se ocupă de aspecte legate de gestionarea frontierelor, în special în ceea ce privește schimbul de informații și crearea unei culturi comune a frontierelor, care să asigure protecția drepturilor omului și a garanțiilor fundamentale.
1.4CESE sprijină pe deplin orientarea strategică a GEIF care prevede că Frontex și autoritățile competente ale statelor membre ar trebui să integreze garanții privind drepturile fundamentale în toate activitățile lor. Cu toate acestea, punerea în aplicare a acestei orientări strategice, în toată complexitatea sa, se bazează în principal pe existența și activitatea observatorilor pentru drepturile fundamentale în cadrul Frontex. CESE îndeamnă Comisia și Agenția să revizuiască Strategia privind drepturile fundamentale, astfel încât să includă obiective tangibile legate de activitatea și impactul observatorilor pentru drepturile fundamentale.
1.5Întrucât strategia nu precizează angajamentele instituțiilor naționale de frontieră, CESE recomandă Comisiei să utilizeze cadrul GEIF pentru a solicita, de la fiecare stat membru, un plan privind drepturile fundamentale în domeniul gestionării frontierelor, care să îl reflecte și să îl completeze pe cel care orientează activitatea Frontex.
1.6CESE subliniază nevoia de a institui un veritabil sistem european comun de azil eficient, sigur și securizat, comun și obligatoriu pentru cele 27 de state membre, reafirmându-și totodată poziția potrivit căreia ar trebui să se asigure căi de acces legale, sigure și eficace pentru imigrația în scopuri profesionale. În plus, CESE reiterează că trebuie să existe căi de migrație legale și sigure, eficace și realiste către UE, pentru a facilita o politică echilibrată în domeniul migrației.
1.7CESE regretă că GEIF nu recunoaște și combate în mod adecvat practica respingerii la frontieră. Comitetul solicită Comisiei să conceapă planuri clare în această privință și să determine instituțiile naționale de frontieră să evite aceste practici inacceptabile.
1.8Deși este util să se promoveze o cultură a GEIF caracterizată de respectarea dreptului Uniunii și a dreptului internațional, inclusiv a principiului nereturnării, și de respectarea deplină a drepturilor fundamentale, CESE arată că respectarea drepturilor fundamentale reprezintă o obligație juridică pentru toate instituțiile naționale și ale UE și ar trebui tratată în consecință.
1.9CESE insistă că politica externă sau politica de cooperare a UE nu ar trebui să fie condiționată sub nicio formă de cooperarea țărilor de origine în cadrul proceselor de readmisie și returnare.
1.10Sistemul actual de returnări, în care doar cinci state membre sunt responsabile pentru 80 % din returnările facilitate de Frontex, arată că nu este vorba doar de capacități instituționale sau de coordonare. Țările UE au situații geografice diferite și diverse cadre juridice și practici în acest sens și ar fi o greșeală strategică și politică ca UE să devină un actor care militează pentru returnări masive.
1.11CESE încurajează toate administrațiile naționale din UE să depună eforturi în vederea consolidării unității UE prin includerea Bulgariei și a României în spațiul Schengen, ajutându-i pe cetățenii europeni să circule liber pe teritoriul UE și consolidând gestionarea frontierelor prin alinierea instituțiilor ambelor țări la obiectivele sale.
2.Observații generale
2.1Potrivit analizei strategice a riscurilor elaborată de Frontex, există o serie de tendințe care afectează gestionarea frontierelor externe. Aspecte precum inegalitățile globale, schimbările climatice, creșterea populației și posibilele pandemii comune se adaugă provocărilor geopolitice pe termen mai scurt. Astfel, de exemplu, războiul de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei a reconfirmat realitatea unui context geopolitic ostil la frontierele estice ale Europei. Toate aceste provocări au un impact semnificativ asupra gestionării migrației și a returnărilor, precum și asupra modului în care ar trebui gestionate frontierele externe ale UE.
2.2În cadrul reuniunii extraordinare a Consiliului European din 9 februarie 2023 a fost reiterată importanța asigurării unui control eficace al frontierelor externe ale Uniunii Europene, ca parte a abordării cuprinzătoare a migrației. Drept urmare, Comisia Europeană a prezentat Comunicarea privind instituirea politicii strategice multianuale pentru gestionarea europeană integrată a frontierelor (GEIF), ca prim instrument multianual de stabilire a unui cadru comun și a unor orientări pentru punerea în aplicare eficace a gestionării europene integrate a frontierelor pentru perioada 2023-2027.
