1.

În prezentele cauze, Curtea este solicitată să ofere orientări cu privire la compatibilitatea măsurilor de reglementare a prețurilor în sectorul energiei adoptate de anumite state membre cu Directiva 2009/73/CE privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 2003/55/CE ( 2 ), astfel cum a fost interpretată în jurisprudența Curții și în special în hotărârea sa istorică pronunțată în cauza Federutility și alții ( 3 ).

2.

În Hotărârea Federutility și în jurisprudența ulterioară (denumită în continuare „jurisprudența derivată din cauza Federutility”) ( 4 ), Curtea a stabilit un cadru care permite instanței naționale competente să evalueze compatibilitatea cu dreptul Uniunii a intervenției statului în ceea ce privește prețurile din sectorul gazelor naturale și a oferit unele orientări referitoare la criteriile pe care trebuie să se bazeze această evaluare ( 5 ).

3.

Întrebările formulate în cadrul acestor cereri de decizii preliminare, adresate Curții de Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania), se referă la măsuri ale statelor membre care stabilesc un preț maxim de vânzare și care impun distribuția la domiciliu pentru anumite tipuri de butelii cu gazul petrolier lichefiat îmbuteliat (denumit în continuare „GPL”).

4.

GPL este un produs derivat din prelucrarea petrolului care constă în alte substanțe decât gazele naturale (în mod obișnuit propan și butan, precum și cantități mici de alte gaze) și care în general este depozitat sub formă lichidă în butelii și rezervoare ( 6 ). Atunci când se utilizează GPL, acesta este eliberat încet din recipient printr‑o valvă, moment în care se transformă într‑un gaz și astfel servește drept combustibil care poate fi folosit pentru gătit, pentru încălzire și pentru generarea de energie ( 7 ). GPL îmbuteliat desemnează GPL care este livrat într‑un recipient sau într‑o butelie precum cele în cauză în procedurile principale ( 8 ).

5.

În consecință, aceste cauze oferă Curții prima ocazie să se pronunțe cu privire la aplicarea Directivei 2009/73 în sectorul GPL.

6.

Articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2009/73 prevede:

„Normele stabilite de prezenta directivă pentru gaze naturale, inclusiv gaze naturale lichefiate (GNL), se aplică într‑un mod nediscriminatoriu și biogazului și gazului obținut din biomasă sau altor tipuri de gaze, în măsura în care este posibil din punct de vedere tehnic ca acestea să fie injectate și transportate în deplină siguranță prin rețeaua de gaze naturale.”

7.

În conformitate cu articolul 1 alineatul 3 din Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (Legea nr. 34/1998 din 7 octombrie privind sectorul hidrocarburilor, cu modificările ulterioare, denumită în continuare „Legea nr. 34/1998”) ( 9 ):

„Activitățile de furnizare a hidrocarburilor lichide și gazoase se desfășoară în conformitate cu principiile obiectivității, transparenței și liberei concurențe.”

8.

Articolul 37 alineatul 1 din Legea nr. 34/1998 dispune în partea relevantă:

„Activitățile de rafinare a petrolului brut, de transport, depozitare, distribuție și vânzare a produselor derivate din petrol, inclusiv GPL, pot fi desfășurate în mod liber în condițiile prevăzute în prezenta lege. […]”

9.

Articolul 38 din Legea nr. 34/1998 prevede în continuare:

„Prețurile produselor derivate din petrol se stabilesc în mod liber.”

10.

Cu toate acestea, a patra dispoziție tranzitorie din Legea nr. 34/1998 a permis guvernului spaniol să stabilească un preț maxim de vânzare a GPL îmbuteliat „atât timp cât condițiile de acces pe piață și de concurență pe această piață nu sunt considerate suficiente”. Această dispoziție a indicat că prețul maxim de vânzare include costul distribuției la domiciliu.

11.

Articolul 5 din Real Decreto‑ley 15/1999, de 1 octubre, por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (Decretul‑lege regal nr. 15/1999 din 1 octombrie de adoptare a unor măsuri de liberalizare, de reformă structurală și de creștere a concurenței în sectorul hidrocarburilor, denumit în continuare „Decretul‑lege regal nr. 15/1999”) ( 10 ) a instituit un sistem de stabilire a prețului maxim de vânzare a GPL îmbuteliat cu un conținut egal sau mai mare de 8 kilograme atât timp cât „condițiile de acces pe piață și de concurență pe această piață nu sunt considerate suficiente”.

12.

Real Decreto‑ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competividad y la eficiencia (Decretul‑lege regal nr. 8/2014 din 4 iulie de adoptare a unor măsuri urgente de creștere economică, de competitivitate și de eficiență, denumit în continuare „Decretul‑lege regal nr. 8/2014”) ( 11 ), între altele, a abrogat a patra dispoziție tranzitorie din Legea nr. 34/1998 și articolul 5 din Decretul‑lege regal nr. 15/1999 ( 12 ) și a introdus a treizeci și treia dispoziție adițională în Legea nr. 34/1998 ( 13 ).

13.

A treizeci și treia dispoziție adițională din Legea nr. 34/1998 prevede:

„1. Utilizatorii care au un contract de furnizare a GPL îmbuteliat în recipiente cu o greutate a conținutului egală sau mai mare de 8 kilograme și mai mică de 20 de kilograme, cu excepția recipientelor pentru amestecuri de gaz petrolier lichefiat utilizat drept combustibil, au dreptul la distribuție la domiciliu.

La nivel peninsular și în fiecare dintre teritoriile insulare și extra‑peninsulare, operatorul angro de GPL cu cea mai mare cotă de piață pentru vânzările sale în sectorul gazului petrolier lichefiat îmbuteliat, în recipiente cu o greutate a conținutului egală sau mai mare de 8 kilograme și mai mică de 20 de kilograme, cu excepția recipientelor pentru amestecuri de gaz petrolier lichefiat utilizat drept combustibil, este obligat să efectueze distribuția la domiciliu pentru toate persoanele care o solicită în zona teritorială respectivă.

