Raportor:

Tymoteusz Adam ZYCH

Sesizare	Parlamentul European, 19.10.2023 Consiliul Uniunii Europene, 20.9.2023
Temei juridic	Articolul 114 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru piața unică, producție și consum
Data adoptării în secțiune	23.11.2023
Data adoptării în sesiunea plenară	13.12.2023
Sesiunea plenară nr.	583
Rezultatul votului (voturi pentru/ voturi împotrivă/abțineri)	158/1/1

1.   Concluzii și recomandări

1.1.

Comitetul Economic și Social European (CESE) sprijină inițiativa Comisiei și o consideră rezonabilă, necesară și proporțională în ansamblu. Siguranța copiilor nu poate fi pusă în pericol.

1.2.

Extinderea propusă a interdicțiilor generice, justificată de progresul științific, este proporțională, deoarece ar reduce în mod semnificativ numărul de accidente și boli asociate jucăriilor, cauzate de contactul cu substanțe chimice nocive. În plus, propunerea face parte dintr-o strategie mai amplă a UE privind substanțele chimice și din legislația privind alte produse (inclusiv produsele de îngrijire a copilului).

1.3.

Introducerea unui pașaport digital al produsului poate avea un impact asupra dorinței clienților de a cumpăra jucării neconforme și poate ajuta autoritățile de supraveghere a pieței și autoritățile vamale să facă distincția dintre jucăriile conforme și cele neconforme. Întrucât dispozițiile preconizate pot avea un impact negativ disproporționat asupra pieței jucăriilor tradiționale și personalizate, altele decât cele în serie, CESE sugerează introducerea unor măsuri specifice pentru a ajuta producătorii de astfel de jucării.

1.4.

CESE invită Comisia să ia în considerare potențialele amenințări la adresa siguranței copiilor care ar putea fi generate de posibila creștere a cotei de piață a jucăriilor neconforme ca urmare a creșterii prețurilor jucăriilor. Riscul poate fi echilibrat printr-o supraveghere eficientă a pieței, acordând o atenție deosebită conformității jucăriilor importate.

2.   Introducere

2.1.

Prezentul aviz are ca obiect proiectul Comisiei Europene de propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind siguranța jucăriilor și de abrogare a Directivei 2009/48/CE („Regulamentul privind jucăriile” sau „propunerea”).

2.2.

Astfel cum se prevede în expunerea de motive, Regulamentul privind jucăriile se axează pe două obiective principale: (1) îmbunătățirea siguranței copiilor împotriva riscurilor asociate substanțelor chimice dăunătoare conținute în jucării; (2) măsuri de asigurare a respectării legislației pentru reducerea numărului de jucării care nu sunt conforme cu legislația UE („jucării neconforme”).

2.3.

De asemenea, în propunere se afirmă că regimul juridic actual, care se bazează pe Directiva 2009/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului (1) („Directiva privind siguranța jucăriilor”), nu este suficient pentru a soluționa problemele menționate anterior.

2.4.

În ceea ce privește substanțele chimice dăunătoare, expunerea de motive indică faptul că Directiva privind siguranța jucăriilor nu se referă la substanțe precum perturbatorii endocrini sau la substanțele care afectează sistemul imunitar, nervos sau respirator. Între timp, competența acordată Comisiei de a modifica Directiva privind jucăriile și de a o adapta la cunoștințele științifice este prea limitată. În special, nu este posibilă adaptarea Directivei privind siguranța jucăriilor în ceea ce privește valorile-limită pentru jucăriile destinate uzului de către copiii mai mari de 36 de luni.

2.5.

În acest context, astfel cum a indicat Comisia, principalul motiv pentru extinderea interdicțiilor generice este progresul cunoștințelor științifice și conștientizarea actuală a efectelor dăunătoare ale mai multor substanțe chimice conținute în jucării (chiar și în cazul celor care sunt în prezent conforme). Această abordare este, de asemenea, coerentă cu politica mai amplă a UE, în special cu Strategia pentru promovarea sustenabilității în domeniul substanțelor chimice (2).

2.6.