2.3GEIF are la bază Regulamentul de instituire a poliției de frontieră și gărzii de coastă la nivel european și urmărește să orienteze activitatea autorităților naționale ale statelor membre responsabile cu gestionarea frontierelor și a Frontex însăși. La nivel operațional, această strategie reprezintă cadrul comun care ar trebui să ghideze activitatea a peste 120 000 de polițiști de frontieră Frontex și ai statelor membre, în vederea unei gestionări europene integrate eficace și eficiente a frontierelor.
2.4Obiectivul final al gestionării integrate a frontierelor externe comune este de a consolida securitatea internă a Uniunii Europene, respectând totodată drepturile fundamentale și garanțiile necesare pentru libera circulație a persoanelor în interiorul UE. În mod specific, obiectivele GEIF sunt de a facilita trecerea legală a frontierelor și de a crește eficiența politicii europene în materie de returnare, de a asigura prevenirea eficace a trecerii neautorizate a frontierelor externe ale UE, de a preveni și a depista infracțiunile transfrontaliere, cum ar fi introducerea ilegală de migranți, traficul de persoane, terorismul și traficul de droguri, de a asigura o cooperare eficace cu țările terțe și de a avea grijă de persoanele care au nevoie de protecție internațională.
2.5Principiile GEIF sunt stabilite în Regulamentul de instituire a Agenției Europene pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă la nivel european și includ responsabilitatea comună a statelor membre însărcinate cu gestionarea frontierelor și cu returnarea și a Frontex, ceea ce implică, de asemenea, cooperarea și schimbul de informații. GEIF se bazează, de asemenea, pe un model de control al accesului pe patru niveluri, care cuprinde măsuri în țări terțe, măsuri cu țările terțe învecinate, măsuri de control la frontierele externe, precum și măsuri în interiorul spațiului Schengen și returnări. În mod similar, GEIF necesită o conștientizare cuprinzătoare și aproape în timp real a situației pentru a oferi răspunsuri în timp util, precum și o pregătire permanentă pentru a răspunde amenințărilor emergente cu ajutorul instrumentelor necesare și adecvate. Aplicarea GEIF necesită, de asemenea, un grad înalt de specializare și profesionalism, cu obiectivul de a dezvolta o cultură comună a polițiștilor de frontieră, bazată pe formare și incluzând valorile etice și integritatea.
2.6Obiectivul planului de acțiune pe cinci ani al GEIF este de a oferi un răspuns strategic la provocările identificate, asigurând gestionarea eficientă a frontierelor externe ale Uniunii Europene, prin crearea de sinergii între Uniunea Europeană și administrațiile naționale.
3.Observații specifice
3.1CESE recunoaște importanța poliției de frontieră europene și salută Strategia de gestionare integrată a frontierelor a Uniunii Europene ca instrument de gestionare care urmărește să îmbunătățească coordonarea și obiectivele comune ale statelor membre în ceea ce privește frontierele externe.
3.2CESE este conștient de importanța unei strategii comune pentru o mai bună gestionare a frontierelor externe, pentru asigurarea securității interne a Uniunii Europene și a cetățenilor și rezidenților săi, precum și pentru protecția drepturilor fundamentale și a garanțiilor pentru libera circulație a persoanelor în cadrul UE.
3.3CESE salută faptul că GEIF subliniază necesitatea de a îmbunătăți coordonarea dintre agențiile și instrumentele europene și cele ale statelor membre care se ocupă de aspecte legate de gestionarea frontierelor, în special în ceea ce privește schimbul de informații și crearea unei culturi comune a frontierelor, care să asigure protecția drepturilor omului și a garanțiilor fundamentale.
3.4CESE consideră că o colaborare cu instituțiile și cu funcționarii statelor membre este esențială pentru succesul strategiei. Deși are propriile probleme de funcționare, Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex) pare a fi mai rapidă în ceea ce privește dezvoltarea capacităților, formarea și monitorizarea personalului și îmbunătățirea procedurilor de lucru. Instituțiile naționale de frontieră, cărora le revin cele mai multe responsabilități și care dispun de cele mai multe resurse, dar și de culturi organizaționale mai reticente la reformă și cooperare, trebuie să fie încurajate să se adapteze la provocările gestionării comune a frontierelor.
3.5CESE sprijină pe deplin orientarea strategică a GEIF care prevede că Frontex și autoritățile competente ale statelor membre ar trebui să integreze garanții privind drepturile fundamentale în toate activitățile lor, inclusiv în activitățile operaționale, în analizele și evaluările riscurilor, în activitățile de planificare, în activitățile de returnare, în cursurile de formare și în procesul de dezvoltare, precum și în cooperarea și în angajamentele încheiate cu partenerii externi.