2. Lista operatorilor angro de GPL cu obligație de distribuție la domiciliu se stabilește prin decizie a directorului general al politicii energetice și al minelor la fiecare trei ani. Această decizie se publică în «Monitorul Oficial de Stat [BOE]».

Atunci când evoluția pieței și structura comercială a sectorului o impun și, în orice caz, la fiecare cinci ani, guvernul reexaminează condițiile pentru exercitarea obligației impuse de prezenta dispoziție sau declară stingerea acestei obligații.

3. Fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 38 din prezenta lege, atât timp cât condițiile de acces pe piață și de concurență pe această piață nu sunt considerate suficiente, ministrul industriei, energiei și turismului, după acordul Comisiei delegate a guvernului pentru afaceri economice, determină prețurile cu amănuntul maxime ale gazului petrolier lichefiat îmbuteliat pentru recipiente cu o greutate a conținutului egală sau mai mare de 8 kilograme și mai mică de 20 de kilograme, cu tara de peste 9 kg, cu excepția recipientelor pentru amestecuri de gaz petrolier lichefiat utilizat drept combustibil, prin stabilirea unor valori specifice ale prețurilor menționate sau a unui sistem pentru determinarea și actualizarea automată a acestora. Prețul maxim include costul distribuției la domiciliu.

4. Fără a aduce atingere dispozițiilor de la alineatele precedente, în cazul în care operatorul angro de GPL care are obligația de distribuție la domiciliu nu are recipiente cu o greutate a conținutului egală sau mai mare de 8 kilograme și mai mică de 20 de kilograme, cu tara de peste 9 kg, obligația de distribuție la domiciliu la prețul maxim menționată la alineatul 3 se aplică, în cazul acestui operator, și în ceea ce privește recipientele cu tara sub 9 kilograme, în zona teritorială respectivă.

5. Operatorii angro de GPL trebuie să furnizeze Direcției Generale de Politică Energetică și Mine informațiile necesare pentru îndeplinirea sarcinilor acestora, în special în scopul aplicării, analizei și monitorizării obligației de distribuție la domiciliu, ale livrărilor de gaz petrolier lichefiat efectuate și ale prețurilor maxime pentru public menționate la alineatele precedente.”

14.

Articolul 58 din Decretul‑lege regal nr. 8/2014 stabilește lista operatorilor angro care fac obiectul obligației de distribuție la domiciliu a GPL îmbuteliat pentru fiecare teritoriu, după cum urmează: Repsol Butano S.A. pentru peninsulă și Insulele Baleare, DISA Gas S.A. pentru Insulele Canare și Atlas S.A. Combustibles y Lubrificantes pentru Ceuta și Melilla. Această listă a fost menținută pentru următoarea perioadă de trei ani (2017-2020) în Resolución de 28 de junio de 2017, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el listado de operadores al por mayor de gases licuados del petróleo con obligación de suministro domiciliario (Decizia din 28 iunie 2017 a Direcției Generale de Politică Energetică și Mine de stabilire a listei operatorilor angro de GPL îmbuteliat supus obligației de distribuție la domiciliu) ( 14 ).

15.

Ca urmare a modificărilor anterioare ale Legii nr. 34/1998, introduse prin Decretul‑lege regal nr. 8/2014, a fost adoptat Orden IET/389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización (Ordinul IET/389/2015 din 5 martie privind actualizarea sistemului de stabilire automată a prețurilor maxime de vânzare, înainte de impozitare, a gazului petrolier lichefiat îmbuteliat și modificarea sistemului de stabilire automată a tarifelor de vânzare, înainte de impozitare, a gazului petrolier lichefiat transportat prin conducte, denumit în continuare „Ordinul IET/389/2015”) ( 15 ).

16.

În conformitate cu articolul 1 din Ordinul IET/389/2015, scopul acestui ordin este să actualizeze sistemul de stabilire automată a prețurilor maxime de vânzare a GPL îmbuteliat. Articolul 3 din acest ordin stabilește formula pentru determinarea unor astfel de prețuri și prevede la alineatul 5 că aceste prețuri trebuie să fie revizuite la fiecare două luni.

17.

Repsol Butano SA (denumită în continuare „Repsol Butano”) și DISA Gas SAU (denumită în continuare „DISA Gas”) sunt societăți spaniole care își desfășoară activitatea în sectorul GPL.

18.

Repsol Butano și DISA Gas au formulat acțiuni separate împotriva administrației spaniole în fața Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania), prin care au solicitat anularea Ordinului IET/389/2015 (denumit în continuare, „ordinul atacat”) care actualizează sistemul de stabilire a prețului maxim de vânzare al GPL (a se vedea punctele 15 și 16 din prezentele concluzii).

19.

Potrivit deciziilor de trimitere, ordinul atacat se bazează pe cea de a treizeci și treia dispoziție adițională din Legea nr. 34/1998, astfel cum a fost introdusă prin Decretul‑lege regal nr. 8/2014. Această legislație prevede măsuri care stabilesc un preț maxim de vânzare, inclusiv costul distribuției la domiciliu, pentru butelii de GPL cu greutatea conținutului între 8 și 20 de kilograme, cu tara de peste 9 kilograme, și care impun operatorului angro cu cea mai mare cotă de piață într‑un anumit teritoriu să distribuie, la cerere, aceste butelii la domiciliul consumatorilor „atât timp cât condițiile de acces pe piață și de concurență pe această piață nu sunt considerate suficiente”. Cu toate acestea, în cazul în care operatorul angro de pe un anumit teritoriu nu dispune de butelii cu greutatea conținutului între 8 și 20 de kilograme, cu tara de peste 9 kilograme, obligația de distribuție la domiciliu la prețul maxim reglementat se aplică și în ceea ce privește recipientele cu tara sub 9 kilograme (a se vedea punctul 13 din prezentele concluzii).

20.

În conformitate cu această legislație, Repsol Butano este desemnat ca fiind operatorul supus obligației de distribuție la domiciliu pe teritoriul Peninsulei Iberice și al Insulelor Baleare, astfel cum este DISA Gas pe teritoriul Insulelor Canare (a se vedea punctul 14 din prezentele concluzii).