În pofida extinderii interdicțiilor generice, industria poate solicita derogări care să permită substanțe și amestecuri specifice, indicând utilizarea permisă a acestora în jucării, precum și noi valori-limită pentru anumite substanțe din jucării. Derogările pot fi acordate prin acte delegate ale Comisiei, care au un efect erga omnes.

2.7.

În ceea ce privește reducerea ponderii jucăriilor neconforme pe piața UE, principala măsură propusă în Regulamentul privind jucăriile este un nou pașaport digital al produsului. Propunerea nu prevede măsuri de reglementare noi sau mai ample în acest sens; esența dispozițiilor Directivei privind siguranța jucăriilor (incluse în propunere) rămâne neschimbată, cu doar mici ajustări. Cu toate acestea, Regulamentul privind jucăriile este propus în contextul unui cadru de reglementare specific existent, și anume Regulamentul (UE) 2019/1020 al Parlamentului European și al Consiliului (3) privind supravegherea pieței și Regulamentele (UE) 2022/2399 (4) și (UE) 2023/988 (5) ale Parlamentului European și ale Consiliului. Alte măsuri de asigurare a respectării legislației, precum și obligațiile statelor membre în această privință sunt prevăzute în cadrul de reglementare respectiv, care nu intră în domeniul de aplicare al prezentului aviz.

3.   Observații generale

3.1.

CESE este conștient de caracterul sensibil al subiectului propunerii. Jucăriile sunt esențiale pentru dezvoltarea fizică și mentală adecvată a copiilor. Pe de altă parte, jucăriile pot fi nesigure și pot provoca accidente care pot fi chiar fatale. Copiii reprezintă un grup vulnerabil și ar trebui să beneficieze de măsuri de protecție sporite, ceea ce este în interesul public. CESE este de acord că nu ar trebui făcute niciodată compromisuri în ceea ce privește siguranța copiilor, în pofida avantajelor pentru dezvoltare ale jucăriilor, chiar dacă protecția necesară generează costuri și sarcini administrative. Totuși, aceasta nu înseamnă că testele de reglementare, cum ar fi testele de proporționalitate sau de subsidiaritate, nu se aplică. Unele dintre preocupările CESE în această privință vor fi discutate mai jos (în secțiunile 4-6). CESE invită Comisia și instituțiile UE implicate în procesul legislativ să ia în considerare aceste preocupări.

3.2.

Progresul cunoștințelor științifice privind nocivitatea mai multor substanțe chimice care erau prezente odată în jucării ar putea duce la riscul semnificativ ca statele membre să încerce să impună cerințe suplimentare pentru producătorii de jucării (procedură reglementată de articolul 114 din TFUE), ceea ce ar putea diviza piața unică. CESE este conștient de acest fapt și salută propunerea ca fiind o măsură de reglementare justificată ce garantează siguranța jucăriilor pe piața UE și siguranța jucăriilor conforme cu legislația UE. CESE salută flexibilitatea și caracterul general al Regulamentului privind jucăriile, care sunt necesare în cazul unor progrese suplimentare ale cunoștințelor științifice. Acest obiectiv poate fi atins în principal prin competențele delegate ale Comisiei în temeiul articolului 46 alineatul (5) și al articolului 46 alineatul (8).

3.3.

Pașaportul digital al produsului pare a fi o măsură adecvată care ar permite consumatorilor și autorităților de supraveghere a pieței și autorităților vamale să facă distincția între jucăriile conforme și cele neconforme. Aceasta ar îmbunătăți fără îndoială siguranța și, într-o anumită măsură, ar reduce numărul jucăriilor neconforme de pe piață (sub rezerva observațiilor detaliate de mai jos). Cu toate acestea, întrucât modificările ar implica costuri pentru acest sector (6), CESE invită Comisia să ia în serios necesitatea măsurilor discutate mai jos la punctul 6.9.

3.4.

