1.

Prezenta cauză, referitoare la Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice ( 2 ), privește una dintre excepțiile de la aplicarea procedurii de achiziție, și anume atunci când titularul contractului devine insolvabil în cursul executării acestuia. Excepția vizată este prevăzută la articolul 72 alineatul (1) litera (d) punctul (ii) din Directiva 2014/24 (denumită în continuare „dispoziția în litigiu”).

2.

Se solicită Curții să se pronunțe cu privire la condițiile în care se aplică această excepție și în special cu privire la aspectul dacă aceste condiții impun ca înlocuitorul contractantului inițial să preia nu numai contractul în cauză, ci și cel puțin o parte din activitatea acestuia din urmă.

3.

Întrebarea este adresată în cadrul unui litigiu între Kammarkollegiet, Agenția pentru Servicii Juridice, Financiare și Administrative suedeză, și Advania Sverige AB (denumită în continuare „Advania”), înlocuitorul contractantului inițial, pe de o parte, și Dustin Sverige AB (denumită în continuare „Dustin”), o societate interesată de contractele în discuție în litigiul principal, pe de altă parte. Aceasta din urmă contestă cesiunea către Advania a unor acorduri‑cadru atribuite inițial în favoarea Misco AB, după ce acest contractant inițial a fost declarat în stare de faliment, fără o procedură concurențială în conformitate cu Directiva 2014/24 și fără ca această cesiune să fie însoțită de transferul cel puțin al unei părți din activitatea Misco, și anume cea care permite executarea acestor acorduri‑cadru.

4.

Insolvența ofertantului câștigător inițial urmată de înlocuirea acestuia din urmă cu un nou contractant este o situație, în principiu, neașteptată și extraordinară, în mod normal fiind luate toate precauțiile pentru a se asigura solvabilitatea ofertanților. Este vorba însă despre o problemă cu care autoritățile contractante se confruntă uneori în viața întreprinderilor, astfel cum atestă cauza principală, și pe care legiuitorul a decis să o reglementeze pentru prima dată în dispoziția în litigiu. Se solicită Curții să reflecteze asupra aspectului dacă această dispoziție permite ca un nou contractant să fie desemnat, în special de către un administrator judiciar, fără reluarea competiției, fără obligația noului contractant de a prelua o parte din activitatea contractantului inițial și fără a aduce totuși atingere principiilor care guvernează achizițiile publice pe care Directiva 2014/24 urmărește să le protejeze.

5.

La finalul analizei noastre, vom propune Curții să statueze că excepția prevăzută de dispoziția în litigiu nu impune ca noul contractant, căruia i se atribuie contractul prin înlocuirea contractantului inițial, să achiziționeze și o parte din activitatea acestuia din urmă.

6.

Considerentele (107) și (110) ale Directivei 2014/24 au următorul cuprins:

[…]

7.

Articolul 18 din această directivă, intitulat „Principii aplicabile achizițiilor”, prevede la alineatul (1):

„Autoritățile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează într‑o manieră transparentă și proporționată.

Conceptul achiziției nu se poate face cu intenția de excludere a acesteia din domeniul de aplicare al prezentei directive sau restrângerea artificială a concurenței. […]”

8.

Articolul 57 alineatul (4) litera (b) din directiva menționată prevede:

„Autoritățile contractante pot exclude sau statele membre le pot solicita acestora să excludă de la participarea la o procedură de achiziție publică orice operator economic aflat în oricare din următoarele situații:

[…]

9.

Articolul 72 din Directiva 2014/24, intitulat „Modificarea contractului în cursul perioadei sale de valabilitate”, prevede:

„(1)   Contractele și acordurile‑cadru pot fi modificate fără o nouă procedură de achiziții în conformitate cu prezenta directivă în oricare dintre următoarele cazuri:

[…]

[…]

(4)   Modificarea unui contract sau a unui acord‑cadru în cursul perioadei sale de valabilitate este considerată substanțială în sensul alineatului (1) litera (e) atunci când, prin această modificare, contractul sau acordul‑cadru prezintă caracteristici care diferă în mod substanțial de cele ale documentului inițial. În orice caz, fără a aduce atingere alineatelor (1) și (2), o modificare este considerată substanțială atunci când este îndeplinită cel puțin una dintre următoarele condiții:

[…]”

10.

Lag (2016:1145) om offentlig upphandling [Legea (2016:1145) privind achizițiile publice, denumită în continuare „LOU”] ( 3 ) prevedea la articolul 13 din capitolul 17 că un contract sau un acord‑cadru poate fi modificat prin înlocuirea unui furnizor cu un alt furnizor, fără o nouă procedură de achiziție, dacă:

„1.   noul furnizor se substituie în totalitate sau în parte furnizorului inițial, ca urmare a unor operațiuni de restructurare a societății comerciale, inclusiv preluare, fuziune, achiziție sau insolvență, și

2.   împrejurarea că un nou furnizor se substituie în totalitate sau în parte furnizorului inițial nu implică alte modificări substanțiale ale contractului sau ale acordului‑cadru.”

11.

Instanța de trimitere precizează că din a doua condiție rezultă că o astfel de înlocuire a furnizorului presupune că noul furnizor nu trebuie să fie exclus în temeiul motivelor de excludere prevăzute de această lege și că el îndeplinește criteriile de selecție stabilite în contractul inițial.

12.

Kammarkollegiet a procedat la o cerere de ofertă pentru furnizarea de material informatic, în special de calculatoare, de monitoare și de tablete, prin intermediul unei proceduri restrânse ( 4 ), în conformitate cu LOU.

13.

17 candidați, printre care Advania, au demonstrat că îndeplineau condițiile impuse. În conformitate cu normele referitoare la procedura restrânsă ( 5 ), Kammarkollegiet a prevăzut că, dacă mai mult de nouă candidați ar îndeplini aceste condiții, numai primii nouă clasați ar fi invitați să depună o ofertă. Advania nu făcea parte dintre aceștia.