21.

În susținerea acțiunilor lor, Repsol Butano și DISA Gas consideră că se impune aplicarea prin analogie a Hotărârii Federutility de interpretare a Directivei 2003/55/CE privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 98/30/CE ( 16 ) și că există o contradicție evidentă între reglementarea spaniolă și dreptul Uniunii, astfel încât această reglementare ar trebui lăsată neaplicată și ordinul atacat ar trebui anulat.

22.

Administrația spaniolă susține că Directiva 2009/73, care a înlocuit Directiva 2003/55, și Hotărârea Federutility nu sunt aplicabile GPL îmbuteliat și, chiar dacă Directiva 2009/73 ar fi aplicată prin analogie, ordinul atacat este justificat pe motivul că piața nu este suficient de competitivă.

23.

În consecință, instanța de trimitere solicită, în primul rând, să se stabilească dacă, în pofida faptului că Hotărârea Federutility a fost pronunțată în interpretarea unei directive privind gazele naturale, această hotărâre este aplicabilă în împrejurările din procedurile principale, care se referă la GPL îmbuteliat.

24.

În această privință, instanța de trimitere a indicat în deciziile de trimitere că prin hotărârea din 19 iunie 2012 ( 17 ) aceasta a anulat Ordinul ITC/2608/2009 ( 18 ), al cărui conținut era asemănător cu cel al ordinului atacat, fără să adreseze Curții o cerere de decizie preliminară. În această hotărâre, instanța de trimitere a considerat că, chiar dacă Hotărârea Federutility privește o directivă referitoare la piața gazelor naturale, respectiva hotărâre a oferit suficiente reguli de interpretare pentru a extrapola jurisprudența stabilită în aceasta la reglementarea publică a unor sectoare adiacente precum cel al GPL, atunci când piața vizată (în prezenta cauză, piața spaniolă în ansamblul său) are o dimensiune comunitară, iar aceasta în pofida faptului că nu există o directivă aplicabilă în mod specific GPL.

25.

Considerând că hotărârea Federutility este aplicabilă sectorului GPL îmbuteliat, instanța de trimitere arată mai apoi că nu este sigur dacă măsurile care stabilesc un preț maxim de vânzare și care impun distribuția la domiciliu pentru anumite tipuri de butelii cu GPL îmbuteliat îndeplinesc criteriile stabilite în această hotărâre, în special din perspectiva principiului proporționalității.

26.

Instanța de trimitere subliniază că nu există nicio îndoială că aceste măsuri se califică drept unele luate pentru protecția utilizatorilor vulnerabili din punct de vedere social, precum și a locuitorilor din zonele îndepărtate, care respectă interesul economic general constând în menținerea la un nivel rezonabil a prețurilor de furnizare a GPL îmbuteliat către consumatorul final.

27.

Cu toate acestea, instanța de trimitere consideră că îndoielile privind compatibilitatea măsurilor respective cu dreptul Uniunii apar ca urmare a trei împrejurări. În primul rând, acestea sunt măsuri generale aplicabile tuturor consumatorilor, indiferent de situația economică sau socială a acestora. În al doilea rând, acestea au durat mai mult de 18 ani de la adoptarea Legii nr. 34/1998, în pofida faptului că s‑au bazat pe o dispoziție în mod explicit temporară. În al treilea rând, acestea au efecte potențiale asupra concurenței pe piață, deoarece pot constitui un obstacol efectiv în calea intrării pe piață a unor noi operatori și pot contribui la menținerea situației de concurență redusă.

28.

În aceste condiții, Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) a hotărât, în cauza C‑473/17, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

29.

În aceleași condiții, Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) a hotărât, în cauza C‑546/17, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare, care sunt formulate în termeni aproape identici:

30.

Au fost prezentate observații scrise de către Repsol Butano, guvernul spaniol și Comisia au prezentat observații scrise în cauza C‑473/17, iar DISA Gas, guvernul spaniol și Comisia au prezentat observații scrise în cauza C‑546/17.

31.

Prin decizia Curții, cauzele au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii orale și în vederea pronunțării hotărârii.

32.

Repsol Butano, DISA Gas, guvernul spaniol și Comisia au participat la ședința care a avut loc la 26 septembrie 2018.

33.

Repsol Butano și DISA Gas susțin că Directiva 2009/73, astfel cum este interpretată în jurisprudența derivată din cauza Federutility, se aplică pieței de GPL îmbuteliat.

34.

În special, Repsol Butano și DISA Gas afirmă că piața internă a energiei reprezintă o competență partajată a Uniunii și a statelor membre, iar faptul că Uniunea încă nu și‑a exercitat competența în sectorul GPL nu justifică o posibilitate a statelor membre de a‑și exercita competența fără să țină seama de criteriile comune prevăzute de Uniune pentru a stabili o piață a energiei liberă și competitivă, astfel cum s‑a procedat în directivele Uniunii privind gazele naturale și energia electrică, și nu există niciun motiv juridic pentru a nu aplica aceste criterii comune, astfel cum sunt interpretate de Curte, în ceea ce privește piața unui alt produs energetic precum GPL.

35.

Repsol Butano și DISA Gas subliniază de asemenea că articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2009/73 include în domeniul de aplicare a acesteia „alt[e] tipuri de gaze” – precum GPL – „în măsura în care este posibil din punct de vedere tehnic ca acestea să fie injectate și transportate în deplină siguranță prin rețeaua de gaze naturale”. În opinia acestora, jurisprudența derivată din cauza Federutility se aplică piețelor pentru alte produse energetice utilizate alternativ sau cumulativ cu gazele naturale, precum piața pentru GPL îmbuteliat.

36.

În plus, Repsol Butano și DISA Gas au susținut în ședință că jurisprudența derivată din cauza Federutility este aplicabilă datorită proximității piețelor gazelor naturale și GPL în cadrul Uniunii și faptului că dispozițiile tratatelor și în special cele referitoare la libertățile fundamentale, articolul 34 și articolul 106 alineatul (2) TFUE, se aplică pieței GPL. În această privință, Repsol Butano și DISA Gas au subliniat în ședință că, deși în temeiul articolului 14 TFUE statele membre pot încredința întreprinderilor servicii de interes economic general, acestea trebuie să respecte dispozițiile tratatelor, iar criteriile enunțate în jurisprudența derivată din cauza Federutility sunt relevante în acest context.

37.

În acest temei, Repsol Butano și DISA Gas susțin că măsurile contestate nu respectă criteriile stabilite în jurisprudența derivată din cauza Federutility, care trebuie îndeplinite pentru a li se permite statelor membre să impună întreprinderilor obligații de serviciu public.

38.

În special, Repsol Butano și DISA Gas susțin că stabilirea unui preț maxim de vânzare este disproporționată, având în vedere durata, caracterul generalizat și efectele sale anticoncurențiale. În primul rând, în loc să fie temporară sau limitată în timp, aceasta a devenit permanentă după 32 de ani de la aderarea Spaniei la Uniune și după aproape 20 de ani de la liberalizarea regimului introdus prin Legea nr. 34/1998. În al doilea rând, deși menită să protejeze utilizatorii vulnerabili și locuitorii din zone îndepărtate, aceasta are un caracter generalizat, deoarece se aplică tuturor consumatorilor și nu este limitată la grupurile vizate. În al treilea rând, aceasta constituie o barieră în calea unei piețe competitive a GPL și împiedică intrarea pe piața respectivă a noilor operatori economici. În această privință, acestea subliniază că Spania este în prezent singurul stat membru cu un sistem de prețuri maxime pentru GPL îmbuteliat care impune obligația de distribuție la domiciliu operatorului care deține cea mai mare cotă de piață și că prețul maxim este semnificativ mai scăzut decât prețurile de pe piețele altor state membre.

39.

În mod similar, Repsol Butano și DISA Gas susțin că obligația de distribuție la domiciliu este disproporționată, având în vedere natura sa generală și permanentă și efectele sale anticoncurențiale, și că, în plus, există măsuri alternative disponibile, precum impunerea unui tarif redus reglementat pentru anumiți consumatori vulnerabili (așa‑numitul „bonus social”), care există în alte sectoare energetice. Acestea afirmă în continuare, în lumina criteriilor stabilite în jurisprudența derivată din cauza Federutility, că obligația de distribuție la domiciliu este discriminatorie, deoarece se aplică numai operatorului cu cea mai mare cotă de piață pe un anumit teritoriu, cu excluderea astfel a altor operatori activi pe fiecare teritoriu, și nu garantează accesul egal al întreprinderilor din Uniune la consumatorii spanioli.

40.

Guvernul spaniol susține că Directiva 2009/73 nu reglementează piața GPL îmbuteliat, deoarece domeniul de aplicare al acesteia este limitat la gazele naturale și alte gaze care utilizează sistemul de conducte de gaze naturale ( 19 ). De asemenea, acesta afirmă că Directiva 2009/73 și jurisprudența derivată din cauza Federutility nu pot fi aplicate prin analogie la situația din procedurile principale, întrucât nu există lacune în dispoziția de drept al Uniunii în cauză, iar sectorul GPL constituie un sector diferit de cel al gazelor naturale, în care nu au fost stabilite la nivelul Uniunii niciun fel de norme de armonizare în scopuri legate de piața internă.

41.

În consecință, guvernul spaniol consideră că întrebările preliminare sunt inadmisibile, deoarece este imposibil să se extindă dincolo de voința legiuitorului Uniunii și a legiuitorilor din statele membre domeniul de aplicare al unui standard al Uniunii adoptat pentru o situație factuală diferită.

42.

Cu toate acestea, guvernul spaniol susține că, pentru a oferi un răspuns util instanței de trimitere, Curtea ar trebui să reformuleze întrebările din perspectiva articolelor 14 și 106 TFUE coroborate cu Protocolul (nr. 26) privind serviciile de interes general (denumit în continuare „Protocolul nr. 26”) ( 20 ), care trebuie interpretate în sensul că nu se opun unor măsuri precum cele în cauză în procedurile principale.

43.

Guvernul spaniol subliniază în special marja de apreciere a statelor membre atunci când își exercită competența de a furniza servicii de interes economic general, astfel cum este recunoscută la articolul 14 TFUE și în Protocolul nr. 26, precum și în jurisprudența Curții privind articolul 106 alineatul (2) TFUE. Acesta consideră că articolul 106 TFUE este respectat, având în vedere interesul economic general urmărit și proporționalitatea măsurilor contestate.

44.

În ședință, guvernul spaniol a subliniat că cadrul de reglementare pentru prezentele cauze se bazează pe norme de drept primar al Uniunii, inclusiv pe libertățile fundamentale, pe articolul 106 alineatul (2) TFUE, pe Protocolul nr. 26 și pe articolul 36 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), care garantează dreptul fundamental de acces la serviciile de interes economic general. În ceea ce privește libertățile fundamentale, guvernul spaniol a afirmat în ședință că, deși măsurile contestate pot fi considerate o restricție în sensul dispozițiilor din tratat privind libera circulație a mărfurilor, acestea sunt, în orice caz, justificate și proporționale. În această privință, testul de proporționalitate care trebuie aplicat nu este cel stabilit în jurisprudența derivată din cauza Federutility, ci mai degrabă se bazează pe principiile generale ale dreptului Uniunii și ia în considerare articolul 36 din cartă.

45.

În ceea ce privește evaluarea proporționalității, guvernul spaniol subliniază, între altele, că măsurile nu vizează toți consumatorii sau toate categoriile de butelii, ci vizează, în schimb, în special consumul intern și consumatorii vulnerabili și fac obiectul unei revizuiri periodice din partea autorităților naționale competente. În plus, guvernul spaniol susține că există împrejurări speciale pe piața spaniolă a GPL îmbuteliat care susțin menținerea unui preț maxim de vânzare ( 21 ) și că au fost luate în considerare mai multe măsuri alternative, inclusiv posibilitatea „bonusului social”, dar acestea au fost respinse ca fiind mai puțin proporționale decât măsurile contestate.