Pe lângă cele de mai sus, CESE este de acord cu unele dintre părțile interesate, care afirmă că este posibil ca propunerile să nu fie suficiente pentru a reduce numărul jucăriilor neconforme și posibilele amenințări la adresa sănătății copiilor legate de jucării. Astfel, CESE invită Comisia să analizeze din nou domeniul de aplicare al propunerii sau să îl extindă în viitorul apropiat, în special prin definirea piețelor online ca operatori economici, prin stabilirea nivelurilor minime de sancțiuni menționate la articolul 52 și prin introducerea unor cerințe specifice de reglementare a nivelurilor de zgomot (într-un mod mai detaliat decât cel propus în anexa II, prima parte, punctul 10). În plus, având în vedere că, în preambulul propunerii, se menționează principiul precauției, acesta ar trebui adăugat și în textul juridic al regulamentului privind jucăriile, în mod similar cu ceea ce se prevede la articolul 39 din Directiva privind siguranța jucăriilor.

4.   Proporționalitatea extinderii interdicțiilor generice

4.1.

CESE este conștient de faptul că mai multe părți interesate au adus argumente în dezbaterea publică, afirmând că substanțele chimice care fac obiectul interdicțiilor generice propuse sunt conținute nu numai în jucării, ci și în multe alte produse cu care copiii intră zilnic în contact. S-a susținut faptul că regulamentul nu poate elimina amenințările la adresa sănătății copiilor impunând unui sector sarcini administrative disproporționate și ignorând aceleași amenințări în alt sector. Deși CESE este de acord că problema siguranței chimice nu se limitează la Regulamentul privind fabricarea jucăriilor, aceasta nu înseamnă că propunerea în cauză nu respectă principiul proporționalității.

4.2.

În primul rând, deși Comitetul este conștient că multe substanțe dăunătoare sunt prezente în alte produse cu care copiii intră zilnic în contact, acest lucru nu înseamnă că propunerea nu poate atinge obiectivele preconizate. Principalul obiectiv al Regulamentului privind jucăriile este de a se asigura că jucăriile care sunt conforme cu legislația UE sunt sigure pentru copii. Acest lucru înseamnă că măsurile propuse vizează reducerea semnificativă sau chiar eliminarea accidentelor nocive legate de substanțele chimice conținute în jucăriile cu care se joacă copiii. Aceasta nu elimină astfel de riscuri în legătură cu niciun alt produs, întrucât acesta nu este obiectivul propunerii. Regulamentul privind jucăriile este proporțional prin faptul că un număr semnificativ de accidente și de boli cauzate de contactul cu substanțe chimice dăunătoare sunt asociate cu jucăriile, iar măsurile propuse ar reduce în mod semnificativ aceste accidente și boli.

4.3.

În al doilea rând, propunerea face parte dintr-o strategie mai amplă a UE privind substanțele chimice și din legislația privind alte produse (inclusiv produsele de îngrijire a copilului) care se află în lucru (7). CESE consideră că acest context este esențial pentru ca eventuala proporționalitate și taxele discriminatorii față de propunere să fie considerate nejustificate în această privință. Cu toate acestea, CESE observă că, din acest motiv, Regulamentul privind jucăriile ar trebui mai degrabă să facă parte dintr-un pachet legislativ mai amplu. Prin urmare, CESE invită Comisia să ia în considerare posibilitatea de a combina procesul legislativ referitor la Regulamentul privind jucăriile cu alte acte legislative propuse sau preconizate privind substanțele chimice dăunătoare din produse. Este deosebit de important să se creeze garanții ferme pentru siguranța produselor de îngrijire a copilului, altele decât jucăriile.

5.   Proceduri de derogare

5.1.

Potrivit propunerii, în funcție de metoda de producție sau de utilizarea anumitor substanțe chimice (care intră în domeniul de aplicare al interdicțiilor generice), produselor li se poate acorda o derogare prin intermediul unor acte delegate ale Comisiei. Procedura poate fi inițiată de producător, care va fi responsabil cu pregătirea unui dosar corespunzător (inclusiv rezultatele testelor științifice) și cu solicitarea derogării. Deși Regulamentul privind jucăriile nu prevede nicio taxă administrativă pentru o astfel de cerere, costul per cerere de derogare (înțeles ca fiind costul de pregătire a dosarului) ar putea varia între 50 000 EUR și 150 000 EUR (8).