3.6Cu toate acestea, punerea în aplicare a acestei orientări strategice, în toată complexitatea sa, se bazează în principal pe existența și activitatea observatorilor pentru drepturile fundamentale în cadrul Frontex, coordonată de un ofițer pentru drepturile fundamentale. Pentru a avea un impact real, observatorii pentru drepturile fundamentale trebuie să fie în număr suficient, bine calificați, autonomi și prezenți în toate locurile relevante, inclusiv în centrele de la frontieră. CESE îndeamnă Comisia și agenția să revizuiască Strategia privind drepturile fundamentale, astfel încât să includă obiective tangibile legate de activitatea și impactul observatorilor pentru drepturile fundamentale.
3.7În acest sens și cu consecințe negative grave, strategia nu specifică angajamentele instituțiilor naționale de frontieră. La acest nivel, garanțiile privind drepturile fundamentale, procedurile, responsabilitățile și capacitățile în ceea ce privește drepturile fundamentale sunt indicate sumar. CESE recomandă Comisiei să utilizeze cadrul GEIF pentru a solicita, de la fiecare stat membru, un plan privind drepturile fundamentale în domeniul gestionării frontierelor, care să îl reflecte și să îl completeze pe cel care orientează activitatea Frontex.
3.8CESE regretă că GEIF consolidează discursul care transformă imigrația și azilul în riscuri potențiale pentru Uniunea Europeană. Considerarea imigrației ilegale drept o amenințare la același nivel ca traficul de persoane, traficul de arme sau terorismul este total inacceptabilă și denaturează și contaminează răspunsurile care trebuie oferite persoanelor care încearcă să intre ilegal pe teritoriul UE, care ar putea avea nevoie de protecție internațională.
3.9CESE insistă asupra necesității de a institui un veritabil sistem european comun de azil eficient, sigur și securizat, comun și obligatoriu pentru cele 27 de state membre, reafirmându-și totodată poziția potrivit căreia ar trebui să se asigure căi de acces legale, sigure și eficace pentru imigrația în scopuri profesionale. Atât timp cât continuăm să insistăm asupra ideii greșite a unei „Fortărețe Europa”, fluxurile migratorii vor căuta forme de acces care, din păcate, în multe cazuri nu vor fi legale.
3.10CESE speră că, în cadrul negocierilor interinstituționale dintre Consiliul Uniunii Europene, președințiile Consiliului și Parlamentul European în ceea ce privește punerea în aplicare a noului Pact privind migrația și azilul, persoanele care participă la procedura la frontieră vor beneficia de mai multe garanții procedurale. Poziția recentă adoptată de Consiliul Uniunii Europene a propus măsuri în direcția corectă, de exemplu asigurarea serviciilor unui interpret pentru solicitanții de azil sau a dreptului la asistență și reprezentare juridică. Cu toate acestea, procedura la frontieră este expusă unor riscuri semnificative în ceea ce privește apărarea drepturilor fundamentale, având în vedere incertitudinile, caracterul imperios al scurtării duratei procedurilor și accesul eficace la protecție și sprijin.
3.11CESE regretă că, în cazul GEIF, practica respingerii la frontieră nu este recunoscută și combătută în mod adecvat. Strategiile și reglementările își pierd din valoare atât timp cât sunt rănite și uneori mor persoane din cauză că anumiți polițiști de frontieră nu își îndeplinesc îndatoririle în unele cazuri. Comitetul solicită Comisiei să conceapă planuri clare în această privință și să solicite instituțiilor naționale de frontieră să evite aceste practici inacceptabile.
3.12Activitatea polițiștilor de frontieră naționali și a altor membri ai personalului de aplicare a legii ar trebui să fie ghidată de norme și proceduri clare atunci când întâlnesc persoane, în special cele care se află într-o situație de risc imediat. Trebuie codificate normele și procedurile, iar conduita personalului ar trebui monitorizată în mod transparent de instituțiile naționale, de organismele UE și de organizațiile societății civile.
3.13În comunicarea Comisiei, CESE consideră problematică încadrarea protecției drepturilor fundamentale de către Frontex și statele membre ca parte a unei „culturi GEIF caracterizate de respectarea dreptului UE și a dreptului internațional, inclusiv a principiului nereturnării, și de respectarea deplină a drepturilor fundamentale”. O astfel de cultură ar trebui încurajată, dar respectarea drepturilor fundamentale este o obligație legală pentru toate instituțiile UE și naționale și ar trebui tratată în consecință.
3.14CESE este conștient de dificultățile legate de returnarea efectivă în majoritatea statelor membre și de dorința Comisiei de a trece la un sistem european comun și eficient de returnare. În orice caz, drepturile fundamentale ale persoanelor care urmează să fie returnate trebuie să fie întotdeauna garantate, în special principiul nereturnării, care prevede că nimeni nu ar trebui returnat în niciun fel la frontierele unor teritorii în care viața sau libertatea sa ar fi amenințate din cauza apartenenței sale etnice, a religiei, a naționalității, a apartenenței la un anumit grup social sau a opiniilor sale politice. .