46.

Comisia susține că Directiva 2009/73 nu se aplică în cazul GPL îmbuteliat, deoarece acesta nu este menționat la articolul 1 din Directiva 2009/73 și nici nu „este posibil din punct de vedere tehnic ca acesta să fie injectat și transportat în deplină siguranță prin rețeaua de gaze naturale”, în sensul dispoziției respective.

47.

Cu toate acestea, Comisia susține că libertățile fundamentale și articolul 106 alineatul (2) TFUE sunt relevante pentru sectorul GPL îmbuteliat. În consecință, Comisia propune Curții să răspundă la întrebările preliminare în sensul că este de competența instanței de trimitere să verifice aplicarea libertăților fundamentale în acest sector, aspectul dacă măsurile contestate constituie o restricție a acestor libertăți și, în acest caz, dacă acestea sunt justificate și proporționale. În opinia Comisiei, criteriile stabilite în jurisprudența derivată din cauza Federutility cu privire la proporționalitate pot fi utilizate ca element de referință în această privință.

48.

În special, Comisia consideră că nu se poate exclude posibilitatea ca măsurile contestate să împiedice, chiar dacă numai în mod indirect sau potențial, importurile de GPL din alte state membre în Spania și să constituie astfel un obstacol în calea liberei circulații a mărfurilor. În continuare, Comisia a afirmat în ședință că trăsăturile specifice ale pieței spaniole a GPL îmbuteliat, astfel cum au fost prezentate în observațiile guvernului spaniol, constituie primele cauze ale nepătrunderii noilor operatori pe această piață și că măsurile contestate sunt nediscriminatorii și proporționale, deoarece nu exclud a priori nicio întreprindere care operează pe piață, iar guvernul spaniol a respectat marja de apreciere pe care o are de a determina cel mai adecvat și proporțional instrument pentru îndeplinirea obiectivelor sale de serviciu public.

49.

Prin întrebările adresate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă anumite măsuri ale statelor membre care impun obligații de serviciu public întreprinderilor, bazate pe interesul economic general pe piața GPL îmbuteliat, sunt compatibile cu criteriile stabilite în jurisprudența derivată din cauza Federutility, în special în ceea ce privește principiul proporționalității. Măsurile în cauză ale statelor membre cuprind: în primul rând, stabilirea unui preț maxim de vânzare, care să includă costul distribuției la domiciliu, pentru buteliile cu GPL cu o greutate a conținutului între 8 și 20 de kilograme, cu o tară de peste 9 kilograme, și, în al doilea rând, impunerea în sarcina operatorului angro cu cea mai mare cotă de piață din fiecare teritoriu a obligației de a distribui, la cerere, aceste butelii la domiciliul consumatorului ( 22 ).

50.

Am ajuns la concluzia că GPL îmbuteliat nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2009/73 și că Directiva 2009/73 și jurisprudența derivată din cauza Federutility nu pot fi aplicate prin analogie în sectorul GPL îmbuteliat. În consecință, considerăm că Directiva 2009/73, astfel cum a fost interpretată în jurisprudența derivată din cauza Federutility, nu se opune unor măsuri adoptate de statele membre precum cele în cauză în procedurile principale.

51.

De asemenea, considerăm că nu este necesară reformularea de către Curte a întrebărilor preliminare în raport cu aplicabilitatea altor norme de drept al Uniunii.

52.

Raționamentul nostru este detaliat mai jos, dar mai întâi vom analiza admisibilitatea trimiterilor.

53.

Guvernul spaniol susține în esență că trimiterile preliminare sunt inadmisibile, deoarece obiectul litigiului din procedurile principale nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2009/73 (a se vedea punctul 41 din prezentele concluzii). Chiar dacă guvernul spaniol solicită Curții să răspundă la întrebările preliminare, astfel cum au fost formulate, în ceea ce privește interpretarea articolelor 14 și 106 TFUE coroborate cu Protocolul nr. 26, obiecția acestuia trebuie, totuși, să fie abordată.

54.

În primul rând, în măsura în care această obiecție este înțeleasă în jurisprudența Curții ca referindu‑se la relevanța întrebărilor preliminare, nu există niciun argument care să susțină că întrebările preliminare nu au nicio legătură cu faptele propriu‑zise din procedurile principale sau se referă la o problemă ipotetică ori Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a da un răspuns util la întrebările preliminare, astfel încât să răstoarne prezumția de relevanță a trimiterilor preliminare ( 23 ).

55.

Mai mult, problema dacă Directiva 2009/73, astfel cum a fost interpretată în jurisprudența derivată din cauza Federutility, este aplicabilă în sectorul GPL îmbuteliat privește fondul întrebărilor preliminare, iar nu admisibilitatea acestora ( 24 ).

56.

În consecință, obiecția privind admisibilitatea trimiterilor preliminare trebuie respinsă.

57.

Curtea încă nu s‑a pronunțat cu privire la domeniul de aplicare al Directivei 2009/73 în ceea ce privește GPL ( 25 ).

58.

Astfel cum a hotărât Curtea, obiectivul Directivei 2009/73 este realizarea unei piețe interne a gazelor naturale în mod complet și efectiv deschise și concurențiale, în cadrul căreia toți consumatorii își pot alege liber furnizorii și toți furnizorii își pot livra în mod liber produsele către clienți ( 26 ).

59.

În acest scop, articolul 1 din Directiva 2009/73 stabilește norme cu privire la obiectul și la domeniul de aplicare ale acesteia. Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 2009/73 prevede că această directivă stabilește norme comune privind transportul, distribuția, furnizarea și înmagazinarea gazelor naturale.

60.

Articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2009/73 prevede că normele stabilite de această directivă pentru gaze naturale, inclusiv GNL, „se aplică într‑un mod nediscriminatoriu și biogazului și gazului obținut din biomasă sau altor tipuri de gaze, în măsura în care este posibil din punct de vedere tehnic ca acestea să fie injectate și transportate în deplină siguranță prin rețeaua de gaze naturale” ( 27 ).

