1.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) sesizează din nou Curtea de Justiție cu o cerere de decizie preliminară privind interpretarea Directivei 2004/18/CE ( 2 ). Cu această ocazie, îndoielile sale vizează aspectul dacă un organism sanitar public, care acționează în calitate de autoritate contractantă, putea să atribuie în mod direct, în anul 2015, un contract pentru prestarea anumitor servicii întreprinderii câștigătoare cu care, anterior (în anul 2011), un alt organism public analog a încheiat un acord similar, calificat de instanța de trimitere drept acord‑cadru în sensul directivei menționate.

2.

Instanța de trimitere dorește să se stabilească de asemenea, în același context, dacă este obligatoriu ca în acordul‑cadru să se indice cantitatea prestațiilor care vor putea fi solicitate de autoritățile contractante cu ocazia încheierii contractelor ulterioare și, în caz afirmativ, dacă această informație poate fi furnizată prin trimitere la criteriul privind „necesitățile normale” ale autorităților respective.

3.

Conform considerentelor (11), (15) și (36):

[…]

[…]

4.

Conform articolului 1 alineatul (5):

„Un «acord‑cadru» este un acord încheiat între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce privește prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute.”

5.

Articolul 2 stabilește că:

„Autoritățile contractante tratează operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează potrivit principiului transparenței.”

6.

Articolul 9 prevede:

„(1)   Calcularea valorii estimate a unui contract de achiziții publice se bazează pe valoarea totală de plată, fără TVA, estimată de autoritatea contractantă. Acest calcul ține seama de valoarea totală estimată, inclusiv de orice formă de opțiune posibilă și de eventualele reînnoiri ale contractului.

[…]

(3)   Nici un proiect de lucrări și nici un proiect de achiziții cu scopul obținerii unei anumite cantități de bunuri și de servicii nu poate fi împărțit în vederea sustragerii de la aplicarea dispozițiilor prezentei directive.

[…]

(7)   În cazul contractelor de achiziții publice de bunuri sau de servicii caracterizate prin regularitate sau destinate să fie reînnoite în decursul unei anumite perioade, se consideră ca bază de calcul a valorii estimate a contractului:

Alegerea metodei folosite pentru a determina valoarea estimată a contractului public nu se poate face cu intenția excluderii din domeniul de aplicare a prezentei directive.

[…]

(9)   În cazul acordurilor‑cadru și al sistemelor dinamice de achiziție, valoarea care trebuie luată în considerare este valoarea maximă estimată, fără TVA, a tuturor contractelor previzibile în decursul perioadei totale de aplicare a acordului‑cadru sau a sistemului dinamic de achiziție.”

7.

La articolul 32 se arată că:

„(1)   Statele membre pot prevedea posibilitatea autorităților contractante de a încheia acorduri‑cadru.

(2)   În vederea încheierii unui acord‑cadru, autoritățile contractante respectă regulamentul de procedură prevăzut de prezenta directivă în toate etapele, până la atribuirea contractelor fondate pe respectivul acord‑cadru. Părțile la acordul‑cadru sunt alese prin aplicarea criteriilor de atribuire stabilite în conformitate cu articolul 53.

Contractele bazate pe un acord‑cadru se atribuie în conformitate cu procedurile prevăzute la alineatele (3) și (4). Respectivele proceduri sunt aplicabile numai între autoritățile contractante și operatorii economici care sunt părți inițiale la acordul‑cadru.

La atribuirea contractelor bazate pe un acord‑cadru, părțile nu pot în nici unul dintre cazuri să aducă modificări importante la termenii stabiliți, în respectivul acord‑cadru, în special în cazul prevăzut la alineatul (3).

Durata unui acord‑cadru nu poate fi mai mare de patru ani, cu excepția unor cazuri excepționale justificate corespunzător, în special prin obiectul acordului‑cadru.

Autoritățile contractante nu pot recurge la acorduri‑cadru în mod abuziv sau pentru a împiedica, pentru a restrânge sau pentru a denatura concurența.

(3)   În cazul în care un acord‑cadru este încheiat cu un singur operator economic, contractele bazate pe respectivul acord‑cadru sunt atribuite în limitele termenilor stabiliți în acordul‑cadru.

Pentru atribuirea unor astfel de contracte, autoritățile contractante pot consulta în scris operatorul economic care este parte la acordul‑cadru, solicitându‑i să își completeze, dacă este necesar, oferta.

(4)   În cazul în care acordul‑cadru se încheie cu mai mulți operatori economici, numărul acestora trebuie să fie cel puțin egal cu trei, în măsura în care există un număr suficient de operatori economici care să îndeplinească criteriile de selecție și de oferte care să corespundă criteriilor de atribuire.

