1.

Începând cu jumătatea anului 2007, funcționarea piețelor creditelor interbancare este grav perturbată. Acest lucru a dus la epuizarea lichidităților în sectorul bancar și la o reticență din partea băncilor în a furniza împrumuturi altor bănci și economiei, în general. Întrucât perturbarea piețelor creditelor s-a agravat în ultimele optsprezece luni, criza financiară s-a intensificat, iar economia mondială a intrat într-o gravă recesiune.

2.

Este greu să se întrezărească o soluționare a crizei financiare și o restabilire a economiei mondiale fără să se asigure stabilitatea sectorului bancar și a sistemului financiar global. Numai atunci investitorii își vor recăpăta încrederea, iar băncile își vor relua comportamentul obișnuit în ceea ce privește creditarea. Prin urmare, statele SEE au instituit măsuri de sprijinire a stabilității sectoarelor lor bancare și a activității de creditare, precum infuzia de nou capital din fonduri publice și furnizarea de garanții guvernamentale pentru împrumuturile bancare.

3.

Mai multe state SEE și-au anunțat intenția de a completa măsurile de sprijin pe care le aplică în prezent cu un plan de salvare a activelor bancare depreciate. Aceste anunțuri, cărora li s-a adăugat o inițiativă similară în Statele Unite, au declanșat o dezbatere pe scară largă în cadrul SEE cu privire la avantajele salvării activelor ca măsură de sprijin guvernamental acordat băncilor. În contextul acestei dezbateri, comunicarea Comisiei Europene care corespunde prezentului capitol din Orientările privind ajutoarele de stat ale Autorității AELS de Supraveghere a fost pregătită de serviciile Comisiei, în consultare cu Banca Centrală Europeană (BCE), și se bazează pe recomandările din 5 februarie 2009 ale Eurosistemului (a se vedea anexa I).

4.

Prezentul capitol se concentrează asupra aspectelor care trebuie abordate de statele AELS atunci când iau în considerare, elaborează și pun în aplicare măsuri de salvare a activelor. În general, printre aceste aspecte se numără motivul pentru care s-ar opta pentru salvarea activelor ca măsură de salvgardare a stabilității financiare și de sprijinire a activității de creditare a băncilor, considerațiile pe termen mai lung, și anume asigurarea viabilității sectorului bancar și a sustenabilității bugetare, care trebuie luate în considerare atunci când se are în vedere aplicarea de măsuri de salvare a activelor, precum și necesitatea unei abordări comunitare comune și coordonate în ceea ce privește salvarea activelor în cadrul SEE, în special pentru a asigura condiții de egalitate. În contextul unei astfel de abordări în cadrul SEE, prezentul capitol oferă, de asemenea, mai multe orientări specifice privind aplicarea normelor în materie de ajutoare de stat în cazul salvării activelor, punându-se accentul pe aspecte precum (i) cerințele referitoare la transparență și la divulgarea informațiilor; (ii) repartizarea sarcinilor între stat, acționari și creditori; (iii) alinierea stimulentelor pentru beneficiari la obiectivele de politică publică; (iv) principiile care stau la baza elaborării măsurilor de salvare a activelor în ceea ce privește eligibilitatea, evaluarea și gestionarea activelor depreciate și (v) relația dintre salvarea activelor, alte măsuri de sprijin guvernamental și restructurarea băncilor.

5.

Obiectivele imediate ale pachetelor de salvare ale statelor SEE anunțate în 2008 sunt salvgardarea stabilității financiare și sprijinirea activității de creditare a economiei reale. Este prea devreme pentru a se trage concluzii definitive privind eficacitatea pachetelor, dar este clar că acestea au îndepărtat riscul unui colaps financiar și au sprijinit funcționarea unor piețe interbancare importante. Pe de altă parte, evoluția activității de creditare a economiei reale din momentul anunțării pachetelor a fost nefavorabilă, statisticile recente indicând o diminuare bruscă a expansiunii creditului (2). În multe state SEE, relatările privind refuzul băncilor de a acorda credite întreprinderilor sunt deja extrem de numeroase și s-ar părea că penuria de credite este mai mare decât ar fi fost justificată din motive de evoluție ciclică.

6.

Unul dintre motivele-cheie identificate ale insuficienței fluxului de credite îl reprezintă incertitudinea cu privire la evaluarea și localizarea activelor depreciate, sursă de probleme în sectorul bancar încă de la începutul crizei. Incertitudinea în ceea ce privește evaluarea activelor nu numai că a continuat să erodeze încrederea în sectorul bancar, dar a și diminuat efectul măsurilor de sprijin guvernamental luate până în prezent. De exemplu, recapitalizarea băncilor a reprezentat o protecție împotriva deprecierii activelor, dar o mare parte a protecției furnizate de capital a fost absorbită de bănci pentru a constitui provizioane pentru viitoare deprecieri ale activelor. Băncile au luat deja măsuri în vederea soluționării problemei activelor depreciate. Acestea au contabilizat deprecieri substanțiale ale valorii activelor (3), au întreprins măsuri de limitare a pierderilor rămase prin reclasificarea activelor în cadrul bilanțurilor lor și, treptat, au pus deoparte capital suplimentar pentru a-și consolida solvabilitatea. Cu toate acestea, problema nu a fost soluționată în mod satisfăcător și amploarea neașteptată a încetinirii economice indică acum o deteriorare continuă și mai accentuată a calității de credit a activelor bancare.