3.15Cu toate acestea, CESE dorește să sublinieze că majoritatea returnărilor nu funcționează în mod corespunzător din cauza lipsei de implicare și de participare a țărilor de origine și a riscului de a baza politica UE în domeniul migrației pe voința țărilor terțe (și pe stimulentele solicitate de acestea). CESE insistă asupra faptului că politica externă sau politica de cooperare a UE nu ar trebui în niciun caz să fie condiționată de cooperarea țărilor de origine în cadrul proceselor de returnare și readmisie: dimpotrivă, politica UE trebuie să impună respectarea drepturilor omului și a statului de drept ca bază pentru orice cooperare cu țările terțe.
3.16Sistemul actual de returnări, în care doar cinci state membre sunt responsabile pentru 80 % din returnările facilitate de Frontex, arată că nu este vorba doar de capacități instituționale sau de coordonare. Țările UE au situații geografice diferite și diverse cadre juridice și practici în acest sens și ar fi o greșeală strategică și politică ca UE să devină un actor care militează pentru returnări masive.
3.17CESE subliniază că utilizarea unor termeni precum „instrumentalizare” ar putea conduce la incriminarea fluxurilor migratorii ales a fluxurilor de persoane care au nevoie de protecție internațională. De asemenea, CESE consideră că însuși conceptul de „instrumentalizare a imigrației” a fost utilizat și ca scuză politică pentru a acoperi pozițiile obstrucționiste privind respectarea drepturilor omului în situații umanitare grave.
3.18Chiar și atunci când există situații în care un stat instrumentalizează migranții la frontiera externă a UE (o practică pe care Comitetul o condamnă în totalitate), răspunsul ar trebui să se bazeze pe cele mai ridicate standarde ale dreptului Uniunii și ale dreptului internațional și să asigure recunoașterea deplină și la timp a drepturilor persoanelor.
3.19CESE salută recunoașterea situației tensionate în ceea ce privește protecția drepturilor omului și respectarea obligațiilor internaționale în lume, precum și angajamentul UE de a le proteja. Comitetul subliniază că actualul cadru internațional pentru refugiați trebuie respectat și că protecția dreptului de azil este esențială și necesită o protecție specială la frontierele externe ale UE.
3.20CESE subliniază ideea că sprijinul acordat țărilor terțe, în special prin intermediul Instrumentului de vecinătate, cooperare pentru dezvoltare și cooperare internațională – Europa globală (IVCDCI – Europa globală) și Instrumentul de asistență pentru preaderare (IPA III), nu ar trebui să deturneze resursele de la obiectivele-cheie de dezvoltare și să le direcționeze către controlul migrației.
3.21CESE consideră că există un dezechilibru semnificativ în elaborarea componentelor GEIF, întrucât se acordă o atenție deosebită aspectelor legate de controlul la frontiere sau de returnări, în timp ce aspecte precum protecția drepturilor fundamentale sau formarea celor care se ocupă de chestiuni conexe nu sunt suficient de detaliate.
3.22CESE regretă că nu sunt dezvoltate mai multe instrumente pentru evaluarea și monitorizarea acțiunilor celor implicați în sarcinile de protecție a frontierelor externe, având în vedere cazurile de excese și de încălcare a drepturilor care au fost observate în ultimii ani.
3.23CESE consideră că este esențial să se realizeze progrese în ceea ce privește coordonarea și schimbul de informații între instituțiile și agențiile Uniunii Europene și ale statelor membre care se ocupă de aspecte legate de controlul frontierelor și înțelege valoarea noilor tehnologii în acest context. Comitetul subliniază necesitatea de a asigura întotdeauna protecția și schimbul de date (Sistemul central al VIS), în special pentru persoanele vulnerabile.
3.24CESE salută angajamentul Comisiei de a evalua evoluția GEIF în termen de patru ani, dar consideră că propunerea anexată nu prezintă acțiuni specifice dincolo de liniile strategice și prioritățile politice.
3.25CESE încurajează toate administrațiile naționale din UE să depună eforturi în vederea consolidării unității UE prin includerea Bulgariei și a României în spațiul Schengen, ajutându-i pe cetățenii europeni să circule liber pe teritoriul UE și consolidând gestionarea frontierelor prin alinierea instituțiilor ambelor țări la obiectivele sale.
Bruxelles, 20 septembrie 2023
Oliver Röpke
Președintele Comitetului Economic și Social European
_____________