61.

Nici articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2009/73, nici vreo altă dispoziție din această directivă nu menționează GPL.

62.

Având în vedere modul de redactare a articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2009/73, faptul că GPL poate fi considerat alt „tip de gaze” ( 28 ) sau o alternativă ori o completare la gazele naturale ( 29 ) nu este în sine decisiv sau suficient în scopul delimitării domeniului de aplicare al Directivei 2009/73. Mai curând, articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2009/73 prevede că, pentru a intra în domeniul de aplicare al Directivei 2009/73, trebuie să fie posibil din punct de vedere tehnic ca „alte tipuri de gaze” în cauză să fie injectate și transportate în deplină siguranță prin rețeaua de gaze naturale.

63.

După cum arată Comisia și guvernul spaniol, nu este posibil din punct de vedere tehnic ca GPL să fie injectat și transportat în deplină siguranță prin rețeaua de gaze naturale, în sensul articolului 1 alineatul (2) din Directiva 2009/73. Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere a acestei situații, se poate concluziona că GPL îmbuteliat nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2009/73.

64.

Această constatare, poate fi util să subliniem, pare să fie conformă cu lucrările pregătitoare pentru Directiva 2009/73.

65.

Directiva 2009/73 este parte a așa‑numitului al treilea pachet energetic, care conține o serie de măsuri ale Uniunii în sectoarele gazelor naturale și energiei electrice ( 30 ). În urma pachetelor anterioare, care, în ceea ce privește gazele naturale, s‑au referit, în primul rând, la Directiva 98/30 ( 31 ) și, în al doilea rând, la Directiva 2003/55, Directiva 2009/73 urmărește realizarea deplină a liberalizării sectorului gazelor naturale, eliminând astfel obstacolele rămase în calea furnizării gazelor naturale pe întreg teritoriul Uniunii ( 32 ).

66.

Inițial, în ceea ce privește domeniul de aplicare al Directivei 98/30, articolul 1 din această directivă s‑a referit numai la „sectorul gazelor naturale, inclusiv gazele naturale lichefiate (GNL)”. Prin intermediul amendamentelor introduse de Parlamentul European ( 33 ), articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2003/55 conținea termeni similari ( 34 ) cu cei care figurează în prezent (cu unele modificări) la articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2009/73 ( 35 ). Pe parcursul acestor modificări, nu pare să fi fost luat în considerare GPL.

67.

Aceasta pare să fie situația și în contextul recentei propuneri a Comisiei de modificare a Directivei 2009/73 în vederea abordării lacunelor aparente din cadrul de reglementare al Uniunii pentru conductele de gaze naturale către și din state terțe ( 36 ). În special, chiar dacă în prezent Parlamentul European nu a finalizat încă prima lectură a propunerii, documentele pregătitoare emise de Parlament conțin o propunere de modificare a articolului 1 alineatul (2) din Directiva 2009/73 pentru a include „hidrogen verde și metan sintetic din surse regenerabile de energie” în domeniul de aplicare al acestei directive ( 37 ). Cu toate acestea, nu există nicio mențiune privind GPL.

68.

Având în vedere că hidrogenul verde și metanul sintetic (denumit și gaz natural substitutiv) sunt combustibili gazoși care pot fi injectați și transportați prin infrastructura de gaze naturale ( 38 ), se poate deduce din acest amendament propus, împreună cu amendamentele precedente referitoare la Directiva 2009/73, că intenția legiuitorului Uniunii este de a restrânge domeniul de aplicare al acestei directive la gazele naturale și alte tipuri de gaze care pot utiliza sistemul de gaze naturale.

69.

În plus, excluderea GPL din domeniul de aplicare al Directivei 2009/73 este în concordanță cu alte măsuri adoptate de Uniune în contextul cadrului legislativ al Uniunii privind energia, care deosebesc GPL și gazele naturale drept produse energetice diferite. De exemplu, Regulamentul nr. 1099/2008 privind statisticile în domeniul energiei clasifică, în general, GPL în categoria petrolului și produselor petroliere, separat de categoria gazelor naturale ( 39 ). Directiva 2014/94/UE privind instalarea infrastructurii pentru combustibili alternativi enumeră de asemenea gazele naturale și gazele lichefiate petroliere în categorii separate, în definiția „combustibililor alternativi” în sensul acestei directive ( 40 ).

70.

Nu suntem convinși că, astfel cum au susținut Repsol Butano și DISA Gas, Directiva 2009/73 și jurisprudența derivată din cauza Federutility pot fi aplicate prin analogie la situația din procedurile principale, pentru următoarele motive.

71.

În primul rând, lipsesc condițiile pentru aplicarea prin analogie în procedurile principale a Directivei 2009/73.

72.

În conformitate cu jurisprudența Curții, recurgerea la aplicarea prin analogie presupune, primo, existența unei lacune neintenționate într‑o dispoziție de drept al Uniunii, care este remediată prin aplicarea dispozițiilor de drept al Uniunii referitoare la cauze similare, și, secundo, că interesele în cauză în situația analizată sunt comparabile cu cele în cauză în situația pentru care este redactată legislația Uniunii ( 41 ).

73.

În plus, pe baza jurisprudenței Curții și în special a jurisprudenței Curții în cauza Kernkraftwerke Lippe‑Ems ( 42 ), argumentul în sensul aplicării unei dispoziții dintr‑o directivă prin analogie trebuie respins atunci când s‑ar extinde domeniul de aplicare al directivei respective cu încălcarea dispozițiilor exprese ale acesteia.

74.

După cum am argumentat în concluziile noastre pronunțate în cauza Cristal Union ( 43 ), în Hotărârea Kernkraftwerke Lippe‑Ems Curtea a fost solicitată să se pronunțe cu privire la faptul dacă scutirea obligatorie prevăzută la articolul 14 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2003/96/CE a Consiliului privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice și a electricității ( 44 ) se aplică combustibilului nuclear, întrucât acesta este, astfel cum impune această dispoziție, „utiliza[t] pentru a produce electricitate”, dar nu figurează printre „produse[le] energetice” cărora, în conformitate cu articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2003/96, această directivă le este aplicabilă. Curtea a statuat că combustibilul nuclear nu intră în domeniul de aplicare al acestei directive și a respins argumentul că această directivă trebuie aplicată prin analogie combustibilului nuclear utilizat pentru producerea de energie electrică. Nu există nicio îndoială că, în cazul în care Curtea ar fi aplicat această scutire în cazul combustibilului nuclear utilizat pentru producerea de energie electrică, aceasta ar fi extins domeniul de aplicare al Directivei 2003/96, cu încălcarea articolului 2 alineatul (1) din această directivă ( 45 ).

75.

În cauzele prezente, faptul că GPL nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2009/73 nu reprezintă o lacună, ci mai degrabă pare să reprezinte intenția legiuitorului Uniunii de a nu include GPL în această directivă. Aplicarea de către Curte prin analogie a normelor prevăzute în Directiva 2009/73 în sectorul GPL îmbuteliat ar extinde domeniul de aplicare al acestei directive dincolo de formularea explicită a articolului 1 alineatul (2) din Directiva 2009/73.

76.

Aceleași considerații se aplică în ceea ce privește aplicarea prin analogie a jurisprudenței derivate din cauza Federutility în situația din procedurile principale, din moment ce această jurisprudență interpretează Directiva 2009/73.

77.

În această jurisprudență, Curtea a statuat că, deși intervenția statului în stabilirea prețurilor în sectorul gazelor naturale constituie un obstacol în calea realizării unei piețe operaționale a gazelor naturale, intervenția poate fi totuși acceptată în cadrul Directivei 2009/73 ( 46 ) și în special în temeiul articolului 3 alineatul (2) din această directivă ( 47 ), care permite impunerea în sarcina întreprinderilor a unor obligații de serviciu public în interes economic general, dacă sunt îndeplinite trei condiții: în primul rând, măsura trebuie să urmărească un obiectiv de interes economic general, în al doilea rând, măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și, în al treilea rând, aceasta trebuie să prevadă obligații de serviciu public care sunt clar definite, transparente, nediscriminatorii și ușor de verificat și care garantează întreprinderilor din Uniune din sectorul gazelor naturale accesul egal la consumatori ( 48 ).

78.

În această jurisprudență, Curtea a furnizat de asemenea instanței naționale competente următoarele indicații în ceea ce privește cea de a doua condiție privind proporționalitatea, pentru a se asigura că obligațiile de serviciu public care pot fi impuse întreprinderilor în temeiul articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2009/73 nu pot aduce atingere, după 1 iulie 2007, stabilirii libere a prețului furnizării de gaze naturale decât în măsura necesară realizării obiectivului de interes economic general pe care acestea îl urmăresc și, în consecință, pentru o perioadă în mod necesar limitată: în primul rând, măsura în discuție trebuie să fie aptă să realizeze obiectivul de interes economic general urmărit, în al doilea rând, durata intervenției statului asupra prețurilor trebuie să fie limitată la ceea ce este strict necesar pentru a atinge obiectivul urmărit, în al treilea rând, metoda de intervenție pusă în aplicare nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de interes economic general urmărit și, în al patrulea rând, cerința privind necesitatea trebuie apreciată și în raport cu domeniul de aplicare personal al măsurii în discuție și, mai precis, în raport cu beneficiarii acesteia ( 49 ).

79.

Trebuie subliniat că jurisprudența derivată din cauza Federutility se situează în cadrul armonizat stabilit de Directiva 2009/73, care echilibrează, pe de o parte, obiectivul principal al acestei directive de a realiza într‑un termen stabilit o piață internă a gazelor naturale complet deschisă și competitivă și, pe de altă parte, autorizarea anumitor intervenții ale statului în stabilirea prețurilor, sub forma unor obligații de serviciu public de interes economic general, în temeiul articolului 3 alineatul (2) din această directivă, atât timp cât sunt respectați parametrii stricți prevăzuți de această dispoziție și dezvoltați în jurisprudența derivată din cauza Federutility care interpretează dispoziția menționată ( 50 ). Pe această bază, nu considerăm că criteriile stabilite de Curte în această jurisprudență sunt formulate în mod general și pot fi considerate aplicabile în afara acestui cadru armonizat, într‑un sector care nu face obiectul unei directive a Uniunii privind liberalizarea sectorială.

80.

În conformitate cu argumentele expuse de colegul nostru, avocatul general Szpunar, în Concluziile prezentate în cauza Kernkraftwerke Lippe‑Ems ( 51 ), considerăm că extinderea criteriilor din jurisprudența derivată din cauza Federutility în sectorul GPL îmbuteliat ar impieta asupra domeniului de aplicare al Directivei 2009/73 și asupra competențelor statelor membre de a stabili norme în afara domeniului armonizat reglementat de Directiva 2009/73.

81.

În consecință, considerăm că GPL nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2009/73 și că Directiva 2009/73 și jurisprudența derivată din cauza Federutility nu se aplică prin analogie situației din procedurile principale.

82.

Prin urmare, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare din prezenta cauză în sensul că Directiva 2009/73, astfel cum este interpretată în jurisprudența derivată din cauza Federutility, nu se opune unor măsuri naționale precum cele în cauză în procedurile principale.

83.

Menționăm că întrebările preliminare, astfel cum au fost formulate, se referă la compatibilitatea măsurilor în cauză ale statului membru cu jurisprudența derivată din cauza Federutility „sau cu principiul proporționalității” (a se vedea punctele 28 și 29 din prezentele concluzii). Astfel, în cazul în care Curtea va constata că Directiva 2009/73 și jurisprudența derivată din cauza Federutility nu sunt aplicabile în situația din procedurile principale, s‑ar putea considera că prin întrebările preliminare se solicită Curții să ofere îndrumări cu privire la aprecierea acestor măsuri în raport cu principiul proporționalității în afara cadrului acestei jurisprudențe.

84.

Cu toate acestea, evaluarea proporționalității nu are loc în vid ( 52 ). Astfel, după cum s‑a arătat în observațiile prezentate în fața Curții, părțile propun trei abordări diferite pentru examinarea compatibilității măsurilor contestate cu dreptul Uniunii și în special cu principiul proporționalității. În timp ce Repsol Butano și DISA Gas se întemeiază pe criteriile de interpretare a Directivei 2009/73 enunțate în jurisprudența derivată din cauza Federutility, guvernul spaniol se întemeiază pe dispozițiile tratatului privind serviciile de interes economic general, printre care articolele 14 și 106 din TFUE, coroborate cu Protocolul nr. 26 și articolul 36 din cartă. De asemenea, guvernul spaniol pare să se alăture Comisiei în observațiile acesteia cu privire la aplicarea libertăților fundamentale și în special a liberei circulații a mărfurilor în prezentele cauze.

85.

Admitem că, în conformitate cu jurisprudența Curții, împrejurarea că instanța de trimitere a limitat enunțul întrebărilor sale la interpretarea anumitor dispoziții ale dreptului Uniunii nu împiedică Curtea să îi furnizeze toate elementele de interpretare a dreptului Uniunii care pot fi utile pentru soluționarea cauzei cu care este sesizată și, în acest scop, Curtea poate da indicații întemeiate, între altele, pe observațiile scrise și orale care i‑au fost prezentate ( 53 ). În plus, pentru a oferi un răspuns util instanței aflate la originea unei trimiteri preliminare, Curtea poate să reformuleze întrebările care îi sunt adresate și să ia în considerare norme de drept al Uniunii la care instanța națională nu a făcut trimitere în întrebările sale preliminare ( 54 ).

86.

Cu toate acestea, considerăm că nu este oportună, în împrejurările prezentei proceduri, reformularea de către Curte a întrebărilor preliminare în conformitate cu abordările propuse de guvernul spaniol și de Comisie, din următoarele motive.

87.

În primul rând, deși articolele 14 și 106 TFUE exprimă importanța serviciilor de interes economic general ( 55 ) în ordinea juridică a Uniunii, aceste dispoziții nu constituie în sine un temei pentru aprecierea în raport cu dreptul Uniunii a măsurilor contestate și în special în lumina principiului proporționalității în circumstanțele prezentelor cauze ( 56 ).

88.

Articolul 14 TFUE împreună cu Protocolul nr. 26 consacră locul ocupat de serviciile de interes economic general în cadrul valorilor comune ale Uniunii ( 57 ). Articolul 14 TFUE ( 58 ) este o „dispoziție cu aplicabilitate generală” pentru diferitele politici și activități ale Uniunii care stabilește, între altele, că serviciile de interes economic general trebuie să funcționeze în condiții care să le permită îndeplinirea misiunilor lor, fără a aduce atingere articolului 4 TUE și articolelor 93, 106 și 107 TFUE și sub răspunderea Uniunii și a statelor membre, în limita competențelor care le revin și în limita domeniului de aplicare a tratatelor. Astfel cum a statuat Curtea în jurisprudența derivată din cauza Federutility, Protocolul nr. 26 recunoaște în mod explicit rolul esențial și competențele discreționare ample ale autorităților statelor membre în ceea ce privește furnizarea, punerea în funcțiune și organizarea serviciilor de interes economic general ( 59 ).

89.

Astfel cum a subliniat Curtea de asemenea în jurisprudența derivată din cauza Federutility, articolul 106 alineatul (2) TFUE ( 60 ) vizează realizarea unui acord între interesul statelor membre de a utiliza anumite întreprinderi drept instrument de politică economică sau socială și interesul Uniunii de respectare a normelor de concurență și de menținere a unității pieței interne ( 61 ). În acest context, statele membre au dreptul, cu respectarea dreptului Uniunii, să definească întinderea și organizarea serviciilor lor de interes economic general și în special acestea pot ține cont de obiective proprii politicii lor naționale ( 62 ). Cu toate acestea, în conformitate cu observațiile sale ( 63 ), guvernul spaniol nu se bazează pe articolul 106 alineatul (2) TFUE prin derogare de la aplicarea anumitor norme din tratat ( 64 ).

90.

În plus, deși libertățile fundamentale au fost menționate în observațiile părților, nu considerăm că există suficiente informații în dosarul prezentat Curții pentru a se determina care libertate fundamentală este aplicabilă în raport cu măsurile contestate, în temeiul căreia Curtea ar putea să furnizeze indicații cu privire la aprecierea acestor măsuri în raport cu principiul proporționalității. În această privință, atunci când a fost interogată cu privire la acest aspect în ședință, Comisia a susținut că nu există elemente suficiente pentru a se putea determina în mod clar care libertăți fundamentale sunt aplicabile și că, deși libera circulație a mărfurilor este utilizată ca referință, nu pot fi excluse celelalte libertăți fundamentale și Directiva privind serviciile ( 65 ).

91.

Astfel, chiar dacă este posibil ca alte norme de drept al Uniunii, precum libertățile fundamentale sau dreptul concurenței, să fie aplicabile situației din procedurile principale, instanța de trimitere nu a solicitat Curții să interpreteze astfel de norme și aceasta nu deține suficiente elemente de fapt și de drept pentru a face o astfel de apreciere ( 66 ). Modificarea substanței întrebărilor preliminare de către Curte în acest sens ar fi incompatibilă cu obligația acesteia de a se asigura că statelor membre și părților li se acordă posibilitatea de a prezenta observații în temeiul articolului 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, având în vedere că numai decizia de trimitere este notificată părților interesate în sensul acestei dispoziții ( 67 ).

92.

În consecință, considerăm că nu este necesară reformularea de către Curte a întrebărilor preliminare, ci aceasta poate mai degrabă să arate în răspunsul său că ține de competența instanței de trimitere să determine aplicabilitatea normelor din tratate și în special a libertăților fundamentale, în raport cu măsurile contestate. Desigur, instanța respectivă are posibilitatea să efectueze o nouă trimitere preliminară în temeiul articolului 267 TFUE.

93.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) după cum urmează: