AVIZUL NR. 7/2018

[prezentat în temeiul articolului 322 alineatul (1) litera (a) din TFUE]

referitor la propunerile Comisiei de regulamente privind politica agricolă comună pentru perioada de după 2020

[COM(2018) 392 final, COM(2018) 393 final și COM(2018) 394 final]

(2019/C 41/01)

CUPRINS

	Puncte	Pagina
CONCLUZII GENERALE	1-12	3
INTRODUCERE	13-25	5
Contextul propunerii	15	5
Temei juridic, subsidiaritate și proporționalitate	16-18	6
Rezultatele evaluărilor ex post, ale consultărilor cu părțile interesate și ale evaluărilor impactului	19-23	7
Implicațiile bugetare	24	8
Alte elemente	25	8
EVALUAREA PROPUNERII	26-96	9
Evaluarea nevoilor în cadrul PAC	27-32	9
Evaluarea obiectivelor PAC	33-41	11
Evaluarea resurselor financiare ale PAC	42-49	14
Evaluarea proceselor din cadrul PAC	50-67	16
Stabilirea unei legături între resursele, realizările, rezultatele și impacturile PAC	68-80	20
Evaluarea modului de asigurare a răspunderii de gestiune în cadrul PAC	81-96	24
ANEXA I – OBSERVAȚII SPECIFICE PRIVIND INDICATORII PROPUȘI xx		32
ANEXA II – CORELAREA OBIECTIVELOR, A INTERVENȚII ȘI A INDICATORILOR		48

CURTEA DE CONTURI A UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolele 38-44, articolul 287 alineatul (4) al doilea paragraf și articolele 317, 318 și 322,

având în vedere comunicarea Comisiei intitulată „Viitorul sectorului alimentar și al agriculturii” (1),

având în vedere propunerea Comisiei de regulament privind sprijinul pentru planurile strategice care urmează a fi elaborate de statele membre în cadrul politicii agricole comune (2) (denumit în continuare „Regulamentul privind planurile strategice PAC”),

având în vederea propunerea Comisiei de regulament privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune (3) (denumit în continuare „regulamentul orizontal”),

având în vedere propunerea Comisiei de regulament de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1308/2013, (UE) nr. 1151/2012, (UE) nr. 251/2014, (UE) nr. 228/2013 și (UE) nr. 229/2013 (4) (denumit în continuare „regulamentul de modificare”),

având în vedere propunerea Comisiei de regulament privind dispozițiile comune (5) (denumit în continuare „Regulamentul privind dispozițiile comune”),

având în vedere rapoartele anuale și rapoartele speciale ale Curții, precum și documentele de informare ale Curții privind viitorul finanțelor UE (6), privind propunerea Comisiei pentru cadrul financiar multianual 2021-2027 (7) și privind viitorul PAC (8),

având în vedere solicitarea adresată de Comisie la 1 iunie 2018 și solicitarea adresată de Parlamentul European la 11 iunie 2018 în vederea formulării unui aviz cu privire la propunerile menționate mai sus,

ADOPTĂ PREZENTUL AVIZ:

CONCLUZII GENERALE

1.

Atunci când și-a publicat propunerea pentru politica agricolă comună (PAC) de după 2020, Comisia a subliniat că „o politică agricolă comună modernizată trebuie să își consolideze valoarea adăugată europeană, reflectând un nivel mai ridicat de ambiție în ceea ce privește mediul și clima și răspunzând așteptărilor cetățenilor în ceea ce privește starea lor de sănătate, mediul și clima”. În evaluarea impactului pe care a realizat-o pentru a veni în sprijinul propunerilor, Comisia a avut în vedere planificarea până în 2030. Cu toate acestea, nu este evident care este viziunea sa pe termen lung pentru agricultura UE (o viziune care să țină seama de evoluția tehnologică, climatică, socială, demografică etc. pe termen lung). Principalele modificări avansate de propunere în ceea ce privește PAC sunt prezentate în caseta 1. Caseta 1 –   Principalele modificări avansate de propunere Există numeroase similitudini între opțiunile de politică propuse și actuala PAC, dar demne de menționat sunt următoarele modificări esențiale: — un plan strategic PAC pentru fiecare stat membru care să acopere toate cheltuielile din cadrul PAC (plățile directe, dezvoltarea rurală și măsurile de piață); — încercarea de a trece la un sistem bazat pe performanță; — încercarea de a redefini eligibilitatea cheltuielilor (realizările raportate și o nouă concepție a legalității și regularității); — schimbări la nivelul sistemelor de control (modificarea rolului organismelor de certificare).

2.

În anumite domenii-cheie, Comisia nu a identificat nevoile pe baza unor probe solide. Deși pentru acțiunile UE legate de mediu și de schimbările climatice există argumente puternice, datele și argumentele care au fost utilizate pentru a sta la baza evaluării nevoilor în ceea ce privește veniturile fermierilor sunt insuficiente. Comisia a eliminat, din evaluarea sa de impact, opțiunea care prevedea posibilitatea de a se renunța complet la PAC, pe motivul că acest lucru ar contraveni obligațiilor care decurg din tratat. Cu toate acestea, pentru opțiunile reținute în cele din urmă, care mențin măsurile tradiționale din cadrul PAC (plățile directe, măsurile de piață și dezvoltarea rurală), Comisia nu a furnizat dovezi economice solide. Având în vedere că cea mai mare parte a bugetului PAC ar continua să finanțeze plățile directe către fermieri, trebuie remarcat faptul că statelor membre nu li se va impune obligația de a întocmi statistici fiabile și comparabile privind venitul agricol disponibil.

3.

În ciuda aspirațiilor Comisiei și a apelului său la o politică agricolă comună mai ecologică, propunerea nu reflectă o creștere clară a nivelului de ambiție în materie de mediu și de climă. Curtea recunoaște că propunerea prevede instrumente pentru îndeplinirea obiectivelor în materie de mediu și de climă. Cu toate acestea, responsabilitatea pentru ierarhizarea în funcție de prioritate a tipurilor de intervenții în vederea finanțării va reveni statelor membre, în planurile lor strategice PAC. Nu este clar în ce mod va verifica Comisia aceste planuri pentru a se asigura că ele sunt suficient de ambițioase pe planul climei și al mediului. Estimarea Comisiei privind contribuția PAC la țintele asumate de UE în acest domeniu pare a fi nerealistă.

4.

Conform propunerii, fondurile UE nu ar urma să fie alocate pe baza unei evaluări a nevoilor realizate la nivelul de ansamblu al UE și nici în funcție de rezultatele preconizate, iar nivelurile de cofinanțare propuse nu vor reflecta diferitele niveluri de valoare adăugată europeană preconizată. O parte din pachetul financiar prestabilit al fiecărui stat membru ar urma să fie alocat de către acesta diferitor intervenții specifice pe baza unei proprii evaluări a nevoilor (astfel de alocări ar urma să rămână supuse mai multor restricții semnificative). În special, propunerea continuă să impună statelor membre utilizarea plăților directe pe baza unui anumit număr de hectare de teren deținute sau utilizate. Acest instrument nu este adecvat pentru a răspunde multora dintre preocupările legate de mediu și de climă și nici nu constituie modalitatea cea mai eficientă de a sprijini venituri agricole fiabile.

5.

Propunerea păstrează anumite elemente-cheie, cum ar fi sistemele integrate de administrare și control. Ea reduce cadrul legislativ de la cinci la trei regulamente. Programarea combinată, într-un singur plan strategic național PAC, a măsurilor care, în prezent, sunt repartizate între Fondul european de garantare agricolă (FEGA) și Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) ar putea contribui la asigurarea unei coerențe între diferitele măsuri din cadrul PAC. Nu este însă clar dacă PAC va fi mai simplă în ansamblu, întrucât, în alte privințe, complexitatea va crește (de exemplu, propunerea introduce un program ecologic ale cărui obiective sunt similare cu cele ale altor două instrumente pentru mediu).

6.

Evaluarea realizată de Comisie cu privire la eligibilitate ar urma să se bazeze pe măsurarea realizărilor și pe funcționarea unor sisteme de guvernanță și ar urma să excludă normele pentru beneficiarii individuali cuprinse în planurile strategice PAC. Conceptul de „realizare” nu este definit în mod clar în propunere. În opinia Curții, există intervenții în care realizările depind de respectarea de către beneficiari a angajamentelor stabilite în planurile strategice PAC.

7.

Agențiile de plăți ar urma să se asigure de legalitatea și regularitatea operațiunilor finanțate de PAC. Organismele de certificare ar urma să verifice funcționarea sistemelor de guvernanță, care sunt constituite din organismele de guvernanță și din „cerințele de bază ale Uniunii”. Acestea din urmă vor fi definite ca însemnând normele stabilite în Regulamentul privind planurile strategice PAC și în regulamentul orizontal. Nu este clar dacă verificările care vor fi efectuate de organismele de certificare vor acoperi definițiile și criteriile de eligibilitate specifice stabilite în planurile strategice PAC.

8.

Comisia intenționează să treacă la un nou model de a obține rezultate pentru PAC, și anume de la un model axat pe conformitate la unul bazat pe performanță. Curtea salută această ambiție de a evolua către un model bazat pe performanță. În opinia sa, propunerea nu conține însă elementele necesare pentru un sistem eficace de măsurare a performanței. Absența unor obiective clare, specifice și cuantificate la nivelul UE creează incertitudine cu privire la modul în care Comisia ar urma să evalueze planurile strategice PAC ale statelor membre. Aceasta înseamnă, de asemenea, că nu se poate măsura gradul în care sunt îndeplinite obiectivele UE. Stimulentele pentru performanță oferite de cadrul propus sunt relativ slabe. Neîndeplinirea țintelor, chiar și cu o marjă considerabilă, nu ar urma să aibă un impact semnificativ asupra finanțării acordate de UE. Pe de altă parte, o performanță reușită nu ar urma să antreneze decât un „bonus” neglijabil ca recompensă pentru performanță.

9.

Ar fi necesar să se introducă în special următoarele elemente: — obiective clare, specifice și cuantificate stabilite la nivelul UE, a căror îndeplinire să poată fi evaluată; — măsuri care să fie corelate în mod clar cu obiectivele; — un set pe deplin dezvoltat de indicatori de realizare, de rezultat și de impact; — impunerea obligației statelor membre de a întocmi statistici fiabile și comparabile privind venitul agricol disponibil; — criterii transparente pentru evaluarea conținutului și a calității planurilor strategice PAC; — plăți în funcție de performanță către statele membre.

10.

Curtea salută încercarea Comisiei de a evolua către o evaluare bazată pe performanță. Aceasta nu înseamnă însă că necesitatea de a controla legalitatea și regularitatea dispare. Propunerea Comisiei păstrează anumite cerințe, cum ar fi cea privind „fermierul veritabil”, și menține recurgerea la plăți directe pe baza unui anumit număr de hectare de teren deținute sau utilizate, supravegherea acestora realizându-se cu ajutorul Sistemului integrat de administrare și control, precum și cu cel al Sistemului de identificare a parcelelor agricole. Aceasta înseamnă că o plată în favoarea unui beneficiar este conformă cu reglementările numai dacă îndeplinește aceste cerințe (chiar dacă acestea din urmă sunt definite în mod specific de normele statului membru, pe baza cerințelor UE). Rolul de supraveghere al statelor membre nu se modifică în propunere, cu toate că nu mai este obligatoriu controlul legalității și regularității de către organismele de certificare. Raportarea și asigurarea pe care le obține Comisia se modifică, în schimb, semnificativ. Conform acestei propuneri, Comisia nu va primi nici statistici de control de la agențiile de plăți, nici o asigurare de la organismele de certificare cu privire la plățile efectuate către diferiții fermieri.

11.

Comisiei îi revine răspunderea ultimă pentru execuția bugetului (9), inclusiv pentru plățile efectuate în statele membre, în conformitate cu normele stabilite în legislația UE și cu acele părți din planurile strategice PAC prevăzute de regulamentul UE. În opinia Curții, propunerea are drept rezultat slăbirea răspunderii de gestiune a Comisiei în această privință.

12.

Propunerea Comisiei nu ar permite Curții să aplice abordarea bazată pe „atestare” pentru declarația sa de asigurare, abordare pe care o analizează în prezent în vederea utilizării ei în viitor. Așa cum se prezintă propunerea, Comisia nu va mai putea să cuantifice măsura în care plățile nu respectă normele. De asemenea, această propunere va face aplicarea abordării bazate pe un audit unic mai dificilă, în special din cauza rolului redus al organismelor de certificare.

INTRODUCERE

13.

La 1 iunie 2018, Comisia a publicat propunerea sa legislativă privind politica agricolă comună de după 2020, care conține trei regulamente însoțite de o evaluare a impactului (10) și de o expunere de motive care acoperă toate cele trei regulamente. Structura introducerii de față urmează structura expunerii de motive, utilizând aceleași titluri.

14.

Propunerea va fi evaluată în capitolul care urmează după introducere, iar în anexele I și II, vor fi prezentate observațiile Curții cu privire la cadrul de performanță propus de Comisie.

Contextul propunerii

15.

În expunerea de motive, Comisia subliniază că „o politică agricolă comună modernizată trebuie să își consolideze valoarea adăugată europeană, reflectând un nivel mai ridicat de ambiție în ceea ce privește mediul și clima și răspunzând așteptărilor cetățenilor în ceea ce privește starea lor de sănătate, mediul și clima” (11). Comisia a interpretat obiectivele prevăzute pentru PAC în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) din perspectiva contextului actual, iar propunerea definește nouă „obiective specifice” (a se vedea figura 1). Figura 1 Obiectivele PAC Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza articolului 39 din TFUE și a articolelor 5 și 6 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

Temei juridic, subsidiaritate și proporționalitate

16.

Propunerea ar urma să reducă de la cinci la trei numărul de regulamente care constituie cadrul legislativ. „Regulamentul privind planurile strategice PAC” acoperă obiectivele PAC, tipurile de intervenții (12) finanțate în cadrul politicii și cerințele generale pentru elaborarea planurilor strategice PAC. „Regulamentul orizontal” cuprinde norme financiare și cadrul de monitorizare și evaluare, iar „regulamentul de modificare” vizează, în principal, să transfere o mare parte a normelor din „Regulamentul privind organizarea comună a piețelor” (13) către Regulamentul privind planurile strategice PAC.

17.

Comisia propune un nou model de a obține rezultate, sugerând că acesta ar duce la un grad mai ridicat de subsidiaritate, ar crește responsabilitatea încredințată statelor membre și le-ar consolida răspunderea de gestiune. Prin stabilirea, în legislația UE, doar a anumitor parametri și oferind statelor membre o mai mare libertate de alegere a instrumentelor de politică, precum și prin condiționarea parțială a plăților de îndeplinirea unor realizări, Comisia urmărește să mute accentul politicii de pe conformitate pe performanță. A se vedea figura 2 pentru o ilustrare a noului model de a obține rezultate. Figura 2 Noul model de a obține rezultate Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza propunerii Comisiei privind PAC de după 2020 și a evaluării de impact care o însoțește.

18.

Sectorul agricol diferă considerabil de la un stat membru la altul, iar normele actuale ale UE oferă statelor membre o anumită marjă de manevră în ceea ce privește definirea modalităților de aplicare a PAC. În raportul privind schema de plată de bază (14), Curtea a subliniat că există diferențe semnificative de la un stat membru la altul în ceea ce privește modul în care sunt gestionate, în prezent, aceste scheme. De exemplu, Germania a procedat rapid la convergența nivelurilor de ajutor pentru fermierii săi, în timp ce Spania a menținut diferențe mari între diversele cuantumuri plătite fermierilor. Datele Comisiei (15) indică, de asemenea, că, deși majoritatea statelor membre au recurs la sprijinul cuplat, ponderea din cheltuieli utilizată în acest scop, precum și tipul de producție sprijinit variau foarte mult. În conformitate cu noul model, care are mai puține norme stabilite de UE, elaborarea politicilor și conceperea intervențiilor specifice ar urma să depindă din ce în ce mai mult de alegerile făcute de statele membre în planurile lor strategice PAC, precum și de aprobarea acestor alegeri de către Comisie. Obiectivul Comisiei este de a rupe legătura dintre UE și beneficiarii finali. Aceasta înseamnă că definirea normele detaliate de eligibilitate aplicabile beneficiarilor finali este lăsată la latitudinea statelor membre. Cu toate acestea, propunerea prevede o serie de constrângeri semnificative asupra libertății de alegere a statelor membre, de exemplu impunând anumite subvenții ca fiind obligatorii. Acest lucru este necesar, în opinia Comisiei, pentru a se menține caracterul de politică comună al PAC (16).

Rezultatele evaluărilor ex post, ale consultărilor cu părțile interesate și ale evaluărilor impactului

19.

Curtea a criticat, în trecut (17), faptul că evaluările ex post nu sunt disponibile în timp util pentru a avea un impact real asupra noilor politici și a recomandat Comisiei să aplice principiul „a evalua înainte de a acționa” atunci când revizuiește legislația existentă (18). Cu toate acestea, raportul inițial al Comisiei, care include primele rezultate referitoare la performanța actualei PAC, va fi disponibil abia la sfârșitul anului 2018 (19). Așa cum s-a semnalat în documentul de informare al Curții (20), examinarea cheltuielilor realizată de Comisie nu presupune o evaluare a valorii adăugate europene a programelor specifice și nici formularea unei concluzii în această privință. Prin urmare, această examinare oferă puține informații pentru a putea orienta organele legislative ale UE în procesul viitor de luare de decizii privind finanțarea.

20.

În cadrul procesului de elaborare a propunerii, Comisia a consultat părțile interesate (21). Deși consultarea a evidențiat un nivel ridicat de interes pentru menținerea unei politici agricole comune – în special din partea beneficiarilor –, nu exista un veritabil consens în ceea ce privește flexibilitatea. Anumite răspunsuri pledau în favoarea unei marje mai mari de manevră pentru adaptarea la nevoile locale, în timp ce altele solicitau întărirea acțiunii UE pentru a se garanta condiții de concurență echitabile. Consultarea a indicat faptul că adaptarea la schimbările climatice și protecția mediului constituiau domenii care ar fi cel mai bine abordate prin acțiuni la nivelul de ansamblu al UE.

21.

Comisia a evaluat diferite combinații de instrumente de politică în evaluarea impactului, care a vizat inițial un scenariu de referință și patru opțiuni. Cu toate acestea, Comisia a exclus, din această evaluare, opțiunea care prevedea posibilitatea de a se renunța complet la PAC (22), bazându-se pe recomandarea Comitetului de analiză a reglementării, precum și deoarece a decis că eliminarea treptată a PAC ar contraveni obligațiilor care decurg din tratat. Comisia a luat în considerare, în evaluare, aspectele legate de egalitatea de gen în integrarea obiectivelor de dezvoltare durabilă, dar acestea nu par să fi avut un impact semnificativ asupra propunerii.

22.

Rezultatele evaluării impactului au pus în lumină o serie de compromisuri dificile, dar nu au permis formularea unei concluzii cu privire la o combinație preferată de instrumente de politică. Propunerea finală a Comisiei nu corespunde niciuneia dintre opțiunile analizate în evaluarea impactului. Așa cum a semnalat anterior Curtea (23), rezultatele principale și mesajele-cheie din evaluările impactului nu sunt ușor de identificat. În special, este dificil să se identifice modul în care măsurile propuse ar permite realizarea obiectivelor stabilite de Comisie.

23.

Evaluarea impactului nu a făcut ea însăși obiectul unei consultări publice. Versiunea finală a fost publicată împreună cu propunerea. Curtea a recomandat anterior Comisiei (24) să publice, în scop informativ și în vederea discutării, și documentele intermediare precum foile de parcurs și versiunea preliminară a evaluărilor de impact.

Implicațiile bugetare

24.

Alocarea financiară propusă pentru PAC ar urma să fie mai redusă în comparație cu cea pentru perioada în curs (25). Amploarea acestei reduceri depinde de modul în care este calculată. În documentul său de informare privind propunerea pentru cadrul financiar multianual, Curtea a raportat nivelul reducerii ca fiind de 15 %, în timp ce Comisia menționează, de regulă, o reducere de 5 % (26) (a se vedea figura 3). Diferențele depind, în mare măsură, de valoarea de referință aleasă pentru realizarea comparației (27) și de utilizarea prețurilor constante sau a prețurilor curente (28). Figura 3 Diferitele moduri de calculare a modificării propuse în bugetul PAC Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei.

Alte elemente

25.

Comisia propune menținerea denumirii existente a celor două instrumente de finanțare a agriculturii (FEGA și FEADR), cu toate că acestea nu vor mai face obiectul unor procese de programare separate în statele membre. Comisia propune înlocuirea „programelor de dezvoltare rurală” (29) cu planurile strategice PAC, care acoperă toate măsurile din cadrul acestei politici (plățile directe, măsurile de piață și măsurile de dezvoltare rurală) (30). Cu toate acestea, alegerile pe care le pot face statele membre în ceea ce privește cheltuielile din cadrul PAC urmează să fie limitate de constrângerile prezentate în caseta 2. Caseta 2 –   Marja de manevră acordată pentru planificarea strategică a plăților directe Deși statele membre ar trebui să aplice o planificare strategică pentru plățile directe, propunerea le limitează în mod considerabil marja de manevră. Statele membre vor putea aloca aproximativ 7 % (31) intervențiilor sectoriale și până la 12 % (32) plăților cuplate, dar restul fondurilor FEGA va fi rezervat pentru sprijinul decuplat pentru venit (33) și pentru programele ecologice (34) destinate fermierilor. Statele membre vor avea obligația de a oferi programe ecologice, dar nu va fi impusă nicio cerință bugetară minimă și participarea la programe va fi pe bază voluntară. Prin urmare, este probabil că cea mai mare parte din bugetul FEGA va continua să fie alocată sprijinului decuplat pentru venit acordat fermierilor, care se va plăti pe hectar de teren. Statele membre vor trebui să armonizeze ratele ajutorului în cadrul unei regiuni sau să reducă variația valorii unitare a acestuia între fermieri (așa-numita convergență internă) (35). Propunerea ar urma să introducă plafonarea obligatorie a plăților acordate fermierilor individuali (36) și să impună plățile redistributive ca obligatorii (37).

EVALUAREA PROPUNERII

26.

În urma comunicării Comisiei din noiembrie 2017 privind viitorul sectorului alimentar și al agriculturii, Curtea a publicat un document de informare privind viitorul PAC. În acesta sunt stabilite criteriile care au fost adoptate pentru analiza realizată de Curte cu privire la propunerea legislativă pentru politica agricolă comună de după 2020. Criteriile respective orientează evaluarea Curții din această parte a avizului. Ele se bazează pe modelul logic de program (explicat la punctul 19 și în figura 4 din documentul de informare al Curții), care descrie modalitățile prin care intervențiile publice pot respecta principiile economicității, eficienței și eficacității. Astfel, prezentul aviz al Curții constituie o evaluare a economicității, a eficienței și a eficacității, iar concluziile sale vizează să promoveze soluții menite să îmbunătățească toate aceste trei aspecte.

Evaluarea nevoilor în cadrul PAC

Criterii: 1.1. Identificarea nevoilor se realizează pe baza unor probe solide. 1.2. Se demonstrează valoarea adăugată pe care o aduce abordarea acestor nevoi la nivelul UE. 1.3. Propunerile pentru PAC țin seama de tendințele pe termen lung. 1.4. Propunerile pentru PAC sunt clare în ceea ce privește efectele lor distributive.

27.

În comunicarea privind viitorul sectorului alimentar și al agriculturii, Comisia a prezentat nevoile sectorului agricol din UE pe care le-a identificat ca fiind cele mai importante. Acestea au fost dezvoltate mai pe larg în notele de informare ale Comisiei cu privire la provocările economice și socioeconomice, precum și la cele legate de mediu și de schimbările climatice. Ca argument pentru plățile directe, Comisia invocă faptul că venitul din activitățile agricole este mai scăzut decât salariul mediu la nivelul economiei în ansamblu (38). Cu toate acestea, așa cum a atras atenția Curtea în documentul său de informare, datele Comisiei nu țin seama de sursele de venit din afara agriculturii.

28.

În documentul său de informare privind viitorul PAC, Curtea și-a exprimat opinia că datele publicate cu privire la veniturile fermierilor nu erau suficiente pentru „[a veni] în sprijinul afirmației că gospodăriile agricole, luate în ansamblu, au nevoie de un sprijin semnificativ pentru a atinge un nivel de trai echitabil”. Poziția Comisiei privind veniturile fermierilor a rămas neschimbată în evaluarea impactului și nu există nicio obligație ca statele membre să întocmească statistici fiabile și comparabile privind venitul agricol disponibil (39). Printre alte date esențiale și tendințe relevante pentru sectorul agricol pe care le-a subliniat Curtea în documentul său de informare, se numără următoarele: — ferme mai puține, dar mai mari: în 2013 existau 10,8 milioane de exploatații agricole (ceea ce reprezintă o scădere cu 22 % față de 2007), în timp ce dimensiunea medie a acestora a crescut de la 12,6 ha la 16,1 ha; — o diminuare cu 25 % a forței de muncă din sectorul agricol (de la 12,8 milioane de locuri de muncă cu normă întreagă în 2005 la 9,5 milioane în 2017); — din 2010, UE este un exportator net de produse alimentare, cu un excedent comercial de 20,5 miliarde de euro în 2017, care provine, în principal, din produsele alimentare prelucrate și din băuturi – UE este un importator net de produse agricole neprelucrate (40); — o exploatație agricolă de dimensiune medie oferă de lucru pentru mai puțin de o persoană ocupată cu normă întreagă; — performanța diferitelor sectoare poate varia, într-adevăr, foarte mult, dar a avut loc o creștere semnificativă a veniturilor din agricultură per persoană ocupată cu normă întreagă; — îmbătrânirea populației agricole și o scădere a numărului de tineri fermieri: pentru fiecare 100 de șefi de exploatații agricole cu vârsta de peste 55 de ani, numărul de șefi de exploatații agricole cu vârsta sub 35 de ani a scăzut de la 14 în 2010 la 11 în 2013.

29.

Comisia pare să fi luat în considerare planificarea pe termen mediu, dat fiind că evaluarea sa a impactului are în vedere planificarea până în 2030. Cu toate acestea, nu este evident care este viziunea sa pe termen lung pentru agricultura UE (o viziune care să țină seama de evoluția tehnologică, climatică, socială, demografică etc.).

30.

Statele membre ar urma să își evalueze nevoile locale în planurile strategice PAC și să selecteze intervențiile în funcție de aceste nevoi. Modelul propus ar urma să transfere mai multe responsabilități de la UE la statele membre, nu numai în ceea ce privește FEADR, dar și în ceea ce privește FEGA. Un exemplu de un astfel de transfer are legătură cu recenta recomandare a Curții (41) conform căreia Comisia ar trebui, înainte de a prezenta orice propunere pentru viitoarea configurație a PAC, să evalueze situația veniturilor pentru toate grupurile de fermieri și să analizeze nevoile acestora în materie de sprijin pentru venit (a se vedea caseta 3). Conform propunerii, realizarea unor astfel de evaluări ar urma să fie responsabilitatea statelor membre (42). Cu toate acestea, așa cum s-a remarcat deja, principalul instrument pentru venit este, în mare măsură, fixat de legislația UE propusă (a se vedea punctul 25). Astfel, un stat membru care, de exemplu, era preocupat de impactul subvențiilor asupra echilibrului de gen (datele Comisiei sugerează că bărbații primesc aproximativ trei cincimi din astfel de subvenții, în timp ce femeile primesc o optime, iar întreprinderile, restul subvențiilor) ar avea la dispoziție puține opțiuni pentru a modifica această distribuție. Caseta 3 –   Recomandarea 3 din Raportul special nr. 10/2018 (43) Înainte de a prezenta orice propunere pentru viitoarea configurație a PAC, Comisia ar trebui să evalueze situația veniturilor pentru toate grupurile de fermieri și să analizeze nevoile acestora în materie de sprijin pentru venit, ținând seama de distribuția actuală a sprijinului UE și a sprijinului național, de potențialul agricol al terenurilor, de diferențele existente între suprafețele destinate în principal producției agricole și cele care necesită în principal întreținere, de costul și viabilitatea activității agricole, de veniturile provenind atât din producția de produse alimentare și alte produse agricole, cât și din surse neagricole, de factorii care joacă un rol în eficiența și în competitivitatea exploatațiilor agricole și de valoarea bunurilor publice pe care le furnizează fermierii. Comisia ar trebui să coreleze, de la bun început, măsurile propuse cu obiective operaționale adecvate, precum și cu niveluri de referință în raport cu care să poată fi comparată performanța sprijinului.