Contractele bazate pe acorduri‑cadru încheiate cu mai mulți operatori economici se pot atribui:

8.

Articolul 35 subliniază că:

„[…]

(2)   Autoritățile contractante care doresc să atribuie un contract de achiziții publice sau un acord‑cadru printr‑o procedură deschisă, restrânsă sau, în condițiile prevăzute la articolul 30, printr‑o procedură de negociere prin publicarea unui anunț de participare sau, în condițiile prevăzute la articolul 29, printr‑un dialog competitiv, își fac cunoscută intenția prin intermediul unui anunț de participare.

[…]

(4)   Autoritățile contractante care au atribuit un contract de achiziții publice sau au încheiat un acord‑cadru trimit un anunț privind rezultatele procedurii de atribuire în termen de cel mult 48 de zile de la atribuirea contractului sau de la încheierea acordului‑cadru.

În cazul acordurilor‑cadru încheiate în conformitate cu articolul 32, autoritățile contractante nu sunt obligate să trimită un anunț privind rezultatele procedurii de atribuire a fiecărui contract bazat pe acordul‑cadru.

[…]”

9.

În conformitate cu articolul 36 alineatul (1):

„Anunțurile cuprind informațiile menționate de anexa VII A și, după caz, orice altă informație pe care autoritatea contractantă o consideră utilă, în forma formularelor standard adoptate de Comisie în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 77 alineatul (2).”

10.

În anexa VII A sunt reglementate „Informații[le] care trebuie incluse în anunțurile de participare la achizițiile publice” după cum urmează:

„[…]

Anunțul de participare la contractele de achiziții publice

[…]

[…]

[…]

[…]”

11.

Decretul legislativ nr. 163 din 12 aprilie 2006 ( 3 ), în vigoare la momentul situației de fapt, a transpus Directiva 2004/18 în dreptul italian. Articolul 3 alineatul 13 definește „acordul‑cadru” în mod similar cu articolul 1 alineatul (5) din Directiva 2004/18.

12.

Articolul 59 din decretul legislativ menționat reproduce articolul 32 din Directiva 2004/18, cu excepția faptului că nu prevede că durata unui acord‑cadru nu poate fi mai mare de patru ani decât în cazuri excepționale. De asemenea, articolul respectiv nu interzice în mod expres autorităților contractante să utilizeze acordurile‑cadru în mod abuziv sau pentru a împiedica, pentru a restrânge sau pentru a denatura concurența.

13.

Articolul 1 alineatul 449 ultima parte din Legea nr. 296 din 27 decembrie 2006 ( 4 ) impune organismelor din cadrul Servizio Sanitario Nazionale (Serviciul Național de Sănătate, denumit în continuare „SSN”) obligația de a‑și efectua achizițiile prin intermediul organismelor centrale de achiziție.

14.

Articolul 1 alineatul 12 din Decretul‑lege nr. 95 din 6 iulie 2012 ( 5 ) permite, fără desfășurarea unei noi proceduri de cerere de ofertă și în scopul de a realiza economii, o modificare ulterioară menită să îmbunătățească condițiile contractuale stabilite prin procedura de cerere de ofertă inițială.

15.

Articolul 15 alineatul 13 litera b) din Decretul‑lege nr. 95 din 2012 prevede încetarea unui contract de achiziții de bunuri sau de servicii care a devenit excesiv de oneros și încheierea, fără desfășurarea unei noi proceduri de cerere de ofertă, a unui nou contract, ale cărui condiții să fie în conformitate cu cele conținute în contractul în vigoare încheiat cu alte întreprinderi.

16.

Aziende socio sanitarie territoriali (agenții socio‑sanitare teritoriale, denumite în continuare „ASST”) sunt organisme publice regionale care asigură asistența cetățenilor în cadrul SSN. Calitatea acestora de autorități contractante în sensul Directivei 2004/18 nu este contestată.

17.

Pentru motive privind echilibrul bugetar și drept măsură pentru reducerea costurilor, legiuitorul italian a impus entităților din cadrul SSN, cu foarte puține excepții, obligația de a achiziționa bunuri și servicii în mod asociat, prin intermediul organismelor centrale de achiziție.

18.

În acest context, prin Decretul nr. 828 din 4 noiembrie 2011, ASST di Desenzano del Garda – căreia i‑a succedat ASST del Garda – a atribuit, prin procedură restrânsă, unui grup temporar de întreprinderi format din Markas Srl și Zanetti Arturo & C. Srl, un contract privind serviciile de salubrizare a mediului și de colectare și de eliminare a deșeurilor ( 6 ). Contractul a fost încheiat pentru o perioadă de 108 luni, începând de la 1 decembrie 2011.

19.

În caietul de sarcini aferent contractului respectiv, ASST di Desenzano del Garda a prevăzut o clauză intitulată „Extinderea contractului” ( 7 ), în temeiul căreia era permisă „aderarea succesivă” a anumitor ASST care au încheiat anterior o convenție ( 8 ) pentru achiziția agregată de bunuri și de servicii.

20.

În clauza respectivă, inclusă la punctul 2.5 din condițiile speciale (anexa 3), se fac următoarele precizări:

21.

În contract erau nominalizate optsprezece „aziende ospedaliere/sanitarie” (agenții spitalicești și sanitare) care puteau să aplice clauza de extindere. Printre acestea figura Azienda Sanitaria Locale della Valcamonica – Sebino [denumită în prezent „Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Valcamonica” (ASST)], care are calitatea de intimată în litigiul principal.

22.

Prin decizia nr. 1158 din 30 decembrie 2015, ASST della Valcamonica a utilizat posibilitatea de aderare prevăzută în clauza prezentată anterior, pentru perioada cuprinsă între 1 februarie 2016 și 15 februarie 2021. În consecință, aceasta a încheiat cu Markas, pentru perioada respectivă, un contract de achiziții de servicii de salubrizare fără organizarea unei proceduri de cerere de ofertă suplimentare față de cea desfășurată inițial de ASST Desenzano del Garda.

23.

Decizia respectivă a făcut obiectul a două acțiuni introduse la Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia, Italia), formulate de Coopservice Soc. coop. arl (denumit în continuare „Coopservice”), operatorul care a prestat serviciul până atunci, și, respectiv, de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoritatea de Supraveghere a Concurenței și a Pieței, denumită în continuare „AGCM”).

24.

Întrucât instanța respectivă a respins ambele acțiuni, reclamantele au declarat apel la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), care a adresat întrebările preliminare.

25.

Întrebările preliminare adresate de instanța de trimitere au următorul cuprins:

26.

Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 24 aprilie 2017. Au prezentat observații scrise Coopservice, Markas, guvernele austriac, ceh, finlandez și italian, precum și Comisia Europeană.

27.

La ședința publică organizată la 12 iulie 2018, au participat Markas, guvernul italian și Comisia.

28.

Coopservice subliniază, cu caracter preliminar, că Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) a anulat clauza de extindere în litigiu cu ocazia unei acțiuni introduse în contextul altei atribuiri realizate în temeiul ei (de către ASST Carlo Poma).

29.

Potrivit Coopservice, întrebările preliminare sunt inadmisibile, deoarece: a) presupusul acord‑cadru depășește, în mod nejustificat, termenul de patru ani prevăzut la articolul 32 din Directiva 2004/18, b) clauza în litigiu a fost deja anulată de instanța de trimitere și c) nu sunt întrunite condițiile legale care ar permite calificarea drept acord‑cadru a unei proceduri de atribuire precum cea în discuție în procedura principală.

30.

Cu caracter subsidiar, Coopservice propune să se răspundă negativ la cele două întrebări formulate, deoarece, în opinia sa, nu numai că nu se stabilește cantitatea prestațiilor, ci nici nu sunt întrunite condițiile pentru a aprecia existența unui acord‑cadru.

31.

Markas are îndoieli cu privire la relevanța primei întrebări preliminare, afirmând că ar fi incorect să se susțină că ASST care au aderat la clauza de extindere nu au participat la etapa de întocmire a acordului‑cadru. Acesta din urmă ar fi rezultatul unei acțiuni concertate încă de la început.

32.

În orice caz, Markas consideră că răspunsul la prima întrebare preliminară trebuie să fie afirmativ. Procedura de cerere de ofertă în care se aplică o clauză de extindere reprezintă un tip de contract executat prin regrupare ulterioară, care prezintă multe asemănări cu organismul central de achiziție. În ambele cazuri, este vorba despre proceduri extinse în timp, care includ o etapă de selectare a contractantului (eventual) mai extinsă și organizată de o singură entitate contractantă care acționează în calitate de autoritate contractantă și o etapă ulterioară de aderare, deschisă altor entități. Singura diferență – irelevantă, în opinia Markas – este că organismul central de achiziție acționează numai în această calitate, neutilizând el însuși serviciile achiziționate prin intermediul acordului‑cadru.

33.

În ceea ce privește a doua întrebare preliminară, Markas consideră că nu este obligatoriu să se determine în prealabil cantitățile exacte, acestea putând varia în funcție de necesitățile concrete ale entităților. În prezenta cauză, era suficient ca ASST del Garda să indice valoarea contractului alocată pentru acoperirea propriilor necesități, fără să fie nevoită să o includă și pe cea aferentă eventualelor aderări ulterioare.

34.