5.2.

Eventualele derogări ar avea un efect erga omnes, astfel încât și alți producători ar beneficia de acestea. Cu toate acestea, după cum au remarcat părțile interesate, procedurile de derogare sunt, de obicei, eforturi depuse de întreaga industrie, iar așa-zisa problemă de parazitism nu ar trebui să apară.

5.3.

Mai multe părți interesate au invocat argumentul potrivit căruia extinderea interdicțiilor generice și cerința de a solicita noi derogări reprezintă sarcini administrative suplimentare inutile care ar putea crește costul producției jucăriilor și, prin urmare, al prețurilor jucăriilor. CESE nu consideră că acesta este un argument valabil, întrucât prezența substanțelor chimice dăunătoare în jucării nu poate fi acceptată doar din cauza posibilelor reduceri ale costurilor. CESE aprobă poziția Comisiei potrivit căreia siguranța copiilor nu poate fi compromisă. Odată ce există dovezi științifice că o substanță este dăunătoare pentru copii, interzicerea utilizării acesteia în jucării nu este doar preventivă, ci mai degrabă o chestiune de experiență științifică dovedită. Pe de altă parte, autoritățile de reglementare nu pot prevedea utilizarea anumitor substanțe chimice de către producători în jucării. Acesta este motivul pentru care este rezonabil să se transfere sarcina probei în acest sens asupra producătorilor prin procedura de derogare.

5.4.

CESE consideră că aceasta va oferi producătorilor un stimulent suplimentar pentru a îmbunătăți siguranța jucăriilor, pentru a dezvolta noi metode inovatoare de producție și pentru a reflecta cu privire la utilizarea anumitor substanțe chimice în jucării. Există, desigur, o alternativă: interzicerea, fără excepții, a substanțelor chimice discutate. Totuși, aceasta ar putea duce la denaturări semnificative ale pieței. Prin urmare, în opinia CESE, măsurile de reglementare alese sunt rezonabile și proporționale.

6.   Pașaportul digital al produsului

6.1.

Obiectivul declarat al introducerii unui pașaport digital al produsului este de a reduce numărul jucăriilor neconforme de pe piața UE. După cum explică Comisia, aceasta este o măsură de asigurare a respectării cerințelor Regulamentului privind jucăriile.

6.2.

CESE consideră că acest argument este doar parțial justificat. Trebuie subliniat faptul că propunerea stabilește dispoziții limitate privind punerea în aplicare a cerințelor sale. În opinia CESE, prezența pe piață a produselor care nu respectă cerințele legale este, de obicei, rezultatul a doi factori: (i) lipsa unei aplicări adecvate sau supravegherea insuficientă a pieței și (ii) disponibilitatea oamenilor de a cumpăra produse neconforme, stimulată de obicei de diferențele de preț dintre produsele conforme și cele neconforme sau de lipsa de informare cu privire la neconformitate.

6.3.

După cum s-a subliniat în raportul de evaluare a impactului (9), „[d]atele pentru perioada 2016-mai 2022 arată că 43 % dintre jucăriile care au făcut obiectul unor inspecții aprofundate au fost considerate neconforme și mai mult de jumătate dintre acestea vizează riscuri de siguranță substanțiale” și „[v]aloarea pieței jucăriilor neconforme a fost estimată pentru 2019 la o sumă cuprinsă între 248 de milioane EUR și 1,65 miliarde EUR (10)”. Aceasta înseamnă că cota de piață a jucăriilor neconforme este foarte mare, posibil aproape jumătate din întreaga piață. Cu toate acestea, acest statut se referă la respectarea cerințelor în vigoare în prezent (pe baza Directivei privind siguranța jucăriilor), astfel încât înăsprirea acestora nu poate decât să înrăutățească situația. Totuși, aceasta se poate echilibra (sau îmbunătăți) printr-o mai bună supraveghere a pieței sau prin reducerea disponibilității consumatorilor de a cumpăra jucării neconforme.

6.4.