14.

Acordurile‑cadru au fost semnate cu șase furnizori din diferite domenii. Societății Misco i s‑au atribuit patru acorduri‑cadru care acoperă toate domeniile vizate. Societății Dustin i s‑au atribuit acorduri‑cadru în două dintre aceste domenii.

15.

Prin scrisoarea din 4 decembrie 2017, Misco a solicitat Kammarkollegiet să autorizeze cesiunea celor patru acorduri‑cadru ale sale către Advania. La 12 decembrie 2017, Misco a fost declarată în stare de faliment. La 18 ianuarie 2018, administratorul judiciar a încheiat un acord cu Advania care prevedea cesiunea celor patru acorduri‑cadru. Cesiunea a fost autorizată de Kammarkollegiet în luna februarie 2018.

16.

În urma acestei cesiuni, Dustin a sesizat Förvaltningsrätten i Stockholm (Tribunalul Administrativ cu sediul în Stockholm, Suedia), solicitând ca acordurile‑cadru dintre Advania și Kammarkollegiet să fie declarate nule.

17.

Această instanță a respins cererea menționată. Ea a considerat că Advania a obținut acordurile‑cadru și a achiziționat ramurile de activitate ale Misco care permiteau executarea acestor acorduri‑cadru, astfel cum impune articolul 13 din capitolul 17 din LOU.

18.

Dustin a formulat apel împotriva acestei hotărâri în fața Kammarrätten i Stockholm (Curtea de Apel Administrativă din Stockholm, Suedia), care a admis această cale de atac reținând nulitatea celor patru acorduri‑cadru dintre Advania și Kammarkollegiet. Kammarrätten i Stockholm (Curtea de Apel Administrativă din Stockholm) a constatat că Kammarkollegiet a autorizat cesiunea acordurilor‑cadru ca urmare a insolvenței Misco. Ea a apreciat însă, contrar instanței de prim grad de jurisdicție, că, exceptând acordurile‑cadru în cauză, Misco nu a cedat practic nicio activitate către Advania și, prin urmare, că Advania nu putea fi considerată succesoare cu titlu universal sau particular a Misco, în sensul articolului 13 din capitolul 17 din LOU. Așadar, această instanță de apel a arătat, printre altele, că numai un salariat al Misco s‑a alăturat ulterior Advania, că lista clienților Misco transferată către Advania nu era în întregime actualizată sau relevantă și că niciun element nu tindea să dovedească faptul că Advania a preluat subcontractanți ai Misco.

19.

Advania și Kammarkollegiet au formulat recurs împotriva acestei hotărâri pronunțate în a doua instanță în fața Högsta förvaltningsdomstolen (Curtea Administrativă Supremă, Suedia). În căile de atac formulate, acestea nu contestă aprecierea instanței de apel în ceea ce privește elementele extrase din masa falimentului și incluse în cesiune. Totuși, ele arată că o astfel de cesiune îndeplinește condiția privind o succesiune universală sau parțială în temeiul articolului 13 din capitolul 17 din LOU și al Directivei 2014/24.

20.

Potrivit Advania și Kammarkollegiet, nici LOU, nici Directiva 2014/24 nu impun cedarea către noul furnizor, pe lângă acordurile‑cadru, a unei activități de o anumită natură sau de o anumită amploare.

21.

În ceea ce o privește, Dustin apreciază că din termenii „se substituie în totalitate sau în parte furnizorului inițial” asociați noțiunii de „operațiuni de restructurare a societății comerciale”, care figurează în dispoziția în litigiu, rezultă că noul contractant trebuie să preia împreună cu acordul‑cadru, în totalitate sau în parte, activitatea contractantului inițial consacrată executării contractelor în cauză.

22.

Ținând seama de aceste interpretări diferite, instanța de trimitere subliniază că îi sunt necesare clarificări cu privire la conținutul dispoziției în litigiu și în special cu privire la ceea ce trebuie să se înțeleagă prin înlocuire „drept consecință […] a preluării poziției contractantului inițial prin succesiune universală sau parțială, ca urmare a unor operațiuni de restructurare a societății comerciale, inclusiv preluare, fuziune, achiziție sau insolvență”.

23.

În aceste condiții, Högsta förvaltningsdomstolen (Curtea Administrativă Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Împrejurarea că un nou furnizor a preluat drepturile și obligațiile care reveneau furnizorului inițial în temeiul unui acord‑cadru, după ce furnizorul inițial a fost declarat stare de faliment, iar acordul respectiv a fost transferat împreună cu masa falimentului, impune să se considere că noul furnizor a preluat poziția furnizorului inițial în condiții precum cele prevăzute la articolul 72 alineatul (1) litera (d) punctul (ii) din Directiva privind achizițiile publice?”

24.

Cererea de decizie preliminară din 15 septembrie 2020 a fost primită de Curte la 24 septembrie 2020.

25.

Advania, Kammarkollegiet, Dustin, guvernul austriac și Comisia Europeană au depus observații scrise.

26.

Pentru a aprecia conținutul dispoziției în litigiu, amintim de la bun început, astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur ( 6 ), că schimbarea cocontractantului constituie, în general, o schimbare a uneia dintre clauzele esențiale ale contractului de achiziții publice. Această considerație a fost reluată la articolul 72 alineatul (4) litera (d) din Directiva 2014/24.

27.

Rezultă că, în principiu, înlocuirea ofertantului câștigător inițial constituie o modificare substanțială a contractului care determină o nouă procedură de achiziții ( 7 ), în conformitate cu principiile transparenței și egalității de tratament care stau la baza obligației de concurență între candidații potențial interesați din diferite state membre ( 8 ).

28.

Cu titlu de excepție, dispoziția în litigiu prevede posibilitatea de a desemna un înlocuitor pentru ofertantul câștigător inițial, în cazul insolvenței acestuia din urmă, fără a pune în aplicare o astfel de procedură.

29.

Problema care se ridică este în ce condiții se aplică exact această excepție și, în special, dacă este necesar ca înlocuitorul să preia cel puțin o parte din activitatea ofertantului câștigător inițial.

30.

Două interpretări divergente ale dispoziției în litigiu au fost prezentate Curții.

31.

Potrivit unei prime interpretări, susținută de Kammarkollegiet, de Advania și de guvernul austriac, dispoziția în litigiu trebuie interpretată în sensul că înlocuirea contractantului inițial, în urma insolvenței sale, nu impune ca cesiunea contractului către noul contractant să fie însoțită de preluarea de către acesta din urmă a unei părți din activitatea contractantului inițial. Ele consideră că, dacă acești termeni ar fi înțeleși în sensul că trebuie să existe un transfer oarecare de activitate, aplicabilitatea dispoziției în cauză ar fi limitată foarte mult.

32.

A doua interpretare, susținută de Dustin și de Comisie, se întemeiază, dimpotrivă, pe prezumția că noul contractant preia cel puțin o parte din activitatea contractantului inițial. Dustin consideră că, în caz contrar, s‑ar da frâu aproape liber traficului de acorduri care au făcut obiectul unor cereri de ofertă.

33.

Potrivit Dustin și Comisiei, pentru a nu se aduce atingere principiilor egalității de tratament și transparenței și, prin urmare, obiectivului de garantare a concurenței, este necesar ca identitatea materială a ofertantului câștigător inițial să fie menținută, cu alte cuvinte, ca activele utilizate pentru executarea acordului‑cadru sau cel puțin o parte dintre acestea să fie transferate către înlocuitor, pentru a exista o continuitate între contractantul inițial și înlocuitorul său. Comisia admite că acest lucru poate fi imposibil atunci când activitatea contractantului inițial este complet dizolvată. Atunci ar fi însă necesar, în opinia sa, într‑o asemenea situație, pentru a se asigura egalitatea de tratament dintre ofertanții inițiali, ca autoritatea contractantă să se orienteze cu prioritate către aceștia urmând, de exemplu, ordinea de clasare la finalul procedurii de achiziție inițiale.

34.

Mizele sunt importante. Se solicită Curții să precizeze marja de manevră de care dispune autoritatea contractantă în cazul insolvenței ofertantului câștigător inițial pentru a‑l înlocui pe acesta din urmă.

35.

În opinia noastră, textul dispoziției în litigiu nu poate fi interpretat astfel cum propun Dustin și Comisia. În continuarea analizei noastre, vom încerca să demonstrăm că această dispoziție trebuie înțeleasă în conformitate cu prima interpretare, întemeindu‑ne pe modul său de redactare (secțiunea A), pe contextul său intern și extern, și anume pe dispozițiile care o încadrează și pe lucrările pregătitoare (secțiunea B), precum și pe obiectivele urmărite de legiuitor (secțiunea C).

36.

Arătăm, mai întâi, că textul articolului 72 alineatul (1) din Directiva 2014/24 prevede că acordurile‑cadru pot fi modificate fără o nouă procedură de achiziții în cinci cazuri enumerate la literele (a)-(e) ale acestei dispoziții. Litera (d) punctul (ii), care este supusă interpretării Curții, menționează în mod expres insolvența contractantului inițial ca fiind unul dintre cazurile în care un acord‑cadru poate fi atribuit unui nou contractant fără a realiza o nouă procedură de achiziții, deși această schimbare constituie o modificare substanțială a contractului.

37.

Dispoziția în litigiu subordonează aplicarea excepției în cauză mai multor condiții, însă acestea nu includ în mod expres transferul unei părți din activitatea contractantului inițial.

38.

Aceste condiții sunt în număr de trei, și anume:

39.

Cu toate acestea, Dustin și Comisia susțin că necesitatea transferului, cel puțin al unei părți din activitatea contractantului inițial, decurge implicit din înșiși termenii dispoziției în litigiu, potrivit cărora contractantul inițial este înlocuit cu un alt operator economic „drept consecință […] a preluării poziției contractantului inițial prin succesiune universală sau parțială, ca urmare a unor operațiuni de restructurare a societății comerciale, inclusiv preluare, fuziune, achiziție sau insolvență ( 11 )”.

40.

Arătăm că termenii utilizați variază puțin de la o versiune lingvistică la alta a dispoziției în litigiu. Astfel, în versiunile în limbile engleză și franceză ale acestei dispoziții, sunt utilizați termenii „succesiune universală sau parțială”, în timp ce în versiunea în limba suedeză a dispoziției în litigiu se menționează că un alt operator economic „se substituie în totalitate sau în parte” furnizorului inițial.

41.

În contextul în discuție, considerăm însă că acești termeni sunt în mare măsură echivalenți.

42.

Din accentul pus de toate părțile care au prezentat observații în fața Curții pe noțiunea de „succesiune” reiese, în opinia noastră, în mod întemeiat, că noul contractant preia poziția contractantului inițial prin succesiune universală sau parțială. Versiunea în limba engleză evidențiază mai mult această idee, specificând că înlocuirea are loc „drept consecință” a unei succesiuni universale sau parțiale ( 12 ).

43.

Rezultă că noul contractant preia, în totalitate sau în parte, patrimoniul contractantului inițial. Subliniem totuși că noțiunea de „parte” nu este definită în dispoziția în litigiu. Partea poate fi mai mare sau mai mică, în funcție de evenimentul care dă naștere acestei succesiuni ( 13 ). Prin urmare, interpretarea literală a acestor termeni permite să se considere că noul contractant poate prelua numai un contract de achiziții publice sau un acord‑cadru.

44.

Precizăm, în schimb, că noțiunea de „parte” nu permite să se considere că s‑ar putea transfera numai o parte dintr‑un contract sau dintr‑un acord‑cadru, întrucât aceasta ar constitui o schimbare semnificativă a contractului sau a acordului‑cadru și ar fi contrară condiției potrivit căreia nu trebuie să existe alte „modificări substanțiale”. Astfel, o diminuare a domeniului de aplicare al acordului‑cadru este, în opinia noastră, în mod clar susceptibilă să modifice echilibrul economic al contractului în favoarea noului contractant într‑un mod care nu era prevăzut în acordul‑cadru inițial și, prin urmare, să constituie o „modificare substanțială” în sensul articolului 72 alineatul (4) litera (b) din Directiva 2014/24.

45.

Rezultă că noul contractant care înlocuiește ofertantul câștigător inițial, fiind succesorul acestuia, trebuie să preia acordul‑cadru sau contractul de achiziții publice în întregime. Altfel spus, el trebuie să accepte toate drepturile și obligațiile care rezultă din acest contract ( 14 ).

46.

Astfel cum se specifică în restul dispoziției în litigiu, evenimentul care dă naștere succesiunii trebuie să fie o restructurare a societății comerciale, care poate lua diverse forme. Legiuitorul enumeră patru dintre acestea cu titlu de exemplu și, prin urmare, în mod neexhaustiv. Constatăm, asemenea Comisiei, că primele trei exemple citate, și anume preluarea, fuziunea și achiziția, prezintă o similaritate. În cele trei cazuri, operațiunile vizate implică continuitatea întreprinderii în cauză, cu alte cuvinte continuarea activității sale, precum și a resurselor materiale și umane necesare acesteia.

47.

În schimb, în cazul insolvenței, menționat ca al patrulea exemplu, întreprinderea nu continuă neapărat să existe. Sunt posibile numeroase situații. Întreprinderea poate, desigur, să continue să fie exploatată în totalitate, dar poate de asemenea să fie dizolvată, iar activele sale să fie vândute, dacă este necesar, unul câte unul. În acest din urmă caz, un acord‑cadru care constituie unul dintre activele întreprinderii poate fi cedat în mod izolat unui terț fără ca acesta să preia un alt activ al acestei întreprinderi.

48.

La simpla citire a textului dispoziției în litigiu, nu vedem nimic care să lase impresia că, în cazul insolvenței contractantului inițial, pe lângă cesiunea unui acord‑cadru al cărui titular era acesta, o parte din celelalte active pe care le deținea trebuie în mod necesar să fie transferată noului contractant.

49.

Prin urmare, nu împărtășim punctul de vedere al Comisiei potrivit căruia faptul că primele trei exemple implică menținerea activității ofertantului câștigător inițial și că insolvența este, potrivit formulării sale, plasată pe același plan cu aceste exemple ar presupune de asemenea o continuitate totală sau cel puțin parțială a activității subiacente a contractantului inițial. Astfel, potrivit acestei instituții, legiuitorul nu ar fi vizat ipoteza în care activitatea contractantului inițial este complet dizolvată.

50.

În ceea ce ne privește, apreciem că, în lipsa unei limitări exprese, în textul Directivei 2014/24, a domeniului de aplicare al noțiunii de „insolvență”, acest termen nu poate fi înțeles într‑un mod atât de restrâns cum propune Comisia.

51.

Această interpretare este confirmată, în opinia noastră, de contextul dispoziției în litigiu.

52.

Lucrările pregătitoare demonstrează, în opinia noastră, că insolvența nu constituie un exemplu de restructurare asemănător preluării, fuziunii și achiziției, din care ar rezulta că noul contractant ar trebui să prezinte o identitate materială ( 15 ) cu contractantul inițial și, în consecință, să mențină partea de activitate pe care acesta din urmă o alocase executării contractului de achiziții publice în cauză. Dimpotrivă, din aceste lucrări reiese că, de la început, legiuitorul a avut în vedere insolvența într‑un sens larg, ca reprezentând o situație distinctă de preluare, de fuziune și de achiziție.

53.

Observăm mai întâi că, în Cartea verde privind achizițiile publice ( 16 ), Comisia invita părțile interesate să se exprime în mod specific cu privire la modificările referitoare la ofertantul câștigător, atunci când situația acestuia din urmă se schimba, ca urmare a unor incidente care afectează capacitatea de executare a contractului, precum falimentul. Comisia sublinia că este necesară o discuție care să stabilească în ce măsură este nevoie sau nu de instrumente europene care să asiste autoritățile contractante în gestionarea acestor situații într‑o manieră adecvată. Ea a întrebat astfel aceste persoane interesate dacă apreciază că dreptul Uniunii ar trebui să prevadă obligația explicită sau dreptul autorităților contractante de a modifica furnizorul/a rezilia contractul în anumite situații și dacă ar trebui, de asemenea, să stabilească proceduri specifice prin care noul furnizor trebuie/poate fi selectat ( 17 ).

54.

Comisia avea în vedere în special posibilitatea de a înlocui contractantul inițial, în ipoteza în care ar deveni insolvabil, printr‑o procedură simplificată sau de a atribui contractul celui de al doilea clasat în procedura inițială de licitație sau, de asemenea, de a redeschide concurența numai între ofertanții care au participat la procedura inițială, cu condiția ca prima procedură să nu fi avut loc cu prea mult timp în urmă ( 18 ).

55.

În propunerea sa inițială de directivă ( 19 ), elaborată ținând seama de comentariile primite cu privire la Cartea verde, Comisia a propus ca excepția de la procedura de atribuire a unui contract de achiziții publice să se aplice în caz de restructurare a societății comerciale sau de insolvență ( 20 ). Comisia a distins astfel în mod clar cele două situații, precizând în preambulul Propunerii de directivă tipurile de situații avute în vedere, calificate drept „schimbări structurale”, și anume reorganizarea internă, fuziunile și achizițiile, precum și declararea insolvenței ( 21 ).

56.

Faptul că redactarea finală a dispoziției în litigiu nu face în mod expres această distincție și că legiuitorul a preferat să enumere exemplele de situații avute în vedere nu presupune, în opinia noastră, că acesta a plasat pe același plan insolvența, pe de o parte, și preluarea, fuziunea și achiziția, pe de altă parte, în ceea ce privește transferul de activitate către noul contractant.

57.

Analiza noastră este confirmată de sensul termenilor „operațiuni de restructurare” care nu este limitat la cazurile în care activitățile întreprinderii în cauză sunt menținute ( 22 ).

58.

Apreciem astfel că legiuitorul a intenționat să precizeze chiar în dispoziția în litigiu, iar nu numai în preambulul Directivei 2014/24, astfel cum s‑a propus anterior, tipurile de situații avute în vedere, fără să lase totuși impresia că acestea prezentau toate caracteristici asemănătoare în ceea ce privește preluarea activității contractantului inițial care permite executarea contractului de achiziții publice.

59.

Contextul intern al dispoziției în litigiu în cadrul Directivei 2014/24 confirmă, în opinia noastră, această interpretare.

60.

Dispoziția în litigiu face parte din articolul 72 din această directivă, intitulat „Modificarea contractului în cursul perioadei sale de valabilitate”, care descrie cu atenție în diferitele sale alineate excepțiile de la obligația de a respecta normele privind procedura de achiziții și condițiile lor de aplicare. Alineatele (1) și (2) ale acestuia enumeră cazurile în care contractele și acordurile‑cadru pot fi modificate fără o nouă procedură de achiziții, iar alineatul (5) al acestuia subliniază în plus că, în cazul altor modificări decât cele prevăzute la aceste două alineate, este necesară o nouă procedură de achiziții. Alineatul (4) al acestuia precizează ce constituie o modificare substanțială a unui contract sau a unui acord‑cadru, subliniind că desemnarea unui nou contractant constituie o astfel de modificare, cu excepția, printre altele, a cazurilor prevăzute la alineatul (1) litera (d) și, prin urmare, inclusiv în cazul insolvenței, astfel cum se precizează în dispoziția în litigiu.

61.

Acest articol 72 precizează pentru fiecare caz avut în vedere condițiile în care se aplică excepțiile de la procedurile de achiziții. Or, după cum am arătat deja, acestea nu menționează obligația de a transfera noului contractant cel puțin o parte din activitatea contractantului inițial, în cazul insolvenței contractantului inițial.

62.

Fiind vorba despre o excepție de la norma generală în materie de achiziții publice, dispoziția în litigiu trebuie, desigur, să facă obiectul unei interpretări stricte în ceea ce privește noțiunea de „insolvență”. Totuși, această interpretare nu poate priva excepția de efectul său util. Or, aceasta ar fi situația ( 23 ), în opinia noastră, dacă noțiunea de „insolvență” ar fi limitată la situațiile în care exploatarea întreprinderii în cauză poate fi continuată, cel puțin în parte, și nu ar fi înțeleasă în sensul său obișnuit mai larg. Subliniem în această privință că termenul „insolvență” este utilizat în sens general și că, în opinia noastră, este susceptibil să acopere toate situațiile de insolvență menționate la articolul 57 alineatul (4) litera (b) din Directiva 2014/24 ( 24 ).

63.

Apreciem astfel că excepția referitoare la insolvență se aplică fără altă condiție în afara celor trei menționate în dispoziția în litigiu și amintite la punctul 38 din prezentele concluzii.

64.

Considerentul (110) al acestei directive susține analiza în discuție enunțând că, în caz de „anumite schimbări structurale” ale ofertantului câștigător în cursul perioadei de executare a contractului, printre care figurează insolvența, o nouă procedură nu este în mod automat necesară. Expresia „anumite schimbări structurale” conduce, prin caracterul său general, la înțelegerea termenilor „operațiuni de restructurare a societății comerciale” într‑un sens deosebit de larg. Exemplele citate includ incidente sau evenimente susceptibile să afecteze însăși structura unei societăți și variază de la reorganizarea internă sau insolvență până la preluarea societății.

65.

Interpretarea dispoziției în litigiu pe care o propunem, potrivit căreia nu este posibil să se deducă din modul de redactare și din contextul acestei dispoziții că o parte din activitatea contractantului inițial trebuie să fie transferată noului contractant pentru ca excepția legată de insolvența contractantului inițial să poată fi aplicată, este confirmată și de obiectivele urmărite de Directiva 2014/24.

66.

Obiectivele urmărite de legiuitor reies din expunerea de motive a Propunerii de directivă.

67.

Confirmând în același timp obiectivul de a asigura concurența dintre candidați în toate statele membre și reafirmând, în acest scop, principiile transparenței și egalității de tratament, legiuitorul a dorit, în primul rând, să ia în considerare și alte obiective ( 25 ) și, în al doilea rând, să introducă o doză de flexibilitate și de simplificare în aplicarea normelor ( 26 ). Propunerea de directivă subliniază astfel voința de a diminua formalismul și de a răspunde în mod pragmatic problemelor concrete cu care se confruntă autoritățile contractante și ofertanții, ținând seama de jurisprudența Curții.

68.

Astfel cum a subliniat doctrina ( 27 ), în timp ce directivele în materie de achiziții publice se concentrau anterior pe normele aplicabile atribuirii contractelor de achiziții publice și în special pe procedura concurențială între candidați înainte de atribuirea propriu‑zisă a contractelor, Directiva 2014/24 ( 28 ) privește și executarea contractelor de achiziții publice și, prin urmare, etapa ulterioară atribuirii contractului, care cuprinde eventuala modificare a contractelor în curs de executare.

69.

În această ultimă privință, Directiva 2014/24 ține seama pe deplin de jurisprudența Curții și o codifică. Însă, astfel cum vom demonstra, ea a mers mult mai departe. Este util să se examineze jurisprudența menționată și modul în care este reflectată în directivă pentru a aprecia noutățile introduse prin aceasta din urmă.

70.

Hotărârea pressetext ( 29 ) este determinantă în materie. Cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre privea modificarea unui contract de achiziții publice în curs de executare și se referea în special la persoana ofertantului câștigător. Curtea a arătat că directiva existentă nu trata problema ( 30 ), deși conținea indicații relevante.

71.

Curtea a subliniat astfel că această directivă urmărea să asigure atât transparența procedurilor, cât și egalitatea de tratament între ofertanți și să răspundă astfel obiectivului principal de deschidere spre concurență în toate statele membre ( 31 ). Ea a dedus că modificările aduse dispozițiilor unui contract de achiziții publice în perioada în care își produce efectele reprezintă o nouă atribuire a unui contract, dacă prezintă caracteristici diferite în mod substanțial de cele ale contractului inițial. Curtea a precizat ce trebuie să se înțeleagă prin modificări substanțiale, indicând că acestea acoperă introducerea unor condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura de atribuire inițială, ar fi permis acceptarea altor ofertanți decât cei admiși inițial sau ar fi permis selectarea unei alte oferte decât cea reținută inițial ( 32 ).

72.

Curtea concluzionează că, în general, înlocuirea cocontractantului căruia autoritatea contractantă îi atribuise inițial contractul cu unul nou trebuie considerată o schimbare a uneia dintre clauzele esențiale ale contractului de achiziții publice ( 33 ).

73.

Hotărârea pressetext precizează situațiile în care anumite schimbări care afectează ofertantul câștigător nu constituie totuși o modificare esențială.

74.

Acest lucru este valabil atunci când, precum în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, activitatea ofertantului câștigător este transferată uneia dintre filialele sale pe care o controlează în totalitate, pe care o conduce și cu care răspunde în solidar și atunci când prestația globală existentă rămâne neschimbată. Un astfel de acord nu este altceva decât o reorganizare internă a contractantului care nu modifică în mod esențial clauzele contractului inițial ( 34 ).

75.

Aceasta este situația și atunci când ofertantul câștigător este o persoană juridică constituită sub forma unei societăți pe acțiuni cotate la bursă. Astfel, Curtea a subliniat că din însăși natura unei asemenea societăți rezultă că structura acționariatului său poate fi schimbată în orice moment. Reiese că, în principiu, o astfel de situație nu pune în discuție validitatea atribuirii unui contract de achiziții publice unei astfel de societăți ( 35 ).

76.

Curtea a adăugat că această concluzie se aplică și persoanelor juridice constituite sub forma unei cooperative cu răspundere limitată precum în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea pressetext. Eventuale schimbări în compunerea sferei asociaților din cadrul unei astfel de cooperative nu determină, în principiu, o modificare substanțială a contractului atribuit acesteia ( 36 ).

77.

Aceste considerații sunt reflectate pe deplin în Directiva 2014/24, pe de o parte, în dispoziția în litigiu și, pe de altă parte, în preambulul său, în considerentele (107) și (110). Considerentul (107) face astfel referire în mod expres la jurisprudența Curții, iar considerentul (110) menționează atât reorganizările interne, cât și preluările, fuziunile și achizițiile, care implică o schimbare a acționarilor sau a asociaților și, prin urmare, a proprietarilor.

78.

Subliniem totuși că Directiva 2014/24 nu se limitează la luarea în considerare a concluziilor Hotărârii pressetext și că abordează și alte tipuri de situații.

79.

Astfel, deși Curtea a precizat situațiile în care o schimbare care afectează ofertantul câștigător nu constituie o modificare substanțială și, prin urmare, nu conduce la o nouă procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice, Directiva 2014/24 specifică în plus în dispoziția în litigiu cazurile în care nici o schimbare referitoare la ofertantul câștigător, deși constituie în mod normal o modificare substanțială, nu impune totuși o reluare a competiției.

80.

Acest lucru este valabil, printre altele, în cazul preluării, al fuziunii și al achiziției, cu condiția să fie îndeplinite condițiile enumerate în dispoziția în litigiu.

81.

În special, în măsura în care este relevant pentru Curte în prezenta cauză, Directiva 2014/24 prevede în mod specific cazul insolvenței care nu a fost încă supus aprecierii sale.

82.

Luarea în considerare a acestei din urmă situații constituie o inovație atât în raport cu legislația Uniunii în materia achizițiilor publice, cât și cu jurisprudența existentă la data adoptării Directivei 2014/24. Ea răspunde unei probleme practice întâmpinate în cadrul executării contractelor.

83.

Problema menționată este aceea de a garanta că, atunci când autoritatea contractantă se confruntă cu situația în care un ofertant câștigător nu mai este în măsură să onoreze executarea contractului de achiziții publice ca urmare a insolvenței sale, poate fi desemnat un înlocuitor, fără să se înregistreze întârzieri excesive și fără să se adauge costuri disproporționate la contractul în cauză printr‑o nouă procedură de achiziție. Dispoziția în litigiu urmărește să răspundă la această problemă prevăzând o soluție atât în interesul autorității contractante, cât și al ofertantului câștigător și al creditorilor săi. Or, trebuie să se constate că problema creată de situația de insolvență nu este mai puțin semnificativă după cum întreprinderea devenită insolvabilă continuă să existe în parte sau este dizolvată în întregime. În toate cazurile, trebuie găsit un înlocuitor. Astfel, întrucât nu a făcut în mod expres distincție între aceste situații, rezultă că legiuitorul a dorit să răspundă în mod pragmatic tuturor acestor situații, asigurând în același timp respectarea principiilor care guvernează achizițiile publice prevăzute la articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2014/24, printre care interdicția pentru autoritatea contractantă de a restrânge artificial concurența sustrăgându‑se de la aplicarea directivei.

84.

Astfel, în această ultimă privință, subliniem mai întâi că, în cazul în care ofertantul câștigător inițial devine insolvabil, acordul‑cadru a făcut deja obiectul unei proceduri concurențiale ( 37 ), iar oferta care a fost acceptată nu mai poate fi modificată substanțial. După cum prevede în mod expres dispoziția în litigiu, dacă sunt introduse alte modificări substanțiale, în afară de schimbarea cocontractantului, una dintre cele trei condiții prevăzute în dispoziția în litigiu ( 38 ) nu este respectată și trebuie să aibă loc o nouă procedură de achiziții.

85.

În continuare, survenirea insolvenței ofertantului câștigător, fără a fi un eveniment rar, constituie o situație extraordinară care, în mod normal, nu este nici prevăzută de autoritatea contractantă sau de ofertantul câștigător inițial, nici de dorit. Amintim că situația economică și financiară este unul dintre cele trei criterii de selecție a candidaților prevăzute la articolul 58 din Directiva 2014/24. În plus, insolvența unui operator economic în sensul articolului 57 alineatul (4) litera (b) din această directivă este un motiv de excludere de la participarea la o procedură de achiziții publice, facultativ sau obligatoriu, potrivit dreptului național.

86.

Acest caracter extraordinar al situației de insolvență va avea, în general, ca efect evitarea situației în care înlocuirea ofertantului câștigător cu un nou contractant constituie o manevră din partea autorității contractante pentru a eluda aplicarea Directivei 2014/24. Semnalăm că riscul unei asemenea manevre este cu atât mai puțin probabil cu cât a fost numit un administrator judiciar, precum în cauza principală, care nu reprezintă interesul autorității contractante, ci pe cel al creditorilor ofertantului câștigător și care își exercită activitatea sub controlul unei instanțe.

87.

În orice caz, este de competența instanței naționale să verifice dacă persoanele interesate au recurs la o astfel de manevră. Acesteia îi revine, printre altele, sarcina de a verifica dacă examinarea criteriilor de selecție, precum cel referitor la situația financiară a ofertantului câștigător, a fost într‑adevăr efectuată. Data la care intervine insolvența, în special dacă este apropiată de cea la care a fost încheiat contractul, poate fi un indiciu că verificarea respectării acestui criteriu calitativ nu a fost corect efectuată. În ceea ce privește o cauză, precum cea în discuție în litigiul principal, observăm că nu s‑a furnizat Curții nicio precizare în această privință, dar că instanța de trimitere nu a sugerat nicidecum că părțile în cauză au avut intenția de a eluda aplicarea Directivei 2014/24.

88.

În sfârșit, constatăm că, atunci când un administrator judiciar a fost desemnat pentru a gestiona activele ofertantului câștigător devenit insolvabil, selectarea noului contractant revine în primul rând acestui administrator, iar nu autorității contractante. Or, amintim că, potrivit articolului 1 alineatul (2) din Directiva 2014/24, referitor la domeniul de aplicare al acestei directive, achiziția publică este definită drept achiziționarea de produse sau de servicii prin intermediul unui contract de achiziții publice de către o autoritate contractantă de la operatori economici aleși de aceste autorități contractante. Astfel, în lipsa unei alegeri de către autoritatea contractantă, achiziția publică nu se impune în raport cu Directiva 2014/24, chiar dacă este necesară aprobarea cocontractantului de către autoritatea contractantă.

89.

În ceea ce privește un contract care implică obligații reciproce între noul contractant și autoritatea contractantă, această aprobare, fără să fie prevăzută de Directiva 2014/24, este astfel necesară, în conformitate cu dreptul statelor membre în materie de contracte. Autoritatea contractantă poate chiar să fi fost consultată și să fi participat la anumite negocieri înainte de desemnarea noului contractant, astfel cum pare să se fi întâmplat în cauza principală ( 39 ). Acest lucru nu este suficient, în opinia noastră, pentru a considera că autoritatea contractantă a „ales” cocontractantul în sensul Directivei 2014/24 ( 40 ).

90.

Este clar că posibilitatea de a desemna un nou contractant în cazul insolvenței contractantului inițial, fără o nouă procedură de achiziții, introduce o marjă de manevră semnificativă în materia achizițiilor publice. Însă, aceasta corespunde, în opinia noastră, intenției legiuitorului, respectând totodată principiile prevăzute la articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2014/24, în măsura în care cele trei condiții amintite la punctul 38 din prezentele concluzii, care încadrează aplicarea excepției, sunt îndeplinite.

91.

Interpretarea societății Dustin și a Comisiei potrivit căreia noul contractant nu ar putea fi astfel desemnat decât dacă preia cel puțin partea din activitatea contractantului inițial care permite executarea contractului, pe lângă faptul că nu a fost prevăzută în mod expres de legiuitor și, în opinia noastră, ar depăși sensul dispoziției în litigiu, ridică mai multe probleme decât rezolvă.

92.

Observăm, în primul rând, că obligația de a prelua o parte din activitatea contractantului inițial ar diminua în mod semnificativ domeniul de aplicare al excepției referitoare la insolvență, având în vedere că, în numeroase cazuri, întreprinderea este dizolvată în întregime. În plus, se poate ridica problema în ce proporție ar trebui transferate activitățile contractantului inițial pentru ca excepția să fie aplicabilă.

93.

În al doilea rând, o astfel de obligație ar putea face deosebit de dificilă sarcina administratorului judiciar. Aceasta ar putea fi chiar contrară competențelor care îi sunt acordate, în conformitate cu dreptul național în materie de insolvență, de a negocia în interesul creditorilor ( 41 ).

94.

În această privință, împărtășim punctul de vedere al guvernului austriac, potrivit căruia faptul de a transfera numai contracte sau acorduri‑cadru poate fi sau nu curent în funcție de sectorul de activitate. În cadrul insolvenței unei întreprinderi de construcții, de exemplu, transferul anumitor șantiere mari de construcții poate implica eventual transferul de materiale și de personal. În schimb, aceasta nu este în mod necesar situația pentru servicii informatice sau pentru furnizarea de material informatic. Subliniem, în plus, asemenea acestui guvern, că se întâmplă ca o întreprindere devenită insolvabilă să își poată continua totuși activitatea, cu condiția să cedeze un contract de achiziții publice. Or, dacă această posibilitate ar fi exclusă, acest lucru ar face nu numai imposibilă înlocuirea contractantului, ci ar putea de asemenea să pună în pericol realizarea obiectivelor procedurii de insolvență de a menține pe cât posibil întreprinderea existentă în interesul creditorilor.

95.

În al treilea rând, impunerea unui astfel de transfer de patrimoniu în scopul de a evita o eludare a normelor de concurență ar fi nu numai o soluție oneroasă, ci se poate ridica de asemenea problema dacă aceasta este necesară, având în vedere că cesiunea contractului de achiziții publice este, în orice caz, supusă condiției prevăzute de dispoziția în litigiu de a nu constitui un mijloc de a eluda aplicarea Directivei 2014/24.

96.

Vom aborda, în al patrulea rând, problemele specifice pe care le ridică poziția Comisiei referitoare la existența unei obligații a administratorului judiciar de a se orienta spre ofertanții inițiali în cazul dispariției totale a activității ofertantului câștigător inițial.

97.

Amintim că, potrivit Comisiei, intenția legiuitorului nu era de a viza cazul în care activitatea contractantului inițial este complet dizolvată ( 42 ). Însă această instituție admite posibilitatea ca o astfel de situație să se producă ( 43 ) și ca un contract de achiziții publice să fie singurul activ rămas.

98.

Într‑un astfel de caz, Comisia apreciază că dispoziția în litigiu poate fi interpretată în sensul că excepția de la declanșarea unei noi proceduri de achiziții este aplicabilă, cu condiția ca contractul de achiziții publice să fie propus tuturor ofertanților inițiali care îndeplinesc criteriile de selecție, în mod nediscriminatoriu și echivalent, de exemplu adresându‑se acestora în ordinea lor de clasare ( 44 ).

99.

Totuși, subliniem, primo, că o asemenea condiție nu figurează în dispoziția în litigiu și că aceasta este contrară voinței legiuitorului. Astfel, după cum am arătat la punctele 53 și 54 din prezentele concluzii, Comisia a avut în vedere, în cursul lucrărilor pregătitoare, posibilitatea ca o procedură specifică să se aplice în caz de faliment, prevăzând, printre altele, că autoritatea contractantă se adresează din nou ofertanților inițiali. În final, Directiva 2014/24 nu a reținut această propunere și nu a înlocuit‑o cu nicio altă propunere. Deducem de aici că legiuitorul a respins în mod clar o asemenea obligație de a se adresa ofertanților inițiali.

100.

Secundo, dacă contractul de achiziții publice sau acordul‑cadru trebuie propus ofertanților inițiali în ordinea lor de clasare, acest lucru implică faptul că trebuie atribuit primului dintre ei care îl acceptă. Însă această abordare nu ține seama de aprobarea necesară a noului contractant de către autoritatea contractantă ( 45 ). Un fost ofertant, chiar dacă ocupă cea mai bună poziție în clasament după ofertantul câștigător inițial, nu are un drept automat de a obține contractul în astfel de împrejurări.

101.

Tertio, dacă administratorul judiciar este obligat să se orienteze astfel spre ofertanții inițiali, acesta va putea fi privat de posibilitatea de a căuta cel mai ofertant cesionar, în interesul creditorilor. Or, nu reiese nicidecum, în opinia noastră, din Directiva 2014/24 că legiuitorul Uniunii a intenționat să restrângă astfel competențele conferite eventual administratorilor judiciari de dreptul național ( 46 ).

102.

Prin urmare, nu putem fi de acord cu interpretarea Comisiei.

103.

În schimb, după cum reiese din analiza care precedă, apreciem că, în măsura în care cele trei condiții prevăzute în dispoziția în litigiu și amintite la punctul 38 din prezentele concluzii sunt îndeplinite, interpretarea acestei dispoziții în sensul că permite cesiunea către un nou contractant doar a acordului‑cadru sau a contractului de achiziții publice atribuit anterior, fără a fi necesar să se pună în aplicare o nouă procedură de achiziții și fără ca acest nou contractant să fie obligat să preia o altă activitate a contractantului inițial, răspunde unei probleme concrete din viața întreprinderilor, respectând în același timp principiile care guvernează achizițiile publice prevăzute la articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2014/24.

104.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Högsta förvaltningsdomstolen (Curtea Administrativă Supremă, Suedia) după cum urmează:

Articolul 72 alineatul (1) litera (d) punctul (ii) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE trebuie interpretat în sensul că faptul că un nou contractant a preluat drepturile și obligațiile contractantului inițial care decurg dintr‑un acord‑cadru, după ce acest acord i‑a fost cedat de administratorul judiciar în urma declarării falimentului acestui contractant inițial, implică faptul că trebuie să se considere că noul contractant a preluat poziția contractantului inițial prin succesiune universală sau parțială în sensul acestei dispoziții. Nu este necesar ca această cesiune să fie însoțită de transferul către noul contractant al unei părți din activitatea contractantului inițial consacrată executării acordului‑cadru.