Guvernul italian, care contestă că ar fi vorba despre un acord‑cadru în sensul articolului 32 din Directiva 2004/18, propune să se declare inadmisibilitatea întrebărilor preliminare. Cu caracter subsidiar, acesta susține că răspunsul la prima întrebare ar trebui să fie negativ, deoarece lipsa elementelor care permit delimitarea obiectului prestațiilor ulterioare (și anume a prestațiilor care ar putea fi solicitate cu ocazia încheierii unor contracte de executare ulterioare) nu este compatibilă cu noțiunea de acord‑cadru.

35.

Potrivit guvernului italian, răspunsul la a doua întrebare ar trebui să fie de asemenea negativ. În opinia sa, care coincide cu cea a guvernelor austriac și ceh, trimiterea generală la „necesitățile” autorităților contractante ar fi insuficientă, având în vedere caracterul nedeterminat al noțiunii și faptul că este vorba despre un concept evolutiv, legat de contextul temporal de referință.

36.

Guvernul austriac propune ca cele două întrebări preliminare să fie analizate împreună. În opinia lui, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de Directivele 2004/18 și 2014/24 pentru a putea fi vorba despre un acord‑cadru. Chiar dacă s‑ar admite că există un acord‑cadru în sensul dreptului Uniunii, modalitatea în care s‑ar proceda în această situație ar fi, totuși, nelegală.

37.

Caracterul nelegal decurge din faptul că, pe de o parte, părțile nu au fost identificate de la început, astfel cum prevăd ambele directive. În măsura în care ofertantul poate refuza aderarea altor autorități contractante, nu ar exista o relație contractuală sinalagmatică cu toate entitățile beneficiare ale clauzei de extindere. Pe de altă parte, metoda aplicată de ASST del Garda și de ASST care au utilizat clauza respectivă ar goli de conținut dispozițiile privind calculul valorii estimate a contractelor și a acordurilor‑cadru.

38.

Guvernul ceh susține că dreptul Uniunii se opune unui acord‑cadru la care nu sunt părți, de la început, autoritățile contractante care pot beneficia de el în temeiul unei clauze de extindere precum cea din prezenta cauză. În plus, ar fi obligatoriu ca, cel puțin în linii mari, conținutul prestației să fi fost deja stabilit în cadrul procedurii care a condus la încheierea acordului‑cadru. Numai în acest mod, potențialii ofertanți pot aprecia dacă contractul prezintă interes pentru ei și este posibilă stabilirea valorii sale estimate, care depinde de valoarea maximă estimată a tuturor contractelor încheiate pe întreaga durată a acordului‑cadru.

39.

Guvernul finlandez susține, în ceea ce privește prima întrebare preliminară, că Directiva 2004/18 autorizează un acord‑cadru în temeiul căruia: a) o autoritate contractantă acționează pentru sine și pentru alte autorități contractante indicate în mod specific, care însă nu participă direct la încheierea acordului‑cadru respectiv, și b) nu se determină volumul prestațiilor care vor putea fi solicitate de autoritățile contractante nesemnatare la momentul încheierii contractelor succesive prevăzute de acordul‑cadru. Cu toate acestea, directiva menționată prevede obligația de a indica durata totală a acordului‑cadru în conformitate cu prevederile ei și nu permite ca diversele contracte succesive să depășească durata totală respectivă.

40.

În ceea ce privește a doua întrebare preliminară, guvernul finlandez susține că, în multe cazuri, se poate stabili un volum determinat pentru bunuri și servicii, în funcție de necesitățile normale ale autorităților contractante. Ar fi suficient ca autoritatea contractantă să ia drept referință volumul de achiziții din anii precedenți, corectat, dacă este cazul, cu o estimare a posibilei evoluții a acestuia. Informația respectivă ar trebui să figureze în dosarul procedurii de cerere de ofertă, deoarece, în caz contrar, ar fi favorizați vechii contractanți. Guvernul finlandez consideră că, dacă informația respectivă a fost omisă, răspunsul la întrebare ar trebui să fie negativ.

41.

Comisia subliniază, în primul rând, că Directiva 2014/24 nu este aplicabilă ratione temporis și, în al doilea rând, că durata acordului‑cadru în litigiu depășește termenul de patru ani prevăzut de Directiva 2004/18. Având în vedere că întrebările preliminare formulate de instanța de trimitere nu vizează aspectul respectiv și nu se poate afla dacă acesta a fost abordat în procedura principală, Comisia nu propune în mod oficial să se declare inadmisibilitatea întrebărilor preliminare.

42.

În ceea ce privește fondul, Comisia arată că articolul 32 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/18 nu impune ca autoritățile contractante care sunt părți „inițiale” la acordul‑cadru să îl fi și semnat. Este suficient ca ele să figureze drept beneficiari potențiali ai acestuia, de la data încheierii sale, prin simpla lor menționare explicită în documentele aferente procedurii de cerere de ofertă sau în caietul de sarcini.