7.

Salvarea activelor ar soluționa direct problema incertitudinii cu privire la calitatea bilanțurilor bancare și, prin urmare, ar contribui la recăpătarea încrederii în sectorul bancar. Ar putea, de asemenea, contribui la evitarea riscului unor runde repetate de recapitalizare a băncilor în contextul accentuării deprecierii activelor pe fondul deteriorării situației în ceea ce privește economia reală. Din acest motiv, pe lângă alte măsuri, mai multe state SEE iau serios în considerare salvarea activelor bancare depreciate.

8.

Măsurile de salvare a activelor trebuie elaborate și puse în aplicare în așa fel încât să ducă la realizarea cât mai eficace a obiectivelor imediate de salvgardare a stabilității financiare și de sprijinire a activității de creditare a băncilor. Un aspect important care trebuie abordat în acest context este asigurarea unei participări adecvate la măsurile de salvare a activelor prin stabilirea unor prețuri și condiții adecvate și printr-o participare obligatorie, dacă este considerată necesară. Cu toate acestea, elaborarea și punerea în aplicare a măsurilor de salvare a activelor nu ar trebui să se concentreze exclusiv pe aceste obiective imediate. Este esențial să se țină cont și de considerațiile pe termen mai lung.

9.

În cazul în care măsurile de salvare a activelor nu sunt aplicate astfel încât să izoleze pericolul unor denaturări grave ale concurenței între bănci (atât în cadrul statelor AELS, cât și la nivel transfrontalier), în conformitate cu Orientările privind ajutoarele de stat ale Autorității AELS de Supraveghere, recurgându-se inclusiv la restructurarea beneficiarilor, atunci când este necesar, rezultatul va fi un sector bancar SEE mai slab din punct de vedere structural, ceea ce va avea implicații negative asupra potențialului productiv al economiei globale. În plus, acest lucru ar putea duce la necesitatea recurentă a intervenției guvernamentale în sector, implicând o povară tot mai mare pentru finanțele publice. Astfel de riscuri sunt grave, având în vedere amploarea probabilă a expunerii statului. Pentru a limita riscul unui astfel de prejudiciu care se poate produce pe termen mai lung, intervenția guvernamentală în sectorul bancar ar trebui direcționată corespunzător și ar trebui însoțită de garanții comportamentale care să alinieze stimulentele acordate băncilor la obiectivele de politică publică. Aceste măsuri ar trebui să facă parte dintr-un efort global de restabilire a viabilității sectorului bancar, bazat pe restructurările necesare. Necesitatea restructurărilor în sectorul bancar ca și contrapartidă pentru sprijinul guvernamental este analizată mai detaliat în contextul normelor în materie de ajutoare de stat, în secțiunile 5 și 6.

10.

La elaborarea și punerea în aplicare a măsurilor de salvare a activelor, este esențial, de asemenea, ca statele AELS să ia în considerare contextul bugetar. Estimările deprecierilor totale prognozate ale valorii activelor sugerează faptul că, în ceea ce privește salvarea activelor, costurile bugetare ale statelor AELS – reale, eventuale sau ambele categorii – ar putea fi semnificative, atât în termeni absoluți, cât și prin raportare la PIB. Sprijinul guvernamental sub formă de salvare a activelor (și alte măsuri) nu ar trebui să aibă o asemenea amploare încât să constituite motive de îngrijorare cu privire la sustenabilitatea finanțelor publice, cum ar fi supraîndatorarea sau probleme de finanțare. Astfel de considerații sunt deosebit de importante în contextul actual al adâncirii deficitelor bugetare, al creșterii nivelurilor îndatorării publice și al provocărilor cu care se confruntă emiterea de obligațiuni de stat.

11.

Mai concret, situația bugetară a statelor AELS va constitui un aspect important în alegerea mecanismului de gestionare a activelor care fac obiectul salvării, și anume achiziționarea activelor, asigurarea activelor, swapul de active sau un hibrid al acestora (4). Este posibil ca implicațiile asupra credibilității bugetare ale diverselor abordări privind salvarea activelor să nu difere semnificativ, întrucât există o mare probabilitate ca piețele financiare să anticipeze pierderile potențiale în mod similar (5). Cu toate acestea, o abordare care necesită achiziționarea completă a activelor depreciate ar avea un impact mai rapid asupra indicatorilor bugetari și a finanțării guvernamentale. Deși alegerea mecanismului de gestionare a activelor depreciate este responsabilitatea fiecărui stat AELS, ar putea fi avute în vedere abordări hibrid prin care activele rele să fie izolate din bilanțul băncilor într-o entitate separată (fie în cadrul băncilor, fie în afara acestora) care să beneficieze într-un fel sau altul de o garanție guvernamentală. O astfel de abordare este atractivă, întrucât oferă multe dintre beneficiile abordării bazate pe achiziționarea activelor din perspectiva recăpătării încrederii în sistemul bancar, limitând în același timp impactul bugetar imediat.

12.

În contextul unor resurse bugetare limitate, poate fi oportun ca măsurile de salvare a activelor să se concentreze asupra unui număr limitat de bănci, de importanță sistemică. În cazul unora dintre statele AELS, pot exista constrângeri importante în ceea ce privește salvarea activelor băncilor, din cauza constrângerilor bugetare existente și/sau a dimensiunii bilanțului băncilor acestora în raport cu PIB-ul.

13.

Atunci când se are în vedere un anumit tip de măsuri de salvare a activelor, este necesar să se reconcilieze obiectivele imediate privind asigurarea stabilității financiare și activitatea de creditare bancară cu necesitatea de a evita aducerea unor prejudicii pe termen mai lung sectorului bancar din cadrul SEE, pieței SEE și economiei globale. Acest lucru poate fi realizat cel mai eficace printr-o abordare comună și coordonată în cadrul SEE, care să aibă următoarele obiective principale:

14.

Coordonarea între statele SEE ar fi necesară numai la nivel general și ar putea fi realizată păstrând în același timp un grad de flexibilitate suficient pentru a adapta măsurile la situația specifică a fiecărei bănci. În absența unei coordonări suficiente ex ante, multe din aceste obiective vor fi atinse numai prin obligații ex post suplimentare în materie de control al ajutoarelor de stat. Prin urmare, orientările comune privind caracteristicile de bază ale măsurilor de salvare ar contribui la minimizarea necesității de a efectua corecții și ajustări ca urmare a evaluării efectuate în temeiul normelor în materie de ajutoare de stat. Astfel de orientări sunt prezentate în secțiunile următoare.

15.

Evaluarea riscului activelor pe care le achiziționează și asigurarea faptului că pot acoperi orice pierderi aferente acestora sunt îndatoriri obișnuite ale băncilor (6). Cu toate acestea, se poate considera că salvarea activelor contribuie la stabilitatea financiară. Măsurile publice de salvare a activelor reprezintă ajutor de stat în măsura în care, datorită lor, banca beneficiară nu mai trebuie să înregistreze o pierdere sau o rezervă pentru o posibilă pierdere aferentă activelor sale depreciate (sau le compensează pentru înregistrarea acestora) și/sau să elibereze capital de reglementare pentru alte scopuri. Acesta ar fi în special cazul în care sunt achiziționate sau asigurate active depreciate la o valoare mai mare decât prețul pieței sau în care prețul garanției nu compensează statul pentru obligația maximă posibilă pe care și-o asumă în cadrul garanției (7).

16.

Cu toate acestea, orice ajutor pentru măsuri de salvare a activelor ar trebui să respecte următoarele principii generale: necesitatea, proporționalitatea și minimizarea denaturării concurenței. O astfel de asistență implică denaturări grave ale concurenței între băncile beneficiare și nebeneficiare și între băncile beneficiare care au nevoie de ajutor în grade diferite. Băncile nebeneficiare care sunt în esență solide se pot simți obligate să ia în calcul solicitarea unei intervenții guvernamentale pentru a-și păstra poziția concurențială pe piață. Denaturări similare ale concurenței pot apărea între statele SEE, existând riscul declanșării unei curse a subvențiilor între statele SEE (în încercarea acestora de a-și salva băncile, fără a ține seama de efectul asupra băncilor din alte state SEE), precum și riscul unei derive către protecționism financiar și fragmentarea pieței interne. Prin urmare, participarea la schema de salvare a activelor ar trebui condiționată de îndeplinirea unor criterii clar definite și obiective pentru a evita ca o anumită bancă să beneficieze de avantaje necuvenite.

17.

În orientările sale privind instituțiile financiare (8), Autoritatea AELS de Supraveghere (denumită în continuare „Autoritatea”) a stabilit principiile care stau la baza aplicării normelor în materie de ajutoare de stat, în special a articolului 61 alineatul (3) litera (b) din Acordul privind SEE, oricărei măsuri de sprijinire a băncilor în contextul crizei financiare mondiale. Autoritatea a furnizat ulterior, într-un nou capitol din Orientările privind ajutoarele de stat (9), recomandări mai detaliate privind aplicarea concretă a acestor principii în ceea ce privește recapitalizarea. În același spirit, orientările următoare, care se bazează pe aceleași principii, identifică caracteristicile-cheie ale măsurilor sau ale schemelor de salvare a activelor, care determină eficacitatea lor, precum și impactul acestora asupra concurenței. Aceste orientări se aplică în același mod tuturor băncilor care beneficiază de măsuri de salvare a activelor, indiferent de situația fiecăreia, însă implicațiile practice ale aplicării lor pot varia în funcție de profilul de risc și de viabilitatea beneficiarului. Principiile care stau la baza acestor orientări se aplică mutatis mutandis atunci când două sau mai multe state SEE își coordonează măsurile pentru a salva activele băncilor transfrontaliere.

18.

Prezentele orientări urmăresc stabilirea unor principii și condiții coordonate pentru a asigura o cât mai mare eficacitate a măsurilor de salvare a activelor pe piața SEE, ținând seama de obiectivul pe termen lung de restabilire a condițiilor normale de piață, rămânând totodată suficient de flexibile încât să răspundă unor caracteristici specifice sau să furnizeze măsuri sau proceduri suplimentare la nivel individual sau național, din motive de stabilitate financiară. Aplicarea unor măsuri eficace de salvare a activelor ar trebui să ducă la menținerea activității de creditare a economiei reale.

19.

Orice măsură de salvare a activelor trebuie să se bazeze pe o identificare clară a amplorii problemelor băncii legate de active, a solvabilității sale intrinseci înainte de primirea sprijinului și a perspectivelor ca aceasta să redevină viabilă, luând în considerare în mod corespunzător toate alternativele posibile pentru a facilita procesul de restructurare necesar, pentru a preveni denaturarea stimulentelor acordate tuturor actorilor implicați și pentru a evita risipirea resurselor statului fără ca acestea să contribuie la reluarea fluxului normal de creditare a economiei reale.

20.

Prin urmare, pentru a minimiza riscul unei necesități recurente de a recurge la intervenții ale statului în favoarea acelorași beneficiari, condiția prealabilă pentru a beneficia de salvarea activelor ar trebui să fie îndeplinirea următoarelor criterii:

21.

De regulă, băncile ar trebui să suporte în cea mai mare măsură pierderile asociate activelor depreciate. Acest lucru necesită, în primul rând, transparență totală și divulgarea de informații complete ex ante, urmate de o evaluare corectă a activelor înainte de intervenția guvernamentală și o remunerare corectă a statului pentru măsura de salvare a activelor, indiferent de forma acesteia, astfel încât să se asigure faptul că responsabilitatea acționarilor și repartizarea sarcinilor între aceștia sunt echivalente, oricare ar fi modelul ales. Combinarea acestor elemente ar trebui să ducă la coerență globală în ceea ce privește repartizarea sarcinilor în cadrul diverselor forme de sprijin din partea statului, având în vedere caracteristicile distincte specifice ale diferitelor tipuri de asistență (12).

22.

Odată activele evaluate corespunzător și pierderile identificate corect (13), dacă acest lucru ar duce la o situație de insolvabilitate tehnică în lipsa intervenției statului, banca ar trebui să fie pusă sub administrație judiciară sau să fie lichidată, în conformitate cu legislația SEE și cu legislația națională. Într-o astfel de situație, pentru a menține stabilitatea financiară și încrederea, poate fi oportună oferirea de protecție sau de garanții titularilor de obligațiuni (14).

23.

Atunci când punerea unei bănci sub administrație judiciară sau lichidarea ordonată a acesteia nu pare a fi oportună din motive de stabilitate financiară (15), s-ar putea acorda băncilor ajutor sub formă de garanții sau de achiziționare de active, limitat strict la minim, astfel încât acestea să poată continua să funcționeze pe perioada care ar fi necesară pentru a se elabora fie un plan de restructurare, fie unul de lichidare ordonată a acestora. În astfel de cazuri, ar fi normal ca și acționarii să suporte pierderile, cel puțin până la atingerea limitelor reglementare ale adecvării capitalului. Pot fi luate în considerare și opțiuni privind naționalizarea acestor bănci.

24.

Atunci când nu este posibil să se realizeze ex ante repartizarea în totalitate a sarcinilor, ar trebui să se ceară băncii să contribuie la acoperirea pierderilor sau a riscurilor într-o etapă ulterioară, de exemplu sub formă de clauze de recuperare sau, în cazul unei scheme de asigurare, printr-o clauză „primă pierdere” care să fie suportată de bancă (de regulă, cel puțin 10 %) și o clauză „partajare a pierderilor restante”, prin care banca participă cu un procent (de regulă, cel puțin 10 %) din orice pierderi suplimentare (16).

25.

În general, cu cât contribuția inițială este mai mică, cu atât este mai necesară o contribuție a acționarilor într-o etapă ulterioară, fie sub forma unei conversii a pierderilor statului în acțiuni ale băncii și/sau sub forma unor măsuri compensatorii suplimentare care să limiteze denaturarea concurenței atunci când se analizează restructurarea necesară.

26.

Caracteristica generală a programelor de salvare a activelor depreciate ar trebui să fie limitarea perioadei de înscriere la șase luni de la lansarea schemei de către guvern. Astfel, se va limita tendința băncilor de a amâna divulgarea informațiilor privind activele depreciate în speranța că ulterior vor fi furnizate rate mai mari de ajutor și se va facilita soluționarea rapidă a problemelor din sectorul bancar înainte ca declinul economic să agraveze și mai mult situația. Pe perioada celor șase luni, băncile ar putea să prezinte „coșuri” de active eligibile care să facă obiectul măsurilor de salvare a activelor, cu posibilitatea reînnoirii acestora (17).

27.

Poate fi necesară elaborarea unor mecanisme adecvate care să asigure faptul că la măsura guvernamentală participă băncile care au cel mai mult nevoie de salvarea activelor. Astfel de mecanisme ar putea include participarea obligatorie la program și ar trebui să includă cel puțin divulgarea obligatorie de informații autorităților de supraveghere. Obligația ca toate băncile să dezvăluie magnitudinea problemelor lor legate de active va contribui la identificarea clară a necesității aplicării unei scheme de salvare a activelor la nivel de state AELS, precum și a domeniului de aplicare al acesteia.

28.

În cazul în care participarea nu este obligatorie, schema poate include stimulente adecvate (precum furnizarea de garanții sau de drepturi acționarilor existenți, astfel încât aceștia să poată participa la atragerea, în viitor, de capital privat în termeni preferențiali) pentru a facilita preluarea de către bănci fără a se deroga de la următoarele principii: transparență și divulgarea informațiilor, evaluarea corectă și repartizarea sarcinilor.

29.

Participarea după expirarea perioadei de înscriere de șase luni va fi posibilă numai în circumstanțe excepționale și imprevizibile pentru care banca nu este responsabilă (18) și cu condiția îndeplinirii unor cerințe mai stricte, precum o mai mare remunerare a statului și/sau măsuri compensatorii mai importante.

30.

Accesul la măsurile de salvare a activelor ar trebui să fie întotdeauna condiționat de o serie de constrângeri de ordin comportamental adecvate. În special, băncile beneficiare ar trebui să facă obiectul unor restricții care să asigure faptul că efectele măsurii de salvare asupra capitalului sunt folosite pentru a acorda credite în vederea satisfacerii în mod adecvat a cererii în conformitate cu criterii comerciale și fără discriminare, și nu pentru a finanța o strategie de extindere (în special achiziționarea de bănci solide) în detrimentul concurenților.

31.

De asemenea, ar trebui avute în vedere impunerea unor restricții cu privire la politica în materie de dividende și a unor plafoane în ceea ce privește remunerația personalului de conducere. Caracteristicile specifice ale constrângerilor de ordin comportamental ar trebui stabilite pe baza unei evaluări a proporționalității, ținând seama de diverșii factori care pot implica necesitatea unei restructurări (a se vedea secțiunea 6).

32.

La stabilirea gamei de active eligibile pentru salvare, trebuie găsit un echilibru între îndeplinirea imediată a obiectivului asigurării stabilității financiare și necesitatea de a asigura faptul că, pe termen mediu, se restabilește funcționarea normală a pieței. Activele cunoscute sub titulatura de „active toxice” (de exemplu, titlurile din SUA garantate cu ipotecă, fondurile speculative și instrumentele derivate asociate), care au declanșat criza financiară și care, în mare parte, nu mai pot fi transformate în lichidități sau a căror valoare face obiectul unei ajustări negative importante, par să constituie cel mai important motiv al incertitudinii și al scepticismului privind viabilitatea băncilor. Restrângerea gamei de active eligibile la astfel de active ar limita expunerea statului față de pierderile posibile și ar contribui la prevenirea denaturărilor concurenței (19). Cu toate acestea, o măsură de salvare excesiv de restrânsă ar risca să nu ducă la recâștigarea încrederii în sectorul bancar, având în vedere diferența dintre problemele specifice apărute în diferite state SEE și bănci și gradul în care problema reprezentată de activele depreciate afectează în prezent celelalte active. Acest lucru ar pleda în favoarea unei abordări pragmatice care să includă elemente de flexibilitate, ce ar asigura faptul că și alte active beneficiază de măsuri de salvare, într-o măsură adecvată și atunci când acest lucru este justificat în mod corespunzător.

33.

Este necesară o abordare comună și coordonată în cadrul SEE pentru a identifica activele eligibile pentru măsuri de salvare, atât pentru a preveni denaturarea concurenței între statele SEE și în cadrul sectorului bancar SEE, cât și pentru a limita motivația băncilor transfrontaliere de a exercita un arbitraj între diferitele măsuri de salvare naționale. Pentru a asigura coerența în toate statele SEE în ceea ce privește identificarea activelor eligibile, ar trebui elaborate categorii de active („coșuri”) care să reflecte gradul de depreciere existent. În anexa 3 sunt prevăzute mai multe orientări cu privire la definirea acestor categorii. Utilizarea unor astfel de categorii de active ar facilita compararea băncilor și a profilului de risc al acestora la nivelul întregului SEE. Ulterior, statele AELS vor trebui să decidă care categorie de active ar putea fi acoperită și în ce măsură, sub rezerva analizării de către Autoritate a gradului de depreciere al activelor alese.

34.

Va fi necesară elaborarea unei abordări proporționale, pentru a permite acelor state AELS al căror sector bancar mai este afectat și de alți factori, a căror magnitudine periclitează stabilitatea financiară (ca de exemplu spargerea unei bule pe propria piață imobiliară) să extindă eligibilitatea la categorii de active bine definite aferente acestei amenințări sistemice, în urma unei justificări corespunzătoare, fără restricții cantitative.

35.

Ar putea fi avut în vedere un grad mai mare de flexibilitate, permițând ca băncile să fie debarasate de activele depreciate care nu intră în aria de eligibilitate prevăzută anterior fără a fi necesară o justificare anume pentru maximum 10-20 % din totalul activelor unei anumite bănci care face obiectul unui mecanism de salvare, având în vedere diversitatea circumstanțelor cu care se confruntă diferite state AELS și bănci. Cu toate acestea, activele care nu pot fi considerate depreciate în prezent nu ar trebui să facă obiectul unui program de salvare. Salvarea activelor nu ar trebui să ofere o asigurare nelimitată împotriva viitoarelor consecințe ale recesiunii.

36.

De regulă, cu cât criteriile de eligibilitate sunt mai ample și cu cât proporția din portofoliul băncii reprezentată de activele în cauză este mai mare, cu atât mai profunde vor trebui să fie restructurarea și remediile care să permită evitarea denaturărilor excesive ale concurenței. În orice caz, Autoritatea nu va considera drept eligibile pentru a intra sub incidența măsurilor de salvare activele înregistrate în bilanțul băncii beneficiare după o anumită dată-limită anterioară anunțării programului de salvare (20). Dacă nu s-ar proceda astfel, s-ar putea ajunge la arbitrajul activelor și s-ar crea un hazard moral inadmisibil prin faptul că băncile ar fi încurajate să nu evalueze în mod adecvat riscurile privind activitățile viitoare de creditare și alte investiții viitoare, repetând astfel tocmai greșelile care au declanșat actuala criză (21).

37.

O abordare corectă și coerentă în ceea ce privește evaluarea activelor, inclusiv a activelor care sunt mai complexe și care presupun mai multe lichidități, este esențială pentru a preveni denaturările excesive ale concurenței și pentru a evita participarea statelor AELS la o cursă a subvențiilor. Evaluarea ar trebui să respecte o metodologie generală stabilită la nivelul SEE și ar trebui să fie coordonată ex ante îndeaproape de Autoritate în toate statele AELS pentru a se asigura o cât mai mare eficacitate a măsurii de salvare a activelor și pentru a reduce riscul denaturării și al arbitrajului dăunător, în special în cazul băncilor transfrontaliere. Poate fi necesară utilizarea unor metodologii alternative pentru a ține seama de circumstanțe specifice privind, de exemplu, punerea la dispoziție în timp util a datelor relevante, cu condiția ca aceste metodologii să aibă un nivel echivalent de transparență. În orice caz, băncile eligibile ar trebui să își evalueze zilnic portofoliile și să divulge informații regulat și frecvent autorităților naționale și autorităților lor de supraveghere.

38.

Atunci când evaluarea activelor pare a fi deosebit de complexă, pot fi luate în calcul abordări alternative, precum crearea unei „bănci bune”, caz în care statul ar achiziționa activele bune, și nu pe cele depreciate. O alternativă poate fi intrarea băncii în proprietatea statului (inclusiv naționalizarea acesteia) în vederea efectuării evaluării pe o perioadă mai lungă, în contextul restructurării băncii sau a lichidării ordonate a acesteia, eliminându-se astfel orice incertitudine cu privire la valoarea corectă a activelor în cauză (22).

39.

Într-o primă etapă, activele ar trebui evaluate pe baza valorii de piață curente a acestora, atunci când este posibil. În general, orice transfer la un preț mai mare decât prețul pieței al activelor care fac obiectul unei scheme va constitui ajutor de stat. Valoarea de piață curentă poate fi însă destul de diferită de valoarea contabilă a activelor respective în circumstanțele respective sau poate fi inexistentă în absența unei piețe (în cazul unor active, valoarea poate fi practic zero).

40.

Într-o a doua etapă, valoarea atribuită activelor depreciate în contextul unui program de salvare a activelor („valoarea de transfer”) va fi inevitabil mai mare decât prețurile curente ale pieței, pentru a obține efectul de salvare. Pentru a asigura coerența evaluării compatibilității ajutorului, Autoritatea ar avea în vedere o valoare a transferului care să reflecte valoarea economică pe termen lung subiacentă („valoarea economică reală”) a activelor pe baza fluxurilor de numerar subiacente și a unor orizonturi temporale mai mari, un reper acceptabil indicând compatibilitatea valorii ajutorului, care trebuie să fie limitată strict la minim. Vor trebui avute în vedere marje de ajustare uniforme aplicabile anumitor categorii de active pentru a aproxima valoarea economică reală a unor active care sunt într-atât de complexe încât ar părea imposibilă efectuarea unei previziuni exacte a evoluției viitoare a acestora.

41.

Prin urmare, valoarea de transfer pentru măsurile de achiziționare sau asigurare a activelor (23) ar trebui să se bazeze pe valoarea lor economică reală. În plus, ar trebui asigurată o remunerare adecvată a statului. Atunci când statele AELS consideră că este necesar să utilizeze o valoare de transfer a activelor care depășește valoarea lor economică reală – în special pentru a evita insolvabilitatea tehnică – elementul de ajutor inclus în măsură este, la rândul său, mai mare. Acesta poate fi acceptat numai dacă este însoțit de o restructurare profundă și de prevederea unor condiții care să permită recuperarea acestui ajutor suplimentar într-o etapă ulterioară, de exemplu prin mecanisme de recuperare.

42.

Procesul de evaluare, atât în ceea ce privește stabilirea valorii de piață, cât și a valorii economice reale, precum și remunerarea statului ar trebui să respecte aceleași principii și procese cu rol orientativ din anexa 4.

43.

Atunci când analizează metodele de evaluare propuse de statele AELS pentru măsurile de salvare a activelor și punerea lor în aplicare în anumite cazuri, Autoritatea poate consulta experți în domeniul evaluării (24). Autoritatea se va baza, de asemenea, pe expertiza organismelor existente la nivelul Uniunii Europene, pentru a asigura coerența metodologiilor de evaluare.

44.

Este la latitudinea statelor AELS să aleagă din gama de opțiuni prevăzute în secțiunea 4 cel mai adecvat model pentru debarasarea băncilor de active, în funcție de amploarea problemei pe care o reprezintă activele depreciate, situația băncilor în cauză și considerentele de natură bugetară. Obiectivul controlului privind ajutoarele de stat este asigurarea faptului că modelul selectat este de așa natură încât asigură un tratament egal și previne denaturările excesive ale concurenței.

45.

Dacă aranjamentele specifice în materie de prețuri pot varia, caracteristicile lor distinctive nu ar trebui să aibă un impact semnificativ asupra repartizării adecvate a sarcinilor între stat și băncile beneficiare. Pe baza unei evaluări adecvate, mecanismul de finanțare global sub forma unei societăți de gestionare a activelor, a unei asigurări sau a unei soluții hibrid ar trebui să asigure faptul că banca va trebui să suporte aceeași proporție din pierderi. În acest context, se poate avea în vedere recurgerea la clauze de recuperare. În general, toate schemele trebuie să asigure faptul că băncile beneficiare suportă pierderile suferite prin transferul activelor (a se vedea punctul 50 de mai jos și nota de subsol 11).

46.

Indiferent de model, pentru a facilita concentrarea eforturilor băncii în direcția recăpătării viabilității și pentru a preveni posibilele conflicte de interes, este necesar să se asigure o separare funcțională și organizațională clară între banca beneficiară și activele depreciate ale acesteia, în special în ceea ce privește conducerea acestora, personalul și clienții.

47.

În anexa 5 sunt prevăzute recomandări detaliate cu privire la implicațiile acestor orientări asupra procedurii de acordare de ajutor de stat, atât în ceea ce privește notificarea inițială a ajutorului, cât și evaluarea planurilor de restructurare, atunci când este necesar.

48.

Principiile și condițiile anterioare stabilesc cadrul pentru elaborarea unor măsuri de salvare a activelor în conformitate cu normele în materie de ajutoare de stat. În acest context, normele în materie de ajutoare de stat urmăresc asigurarea unui sprijin minim și cu un efect de denaturare cât mai mic pentru eliminarea riscurilor aferente unei categorii distincte de active ale băncilor beneficiare, pentru a pregăti o bază solidă în vederea recăpătării viabilității pe termen lung, fără sprijin din partea statului. Chiar dacă tratarea activelor depreciate conform principiilor de mai sus este un pas necesar pentru recăpătarea viabilității băncilor, aceasta nu este suficientă pentru atingerea acestui scop. În funcție de situația și de caracteristicile fiecărei bănci, acestea vor trebui să ia măsuri adecvate, în propriul interes, pentru a evita reapariția unor probleme similare și pentru a asigura o profitabilitate durabilă.

49.

Conform normelor în materie de ajutoare de stat, în special a celor privind ajutoarele de salvare și restructurare, salvarea activelor constituie o operațiune structurală și necesită o examinare atentă a trei condiții: (i) o contribuție adecvată a beneficiarului la costurile programului dedicat activelor depreciate; (ii) acțiuni adecvate care să garanteze recăpătarea viabilității și (iii) măsuri necesare pentru a remedia denaturările concurenței.

50.

În mod normal, prima condiție ar trebui îndeplinită prin respectarea cerințelor prevăzute în capitolele anterioare, în special divulgarea informațiilor, evaluarea, stabilirea prețului și repartizarea sarcinilor. Acest lucru asigură faptul că beneficiarul suportă cel puțin toate pierderile rezultate în urma transferului de active către stat. Atunci când acest lucru este practic imposibil, ajutorul poate fi totuși autorizat, în mod excepțional, cu condiția respectării unor cerințe mai stricte în privința celorlalte două condiții.

51.

Cerințele referitoare la recăpătarea viabilității și necesitatea unor remedii pentru denaturarea concurenței vor fi stabilite de la caz la caz. În ceea ce privește a doua condiție, necesitatea recăpătării viabilității pe termen lung, ar trebui remarcat faptul că salvarea activelor poate contribui la atingerea acestui obiectiv. Analiza viabilității ar trebui să ateste situația curentă și prospectivă a adecvării capitalului băncii, după o evaluare și o analiză complete ale factorilor posibili de risc (25).

52.

Evaluarea de către Autoritate a amplorii restructurării necesare după autorizarea inițială a măsurilor de salvare a activelor va fi stabilită pe baza următoarelor criterii: criteriile indicate în Orientările Autorității privind ajutoarele de stat referitoare la recapitalizarea băncilor, proporția activelor băncii care fac obiectul salvării, prețul la care se transferă aceste active în comparație cu prețul pieței, caracteristicile specifice ale măsurilor de salvare utilizate, gradul total de expunere a statului față de activele băncii ponderate în funcție de risc, natura și sursa problemelor băncii beneficiare, precum și soliditatea modelului de afaceri a băncii și a strategiei sale de investiții. Va ține seama, de asemenea, de orice garanție de stat sau recapitalizare de stat suplimentară, pentru a avea o imagine de ansamblu completă a situației băncii beneficiare (26).

53.

Pentru a fi viabile pe termen lung, băncile trebuie să poată supraviețui fără sprijin din partea statului, ceea ce implică elaborarea unor planuri clare de rambursare a capitalului de stat primit și renunțarea la garanțiile de stat. În funcție de rezultatul acestei evaluări, restructurarea va trebui să includă o analiză aprofundată a strategiei și a activității băncii, inclusiv, de exemplu, punerea accentului pe activitățile principale, reorientarea modelelor de afaceri, închiderea sau cesionarea unor divizii/filiale ale lor, operarea de schimbări în privința gestionării activelor și creanțelor și alte modificări.

54.

Se va considera că este necesară o restructurare în profunzime atunci când, în urma unei evaluări adecvate a activelor depreciate în conformitate cu principiile prevăzute în secțiunea 5.5 și în anexa 4, fără intervenția statului ar rezulta capital propriu negativ/insolvabilitate tehnică. Cererile repetate de acordare de ajutor și abaterea de la principiile generale prevăzute în secțiunile anterioare vor indica, de regulă, necesitatea unei astfel de restructurări aprofundate.

55.

Va fi necesară o restructurare aprofundată și în cazurile în care banca a primit deja ajutor de stat, indiferent de forma acestuia, care fie contribuie la acoperirea sau evitarea pierderilor, fie depășește per total 2 % din activele totale ponderate în funcție de risc ale băncii, luând în considerare în mod corespunzător caracteristicile specifice ale situației fiecărui beneficiar (27).

56.

La stabilirea calendarului aplicării oricărei măsuri necesare pentru a restabili viabilitatea se va ține seama de situația specifică a băncii în cauză, precum și de situația globală a sectorului bancar, fără a amâna nejustificat ajustările necesare.

57.

În al treilea rând, ar trebui examinat gradul în care sunt necesare măsuri compensatorii, pe baza denaturărilor concurenței care rezultă în urma acordării ajutorului. Acest lucru poate implica reducerea dimensiunii sau cesionarea unităților comerciale sau filialelor profitabile sau angajamente de natură comportamentală de limitare a expansiunii comerciale.

58.

Se va considera că sunt necesare măsuri de compensare dacă banca beneficiară nu îndeplinește condițiile stabilite la punctele anterioare, în special divulgarea informațiilor, evaluarea, stabilirea prețului și repartizarea sarcinilor.

59.

Autoritatea va analiza amploarea măsurilor compensatorii necesare în funcție de evaluarea proprie a denaturărilor concurenței care rezultă în urma acordării ajutorului și în special pe baza următorilor factori: valoarea totală a ajutorului, inclusiv a ajutorului acordat prin măsurile de recapitalizare și de garantare, volumul activelor depreciate care beneficiază de măsură, proporția pierderilor care rezultă din active, soliditatea generală a băncii, profilul de risc al activelor de care a fost debarasată banca, calitatea gestionării riscului de către bancă, nivelul ratelor de solvabilitate în absența ajutorului, poziția pe piață a băncii beneficiare și denaturările concurenței ocazionate de continuarea activităților comerciale ale băncii și impactul ajutorului asupra structurii sectorului bancar.

60.

Prezentul capitol din Orientările privind ajutoarele de stat se aplică de la data adoptării, având în vedere contextul financiar și economic care a necesitat o acțiune imediată.