După cum s-a menționat anterior, propunerea prevede un domeniu de aplicare foarte limitat al noilor măsuri de reglementare (în comparație cu legislația anterioară) în domeniul supravegherii pieței. Aceste măsuri sunt mai degrabă prevăzute în alte acte legislative ale UE care nu fac obiectul prezentului aviz. În plus, astfel cum explică Comisia, în general nu există probleme în ceea ce privește autoritățile competente ale statelor membre care desfășoară activități de supraveghere a pieței. Astfel, în acest sens, propunerea nu aduce nicio nouă valoare adăugată și nu poate atinge obiectivul declarat.

6.5.

Pe de altă parte, noile cerințe ar duce la creșterea costurilor de fabricare a jucăriilor și, în consecință, la creșterea prețurilor. Este dificil să se compare prețurile jucăriilor conforme cu cele ale jucăriilor neconforme, întrucât adesea aceste produse nu sunt comparabile în multe privințe, nu numai din cauza caracteristicilor lor, ci și din cauza mărcilor comerciale – produsele de marcă respectă, de obicei, cerințele legale și sunt mai scumpe. Cu toate acestea, există întotdeauna un efect de substituție între produsele care pot stimula dorința consumatorilor de a cumpăra produse mai ieftine, indiferent dacă sunt conforme sau nu. În acest context, diferențele de venit dintre membrii societății (și dintre societăți) și faptul că fiecare copil are nevoie de jucării pentru o dezvoltare fizică și mentală adecvată pot duce la creșterea cotelor de piață ale jucăriilor neconforme odată ce prețurile jucăriilor conforme cresc. Cu toate acestea, documentele prezentate nu includ date suficiente în acest sens, în special în ceea ce privește măsura în care creșterile de prețuri afectează alegerile consumatorilor.

6.6.

Astfel, introducerea unui pașaport digital al produsului nu poate echilibra (sau, cel puțin, nu s-a dovedit în mod suficient că ar putea echilibra) diferența de preț menționată anterior și consecințele acesteia. Totuși, măsura propusă poate avea un impact asupra dorinței clienților de a cumpăra jucării neconforme și poate ajuta autoritățile de supraveghere a pieței și autoritățile vamale să facă distincția între jucăriile conforme și cele neconforme.

6.7.

Din aceste motive, CESE consideră că măsura în cauză nu va reduce în mod semnificativ numărul jucăriilor neconforme de pe piața UE, ceea ce înseamnă că al doilea obiectiv al propunerii nu poate fi atins decât într-o măsură limitată.

6.8.

Totuși, aceasta nu modifică evaluarea generală pozitivă a CESE cu privire la propunerea de regulament privind jucăriile, întrucât îmbunătățirea siguranței produselor este o justificare suficientă pentru măsurile propuse. Siguranța copiilor nu trebuie compromisă și slăbită ca urmare a unor analize ale pieței. Cu toate acestea, CESE invită Comisia să ia în considerare potențialele amenințări la adresa siguranței copiilor cauzate de creșterea potențială a cotei de piață a jucăriilor neconforme, precum și posibile măsuri suplimentare pentru a echilibra acest risc.

6.9.

CESE observă că introducerea unui pașaport digital al produselor poate avea un impact negativ disproporționat asupra pieței jucăriilor tradiționale și personalizate altele decât cele în serie (produse de microîntreprinderi, de artiști și meșteșugari locali), care au o valoare educațională și culturală deosebită pentru copii și societate în ansamblu. Deși dificultățile în cauză nu pot justifica o derogare generală de la obligațiile prevăzute în propunerea pentru acest grup, ar trebui să existe analize suplimentare cu privire la modalitățile de reducere a costurilor pe care le vor suporta acești antreprenori. CESE propune să se aibă în vedere introducerea unor posibile măsuri care să îi ajute, în special o procedură specială de autorizare a pașapoartelor digitale pentru producătorii de jucării personalizate, altele decât cele în serie, precum și crearea unei aplicații și a unui server online publice și simple, care să poată oferi microproducătorilor funcțiile de bază necesare pentru a stabili pașapoarte digitale ale produselor pentru produsele pe care le fabrică.

7.   Alte observații și discrepanțe minore

7.1.

Comitetul atrage atenția asupra faptului că articolul 3 alineatul (7) din propunere face trimitere la articolul 2 alineatul (11) din Regulamentul (UE) 2019/1020, însă nu există o astfel de dispoziție. Acesta ar trebui să fie articolul 3 alineatul (11).

7.2.

În ceea ce privește articolul 37, CESE sugerează o formulare mai exactă, de exemplu: „Statele membre se asigură că este disponibilă o procedură transparentă și accesibilă de contestare a deciziilor organismelor notificate”.

7.3.

De asemenea, CESE invită Comisia să aibă în vedere modificarea articolului 54 alineatul (1), eliminând termenul limită până la care pot fi puse în continuare la dispoziție pe piață jucării introduse pe piață în conformitate cu Directiva privind siguranța jucăriilor. Având în vedere că ciclul de viață pe piață variază de la un produs la altul (având în vedere și vânzările sezoniere) și că este puțin probabil ca producătorii să pună la dispoziție pe piață și alte produse în cursul perioadei de tranziție, formularea propusă la articolul 54 alineatul (1) pare lipsită de rațiune.

---

(1)  Directiva 2009/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 18 iunie 2009 privind siguranța jucăriilor (JO L 170, 30.6.2009, p. 1).

(2)  Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor: Strategia pentru promovarea sustenabilității în domeniul substanțelor chimice – Către un mediu fără substanțe toxice, 14 octombrie 2020 [COM(2020) 667 final].

(3)  Regulamentul (UE) 2019/1020 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 iunie 2019 privind supravegherea pieței și conformitatea produselor și de modificare a Directivei 2004/42/CE și a Regulamentelor (CE) nr. 765/2008 și (UE) nr. 305/2011 (JO L 169, 25.6.2019, p. 1).

(4)  Regulamentul (UE) 2022/2399 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 noiembrie 2022 de instituire a mediului aferent ghișeului unic al Uniunii Europene pentru vămi și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 952/2013 (JO L 317, 9.12.2022, p. 1).

(5)  Regulamentul (UE) 2023/988 al Parlamentului European și al Consiliului din 10 mai 2023 privind siguranța generală a produselor, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1025/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și a Directivei (UE) 2020/1828 a Parlamentului European și a Consiliului și de abrogare a Directivei 2001/95/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 87/357/CEE a Consiliului (JO L 135, 23.5.2023, p. 1).

(6)   „Sarcina administrativă suplimentară globală generată de introducerea pașaportului digital al produsului a fost estimată, pe baza structurii actuale a pieței și a producției medii preconizate per întreprindere, la aproximativ 18 milioane EUR sub formă de costuri unice și 10,5 milioane EUR costuri recurente pe an”, expunerea de motive, p. 9.

(7)  A se vedea Strategia pentru promovarea sustenabilității în domeniul substanțelor chimice, p. 10: „În primul rând, Comisia va extinde abordarea generică la gestionarea riscurilor pentru a se asigura că produsele de consum – inclusiv, printre altele, materialele care intră în contact cu alimentele, jucăriile, articolele de îngrijire a copilului, produsele cosmetice, detergenții, mobila și textilele – nu conțin substanțe chimice care cauzează cancer, mutații genice, afectează sistemul reproducător sau endocrin ori care sunt persistente și bioacumulative. … [Comisia va] garanta siguranța copiilor față de substanțele chimice periculoase din articolele de îngrijire a copilului și din alte produse pentru copii (altele decât jucăriile), pentru a asigura același nivel de protecție ca în cazul jucăriilor, prin intermediul cerințelor juridice obligatorii prevăzute de Directiva privind siguranța generală a produselor și prin restricțiile din cadrul Regulamentului privind REACH”.

(8)  Expunerea de motive, p. 9.

(9)  Document de lucru al serviciilor Comisiei – Raport privind evaluarea impactului [SWD(2023) 269 final, p. 16].

(10)  Document de lucru al serviciilor Comisiei – Raport privind evaluarea impactului [SWD(2023) 269 final, p. 17].