43.

Referitor la volumul prestațiilor, Comisia consideră că expresia „după caz” [articolul 1 alineatul (5) din Directiva 2004/18] nu implică o menționare opțională. Prin expresia respectivă se arată că, în cazul anumitor contracte ulterioare, ar putea fi imposibil de indicat cantitățile prevăzute, precum în cadrul furnizării de piese de schimb pentru vehiculele alocate serviciului de transport municipal. Acesta nu este cazul serviciilor cum este cel care face obiectul prezentului litigiu, în care volumul total al prestației ar trebui menționat în mod expres în acordul‑cadru sau în caietul de sarcini, chiar și atunci când este imposibil de indicat valoarea exactă a fiecăruia dintre contractele subsecvente. Astfel, „necesitățile normale” ar putea constitui un parametru acceptabil, cu condiția ca acestea să fie definite în mod suficient de clar, de precis și de transparent.

44.

Cu toate că întrebările adresate fac trimitere atât la Directiva 2004/18, cât și la Directiva 2014/24, împărtășim opinia Comisiei în sensul că nu se impune interpretarea Directivei 2014/24 – nefiind aplicabilă ratione temporis –, ci numai a Directivei 2004/18.

45.

Astfel, conform informațiilor din decizia de trimitere, atât atribuirea inițială a contractului (decretul din 4 noiembrie 2011), cât și aderarea la acesta (decretul din 30 decembrie 2015) au avut loc anterior expirării termenului de transpunere a Directivei 2014/24, și anume înainte de 18 aprilie 2016.

46.

Printre motivele invocate de Coopservice pentru a arăta că cererea de decizie preliminară este inadmisibilă, figurează faptul că durata contractului inițial depășește termenul de patru ani prevăzut la articolul 32 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2004/18 ( 12 ), ceea ce nu ar permite calificarea sa drept „acord‑cadru” în sensul directivei respective. Comisia, fără să propună în mod oficial să se declare inadmisibilitatea întrebărilor preliminare, evidențiază de asemenea acest aspect.

47.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), căruia Curtea i‑a solicitat să prezinte motivele pentru care contractul respectiv ar putea fi calificat drept „acord‑cadru” în sensul articolului 1 alineatul (5) din Directiva 2004/18, în pofida faptului că a fost încheiat pentru o perioadă de nouă ani, susține că părțile interesate nu au invocat durata sa drept motiv posibil de anulare. În temeiul principiului disponibilității pe care se întemeiază competența sa, instanța de trimitere arată că încălcarea respectivă nu ar putea fi apreciată nici măcar din oficiu, nefiind suficient de gravă pentru a determina nulitatea acordului ( 13 ). În opinia instanței de trimitere, faptul că articolul 32 din Directiva 2004/18 permite cu titlu de excepție o durată mai mare de patru ani relevă că nerespectarea termenului respectiv nu constituie un viciu care atrage nulitatea ( 14 ).

48.

În orice caz, instanța de trimitere arată că, „având în vedere obiectul său, și anume de a garanta funcționarea corectă a diferite spitale, acordul în litigiu s‑ar putea întemeia pe excepția respectivă” ( 15 ).

49.

Potrivit unei jurisprudențe constante, Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare numai atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea solicitată cu privire la validitatea unei reglementări a Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal ori atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate ( 16 ).

50.

Desigur, atât obiecția Coopservice cu privire la durata contractului inițial, cât și cea referitoare la neîndeplinirea altor condiții necesare pentru ca acesta să poată fi calificat drept „acord‑cadru” – ridicată de asemenea de guvernele austriac și italian – contestă corectitudinea aprecierii instanței de trimitere privind calificarea respectivă.

51.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) nu a adresat Curții de Justiție nicio întrebare referitoare la natura juridică a contractului atribuit în anul 2011. Mai mult, fiind sigur că contractul respectiv reprezintă un acord‑cadru în sensul articolului 1 alineatul (5) din Directiva 2004/18, îndoielile sale vizează exclusiv aspectul dacă, în conformitate cu directiva menționată, acesta putea fi încheiat în condițiile respective (și anume fără să fie semnat de toate autoritățile contractante și fără să se determine în mod exact cantitatea prestațiilor pe care o pot solicita ulterior autoritățile nesemnatare).

52.

Împărtășim opinia Comisiei în sensul că răspunsul preliminar trebuie să se limiteze la cele două întrebări concrete și că revine instanței de trimitere, în calitate de instanță care judecă situația de fapt și care interpretează prima dreptul aplicabil, să aprecieze, în lumina particularităților cauzei, necesitatea unei decizii preliminare și relevanța întrebărilor pe care le adresează Curții ( 17 ).

53.

În prezenta cauză, întrebările adresate pornesc de la premisa că a existat, în principiu, un acord‑cadru în sensul Directivei 2004/18. Aceasta este interpretarea neechivocă a instanței de trimitere, luând în considerare circumstanțele din litigiu.

54.

Totuși, trebuie subliniat că această premisă ar putea fi răsturnată în cursul procedurii principale, în cazul în care instanța de trimitere, ca urmare a dezbaterii corespunzătoare dintre părți sau a unei reconsiderări ex officio a aprecierii sale inițiale ( 18 ), concluzionează că acordul în cauză generează alte probleme privind conformitatea sa cu Directiva 2004/18 decât cele care au determinat‑o să inițieze prezenta procedură preliminară.

55.

Cea de a treia obiecție privind admisibilitatea invocată de Coopservice (și anume că instanța de trimitere a anulat deja, în altă procedură, clauza care permite aderarea) trebuie de asemenea respinsă. Numai instanța de trimitere poate aprecia dacă a avut loc anularea respectivă și, dacă este cazul, ce efecte ar avea în procedura în cadrul căreia aceasta a decis să formuleze cerere de decizie preliminară.

56.

Cele două întrebări formulate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) pornesc de la prezumția că există un „acord‑cadru în care autoritatea contractantă acționează pentru sine și pentru alte autorități contractante indicate în mod specific, care însă nu participă direct la încheierea acordului‑cadru respectiv”.

57.

Având în vedere că îndoielile instanței de trimitere nu vizează această chestiune, nu ne vom prezenta rezervele privind aspectul dacă, într‑adevăr, formula utilizată în contractul din noiembrie 2011 respectă caracteristicile acordului‑cadru, în sensul Directivei 2004/18.

58.

În orice caz, trebuie subliniat că, în cazul în care Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) își menține decizia privind calificarea realizată, trebuie să se stabilească dacă acordul‑cadru respectiv, ca urmare a caracteristicilor sale speciale, a fost încheiat „pentru a împiedica, pentru a restrânge sau pentru a denatura concurența” [articolul 32 alineatul (2) din Directiva 2004/18] ( 19 ).

59.

Prin urmare, s‑a plecat de la premisa că a existat un acord‑cadru inițial, la care sunt „parte” activă autoritățile contractante, care, deși figurează în el, nu au participat în mod direct la semnarea sa. Din această împrejurare rezultă problema dacă articolul 1 alineatul (5) și articolul 32 din Directiva 2004/18 permit încheierea unui acord‑cadru fără să fie semnat de toate autoritățile contractante care doresc ulterior să se prevaleze de dispozițiile lui.

60.

Al doilea alineat al fiecăreia dintre cele două întrebări preliminare vizează în esență aceeași chestiune, și anume stabilirea „cantit[ății] prestațiilor care vor putea fi solicitate de autoritățile contractante nesemnatare la momentul încheierii de către acestea a acordurilor ulterioare prevăzute de acordul‑cadru respectiv”. Este o întrebare dublă:

61.

Conform articolului 32 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/18, contractele bazate pe un acord‑cadru se atribuie în conformitate cu anumite proceduri – cele menționate la alineatele (3) și (4) ale aceluiași articol – care „sunt aplicabile numai între autoritățile contractante și operatorii economici care sunt părți inițiale la acordul‑cadru”.

62.

S‑ar putea susține că, din punct de vedere gramatical, având în vedere poziția sa în frază, adjectivul „inițial” se referă numai la operatorii economici, iar nu și la autoritățile contractante. Există mai multe argumente în favoarea acestei interpretări, cel mai relevant dintre acestea fiind poate confirmarea sa ulterioară de către dispoziția corelativă din Directiva 2014/24 ( 20 ).

63.

În orice caz, indiferent de interpretarea articolului 32 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/18, privit separat, considerăm că autoritățile contractante care ocupă o poziție activă în cadrul unui acord‑cadru sunt de asemenea parte necesară la acesta. Prin natura sa, un „acord‑cadru” este, conform articolului 1 alineatul (5) din Directiva 2004/18, un acord încheiat „între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici”, având ca obiect „stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite”.

64.

O altă problemă este aceea dacă condiția respectivă este aplicabilă numai autorităților contractante care au participat direct la semnarea acordului‑cadru sau se aplică și unei autorități care, „fără să participe direct la încheierea sa”, este indicată în el. Aceasta este îndoiala la care se rezumă prima întrebare preliminară.

65.

Calitatea de parte la un acord‑cadru nu trebuie să implice faptul că cel care beneficiază de el l‑a semnat; nu este necesară nici măcar participarea directă la încheierea sa. Astfel cum subliniază Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) ( 21 ), dispozițiile de drept civil privind reprezentarea și gestiunea de afaceri fără încheierea unui contract permit ca o persoană (în acest caz, o ASST) să încheie un acord care creează obligații pentru alte persoane atunci când acestea i‑au încredințat o astfel de sarcină sau când îl ratifică a posteriori.

66.

În opinia noastră, instanța de trimitere, atunci când statuează că „alte autorități contractante […] nu participă direct la încheierea acordului‑cadru”, nu face referire la „încheiere” în sensul de acțiune constând în semnarea formală a unui act juridic, ci, mai degrabă, în sensul de asumare de către o persoană a unui acord la a cărui executare participă și la care, prin urmare, este parte.

67.

Cu toate acestea, calitatea de parte poate fi dobândită fără necesitatea de a semna acordul‑cadru și, inclusiv, fără participarea directă la încheierea sa: ar fi suficient ca persoana care dorește să obțină calitatea respectivă să fi consimțit să se oblige să respecte dispozițiile acordului ( 22 ).

68.

Ceea ce este decisiv este ca autoritățile contractante care nu au semnat acordul‑cadru să figureze deja drept „beneficiari potențiali” ( 23 ) la momentul încheierii sale și să îi cunoască conținutul. În cazul în care încheierea acordului‑cadru este precedată de o decizie colectivă, în care mai multe autorități declarate câștigătoare convin să achiziționeze în mod agregat anumite bunuri sau servicii, această decizie colectivă anterioară ar putea sta la baza unui acord‑cadru semnat de una dintre autoritățile respective în numele (sau cu consimțământul) tuturor celorlalte.

69.

Între acordul‑cadru propriu‑zis și contractele ulterioare încheiate pe baza condițiilor stabilite în acesta există o relație de continuitate și de dependență. Contractele respective nu sunt încheiate ex novo sau fără temei, ci în conformitate cu condițiile stabilite în acordul‑cadru, care trebuie să respecte în mod obligatoriu cerințele prevăzute de Directiva 2004/18. Supunerea la aceste cerințe implică o prezumție de legalitate a contractelor respective, și anume faptul că respectă dreptul Uniunii în materia achizițiilor publice.

70.

Având în vedere legătura strânsă dintre acordurile‑cadru și contractele încheiate în temeiul lor, este necesar ca autoritățile care le atribuie să corespundă celor indicate în acorduri, chiar dacă nu au fost semnate de ele însele. Considerăm că aceasta este interpretarea cea mai adecvată a articolului 32 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/18.

71.

Astfel, în definitiv, este important ca acordul‑cadru să menționeze, în mod exhaustiv, autoritățile contractante care pot să adere la contractele de achiziții publice încheiate în temeiul lui. Această mențiune, care trebuie să fie, în orice caz, precisă și clară, nu trebuie să apară chiar în textul acordului‑cadru, ci poate fi inclusă într‑o clauză din caietul de sarcini precum cea în discuție în procedura principală.

72.

Astfel, răspunsul la prima întrebare preliminară poate fi în sensul că articolul 1 alineatul (5) și articolul 32 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/18 nu se opun unui acord‑cadru în temeiul căruia o autoritate contractantă care nu a participat în mod direct la încheierea sa și nici nu l‑a semnat poate adera la contractele bazate pe acesta, cu condiția ca identitatea autorității contractante respective să figureze în acordul‑cadrul sau într‑un document anexat la caietul de sarcini, în conformitate cu dispozițiile Directivei 2004/18.

73.

Instanța de trimitere dorește să se stabilească dacă este conform cu Directiva 2004/18 ca un acord‑cadru să omită să indice „cantitatea prestațiilor” care vor putea fi solicitate de autoritățile contractante nesemnatare, cu ocazia încheierii unor contracte ulterioare rezultate din el.

74.

În conformitate cu articolul 1 alineatul (5) din Directiva 2004/18, printre condițiile contractelor care urmează să fie atribuite pe durata valabilității (limitate în timp) a unui acord‑cadru se află cele „[privind] prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute”.

75.

În opinia noastră, expresia „după caz” nu transformă menționarea „cantităților prevăzute” într‑o clauză facultativă. Dimpotrivă, aceasta reprezintă o clauză obligatorie, supusă totuși, prin conținutul său, gradului de precizie al volumului care poate fi anticipat în cuprinsul acordului‑cadru, în funcție de natura prestațiilor care trebuie să constituie obiectul contractelor ulterioare.

76.

O interpretare diferită a expresiei respective ar presupune ca condițiile inițiale ale acordului‑cadru să fie afectate de o ambiguitate semnificativă în ceea ce privește unul dintre elementele sale cele mai importante, ceea ce ar avea o consecință dublă și negativă: pe de o parte, s‑ar descuraja participarea operatorilor economici eventual interesanți, care, ca urmare a caracterului nedeterminat al obiectului contractului, nu ar mai participa la procedură; pe de altă parte, nu s‑ar mai aplica interdicția de a aduce, în cadrul procedurii de atribuire a contractelor, „modificări importante la termenii stabiliți în respectivul acord‑cadru” [articolul 32 alineatul (2) al treilea paragraf din Directiva 2004/18).