31.

Comisia își propune să remedieze problema concentrării sprijinului pe exploatațiile agricole de dimensiuni mai mari prin plafonarea obligatorie și prin redistribuirea plăților directe (44), în conformitate cu anumite recomandări formulate de Curte în 2011 (45). Cu toate acestea, posibilitatea de a scădea costurile salariale – inclusiv costurile cu forța de muncă nesalariată – din cuantumul plăților directe avute în vedere pentru plafonare va limita impactul acestei măsuri.

32.

Comisia nu a furnizat, per ansamblu, probe solide care să demonstreze că este necesară intervenția UE în toate domeniile propuse. Deși pentru acțiunile UE legate de mediu și de schimbările climatice există argumente puternice, datele care au fost utilizate pentru a sta la baza evaluării nevoilor în ceea ce privește veniturile fermierilor sunt insuficiente. Cu toate că evaluarea impactului realizată de Comisie a analizat efectele distributive ale opțiunilor avute în vedere, aceste efecte nu au fost deloc analizate în propunerea finală.

Evaluarea obiectivelor PAC

Criterii 2.1. Obiectivele stabilite la nivelul UE pentru PAC sunt clar definite și reflectă nevoile identificate și viziunea pe termen lung privind PAC. 2.2. Obiectivele UE pentru PAC sunt transpuse în ținte cuantificate la nivel de impacturi și de rezultate. 2.3. Obiectivele UE pentru PAC sunt coerente cu obiectivele altor politici generale și sectoriale ale UE și cu angajamentele asumate la nivel internațional (46).

33.

Deși propunerea Comisiei formulează obiectivele politicii (a se vedea punctul 15), ea ar urma să transfere către statele membre responsabilitatea pentru deciderea intervențiilor specifice și a țintelor (prin intermediul „planurilor strategice PAC”). Cea mai mare parte a bugetului PAC ar urma să continue să finanțeze plățile directe către fermieri (47). Având în vedere lipsa unor informații exacte cu privire la veniturile exploatațiilor agricole (a se vedea punctele 27 și 28), este dificil de conceput în ce mod ar putea fi formulate obiectivele specifice și țintele și în ce mod s-ar putea realiza monitorizarea acestora.

34.

„Obiectivele specifice” de la articolul 6 din Regulamentul privind planurile strategice PAC nu sunt definite în mod clar: ele nu sunt nici specifice, nici transpuse în ținte cuantificate. Așa cum a semnalat anterior Curtea (48), faptul că obiectivele de nivel înalt nu sunt suficient de bine direcționate nu este de natură să conducă la succes operațional. Lipsa unor obiective clare și a unor ținte cuantificate constituie un punct semnalat în mod recurent în rapoartele speciale ale Curții (49). În numeroase domenii, Comisia are la dispoziție informații suficiente pentru a identifica un nivel de referință care i-ar putea servi pentru a evalua îndeplinirea țintelor stabilite de statele membre în planurile lor strategice PAC.

35.

Un exemplu de corelație slabă între tipurile de intervenții propuse și obiective este formularea oarecum vagă utilizată în propunere, și anume aceea că statele membre ar trebui să „vizeze” să se asigure că plățile directe se acordă doar dacă acestea contribuie efectiv (50) la îndeplinirea obiectivelor PAC (a se vedea punctul 15). Nu este clar însă despre ce obiective specifice este vorba sau cum ar putea fi măsurată această contribuție. Unul dintre principalele obiective propuse pentru plățile directe se referă la securitatea alimentară (51). Așa cum este formulat acum, relevanța acestui obiectiv pentru contextul european este discutabilă. Pentru a se garanta securitatea alimentară în viitor, combaterea schimbărilor climatice ar putea fi mai pertinentă decât sprijinirea veniturilor agricole (a se vedea caseta 4). Caseta 4 –   Securitatea alimentară Conceptul de securitate alimentară este legat de aprovizionarea cu alimente și de accesul populației la acestea. În raportul final elaborat în urma Summitului mondial privind alimentația din 1996, se afirmă că securitatea alimentară există atunci când toți oamenii beneficiază în permanență de acces fizic și economic la alimente suficiente, sigure și nutritive în vederea satisfacerii nevoilor și a preferințelor lor alimentare pentru a putea duce o viață activă și sănătoasă (52). Această definiție orientează cadrul UE de politică în domeniul securității alimentare, adoptat în 2010 (53). O evaluare recentă (54) arată că subnutriția este rară în UE și că prevalența insecurității alimentare este scăzută. Organizația Națiunilor Unite pentru Alimentație și Agricultură consideră că, în schimb, efectele schimbărilor climatice prezintă o serie de provocări semnificative pentru agricultură. Pentru a ne asigura viitorul securității alimentare, este esențial să se combată schimbările climatice și să se răspundă la provocările de mediu (inclusiv prin metode de producție durabile), să se reducă pierderile și risipa de alimente și să se protejeze resursele naturale.

36.

Mai multe dintre obiective combină concepte diferite, ceea ce ar face dificilă monitorizarea și măsurarea îndeplinirii obiectivelor în cauză. Dacă legiuitorul intenționează să păstreze aceste obiective de politică, ar fi de preferat să le clarifice sfera, de exemplu: — articolul 6 alineatul (1) litera (a) face referire la mai multe obiective între care relația de cauzalitate nu a fost demonstrată. Scindarea acestor obiective ar facilita stabilirea țintelor și măsurarea realizării acestora; — în forma sa actuală, articolul 6 alineatul (1) litera (b) implică un domeniu de aplicare mai larg decât sectorul agricol; cu toate acestea, indicatorii de rezultat și cei de impact propuși pentru acest obiectiv în anexa I la Regulamentul privind planurile strategice PAC se limitează la agricultură și la schimburile comerciale agroalimentare; — articolul 6 alineatul (1) litera (g) stabilește un obiectiv care vizează două concepte foarte diferite, tinerii fermieri și dezvoltarea întreprinderilor din zonele rurale; regruparea acestui din urmă concept cu obiectivul oferit de articolul 6 alineatul (1) litera (h) ar îmbunătăți coerența ambelor obiective.

37.

UE și-a asumat, la nivel internațional, angajamente cuantificate privind prevenirea schimbărilor climatice. Unul dintre obiectivele sale cheie este de a-și reduce, până în 2030, emisiile globale de gaze cu efect de seră cu 40 % față de nivelurile din 1990 (55). Conform propunerii, Comisia estimează că un procent de 40 % din totalul alocării financiare a PAC va fi direcționat către atingerea acestui obiectiv (56). Cu toate acestea, nu se cunoaște care va fi contribuția acestor fonduri la prevenirea schimbărilor climatice, întrucât ea va depinde de măsurile selectate de statele membre în planurile lor strategice PAC.

38.

Contribuția cea mai mare la ținta pentru cheltuieli este ponderarea de 40 % (57) în cazul sprijinului pentru venitul de bază. Această estimare se bazează pe contribuția preconizată a „condiționalității” (58), care succedă ecocondiționalității și înverzirii. Curtea a pus deja sub semnul întrebării dacă este justificată cifra corespunzătoare din perioada actuală – 19,46 % (59) – și a remarcat că această estimare nu este una prudentă (60). Curtea consideră, așadar, că estimarea privind contribuția PAC la îndeplinirea obiectivelor în materie de schimbări climatice este nerealistă. Supraestimarea contribuției PAC ar putea antrena diminuarea contribuțiilor financiare realizate în alte domenii de politici, reducându-se astfel contribuția globală a cheltuielilor UE la atenuarea schimbărilor climatice și la adaptarea la acestea. În loc să se utilizeze ponderarea de 40 % pentru ansamblul sprijinului acordat prin plăți directe, un mod mai fiabil de a se estima contribuția ar fi acela de a se aplica această ponderare numai pentru plățile directe efectuate pentru zonele în care fermierii aplică efectiv practici destinate să atenueze schimbările climatice [de exemplu, protejarea zonelor umede și a turbăriilor (61)].

39.

Propunerea Comisiei subliniază că obiectivele în materie de mediu și de schimbări climatice constituie o prioritate de prim ordin și că PAC ar trebui să reflecte un nivel de ambiție mai ridicat în privința lor (62). Acest nivel de ambiție ar urma să fie – sub rezerva constrângerilor discutate mai sus – determinat de planurile strategice PAC. Statele membre vor trebui să definească ținte cuantificate pentru indicatorii de rezultat în planurile lor strategice PAC. Aceste ținte vor trebui să fie justificate de statele membre (63), dar propunerea nu menționează că acestea din urmă ar trebui să furnizeze elemente care să dovedească care era situația lor de referință, astfel încât să dea Comisiei posibilitatea de a evalua nivelul de ambiție al țintelor propuse. Comisia ar urma să evalueze țintele respective și justificarea lor în cursul procedurii de aprobare a planurilor strategice PAC. Nu este clar cum își va efectua Comisia evaluarea sau cum va asigura un nivel suficient de ambiție, dat fiind că nu vor exista ținte cuantificate la nivelul UE. Legiuitorul ar putea, de exemplu, să includă, în descrierea modului în care Comisia ar trebui să evalueze planurile strategice PAC (64), țintele stabilite pentru UE și angajamentele asumate în ceea ce privește obiectivele de dezvoltare durabilă, cum ar fi reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră.

40.

Propunerea nu explică modul în care Comisia își va efectua evaluarea privind planurile strategice PAC. Aceasta ar urma să fie ghidată de ideea unui „nivel sporit de ambiție în ceea ce privește obiectivele în materie de mediu și climă”, menționată la articolul 92 din Regulamentul privind planurile strategice PAC. Cu toate acestea, nu se explică sensul unor formulări precum „urmăresc să aducă o contribuție generală sporită” și „în planurile lor strategice PAC, […] explică […] modul în care intenționează să aducă această contribuție generală sporită”. Rămâne neclar modul în care Comisia ar urma să evalueze sau să măsoare acest nivel de ambiție.

41.

Un regulament nu poate anticipa toate provocările majore cu care ar putea să se confrunte în viitor o politică de cheltuieli atât de variată și de amplă precum PAC. Aceasta înseamnă că Comisia va avea nevoie de un anumit grad de flexibilitate în gestionarea politicii. Acest argument nu explică însă de ce obiectivele propuse pentru PAC nu sunt clar definite și de ce nu sunt transpuse în ținte cuantificate. În lipsa unor obiective clare și a unor ținte cuantificate, Comisia nu va fi în măsură să evalueze performanța politicii în raport cu rezultatele dorite. Punctul de plecare pentru un sistem bazat pe performanță care să fie eficace constă în stabilirea unor obiective clare și specifice.

Evaluarea resurselor financiare ale PAC

Criterii 3.1. Fondurile sunt alocate pe baza unei evaluări a nevoilor și pe baza rezultatelor preconizate. 3.2. Fondurile sunt cheltuite acolo unde pot aduce o valoare adăugată europeană semnificativă.

42.

În evaluarea impactului, Comisia a analizat alocarea de fonduri pentru diferitele scheme. Această analiză s-a realizat prin simularea efectului pe care ar putea să îl aibă asupra obiectivelor PAC diferite combinații de opțiuni de politică și de alocări de fonduri. Evaluarea impactului nu a permis identificarea celei mai bune opțiuni dintre toate, ci mai degrabă a concluzionat că, per ansamblu, trebuie să se facă compromisuri dificile între opțiunile de politică. De exemplu, opțiunile care prevăd programe de mediu mai ambițioase merg în tandem cu o scădere preconizată a veniturilor fermierilor.

43.

FEGA ar urma să acopere sprijinul direct acordat fermierilor, cu finanțare de 100 % de la bugetul UE. FEADR ar urma să acopere angajamentele în materie de mediu și de climă, investițiile în exploatațiile agricole și anumite alte proiecte rurale, cu cofinanțare din partea statelor membre. Deși, inițial, Comisia avea intenția de a propune intensități ale finanțării în funcție de valoarea adăugată a UE (65), nivelurile propuse de cofinanțare nu reflectă acest lucru. De exemplu, programele ecologice ar urma să fie finanțate în proporție de 100 % de către UE (66), chiar dacă ele ar fi mai puțin ambițioase decât angajamentele în materie de mediu, acestea din urmă necesitând o cofinanțare de 20 % din partea statului membru (67). Nu există niciun motiv pentru menținerea acestei distincții și nici a terminologiei separate aferente celor două fonduri. Combinarea lor ar putea, de exemplu, să faciliteze realizarea unei corelații între nivelul de cofinanțare din partea UE și valoarea adăugată europeană.

44.

Anexele la Regulamentul privind planurile strategice PAC indică alocarea financiară propusă pentru fiecare stat membru. Aceste alocări nu sunt determinate nici în funcție de nevoile statelor membre, nici în funcție de angajamentele de a obține anumite rezultate. Statele membre ar urma să aloce fonduri către diferitele măsuri pe baza propriilor evaluări ale nevoilor care figurează în planurile lor strategice PAC. Figura 4 ilustrează marja de manevră propusă și constrângerile propuse în cadrul bugetului PAC. Figura 4 Bugetul PAC: marja de manevră și constrângerile Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza articolelor 82, 83 și 86 din Regulamentul privind planurile strategice PAC și a anexelor IV-IX la acesta, precum și pe baza documentelor de lucru ale Comisiei.

45.

Regulamentul propune ca o proporție minimă de 30 % din FEADR (68) să fie rezervată pentru acțiuni legate de mediu și de schimbările climatice și ca o sumă egală cu cel puțin 2 % din alocarea FEGA (69) să fie consacrată pentru reînnoirea generațională. Această repartizare a fondurilor, alături de o serie de alte elemente (70) ale propunerii, reflectă prioritatea acordată chestiunii atragerii tinerilor fermieri și remedierii deficiențelor identificate în recentul raport special al Curții pe această temă (71). Situația demografică a comunității rurale variază puternic de la un stat membru la altul, însă nu există posibilitatea ca un stat membru să concluzioneze că sunt inutile eventualele eforturi suplimentare pentru a promova reînnoirea generațională. Dacă întotdeauna vor fi în mod automat disponibile fonduri UE pentru acest scop, scade puterea stimulentului pentru statele membre de a recurge la alte instrumente de politică pentru a obține reînnoirea generațională.

46.

Raportul special al Curții privind sprijinul acordat de UE pentru tinerii fermieri recomanda o mai bună direcționare a ajutorului, inclusiv prin specificarea mai clară a obiectivelor acestuia și a impactului său preconizat asupra ratei de reînnoire generațională și a viabilității exploatațiilor sprijinite. Conform propunerii, statele membre pot decide să utilizeze cea mai mare parte din suma rezervată pentru tinerii fermieri pentru a le oferi mai degrabă sprijin complementar pentru venit (plăți directe) decât ajutor la instalare. Așa cum a evidențiat auditul Curții, acest din urmă ajutor oferă mai multe ocazii pentru o mai bună direcționare a ajutorului în favoarea tinerilor fermieri, pentru a-i sprijini, de exemplu, să îmbunătățească viabilitatea exploatațiilor lor, să introducă măsuri pentru economisirea apei sau a energiei, să se lanseze în agricultura ecologică sau să se instaleze în zone defavorizate.

47.

Rezervarea propusă a unui procent de 30 % din alocarea FEADR pentru acțiuni de mediu și climă (care, la ora actuală, exclude plățile pentru zonele care se confruntă cu constrângeri naturale) poate acționa ca un stimulent pentru a spori cheltuielile realizate pentru aceste obiective. Posibilitatea acordată statelor membre de a transfera fonduri de la FEGA la FEADR pentru a sprijini angajamente în materie de mediu și de climă finanțate în proporție de 100 % de UE poate contribui, și ea, în acest sens. Statele membre nu ar avea obligația de a rezerva fonduri pentru programele ecologice introduse în cadrul FEGA. Aceste programe ar fi supuse unei plafonări obligatorii a plăților efectuate către fermierii individuali (72). Aceasta înseamnă că fermierii care primesc un sprijin pentru venitul de bază la un nivel apropiat de acest plafon sau mai mare de acesta nu ar avea niciun stimulent pentru a adopta astfel de programe ecologice.

48.

Propunerea PAC nu pare să răspundă nevoii de a se elimina lacunele în materie de investiții din sectorul agricol și de a se conferi un efect de levier bugetului UE (73). Ea nu prevede niciun stimulent specific pentru a incita la recurgerea în mai mare măsură la instrumente financiare.

49.

În concluzie, conform propunerii, fondurile UE nu ar urma să fie alocate pe baza unei evaluări a nevoilor realizate la nivelul de ansamblu al UE și nici în funcție de rezultatele preconizate. Fiecare stat membru va efectua alocări din pachetul său financiar prestabilit către diferite intervenții specifice, pe baza evaluării nevoilor specifice țării în cauză, chiar dacă aceste alocări ar urma să rămână supuse mai multor restricții semnificative. Propunerea nu prevede un mecanism care să permită acordarea unei rate mai mari de cofinanțare din partea UE pentru măsurile care aduc o valoare adăugată europeană mai mare.

Evaluarea proceselor din cadrul PAC

Criterii 4.1. Politica este pusă în aplicare prin intermediul unor instrumente cu un bun raport costuri-eficacitate, bazate pe probe solide. 4.2. Există coerență între PAC și alte politici ale UE, precum și între diferite instrumente din cadrul PAC. 4.3. Normele de punere în aplicare sunt simple și nu compromit raportul costuri-eficacitate. 4.4. Sunt propuse dispoziții adecvate pentru tranziția către noul model de obținere a rezultatelor.

Raportul costuri-eficacitate

50.

Evaluarea impactului nu include o analiză a raportului costuri-eficacitate al opțiunilor de politică avute în vedere, dar evaluează eficacitatea diferitelor instrumente în realizarea obiectivelor PAC.

51.

Comisia propune să reglementeze tipurile de plăți pe care le pot efectua statele membre către beneficiarii finali (74). Propunerea stipulează că statele membre pot concepe scheme de plată bazate pe rezultate care să încurajeze fermierii să realizeze o îmbunătățire semnificativă a calității mediului la scară mai largă și în mod măsurabil (75). Propunerea nu ar urma să permită și pentru alte scopuri utilizarea plăților bazate pe rezultate către beneficiari, în conformitate cu Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC), care se aplică fondurilor structurale (76). Curtea nu vede de ce această opțiune nu ar fi extinsă la toate angajamentele în materie de gestionare introduse la același articol.

52.

Un grad mai ridicat de subsidiaritate ar putea ajuta statele membre să definească intervenții mai bine direcționate către nevoile lor specifice. Cu toate acestea, așa cum a remarcat Comisia însăși în evaluarea impactului (77), existența unor criterii de eligibilitate variabile ar putea prezenta, de asemenea, riscul să nu se garanteze condiții de concurență echitabile, în condițiile în care importanța acestora constituia unul dintre principalele mesaje care au rezultat în urma consultării publice (78). De exemplu, propunerea nu conține nicio definiție a durabilității (79) operațiunilor (80), ceea ce înseamnă că fiecare stat membru ar putea să o definească în mod diferit (cu excepția cazului în care acest aspect ar fi abordat atunci când Comisia va evalua planurile strategice PAC; a se vedea punctul 58).

53.

Conform propunerii, statele membre ar urma să aibă obligația de a defini conceptul de „fermier veritabil” (81). În conformitate cu normele în vigoare în prezent, statele membre pot alege să nu plătească sprijin persoanelor ale căror activități agricole reprezintă numai o parte neglijabilă din ansamblul activităților lor economice sau al căror obiect principal de activitate nu constă în desfășurarea de activități agricole. În conformitate cu noua propunere, această opțiune ar urma să devină regula generală. Ar urma să fie de competența statelor membre să elaboreze criterii obiective și nediscriminatorii care să permită o direcționare eficace a ajutorului (82) către „fermierii veritabili”, fără să se genereze costuri administrative disproporționate. Sprijinindu-se pe activitățile sale recente (a se vedea caseta 5), Curtea anticipează că statele membre vor întâmpina dificultăți la elaborarea unei definiții cu un bun raport costuri-eficacitate. Caseta 5 –   Conceptul de „fermier activ” în perioada actuală În încercarea de a direcționa mai bine sprijinul direct din partea UE către fermierii activi, reforma din 2013 a PAC a introdus o așa-numită „listă negativă”, care vizează excluderea beneficiarilor a căror activitate principală nu este agricultura (83). Curtea a constatat (84) că această listă fusese, per ansamblu, doar parțial eficace și antrenase o sarcină administrativă semnificativă pentru agențiile de plăți. Ținând seama de aceste dificultăți, Consiliul și Parlamentul au convenit că, începând cu anul 2018, statele membre puteau decide dacă urmau să reducă criteriile prin care solicitanții puteau demonstra statutul de „fermier activ” sau dacă urmau să înceteze aplicarea „listei negative”. Această schimbare era justificată de existența unor preocupări legate de faptul că dificultățile și costurile administrative ale punerii în aplicare a clauzei privind fermierii activi depășeau avantajul care consta în excluderea unui număr foarte limitat de beneficiari inactivi din schemele de sprijin direct.

Coerența

54.

Una dintre schimbările esențiale pe care le aduce propunerea privind PAC de după 2020 constă în programarea combinată atât a FEGA, cât și a FEADR într-un singur plan strategic PAC general. Acest lucru ar putea contribui la asigurarea coerenței între diferitele instrumente ale PAC.

55.

În ceea ce privește perioada actuală, Curtea a criticat complexitatea generată de existența în paralel a mai multor instrumente legate de mediu și de schimbările climatice (85). Deși propunerea ar urma să pună capăt înverzirii, introducerea programelor ecologice va însemna că vor exista în continuare trei instrumente de mediu diferite (86): — „condiționalitate” pentru plăți directe (articolul 11); — programe ecologice finanțate de FEGA (articolul 28); — angajamente în materie de gestionare legate de mediu și de climă finanțate prin FEADR (articolul 65).

56.

„Condiționalitatea” ar urma să fie mecanismul care ar succeda ecocondiționalității și înverzirii. Sfera sa de aplicare ar urma să fie mai largă decât cea a mecanismului precedent, acoperind toți beneficiarii (nu există derogări pentru fermele mici) și prevăzând cerințe noi, cum ar fi rotația obligatorie a culturilor, menită să îmbunătățească protecția și calitatea solului. În pofida utilizării termenului de „condiționalitate”, plățile directe nu ar urma să fie condiționate de respectarea acestui set de cerințe de bază în materie de mediu și de climă, ci în schimb, statele membre ar urma să impună sancțiuni administrative beneficiarilor care nu îndeplinesc aceste cerințe (87).

57.

De fapt, încorporarea cerințelor de înverzire în mecanismul de condiționalitate ar putea să le diminueze efectul disuasiv. În Raportul său special nr. 5/2011, Curtea a recomandat că măsurile de reducere a plăților în urma nerespectării normelor de ecocondiționalitate ar trebui să devină mai severe. Comisia propune, în schimb, un sistem de sancțiuni bazat pe sistemul aplicabil în prezent pentru ecocondiționalitate; a se vedea caseta 6 pentru un exemplu în acest sens. Caseta 6 –   Exemplu de consecințe în cadrul mecanismului de condiționalitate în comparație cu înverzirea Propunerea prevede reducerea atât a ratelor de control (de la 5 %, în general, la 1 %) (88), cât și a sancțiunilor. Conform cadrului actual de înverzire, un fermier care nu respectă cerințele privind diversificarea culturilor riscă să i se impună o reducere de până la 50 % (în cazul în care nu există nicio diversificare) a plății pentru înverzire vărsate pentru terenurile arabile, precum și o sancțiune administrativă suplimentară de până la 25 % din plata pentru înverzire. În conformitate cu actuala propunere a Comisiei, diversificarea culturilor ar urma să fie înlocuită de rotația culturilor (89), cerință integrată în cadrul pentru condiționalitate. Prin urmare, în conformitate cu articolul 86 alineatul (2) din regulamentul orizontal, sancțiunea pentru nerespectarea cerinței de rotație a culturilor datorată neglijenței ar urma să fie, ca regulă generală, de 3 % din cuantumul total al plății (90).

58.

Statele membre vor trebui să își definească standardele naționale în materie de condiționalitate în planurile strategice PAC. Spre deosebire de practica din perioada curentă, Comisia ar urma să aprobe aceste standarde (91). În acest sens, ar fi importantă aplicarea unor criterii clare și obiective de către Comisie.

59.

Schema de plată propusă pentru angajamentele în materie de gestionare legate de mediu și de climă (92) ar urma să fie similară cu schema actuală de plată pentru agromediu; în schimb, programele ecologice (93) ar urma să constituie o intervenție nouă în domeniul mediului. Aceste două scheme ar urma să aibă aceleași obiective, iar propunerea prevede chiar că statele membre trebuie să se asigure că ele nu se suprapun. Așa cum a remarcat deja Curtea în trecut (94), o astfel de duplicare sporește complexitatea, deoarece statele membre ar avea obligația de a dezvolta mecanisme complexe pentru a se asigura că schemele depășesc cerințele de condiționalitate (95) și evită astfel riscul dublei finanțări.

60.

În plus, în timp ce angajamentele în materie de mediu și de climă ar urma să acopere, în general, o perioadă de cinci-șapte ani (96) pentru a obține beneficii sporite în materie de mediu și de climă, cerințele impuse pentru acțiunile vizate de programele ecologice nu prevăd ca aceste acțiuni să dureze mai mult de un an (97). Deși se pot obține unele beneficii cu programe anuale, pentru obținerea anumitor beneficii în materie de mediu și de climă (de exemplu, creșterea materiei organice din sol și creșterea sechestrării dioxidului de carbon) este necesar să se asume angajamente pe mai mulți ani.

Simplificare

61.

Propunerea ar urma să consolideze actualele cinci regulamente în trei regulamente (a se vedea punctul 16). Existența a trei regulamente conținând mai multe trimiteri încrucișate complică lectura textului juridic (a se vedea caseta 7). Caseta 7 –   Exemplu de trimiteri încrucișate în propunere Articolul 101 din Regulamentul privind planurile strategice PAC stabilește informațiile pe care vor trebui să le prezinte statele membre în planurile strategice PAC cu privire la „sistemele de guvernanță și de coordonare”. Criteriile pentru aceste sisteme sunt stabilite însă în regulamentul orizontal. Denumirea titlului VII din Regulamentul privind planurile strategice PAC este „Monitorizare, raportare și evaluare”, în timp ce regulamentul orizontal face referire la „finanțare, gestionare și monitorizare”. Articolul 121 alineatul (7) din Regulamentul privind planurile strategice PAC prevede că Comisia va efectua o verificare anuală a performanței, menționată la articolul 52 din regulamentul orizontal. Articolul 121 alineatul (9) din Regulamentul privind planurile strategice PAC acoperă rapoartele anuale privind performanța și face referire la planuri de acțiune în conformitate cu articolul 39 alineatul (1) din regulamentul orizontal. Articolul 39 alineatul (1) din regulamentul orizontal privind „suspendarea plăților în raport cu monitorizarea multianuală a performanței” face trimitere, la rândul său, la articolele 115 și 116 și articolul 39 alineatul (2) face trimitere la articolul 121 din Regulamentul privind planurile strategice PAC. Pe lângă numeroasele trimiteri încrucișate care complică lectura textului, utilizarea mixtă a noțiunilor „anual” și „multianual” creează, de asemenea, confuzie. La fel de confuze sunt obiectivele cadrului de performanță, care, uneori, fac referire la evaluarea „PAC” [articolul 116 litera (a)] și alteori la evaluarea „planurilor strategice PAC” [articolul 116 literele (c) și (d)]. Articolele 84 și 85 din regulamentul orizontal se referă la sistemul de control și la sancțiunile aferente „condiționalității”, dar condițiile acesteia sunt stabilite în Regulamentul privind planurile strategice PAC. Articolul 86 din regulamentul orizontal se referă la calcularea sancțiunilor administrative, dar acestea din urmă sunt prevăzute în Regulamentul privind planurile strategice PAC.

62.

Propunerea include anumite simplificări, cum ar fi existența unui singur plan pentru fiecare stat membru (98) și un singur comitet de monitorizare (99). Menținerea structurii actuale, constituite din agenții de plăți, organisme de coordonare, autorități competente și organisme de certificare (100), ar urma să contribuie la garantarea coerenței și a stabilității. Comisia propune, de asemenea, menținerea unor sisteme precum Sistemul integrat de administrare și control și Sistemul de identificare a parcelelor agricole.

63.

UE a introdus inițial, cu ocazia reformelor anterioare ale PAC, plăți directe bazate pe drepturi la plată calculate în funcție de nivelurile anterioare de producție, cu scopul de a compensa fermierii pentru scăderile preconizate ale prețurilor produselor alimentare. Conform actualei propuneri, drepturile la plată nu vor mai fi obligatorii, ci se introduce opțiunea de plăți forfetare per hectar pentru toate statele membre, fără nicio obligație de a recurge la drepturi la plată (101). Aceasta ar constitui o simplificare semnificativă în statele membre care aplică în prezent schema de plată de bază, având în vedere normele și calculele complexe aferente, de regulă, drepturilor la plată.

64.

Propunerea urmează să renunțe la anumite cerințe ale UE, lucru care poate avea un efect pozitiv pentru simplificare, dar nu și pentru buna gestiune financiară. De exemplu: — Propunerea va introduce (102) posibilitatea ca statele membre să finanțeze TVA-ul, care, în prezent, nu este eligibil. Finanțarea TVA-ului nu ar constitui o utilizare eficace a fondurilor UE, întrucât nu ar contribui la îndeplinirea obiectivelor UE, ci doar la bugetul propriu al statelor membre (103). — Spre deosebire de perioada actuală, propunerea ar urma să permită finanțarea proiectelor demarate înainte de data depunerii cererii de finanțare (104). Acest lucru sporește riscul de apariție a efectului de balast (deadweight).

65.

Unele dintre dispozițiile propunerii sporesc complexitatea. De exemplu, articolul 15 din Regulamentul privind planurile strategice PAC stabilește modul în care ar urma să se reducă cuantumurile plăților directe. Curtea sugerează să fie clarificată această dispoziție, întrucât ea nu prevede în mod explicit cât ar trebui să scadă statele membre în cazul forței de muncă remunerate. Pe de o parte, la alineatul (2) litera (a) din prezentul articol se indică faptul că statele membre ar trebui să scadă salariile, impozitele și contribuțiile sociale declarate de fermier. Pe de altă parte, paragraful final al articolului 15 alineatul (2) face referire la un calcul pe baza salariilor standard medii. Chiar dacă ar fi clarificată această dispoziție, aplicarea ei ar fi complexă.

66.

Pentru a rezuma, instrumentele alese nu reflectă întotdeauna opțiunile cu cel mai bun raport costuri-eficacitate. De exemplu, prin combinarea schemelor pentru mediu și prin diferențierea cofinanțării pentru intervenții în funcție de valoarea lor adăugată europeană (a se vedea punctul 43), s-ar putea reduce sarcina administrativă fără să se compromită utilizarea eficace a fondurilor UE. Cu toate acestea, propunerea ar urma să simplifice mai multe aspecte ale PAC și introducerea planului strategic PAC ar putea contribui la crearea unor sinergii între diferitele instrumente ale PAC. Comisia nu a stabilit încă modalitățile de gestiune pentru tranziția către noul model de obținere a rezultatelor. Așadar, este prea devreme pentru a le evalua.

67.

Asigurarea unor condiții de concurență echitabile și a unui nivel de ambiție suficient ar urma să constituie principalele provocări cărora ar trebui să le facă față Comisia atunci când aprobă planurile strategice PAC. Propunerea nu furnizează precizări cu privire la modul în care Comisia va evalua aceste planuri (105). Curtea dorește să sublinieze cât este de important ca Comisia să fie transparentă în ceea ce privește așteptările pe care le are în ceea ce privește conținutul și calitatea planurilor strategice PAC și o încurajează, eventual, să publice, într-un act de punere în aplicare, un model de plan strategic PAC, precum și criteriile pe care le va utiliza pentru evaluare.

Stabilirea unei legături între resursele, realizările, rezultatele și impacturile PAC

Criterii 5.1. Un sistem eficace de măsurare a performanței realizează legătura între obiectivele politicii și realizările, rezultatele și impacturile acesteia. 5.2. Există o legătură clară între sumele plătite de la bugetul UE și îndeplinirea țintelor convenite în materie de performanță. 5.3. Se monitorizează performanța politicii și factorii externi relevanți și se procedează la adaptarea politicii atunci când este necesar.

Concepția de la baza sistemului de măsurare a performanței

68.

În această propunere, relația dintre resurse și realizări și dintre rezultate și impacturi, inclusiv la nivelul beneficiarilor finali, adesea nu este clară sau nu este demonstrată (cum este cazul, de exemplu, al plăților directe; a se vedea punctul 33). În pofida încercării de a se trece la un model de obținere a rezultatelor bazat pe performanță, legătura dintre obiective, diferitele acțiuni și indicatori rămâne vagă în propunere.

69.

Propunerea nu stabilește o legătură între tipuri de intervenții și obiective. În planurile strategice PAC, statele membre ar urma să identifice nevoile în cazul fiecărui „obiectiv specific” al PAC (106). Pe baza propriei evaluări a nevoilor, statele membre ar urma să definească intervențiile relevante și indicatorii de realizare și de rezultat corespunzători (107) (a se vedea figura 5). Figura 5 Legătura dintre obiectivele UE și indicatori Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza Regulamentului privind planurile strategice PAC.

70.

Comisia propune indicatori comuni de performanță în anexa I la Regulamentul privind planurile strategice PAC. Acești indicatori ar urma să constituie un element esențial al sistemului de performanță, însă elaborarea lor nu este încă definitivată. Comisia recunoaște că „ar fi necesare investiții suplimentare în vederea elaborării indicatorilor adecvați” (108). Ea va elabora, de asemenea, acte de punere în aplicare privind conținutul cadrului de performanță (109), inclusiv definiții mai detaliate ale indicatorilor.

71.

Curtea a examinat indicatorii, ținând seama de definițiile prezentate în figura 6. Pertinența și calitatea indicatorilor propuși variază, iar Curtea își face cunoscute observațiile detaliate cu privire la aceștia în anexa I. Doar acei indicatori de realizare care contribuie în mod clar la realizarea obiectivelor declarate sunt utili. De fapt, majoritatea indicatorilor de rezultat ar urma să reflecte mai degrabă realizările și unii dintre „indicatorii de impact” nu abordează impactul real. Figura 6 Definiții pentru resurse, realizări, rezultate și impact Sursa: Curtea de Conturi Europeană, Manualul de audit al performanței.

Stabilirea unei legături între sumele plătite și performanța realizată

72.

Măsurarea performanței (a realizărilor și a rezultatelor) la nivelul statelor membre, cu posibile consecințe financiare, poate acționa ca un stimulent pentru statele membre în vederea atingerii țintelor. În cadrul unui astfel de sistem, calitatea indicatorilor și fiabilitatea datelor de monitorizare ar fi însă esențială. Atât Curtea (110), cât și Serviciul de Audit Intern al Comisiei (111) au criticat actualul cadru comun de monitorizare și evaluare.

73.

Din propunere nu reiese clar dacă statele membre ar urma să fie autorizate ca, în plus față de indicatorii comuni (a se vedea punctul 70), să își dezvolte propriii indicatori pentru măsurarea performanței. La articolul 97 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul privind planurile strategice PAC, acest lucru este implicit, întrucât se menționează „indicatorii de rezultat specifici pentru planul strategic PAC”. Acest tip de indicator nu este însă menționat în conținutul cadrului de performanță descris la articolul 115 alineatul (2) litera (a) din același regulament, iar articolul 91 din acesta precizează că statele membre își definesc țintele pe baza indicatorilor comuni.

74.

Furnizarea de fonduri din mai multe programe pentru „investiții teritoriale integrate” (112) ar putea contribui la crearea unor sinergii între domeniile de politică. Cu toate acestea, autoritățile de management trebuie să se asigure că este posibilă identificarea operațiunilor, a realizărilor și a rezultatelor care contribuie la astfel de investiții. Întrucât neobținerea realizărilor și a rezultatelor ar putea avea consecințe financiare pentru plățile din cadrul PAC, va fi crucial ca aceste realizări și rezultate să fie atribuite fondului corect și este în continuare neclar cum vor raporta statele membre realizările și rezultatele pentru investițiile care sunt finanțate din mai multe fonduri. Deși propunerea referitoare la PAC prevede că opinia organismului de certificare va trebui să abordeze chestiunea fiabilității raportării privind performanța (113), Regulamentul privind dispozițiile comune nu conține nicio dispoziție similară privind fiabilitatea indicatorilor pentru alte domenii de politică. Acest lucru antrenează riscul de dublă raportare a realizărilor și a rezultatelor obținute, lucru care va trebui să fie luat în considerare de organismele de certificare în evaluările lor.

75.

În fiecare an, statele membre ar urma să raporteze cu privire la realizările și rezultatele obținute. Comisia ar urma să compare realizările cu cheltuielile declarate (114), precum și rezultatele cu țintele stabilite în planurile strategice PAC (115). În cazul în care realizările raportate s-ar situa cu mult sub cuantumul corespunzător cheltuielilor declarate (cu o diferență mai mare de 50 %) (116), Comisia poate suspenda sau poate reduce (117) plățile către statele membre. În cazul în care statele membre nu și-ar atinge țintele pentru rezultate, Comisia ar putea să le solicite să elaboreze planuri de acțiune. Ea ar putea, de asemenea, să suspende plățile sau, în ultimă instanță, să le reducă.

76.

Pertinența și calitatea indicatorilor este inegală (a se vedea punctul 71). Pentru majoritatea cheltuielilor, statele membre ar urma să primească plăți din partea Comisiei pe baza numărului de beneficiari și de hectare pentru care se acordă sprijin. În aceste condiții, pare puțin probabil să apară o diferență mai mare de 50 % între realizări și cheltuieli. În opinia Curții, conform propunerii, cea mai mare parte a plăților nu ar urma să fie bazate pe performanță, întrucât statele membre nu vor primi plăți pentru atingerea țintelor în materie de performanță.

77.

Pentru noua perioadă, Comisia propune înlocuirea rezervei de performanță introduse în perioada actuală cu un bonus de performanță pentru atingerea țintelor în materie de mediu și de climă. Având în vedere caracterul limitat al impactului financiar al acestui bonus de performanță (a se vedea figura 7), este puțin probabil ca acesta să acționeze ca un stimulent pentru statele membre în vederea atingerii țintelor respective. Figura 7 Valoarea agregată a bonusului de performanță, în milioane de euro, în raport cu suma rezervată pentru plățile de mediu și cu bugetul total propus pentru FEADR Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza articolelor 86, 123 și 124 din Regulamentul privind planurile strategice PAC și a anexei IX la acesta.

Monitorizarea performanței politicii și a factorilor externi relevanți

78.

În plus față de evaluarea anuală a performanței și de verificarea anuală a performanței efectuate de Comisie cu privire la realizările și rezultatele raportate de statele membre, Comisia va măsura performanța și pentru fiecare plan strategic PAC, precum și pentru PAC în ansamblul său. Statele membre ar urma să finalizeze evaluări cuprinzătoare ale planurilor lor strategice PAC (118), iar Comisia va efectua evaluări intermediare și ex post (119) care merg mai departe decât evaluările sale anuale ale performanței și care nu vor antrena consecințe pentru plățile efectuate către statele membre.

79.

Aceste evaluări efectuate de Comisie ar implica evaluarea unor indicatori de impact (120) mai degrabă pe baza unor surse de date externe decât pe cele raportate de statele membre. Factorii externi fac dificilă măsurarea impactului direct al politicii. În consecință, evaluările care măsoară indicatori de impact nu pot stabili o legătură directă între impactul politicii și intervențiile finanțate prin planurile strategice PAC.

80.

În concluzie, Curtea nu consideră că modelul propus constituie un sistem eficace de gestionare a performanței. Obiectivele politicii nu pot fi corelate în mod clar cu intervențiile sau cu realizările, rezultatele și impacturile acestora. Existența unor diferențe mari în ceea ce privește atingerea țintelor nu ar urma să aibă un impact considerabil asupra finanțării din partea UE. Rezultatele și impactul politicilor finanțate de la bugetul UE nu vor fi clare. Prezentarea elementelor propuse într-un cadru coerent (a se vedea anexa II) ar ajuta la analizarea gradului lor de acoperire și a coerenței lor.

Evaluarea modului de asigurare a răspunderii de gestiune în cadrul PAC

Criteriu 6.1. Există un lanț solid în materie de audit și de asigurare a răspunderii de gestiune.

81.

Trecerea fermă la un model bazat pe performanță, dotat cu un sistem solid de gestionare a performanței, ar putea consolida răspunderea de gestiune, dar aceasta nu înseamnă că dispare necesitatea de a controla dacă beneficiarii îndeplineau condițiile pentru primirea sprijinului (un element-cheie pentru legalitate și regularitate). În opinia Curții, pentru a se asigura conformitatea cu normele și condițiile aplicabile, este necesar un sistem solid de asigurare externă. Având în vedere caracteristicile modelului propus pentru obținerea de rezultate, precum și limitările modelului propus pentru măsurarea performanței (a se vedea punctul 76 pentru un exemplu în acest sens), propunerile Comisiei sunt susceptibile să conducă la slăbirea cadrului de răspundere de gestiune.

Eligibilitatea

82.

Una dintre modificările esențiale aduse de propunere ar consta în redefinirea eligibilității la finanțare din partea UE în cazul plăților efectuate în cadrul PAC. Comisia afirmă că eligibilitatea plăților nu ar mai trebui să depindă de legalitatea și regularitatea plăților către beneficiarii individuali (121). Conform propunerii, plățile efectuate de statele membre ar urma să fie eligibile pentru finanțarea din partea UE dacă corespund unei realizări și dacă au fost efectuate în conformitate cu sistemele de guvernanță aplicabile. Acest lucru va avea consecințe semnificative asupra lanțului în materie de audit.

83.

În figura 8, sunt prezentate criteriile de eligibilitate propuse pentru finanțarea din partea UE în cadrul PAC și măsura în care acestea ar acoperi cheltuielile PAC. Figura 8 Criteriile de eligibilitate pentru finanțare din partea UE propuse pentru cheltuielile din cadrul PAC Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza articolului 35 din regulamentul orizontal.

84.

Conform propunerii, numai o foarte mică parte din cheltuielile din cadrul PAC ar trebui să fie „efectuate în conformitate cu normele aplicabile ale Uniunii”, în conformitate cu articolul 35 litera (b) din regulamentul orizontal. Pentru majoritatea cheltuielilor din cadrul PAC, ar urma să fie aplicabil articolul 35 litera (c). Legiuitorul ar trebui să analizeze dacă normele Uniunii ar fi relevante pentru toate finanțările din partea UE și, în caz afirmativ, ar trebui să modifice articolul 35 litera (b) pentru a acoperi toate cheltuielile din cadrul PAC (122). Conform propunerii, legalitatea și regularitatea ar avea două dimensiuni: respectarea normelor aplicabile ale Uniunii [articolul 35 litera (b)] și obținerea de rezultate în conformitate cu sistemele de guvernanță aplicabile [articolul 35 litera (c)]. Curtea își exprimă temerea că o dispoziție legală care prevede că numai o mică parte din cheltuieli trebuie să fie efectuate în conformitate cu normele Uniunii ar putea priva de sens aceste norme și ar putea submina aplicarea dreptului UE.

85.

Definiția „realizărilor corespunzătoare” de la articolul 35 litera (c) punctul (i) din regulamentul orizontal este neclară. De exemplu, în cazul angajamentelor în materie de gestionare legate de mediu, realizările ar urma să fie măsurate prin numărul de hectare care fac obiectul angajamentului (123). În opinia Curții, o astfel de realizare nu ar trebui să fie considerată ca fiind obținută (124) prin simpla asumare a unui angajament pentru un anumit număr de hectare, ci numai în urma îndeplinirii angajamentului respectiv în cursul unei perioade definite. Cu toate acestea, dat fiind că angajamentul ar urma să fie definit în planul strategic PAC (sau, eventual, într-un contract încheiat între statul membru și beneficiarul final), nu este clar (125) în ce măsură acesta ar intra în sfera de aplicare a normelor de eligibilitate ale UE. Dacă sfera de aplicare nu include îndeplinirea angajamentului, una dintre consecințele pe care le-ar antrena criteriile de eligibilitate propuse (a se vedea figura 8) ar putea fi aceea că s-ar permite finanțarea plăților din partea UE către un beneficiar individual chiar dacă plățile nu îndeplinesc condițiile de eligibilitate stabilite în planul strategic PAC (126).

86.

Semnificația sintagmei „efectuate în conformitate cu sistemele de guvernanță aplicabile” este, la rândul ei, neclară (127). Conform articolului 2 din regulamentul orizontal, sistemele de guvernanță includ organismele de guvernanță și normele UE stabilite în Regulamentul privind planurile strategice PAC și în regulamentul orizontal. Aceste regulamente conțin mai multe norme aplicabile beneficiarilor individuali, de exemplu, definițiile (128) pe care ar trebui să le formuleze statele membre în planurile lor strategice PAC. Nu este clar dacă aceste norme, care sunt definite în planurile strategice PAC, dar care sunt obligatorii în regulamentele UE, vor face parte din sistemele de guvernanță.

Gestionare, control și asigurare

87.

Organismele de guvernanță ar urma să rămână aceleași ca cele din perioada actuală, însă rolul lor se va modifica, conform propunerii. În figura 9, se face o comparație între perioada curentă și noua propunere pentru unele dintre elementele principale ale sistemului de gestionare și control al PAC. Figura 9 Elementele principale ale sistemului de gestionare și control Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza actualei legislații privind PAC și a propunerii Comisiei.

88.

În principiu, rolul agențiilor de plăți nu ar urma să se modifice foarte mult. Ele vor efectua controale detaliate cu privire la legalitatea și regularitatea operațiunilor (129), acoperind normele stabilite în planurile strategice PAC. De asemenea, agențiile de plăți ar urma să continue să întocmească conturile anuale și să furnizeze declarații de gestiune, așa cum se indică în figura 9.

89.

Rolul organismelor de certificare ar urma să se modifice în mod semnificativ. În raportul său special referitor la organismele de certificare (130), Curtea a salutat introducerea unei opinii privind legalitatea și regularitatea din partea organismelor de certificare. Propunerea nu va obliga în mod direct organismele de certificare să raporteze cu privire la legalitate și regularitate (131). Opiniile lor vor acoperi, în schimb, elementele prevăzute la articolul 35 din regulamentul orizontal, ceea ce ar însemna, în practică, legalitatea și regularitatea în cadrul noului model (a se vedea punctele 82 și 83). Rolul organismelor de certificare, așa cum este prevăzut la articolul 11 alineatul (1) literele (b) și (c) din regulamentul orizontal, rol care introduce raportarea cu privire la fiabilitatea datelor privind performanța, va fi compatibil cu articolul 63 alineatul (7) din noul regulament financiar (132). Normele detaliate privind rolul organismelor de certificare, inclusiv principiile și metodele de audit care urmează a fi utilizate pentru elaborarea opiniilor lor, ar urma să fie stabilite în acte de punere în aplicare (133).

90.

Organismele de certificare ar urma să exprime opinii privind, printre altele, funcționarea sistemelor de guvernanță instituite de statele membre (134). Sistemele de guvernanță la care se face referire în definiția propusă a eligibilității sunt definite (135) ca organismele de guvernanță – agențiile de plăți și organismele de coordonare, autoritatea competentă și organismele de certificare – și „cerințele de bază ale Uniunii”.

91.

„Cerințele de bază ale Uniunii” ar fi definite ca normele stabilite în Regulamentul privind planurile strategice PAC și în regulamentul orizontal (136). Aceste regulamente vor impune statelor membre să includă definiții și criterii de eligibilitate specifice în planurile lor strategice PAC. Aceasta înseamnă că unele dintre criteriile de eligibilitate conținute în planurile strategice PAC vor decurge din „cerințele de bază ale Uniunii” (a se vedea figura 10). Conform înțelegerii Curții, planurile strategice PAC ar urma să includă, așadar, atât norme care decurg din regulamente, cât și alte criterii de eligibilitate naționale. Figura 10 Suprapunerea dintre cerințele de bază ale Uniunii și normele din planurile strategice PAC Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

92.

Activitățile organismelor de certificare care stau la baza opiniilor (137) formulate de acestea cu privire la funcționarea corespunzătoare a sistemelor de guvernanță ar urma să includă testarea controalelor efectuate de agențiile de plăți. Agențiile de plăți vor trebui să verifice respectarea atât a cerințelor de bază ale Uniunii, cât și a normelor de eligibilitate cuprinse în planurile strategice PAC. Propunerea nu precizează însă dacă și verificările realizate de organismele de certificare ar urma să acopere normele de eligibilitate cuprinse în planurile strategice PAC. Dacă legiuitorul are așteptarea ca organismele de certificare să verifice dacă sistemele de guvernanță ale statelor membre acoperă cerințele de bază ale Uniunii așa cum sunt acestea transpuse în planurile strategice PAC, acest lucru ar trebui să fie clarificat în regulament.

93.

În cazul în care activitățile desfășurate de organismele de certificare nu vor include, în sfera lor de acoperire, legalitatea și regularitatea, inclusiv respectarea normelor Uniunii și a condițiilor stabilite în planurile strategice PAC, aceste aspecte vor fi verificate doar de agențiile de plăți. În opinia Curții, aceasta nu ar constitui un sistem de asigurare suficient de robust pentru a se garanta conformitatea cu normele și condițiile respective.

94.

Verificarea de către Comisie a performanței va constitui un element nou (a se vedea punctul 76), iar sfera de aplicare a procedurii sale de verificare a conformității (138) ar urma să fie limitată la criteriile de eligibilitate pentru finanțarea din partea UE. Acest lucru înseamnă că o deficiență la nivelul unui control efectuat de agenția de plăți cu privire la respectarea normelor de eligibilitate stabilite în planurile strategice PAC nu ar putea antrena impunerea unor corecții financiare. Un nivel mai scăzut de detaliu al normelor scade probabilitatea erorilor și Comisia preconizează, așadar, să desfășoare mai puține proceduri de verificare a conformității pe baza analizei riscurilor, cu rezultatul că se vor aplica mai puține corecții financiare. Propunerea Comisiei anticipează că, grație introducerii noului model de obținere de rezultate, se va constata o reducere semnificativă a veniturilor alocate rezultate ca urmare a verificării conformității și a neregulilor (139) (a se vedea figura 11). Figura 11 Estimarea veniturilor alocate (FEGA) rezultate ca urmare a verificării conformității și a neregulilor (în mii de euro și în procent din creditele FEGA) Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza bugetelor generale ale UE din perioada 2016-2019 și a fișei financiare legislative care însoțește propunerea de regulament privind planurile strategice PAC.

Misiunea de atestare a Curții

95.

În încheiere, Curtea reamintește că tratatul prevede obligația Curții, în calitate de auditor extern al UE, de a furniza o declarație de asigurare cu privire la legalitatea și regularitatea operațiunilor subiacente (140). Poziția Comisiei (141) este că, potrivit noii definiții a eligibilității pentru finanțare din partea UE, operațiunile subiacente nu ar mai consta în plățile efectuate către beneficiarii finali, ci în plățile efectuate către statele membre. Având în vedere că anumite „cerințe de bază ale Uniunii” (142) se aplică beneficiarilor individuali (143), ele ar putea fi verificate doar la nivelul acestor beneficiari.

96.

Ca urmare a problemelor și a incertitudinilor pe care le-a identificat Curtea în legătură cu definiția propusă pentru cheltuielile eligibile (a se vedea punctele 83-86) și cu cadrul de asigurare, Curtea nu va mai dispune de o bază pentru tipul de declarație de asigurare bazată pe o misiune de atestare (144) pe care o are în prezent în vedere. În special rolul neclar al organismelor de certificare (a se vedea punctele 89-93) ar putea însemna că nu va fi posibil să se acorde o mai mare credibilitate informațiilor privind legalitatea și regularitatea furnizate de entitățile auditate. Conform definiției propuse pentru eligibilitatea la finanțare din partea UE, plățile efectuate în cadrul PAC către statele membre ar urma să se bazeze pe realizările obținute. O misiune viitoare de atestare ar putea lua în considerare noul cadru prin atestarea, de exemplu, a realizărilor obținute. Aceasta ar presupune însă că Comisia ar trebui să furnizeze asigurarea că realizările au fost într-adevăr obținute și că Curtea ar trebui să evalueze această asigurare ca fiind fiabilă. Dacă agențiile de plăți sunt singurele organisme care verifică respectarea normelor stabilite în planurile strategice PAC, pe care se întemeiază obținerea cel puțin a unei părți din realizări (a se vedea punctul 85), este puțin probabil că această asigurare va fi suficientă pentru o misiune de atestare.

---

(1)  COM(2017) 713 final: Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – Viitorul sectorului alimentar și al agriculturii.

(2)  COM(2018) 392: Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a normelor privind sprijinul pentru planurile strategice care urmează a fi elaborate de statele membre în cadrul politicii agricole comune (planurile strategice PAC) și finanțate de Fondul european de garantare agricolă (FEGA) și de Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentelor (UE) nr. 1305/2013 și (UE) nr. 1307/2013 ale Parlamentului European și ale Consiliului.

(3)  COM(2018) 393: Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013.

(4)  COM(2018) 394: Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1308/2013 de instituire a unei organizări comune a piețelor produselor agricole, a Regulamentului (UE) nr. 1151/2012 privind sistemele din domeniul calității produselor agricole și alimentare, a Regulamentului (UE) nr. 251/2014 privind definirea, descrierea, prezentarea, etichetarea și protejarea indicațiilor geografice ale produselor vitivinicole aromatizate, a Regulamentului (UE) nr. 228/2013 privind măsurile specifice din domeniul agriculturii în favoarea regiunilor ultraperiferice ale Uniunii și a Regulamentului (UE) nr. 229/2013 privind măsurile specifice din domeniul agriculturii în favoarea insulelor mici din Marea Egee.

(5)  COM(2018) 375: Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european plus, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, și de instituire a unor norme financiare aplicabile acestor fonduri, precum și Fondului pentru azil și migrație, Fondului pentru securitate internă și Instrumentului pentru managementul frontierelor și vize.

(6)  Curtea de Conturi Europeană, Briefing Paper – Future of EU finances: reforming how the EU budget operates (Document de informare privind viitorul finanțelor UE – reformarea modului de funcționare a bugetului UE), februarie 2018.

(7)  Curtea de Conturi Europeană, Briefing Paper – The Commission’s proposal for the 2021-2027 Multiannual Financial Framework (Document de informare – Propunerea Comisiei pentru cadrul financiar multianual 2021-2027), iulie 2018.

(8)  Curtea de Conturi Europeană, Document de informare – Viitorul PAC, martie 2018.

(9)  Articolele 317-319 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).

(10)  Disponibilă la adresa https://ec.europa.eu/commission/publications/natural-resources-and-environment_en

(11)  Pagina 1 din expunerea de motive a Comisiei.

(12)  Articolul 3 din Regulamentul privind planurile strategice PAC definește o „intervenție” ca fiind un instrument de sprijin cu un set de condiții de eligibilitate specificate de statele membre în planurile strategice PAC.

(13)  Regulamentul (UE) nr. 1308/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de instituire a unei organizări comune a piețelor produselor agricole (JO L 347, 20.12.2013, p. 671).

(14)  Raportul special nr. 10/2018: „Schema de plată de bază în favoarea fermierilor – se află pe calea cea bună pe plan operațional, dar are un impact limitat asupra simplificării, a direcționării ajutorului și a convergenței nivelurilor de ajutor”.

(15)  https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/direct-support/direct-payments/docs/direct-payments-schemes_en.pdf, figura 6.

(16)  Secțiunea 1.4.2 din Fișa financiară legislativă care însoțește propunerea.

(17)  De exemplu, Raportul special nr. 16/2017: „Programarea pentru dezvoltarea rurală: este necesar să se reducă complexitatea și să se pună un accent mai mare pe rezultate”.

(18)  Recomandarea 4 din Raportul special nr. 16/2018: „Examinarea ex post a legislației UE: un sistem bine stabilit, dar incomplet”.

(19)  Articolul 110 alineatul (5) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului: „Comisia prezintă Parlamentului European și Consiliului un raport inițial cu privire la punerea în aplicare a prezentului articol, inclusiv privind primele rezultate referitoare la performanța PAC, până la 31 decembrie 2018. Un al doilea raport, care să includă o evaluare a performanței PAC, este prezentat până la 31 decembrie 2021” (JO L 347, 20.12.2013, p. 549).

(20)  Curtea de Conturi Europeană, Document de informare – Propunerea Comisiei pentru cadrul financiar multianual 2021-2027, iulie 2018.

(21)  Prin intermediul unei consultări publice realizate online, care a primit 58 520 de răspunsuri, din care 36,5 % au provenit de la fermieri, precum și prin intermediul unor întâlniri cu „grupuri de dialog civil” și al organizării unor ateliere specializate.

(22)  Centrul Comun de Cercetare (JRC): Scenar 2030 – Pathways for the European agriculture and food sector beyond 2020 (Scenariu 2030 – Căi de urmat pentru sectorul agricol și cel alimentar ale UE după 2020).

(23)  Raportul special nr. 3/2010: „Evaluările de impact în cadrul instituțiilor UE: un instrument util în sprijinul procesului decizional?”

(24)  Raportul special nr. 3/2010: „Evaluările de impact în cadrul instituțiilor UE: un instrument util în sprijinul procesului decizional?”

(25)  Chiar și fără partea care corespunde contribuției Regatului Unit la bugetul PAC, care s-a ridicat la 27,7 miliarde de euro în perioada 2014-2020.

(26)  Expunerea de motive din propunerea de regulament COM(2018) 392 și documentul de informare al Curții: Propunerea Comisiei pentru cadrul financiar multianual 2021-2027.

(27)  Pe baza documentului de lucru al Comisiei: Comparison Table between the Multiannual Financial Framework 2021-2027 Proposal and the Multiannual Financial Framework 2014-2020 (Tabel de comparație între propunerea pentru cadrul financiar multianual 2021-2027 și cadrul financiar multianual 2014-2020), 6 iunie 2018. Ambele calcule exclud partea care revine Regatului Unit din buget. Cu toate acestea, unul dintre calcule ia ultimul an din actualul cadru financiar multianual ca punct de comparație (înmulțindu-l cu șapte, cu scopul de a exclude efectele convergenței plăților directe și cele ale deciziilor statelor membre de a transfera fonduri între FEGA și FEADR), în timp ce celălalt calcul ia ca valoare de referință alocarea totală pentru perioada 2014-2020.

(28)  Comisia utilizează termenul „prețuri curente” pentru a desemna sume absolute care trebuie plătite sau angajate într-un anumit an. Pentru a ține seama de inflație, Comisia se servește și de „prețuri constante” (prețurile din anul 2011 pentru perioada în curs și prețurile din anul 2018 pentru următoarea perioadă), calculate utilizând un „deflator anual” de 2 %, care corespunde țintei de inflație a Băncii Centrale Europene. Această ajustare constituie o convenție bugetară a UE și nu reflectă neapărat rata reală a inflației în UE.

(29)  Documentele de programare actuale pentru FEADR, în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 487).

(30)  Pentru FEADR, planificarea strategică se realizează deja în cadrul programelor de dezvoltare rurală.

(31)  În jur de 21 de miliarde de euro, care corespund diferenței dintre suma totală propusă pentru bugetul FEGA și alocările rezervate pentru plățile directe în temeiul articolului 81 alineatul (1) din Regulamentul privind planurile strategice PAC și al anexei IV la acesta.

(32)  Articolul 86 alineatul (5) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(33)  Acordarea unui sprijin pentru venitul de bază către fermieri este obligatorie în temeiul articolului 17 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(34)  Articolul 28 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(35)  Conform articolului 20 din Regulamentul privind planurile strategice PAC, statele membre trebuie să se asigure că, cel târziu pentru anul de cerere 2026, toate drepturile la plată au o valoare de cel puțin 75 % din cuantumul unitar mediu planificat al sprijinului de bază pentru venit pentru anul de cerere 2026 prevăzut în planul strategic PAC. Statele pot decide să stabilească o reducere maximă care nu poate fi mai mică de 30 %.

(36)  Articolul 15 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(37)  Conform normelor actuale, plățile redistributive sunt facultative [articolele 1 și 41 din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor norme privind plățile directe acordate fermierilor prin scheme de sprijin în cadrul politicii agricole comune (JO L 347, 20.12.2013, p. 608)].

(38)  Evaluarea impactului, partea I, pagina 7.

(39)  Astfel de statistici există în unele state membre; a se vedea punctul 29 și caseta 1 din Raportul special nr. 1/2016: „Sprijinul pentru veniturile fermierilor: este sistemul utilizat de Comisie pentru măsurarea performanței acestui sprijin bine conceput și bazat pe date temeinice?”

(40)  A se vedea figura 3 din documentul de informare publicat de Curte cu privire la viitorul PAC.

(41)  Raportul special nr. 10/2018: „Schema de plată de bază în favoarea fermierilor – se află pe calea cea bună pe plan operațional, dar are un impact limitat asupra simplificării, a direcționării ajutorului și a convergenței nivelurilor de ajutor”.

(42)  Articolul 95 alineatul (1) și articolul 96 din Regulamentul privind planurile strategice PAC prevăd că statele membre ar trebui să identifice nevoile în cazul fiecărui obiectiv specific prevăzut la articolul 6 din același regulament.

(43)  Raportul special nr. 10/2018: „Schema de plată de bază în favoarea fermierilor – se află pe calea cea bună pe plan operațional, dar are un impact limitat asupra simplificării, a direcționării ajutorului și a convergenței nivelurilor de ajutor”.

(44)  Articolul 15, articolul 18 alineatul (2) și articolele 26 și 27 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(45)  Raportul special nr. 5/2011: „Schema de plată unică (SPU): aspecte care trebuie abordate în vederea consolidării bunei gestiuni financiare a acestui mecanism”.

(46)  De exemplu, angajamentele luate în cadrul celei de A 21-a conferințe a părților la Convenția-cadru a Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice din 2015, obiectivele de dezvoltare durabilă și angajamentele asumate în cadrul Organizației Mondiale a Comerțului.

(47)  A se vedea figura 4.

(48)  A se vedea capitolul 3 din Raportul anual pe 2014 al Curții.

(49)  De exemplu, Raportul special nr. 25/2015: „Sprijinul acordat de UE pentru infrastructura rurală: se poate obține un raport costuri-beneficii mult mai bun”; Raportul special nr. 1/2016: „Sprijinul pentru veniturile fermierilor: este sistemul utilizat de Comisie pentru măsurarea performanței acestui sprijin bine conceput și bazat pe date temeinice?”; Raportul special nr. 21/2017: „Înverzirea: o schemă de sprijin pentru venit mai complexă, însă ineficace deocamdată din punctul de vedere al impactului asupra mediului”; Raportul special nr. 16/2017: „Programarea pentru dezvoltarea rurală: este necesar să se reducă complexitatea și să se pună un accent mai mare pe rezultate”; Raportul special nr. 10/2017: „Sprijinul acordat de UE pentru tinerii fermieri ar trebui să fie mai bine direcționat, astfel încât să stimuleze o reînnoire eficace a generațiilor”; Raportul special nr. 10/2018: „Schema de plată de bază în favoarea fermierilor – se află pe calea cea bună pe plan operațional, dar are un impact limitat asupra simplificării, a direcționării ajutorului și a convergenței nivelurilor de ajutor”.

(50)  Articolul 16 alineatul (2) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(51)  Articolul 6 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul privind planurile strategice PAC: sprijinirea veniturilor fiabile ale fermelor și a rezilienței în întreaga Uniune, în vederea îmbunătățirii securității alimentare.

(52)  Summitul mondial privind alimentația din 1996: Rome Declaration on World Food Security (Declarația de la Roma privind securitatea alimentară mondială) http://www.fao.org/docrep/003//w3613e/w3613e00.htm#Note1

(53)  COM(2010) 127 final: Un cadru de politică al UE în vederea sprijinirii țărilor în curs de dezvoltare în eforturile acestora de a răspunde provocărilor pe care le ridică securitatea alimentară.

(54)  Organizația Națiunilor Unite pentru Alimentație și Agricultură (2017): The state of food security and nutrition in Europe and Central Asia (Situația securității alimentare și a nutriției în Europa și în Asia Centrală).

(55)  https://ec.europa.eu/clima/citizens/eu_ro

(56)  Urmărirea cheltuielilor legate de schimbările climatice (considerentul 52 și articolul 87 din Regulamentul privind planurile strategice PAC).

(57)  Articolul 87 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(58)  Articolul 11 din Regulamentul privind planurile strategice PAC și „bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor” din anexa III la Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(59)  A se vedea figura 7 din Raportul special nr. 31/2016: „Cel puțin un euro din cinci din bugetul UE ar trebui să fie cheltuit pentru acțiuni în domeniul climatic: există activități ambițioase în curs de desfășurare în acest sens, dar există un risc serios de a nu se reuși atingerea acestui obiectiv”.

(60)  „Prudența” este unul dintre Principiile comune pentru urmărirea finanțării acordate pentru atenuarea schimbărilor climatice, elaborate de grupul comun pentru finanțarea acțiunilor în domeniul climatic format din băncile multilaterale de dezvoltare și Clubul internațional de finanțare a dezvoltării. Conform acestui principiu, în cazul în care nu sunt disponibile date, este preferabil să se subestimeze decât să se supraestimeze finanțarea utilizată pentru combaterea schimbărilor climatice, astfel încât să se evite orice incertitudine.

(61)  „Buna condiție agricolă și de mediu a terenurilor” numărul 2 din anexa III la Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(62)  De exemplu, în evaluarea impactului și la considerentul 16 al Regulamentului privind planurile strategice PAC.

(63)  Articolele 96-97 și 115-116 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(64)  Articolul 106 alineatul (2) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(65)  A se vedea pagina 11 din Documentul de reflecție al Comisiei privind viitorul finanțelor UE.

(66)  Schemele pentru climă și mediu bazate pe articolul 14 alineatul (6) litera (d) și pe articolul 28 din Regulamentul privind planurile strategice PAC sunt finanțate de FEGA, în temeiul articolului 79 alineatul (1) din același regulament.

(67)  Angajamentele în materie de mediu și de climă, bazate pe articolul 65 din Regulamentul privind planurile strategice PAC, sunt finanțate în proporție de maximum 80 % de FEADR, în temeiul articolului 79 alineatul (2) și al articolului 85 alineatul (3) din același regulament.

(68)  Articolul 86 alineatul (2) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(69)  Articolul 27 alineatul (2) și articolul 86 alineatul (4) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(70)  De exemplu, o definiție mai ambițioasă a tinerilor fermieri [articolul 4 alineatul (1) litera (e)], creșterea cuantumului maxim al ajutorului pentru instalarea tinerilor fermieri (considerentul 43 și articolul 69, posibilitatea realizării unui transfer suplimentar de până la 2 % între FEGA și FEADR, dacă aceste fonduri sunt utilizate pentru subvenții pentru instalarea tinerilor fermieri [articolul 90 alineatul (1)].

(71)  Raportul special nr. 10/2017: „Sprijinul acordat de UE pentru tinerii fermieri ar trebui să fie mai bine direcționat, astfel încât să stimuleze o reînnoire eficace a generațiilor”.

(72)  Articolele 14, 15 și 29 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(73)  Articolul 75 și considerentele 16 și 42 ale Regulamentului privind planurile strategice PAC.

(74)  Articolul 77 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(75)  Articolul 65 alineatul (7) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(76)  Finanțări nelegate de costuri (articolul 46 din RDC)

(77)  Anexa 4 la Evaluarea impactului, p. 71.

(78)  Consultare publică organizată de Comisia Europeană: Modernizarea și simplificarea politicii agricole comune, Extrasele din rezultatele consultării.

(79)  În Raportul său special nr. 8/2018, intitulat „Sprijinul acordat de UE pentru investiții productive în întreprinderi – trebuie pus un accent mai mare pe durabilitate”, Curtea a definit „durabilitatea” ca fiind „capacitatea unui proiect de a-și menține beneficiile pe o perioadă îndelungată ulterior finalizării acestuia”.

(80)  RDC [articolul 59 din propunerea de regulament privind dispozițiile comune, COM(2018) 375 final] continuă să prevadă o cerință de durabilitate de cinci ani.

(81)  Articolul 4 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul privind planurile strategice PAC prevede că statele membre trebuie să definească „fermierii veritabili” în planurile strategice PAC „astfel încât să se garanteze că nu se acordă sprijin celor a căror activitate agricolă constituie doar o parte nesemnificativă din totalul activităților lor economice sau a căror activitate profesională principală nu este agricolă, însă fără a se exclude sprijinirea fermierilor care desfășoară mai multe activități. Definiția trebuie să permită să se stabilească, în funcție de condiții precum evaluări ale veniturilor, forța de muncă ocupată în fermă, obiectul de activitate al societății și/sau intrările în registre, care fermieri nu sunt considerați fermieri veritabili”.

(82)  Definiția ar urma să fie utilizată pentru sprijinul pentru venitul de bază prevăzut la articolul 16 alineatul (2) și articolul 17 alineatul (3), pentru programele ecologice prevăzute la articolul 28, pentru sprijinul cuplat pentru venit prevăzut la articolul 29, pentru plățile pentru zone cu constrângeri naturale sau cu alte constrângeri specifice prevăzute la articolul 66 și pentru instrumentele de gestionare a riscurilor prevăzute la articolul 70 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(83)  Cum ar fi aeroporturi, servicii de transport feroviar, sisteme de alimentare cu apă, servicii imobiliare sau persoane care gestionează terenuri permanente de sport și terenuri destinate activităților de recreare.

(84)  Raportul special nr. 10/2018: „Schema de plată de bază în favoarea fermierilor – se află pe calea cea bună pe plan operațional, dar are un impact limitat asupra simplificării, a direcționării ajutorului și a convergenței nivelurilor de ajutor”.

(85)  De exemplu, în Raportul special nr. 21/2017: „Înverzirea: o schemă de sprijin pentru venit mai complexă, însă ineficace deocamdată din punctul de vedere al impactului asupra mediului”.

(86)  Propuse în Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(87)  Articolul 11 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(88)  Articolul 31 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 al Comisiei (JO L 227, 31.7.2014, p. 69) și articolul 84 alineatul (3) litera (d) din regulamentul orizontal.

(89)  „Buna condiție agricolă și de mediu a terenurilor” numărul 8 din anexa III la Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(90)  În cazul unei neconformități deliberate, procentul ar urma să fie mai mare, putând ajunge, conform articolului 86 alineatul (4) din regulamentul orizontal, până la 100 %.

(91)  Articolul 106 alineatul (2) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(92)  Articolul 65 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(93)  Articolul 28 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(94)  Raportul special nr. 21/2017: „Înverzirea: o schemă de sprijin pentru venit mai complexă, însă ineficace deocamdată din punctul de vedere al impactului asupra mediului”.

(95)  Articolele 11 și 12 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(96)  Articolul 65 alineatul (8) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(97)  Articolul 28 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(98)  În comparație cu 118 programe de dezvoltare rurală în perioada 2014-2020.

(99)  Articolul 111 din Regulamentul privind planurile strategice PAC prevede în mod explicit că fiecare stat membru trebuie să instituie un comitet de monitorizare a implementării planului strategic PAC. Considerentul 70 al Regulamentului privind planurile strategice PAC menționează, de asemenea, fuzionarea „Comitetului privind dezvoltarea rurală” cu „Comitetul de gestionare privind plățile directe”, pentru a forma un singur comitet de monitorizare. În perioada actuală, articolul 47 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 prevede că statele membre trebuie să instituie un comitet de monitorizare a implementării programului.

(100)  Deși organismele rămân aceleași, rolul lor, în special cel al organismelor de certificare, se va modifica (a se vedea figura 9 și punctul 89).

(101)  În conformitate cu normele actuale, cele 18 state membre care aplică schema de plată de bază utilizează drepturi la plată, în timp ce celelalte 10 state membre aplică o schemă similară care nu implică drepturi la plată (schema de plată unică pe suprafață).

(102)  La articolul 68 alineatul (3) din Regulamentul privind planurile strategice PAC, se prevede că statele membre trebuie să stabilească o listă de investiții și de categorii de cheltuieli neeligibile și se definesc cerințele minime pentru o astfel de listă. TVA-ul nu este menționat la acest articol.

(103)  Deși, pentru alte domenii de politică, finanțarea TVA-ului recuperabil ar fi în concordanță cu propunerea Comisiei de regulament privind dispozițiile comune, ea ar contraveni principiilor aplicabile gestiunii directe conform articolului 186 din Regulamentul financiar.

(104)  Articolul 73 alineatul (5) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(105)  Articolul 106 alineatul (2) din Regulamentul privind planurile strategice PAC include o descriere la nivel înalt a procesului de aprobare.

(106)  Articolul 96 litera (b) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(107)  Articolul 91 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(108)  Pagina 10 din expunerea de motive a Comisiei.

(109)  Articolul 120 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(110)  De exemplu, capitolul 3 din Raportul anual pe 2015 al Curții; capitolul 3 din Raportul anual pe 2016 al Curții; Raportul special nr. 12/2013: „Pot demonstra Comisia și statele membre că bugetul UE alocat politicii de dezvoltare rurală este cheltuit în mod corespunzător?”; Raportul special nr. 12/2015: „Prioritatea pe care și-a stabilit-o UE de a promova o economie rurală bazată pe cunoaștere a fost afectată de gestionarea defectuoasă a măsurilor de transfer de cunoștințe și a măsurilor de consiliere”; Raportul special nr. 1/2016: „Sprijinul pentru veniturile fermierilor: este sistemul utilizat de Comisie pentru măsurarea performanței acestui sprijin bine conceput și bazat pe date temeinice?”; Raportul special nr. 31/2016: „Cel puțin un euro din cinci din bugetul UE ar trebui să fie cheltuit pentru acțiuni în domeniul climatic: există activități ambițioase în curs de desfășurare în acest sens, dar există un risc serios de a nu se reuși atingerea acestui obiectiv”; Raportul special nr. 1/2017: „Sunt necesare eforturi suplimentare pentru ca implementarea rețelei Natura 2000 să permită valorificarea la maximum a întregului său potențial”; Raportul special nr. 2/2017: „Negocierea de către Comisie a acordurilor de parteneriat și a programelor din domeniul coeziunii pentru perioada 2014-2020: cheltuielile sunt direcționate într-o măsură mai mare către prioritățile Strategiei Europa 2020, dar sunt instituite mecanisme din ce în ce mai complexe pentru măsurarea performanței”; Raportul special nr. 10/2017: „Sprijinul acordat de UE pentru tinerii fermieri ar trebui să fie mai bine direcționat, astfel încât să stimuleze o reînnoire eficace a generațiilor”; Raportul special nr. 16/2017: „Programarea pentru dezvoltarea rurală: este necesar să se reducă complexitatea și să se pună un accent mai mare pe rezultate”; Raportul special nr. 5/2018: „Energie din surse regenerabile pentru o dezvoltare rurală durabilă: sinergiile posibile sunt considerabile, dar rămân în mare parte nevalorificate”.

(111)  COM(2017) 497 final: Raportul pe 2016 al Serviciului de Audit Intern.

(112)  Articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul privind planurile strategice PAC și articolul 24 din propunerea de regulament privind dispozițiile comune [COM(2018) 375 final].

(113)  Articolul 11 alineatul (1) litera (c) din regulamentul orizontal.

(114)  Verificarea anuală a performanței în raport cu indicatorii de realizare: articolul 38 și articolul 52 alineatul (2) din regulamentul orizontal.

(115)  Monitorizarea multianuală a performanței în raport cu indicatorii de rezultat: articolul 39 din regulamentul orizontal.

(116)  Conform articolului 38 alineatul (2) din regulamentul orizontal, în cazul în care „[…] diferența dintre cheltuielile declarate și cuantumul aferent realizărilor corespunzătoare raportate este mai mare de 50 %, iar statul membru nu poate prezenta motive temeinic justificate […]”.

(117)  Prin adoptarea unui act de punere în aplicare în conformitate cu articolul 52 din regulamentul orizontal.

(118)  Articolul 126 alineatul (7) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(119)  Articolul 127 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(120)  Sunt propuși indicatori comuni de impact în anexa I la Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(121)  Considerentul 25 și articolul 35 din regulamentul orizontal.

(122)  Deși la articolul 9 din Regulamentul privind planurile strategice PAC se prevede că intervențiile trebuie să fie concepute în conformitate cu principiile generale ale dreptului Uniunii, acest lucru ar trebui să reiasă clar și din criteriile de eligibilitate.

(123)  De exemplu, indicatorul O.13 din anexa I la Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(124)  Articolul 35 din regulamentul orizontal face referire la realizări raportate, în timp ce Curtea s-ar fi așteptat să vadă că baza pentru efectuarea plății ar fi realizările obținute. La articolul 121 alineatul (4) din Regulamentul privind planurile strategice PAC, se prevede că rapoartele anuale privind performanța trebuie să includă informații cu privire la realizările obținute, la cheltuielile efectuate, la rezultatele obținute și la distanța față de țintele respective stabilite.

(125)  Spre deosebire de articolul 35 litera (c) punctul (ii), articolul 35 litera (c) punctul (i) din regulamentul orizontal nu exclude în mod explicit condițiile de eligibilitate pentru beneficiarii individuali prevăzute în planurile strategice PAC.

(126)  Cu excepția operațiunilor finanțate prin instrumente financiare, întrucât, în cazul acestora, cheltuielile declarate de statul membru nu pot depăși costurile eligibile ale operațiunii [articolul 74 alineatul (4) din Regulamentul privind planurile strategic PAC].

(127)  Curtea sugerează să se simplifice utilizarea sintagmelor „sistem de gestionare/management și control” și „sistem de guvernanță”. Articolul 1 litera (b) din regulamentul orizontal face referire la „sistemele de gestionare și control”, în timp ce considerentul 36 utilizează termenul „sisteme de gestionare și inspecție”. Articolul 57 alineatul (2) face referire la „sisteme de gestionare și control”, în timp ce articolele 2 și 40 utilizează termenul „sisteme de guvernanță”, iar articolul 53, „sistemele de guvernanță ale statelor membre”.

(128)  Articolul 4 din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(129)  Articolul 57 alineatul (1) litera (a) din regulamentul orizontal.

(130)  Raportul special nr. 7/2017: „Noul rol al organismelor de certificare în ceea ce privește cheltuielile din cadrul PAC: un pas înainte către un model de audit unic, însă există în continuare deficiențe semnificative care trebuie remediate”.

(131)  Articolul 11 din regulamentul orizontal limitează raportarea cu privire la legalitate și regularitate doar la cheltuielile finanțate în temeiul Regulamentului (UE) nr. 1308/2013 – organizarea comună a piețelor.

(132)  Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014 și a Deciziei nr. 541/2014/UE și de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 (JO L 193, 30.7.2018, p. 1). Articolul 63 alineatul (7) prevede furnizarea unor opinii din partea unor organisme independente de audit care să stabilească dacă conturile redau o imagine corectă și fidelă, dacă cheltuielile prezentate Comisiei spre rambursare sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare și dacă sistemele de control existente funcționează în mod corespunzător.

(133)  Articolul 11 alineatul (3) din regulamentul orizontal.

(134)  Articolul 11 alineatul (1) din regulamentul orizontal. Organismele de certificare ar urma să facă parte ele însele din aceste sisteme de guvernanță. Comisia a explicat, în cursul interviurilor, că organismele de certificare nu sunt menite să se verifice pe ele însele, dar acest lucru nu este reflectat în propunere.

(135)  Articolul 2 din regulamentul orizontal.

(136)  Articolul 2 litera (c) din regulamentul orizontal.

(137)  Redactate în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, conform articolului 11 alineatul (1) din regulamentul orizontal.

(138)  Articolul 53 alineatul (1) din regulamentul orizontal.

(139)  Impactul financiar estimat al propunerii.

(140)  Articolul 287 alineatul (1) din TFUE.

(141)  Considerentul 25 al regulamentului orizontal.

(142)  Definite la articolul 2 din regulamentul orizontal ca fiind normele stabilite în Regulamentul privind planurile strategice PAC și în regulamentul orizontal.

(143)  De exemplu, reducerea plăților de la articolul 15, pragul minim referitor la suprafață de la articolul 16 alineatul (2) și conceptele de „fermier veritabil” de la articolul 4 litera (d) și de „teren care se află la dispoziția fermierului” de la articolul 4 litera (c) punctul (i) din Regulamentul privind planurile strategice PAC.

(144)  Curtea de Conturi Europeană analizează posibilitatea de a trece la o misiune de atestare pentru declarația sa de asigurare, sprijinindu-se în măsură mai mare pe informațiile privind legalitatea și regularitatea furnizate de entitățile auditate. Conform ISSAI 4000, în cadrul misiunilor de atestare, partea responsabilă (în acest context: Comisia) măsoară sau evaluează subiectul (în acest context: cheltuielile din cadrul PAC) în raport cu criteriile (în acest context: normele stabilite în legislația UE și în acele părți din planurile strategice PAC impuse de normele UE) și prezintă informațiile referitoare la subiect (în acest context: măsura în care plățile sunt neconforme cu normele), în legătură cu care auditorul colectează apoi probe de audit suficiente și adecvate pentru a furniza o bază rezonabilă în vederea formulării unei concluzii.