77.

La punctul 6 litera (c) din anexa VII A la Directiva 2004/18, prin trimitere la articolul 36 alineatul (1), sunt detaliate informațiile care trebuie să figureze în anunțurile de participare la achizițiile publice prealabile atribuirii unui acord‑cadru. Concret, trebuie menționată „valoarea totală a prestărilor estimată pentru toată durata acordului‑cadru[ ( 24 )], precum și, în măsura posibilului, valoarea și frecvența contractelor care urmează să fie atribuite”.

78.

Acordul‑cadru trebuie să conțină, așadar, valoarea totală a tuturor serviciilor solicitate. Este obligatoriu ca acesta să includă o valoarea estimată a contractelor ulterioare, prin intermediul cărora se vor atribui în mod individual și succesiv diversele părți din care este compusă totalitatea serviciilor solicitate. Astfel cum am arătat, acesta este singurul mod în care se asigură respectarea principiilor transparenței și egalității de tratament în ceea ce privește operatorii interesați să participe la acordul‑cadru și contractele rezultate din el. În cazul în care volumul total al prestațiilor (estimate) nu este menționat sau bazele pentru calculul acestora sunt ipotetice, candidații nu vor putea aprecia dacă este avantajos să prezinte o ofertă ( 25 ).

79.

În opinia noastră, expresia „în măsura posibilului” nu implică o derogare de la obligația respectivă. În cazul eliminării sale, nu s‑ar putea calcula, prin însumare, valoarea totală a serviciilor solicitate pentru întreaga durată a acordului‑cadru. Expresia menționată permite, în schimb, o anumită flexibilitate în ceea ce privește indicarea numărului de contracte în care se preconizează că se va diviza totalul serviciilor prevăzute în acordul‑cadru, cu alte cuvinte anticiparea „frecvenței” cu care se vor atribui, de care va depinde volumul serviciilor care vor face obiectul său în fiecare caz.

80.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) solicită să se stabilească de asemenea dacă este posibil să se calculeze cantitatea prestațiilor contractuale ulterioare prin trimitere la „necesitățile normale” ale autorităților contractante.

81.

În opinia noastră, care coincide cu cea a guvernului finlandez și a Comisiei, nimic nu împiedică utilizarea trimiterii respective, atât timp cât necesitățile sunt definite în mod precis și clar în acordul‑cadru sau în caietul de sarcini aferent. Acestea trebuie formulate în termeni accesibili tuturor entităților care ar putea fi interesate.

82.

În acest sens „necesități normale” pot fi cele prezumate pe baza volumelor de achiziții din anii anteriori. Dimpotrivă, nu pot fi considerate astfel cele care, fără să aibă o bază istorică, apar în mod inopinat pe durata valabilității acordului‑cadru. În caz contrar, s‑ar crea o zonă de incertitudine incompatibilă cu principiile egalității de tratament, nediscriminării și transparenței, prevăzute la articolul 2 din Directiva 2004/18.

83.

Conform acestor principii, informațiile – obligatorii – privind valoarea serviciilor trebuie să fie accesibile în mod egal tuturor operatorilor economici, nu neapărat în termeni exacți, dar cel puțin cu aproximație. Iar în cazul în care aprecierea estimată a serviciilor respective se bazează pe necesitățile care au trebuit acoperite în trecut de autoritatea contractantă, informațiile care indică valoarea (reală și sigură) a necesităților din trecut trebuie incluse, cu actualizările și corecturile necesare (drept valoare estimată), în documentele anexate la acordul‑cadru. În caz contrar, astfel cum am menționat, „necesitățile normale” ar fi, în realitatea, o enigmă pentru toți operatorii economici, cu excepția celui căruia i s‑au atribuit contracte anterioare pentru aceleași servicii.

84.

În consecință, propunem ca articolul 1 alineatul (5) și articolul 32 din Directiva 2004/18 să se interpreteze în sensul că nu se opun determinării cantității de prestații care vor putea fi solicitate de o autoritate contractantă care nu a participat la încheierea unui acord‑cadru și nici nu l‑a semnat, dar la care este parte de la început în mod neechivoc, prin trimitere la necesitățile sale normale, cu condiția ca acestea să poată fi deduse pe baza unor informații clare, precise și transparente referitoare la necesitățile care au trebuit acoperite în trecut de autoritatea contractantă.

85.

În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții de Justiție să răspundă Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:

„Articolul 1 alineatul (5) și articolul 32 din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii trebuie interpretate în sensul că: