—

pentru domnul Adil, de E. S. van Aken, advocaat;

—

pentru guvernul olandez, de C. Wissels și de M. Bulterman, în calitate de agenți;

—

pentru guvernul ceh, de J. Vláčil, în calitate de agent;

—

pentru guvernul german, de T. Henze și de N. Graf Vitzthum, în calitate de agenți;

—

pentru guvernul francez, de S. Menez, în calitate de agent;

—

pentru Comisia Europeană, de D. Maidani și de G. Wils, în calitate de agenți,

1

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolelor 20 și 21 din Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) (JO L 105, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 8, p. 5).

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Adil, care declară că este resortisant al unei țări terțe și care, ca urmare a caracterului ilegal al șederii sale pe teritoriul olandez, a fost luat în custodie publică după ce a fost oprit în cadrul unui control efectuat în Țările de Jos în zona de frontieră cu Germania, pe de o parte, și Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (ministrul pentru imigrație, integrare și azil), pe de altă parte, cu privire la legalitatea acestui control și, în consecință, a măsurii luării în custodie publică aplicate.

3

În conformitate cu preambulul Protocolului (nr. 19) privind acquis-ul Schengen integrat în cadrul Uniunii Europene, anexat la Tratatul de la Lisabona (JO 2010, C 83, p. 290):

„Înaltele părți contractante,

constatând faptul că acordurile privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune, semnate de unele state membre ale Uniunii Europene la Schengen, la 14 iunie 1985 și, respectiv, la 19 iunie 1990, precum și acordurile conexe și normele adoptate în temeiul acordurilor menționate au fost integrate în cadrul Uniunii Europene prin Tratatul de la Amsterdam din 2 octombrie 1997;

dorind să păstreze acquis-ul Schengen, cu toate modificările și completările de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam, și să îl dezvolte astfel încât să contribuie la îndeplinirea obiectivului de a oferi cetățenilor Uniunii un spațiu de libertate, securitate și justiție fără frontiere interne;

[...]

au convenit cu privire la următoarele dispoziții, care se anexează la Tratatul privind Uniunea Europeană și la Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.”

4

Articolul 2 din acest protocol prevede:

„Acquis-ul Schengen se aplică statelor membre menționate la articolul 1, fără a aduce atingere articolului 3 din Actul de aderare din 16 aprilie 2003 și articolului 4 din Actul de aderare din 25 aprilie 2005. Consiliul se substituie Comitetului executiv înființat prin Acordurile de la Schengen.”

5

Face parte din acquis-ul Schengen, printre altele, Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea Economică Benelux, Republicii Federale Germania și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune (JO 2000, L 239, p. 19, Ediție specială, 19/vol. 1, p. 183), semnată la Schengen la 19 iunie 1990 (denumită în continuare „CAAS”).

6

Potrivit articolului 2 din CAAS, care privea traversarea frontierelor interne:

„(1)   Frontierele interne pot fi traversate în orice punct, fără efectuarea unui control al persoanelor.

[...]

(3)   Eliminarea controalelor efectuate asupra persoanelor la frontierele interne nu aduce atingere dispozițiilor articolului 22 sau exercitării prerogativelor poliției de menținere a ordinii pe întreg teritoriul unei părți contractante de către autoritățile competente, conform legislației respectivei părți contractante, sau cerinței de a deține, a avea asupra sa și a prezenta permisele și documentele prevăzute în legislația respectivei părți contractante.

[...]”

7

Articolul 2 din CAAS a fost abrogat cu începere de la 13 octombrie 2006, conform articolului 39 alineatul (1) din Regulamentul nr. 562/2006.

8

Considerentele (1) și (14) ale Regulamentului nr. 562/2006 au următorul cuprins:

[...]

9

Articolul 1 primul paragraf din acest regulament are următorul cuprins:

„Prezentul regulament prevede absența controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne dintre statele membre ale Uniunii Europene.”

10

Potrivit articolului 2 punctele 1 și 9-11 din regulamentul menționat:

„În sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiții:

[...]

11

Articolul 3 din Regulamentul nr. 562/2006 prevede:

„Prezentul regulament se aplică oricărei persoane care trece frontiera internă sau externă a unui stat membru, fără a aduce atingere:

12

Articolul 20, intitulat „Trecerea frontierelor interne”, din acest regulament prevede:

„Frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie.”

13

Articolul 21, intitulat „Verificări în interiorul teritoriului”, din regulamentul menționat prevede:

„Eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere:

14

Potrivit articolului 6 din Legea privind poliția (Politiewet) din 1993:

„Fără a aduce atingere dispozițiilor adoptate prin intermediul sau în temeiul altor legi, sunt delegate jandarmeriei regale [Koninklijke Marechaussee] următoarele atribuții de poliție:

[...]

15

Articolul 50 alineatul 1 din Legea privind străinii prevede că funcționarii însărcinați cu supravegherea frontierelor și funcționarii însărcinați cu controlul străinilor sunt autorizați, fie pe baza faptelor și a circumstanțelor care, evaluate în temeiul unor criterii obiective, dau naștere unei presupuneri rezonabile cu privire la șederea ilegală, fie pentru combaterea șederii ilegale după trecerea frontierei, să oprească persoane pentru a stabili identitatea, cetățenia și dreptul de ședere al acestora.

16

Din decizia de trimitere reiese că controalele mobile de securitate („Mobiel Toezicht Veiligheid”, denumite în continuare „controalele MTV”) se întemeiază pe articolul 50 alineatul 1 din Legea privind străinii.

17

Articolul 50 alineatul 6 din legea menționată prevede că aplicarea alineatului 1 al acestui articol este reglementată în detaliu prin măsuri administrative generale.

18

Măsura administrativă generală referitoare la exercitarea competenței de a opri persoane în cadrul controalelor MTV este Decretul din 2000 privind străinii (Vreemdelingenbesluit 2000, denumit în continuare „Decretul din 2000”).

19

Modificat ca urmare a pronunțării Hotărârii din 22 iunie 2010, Melki și Abdeli (C-188/10 și C-189/10, Rep., p. I-5667), articolul 4.17a din Decretul din 2000, care a intrat în vigoare la 1 iunie 2011, are următorul cuprins:

„1.   Competența menționată la articolul 50 alineatul 1 din [Legea privind străinii] de a opri persoane pentru a stabili identitatea, cetățenia și dreptul de ședere ale acestora, în vederea combaterii șederii ilegale după trecerea frontierei, se exercită exclusiv în cadrul controlului străinilor:

2.   Controlul prevăzut la alineatul 1 se efectuează pe baza informațiilor sau a experienței privind șederea ilegală după trecerea frontierei. De asemenea, controlul poate fi efectuat, într-o măsură restrânsă, în vederea colectării informațiilor privind o astfel de ședere ilegală.

3.   Controlul prevăzut la alineatul 1 litera a se desfășoară, pentru zborurile pe aceeași rută, de cel mult șapte ori pe săptămână și cel mult în cazul unei treimi din numărul total de zboruri planificate lunar pe această rută. Cu ocazia acestui control vor fi opriți numai o parte dintre pasagerii unui zbor.

4.   Controlul prevăzut la alineatul 1 litera b se efectuează într-o zi în cel mult două trenuri pe rută și în total în cel mult opt trenuri și în cel mult două compartimente din fiecare tren.

5.   Controlul prevăzut la alineatul 1 litera c se efectuează, pe aceeași șosea sau pe aceeași cale navigabilă, cel mult 90 de ore pe lună și cel mult șase ore pe zi. În cadrul acestui control sunt oprite numai o parte dintre vehiculele care trec.”

20

Decizia de trimitere constată că în expunerea de motive a acestei modificări a articolului 4.17a din Decretul din 2000 au fost evidențiate următoarele elemente:

„Prin această modificare a Decretului [din 2000] se urmărește asigurarea faptului că controlul asupra resortisanților străini în vederea combaterii șederii ilegale după trecerea frontierei [...] nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere în sensul [Regulamentului nr. 562/2006]. Astfel se ține cont de Hotărârea Curții de Justiție [Melki și Abdeli, citată anterior,] și de Hotărârea Raad van State din 28 decembrie 2010 și se asigură conformitatea controalelor mobile cu articolul 21 litera (a) din [Regulamentul nr. 562/2006].”

21

Domnul Adil, care declară că este resortisant afgan, a fost oprit la 28 martie 2012 în cadrul unui control MTV efectuat de jandarmeria regală în timp ce călătorea într-un autobuz al societății Eurolines. Controlul a avut loc pe sensul dinspre Germania al autostrăzii A67/E34, pe teritoriul comunei Venlo (Țările de Jos).

22

Procesul-verbal privind oprirea, transferul și reținerea întocmit la 28 martie 2012 menționează că controlul MTV a fost realizat, în temeiul articolului 4.17a din Decretul din 2000, pe baza informațiilor sau a experienței privind șederea ilegală după trecerea frontierei, că a avut loc într-o zonă de 20 de kilometri de la frontiera terestră cu Germania, că în luna martie s-au desfășurat în acel loc unul sau mai multe controale având o durată totală de 54 de ore și 38 de minute, că, în ziua respectivă, s-au desfășurat în locul menționat unul sau mai multe controale timp de o oră și că în cadrul acestor controale au fost oprite doar o parte dintre vehiculele care au trecut prin acel loc, mai exact două.

23

Prin decizia din 28 martie 2012, domnul Adil a fost luat în custodie publică în temeiul Legii privind străinii.

24

Domnul Adil a contestat la Rechtbank ’s-Gravenhage legalitatea verificării sale și a deciziei prin care a fost reținut, pentru motivul că controlul MTV efectuat corespunde unei verificări la frontiere interzise de articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006. Acesta a susținut printre altele că la momentul controlului nu exista în privința sa o presupunere rezonabilă privind o ședere ilegală.

25

Din documentele anexate la decizia de trimitere și din observațiile prezentate Curții de guvernul olandez rezultă că, după ce a fost controlat, domnul Adil a depus o cerere de azil. În urma consultării bazei de date administrate de sistemul Eurodac, instituit prin Regulamentul (CE) nr. 2725/2000 al Consiliului din 11 decembrie 2000 privind instituirea sistemului „Eurodac” pentru compararea amprentelor digitale în scopul aplicării eficiente a Convenției de la Dublin (JO L 316, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 3, p. 62), a mai rezultat că acesta depusese deja o cerere de azil în Norvegia. În fața Rechtbank ’s-Gravenhage, domnul Adil ar fi contestat de asemenea modul în care a fost examinată cererea sa de azil.

26

Prin hotărârea din 16 aprilie 2012, Rechtbank ’s-Gravenhage a declarat acțiunea formulată de domnul Adil ca fiind nefondată.

27

Această instanță s-a întemeiat, printre altele, pe o decizie a Raad van State din 5 martie 2012 potrivit căreia controalele MTV nu contravin Regulamentului nr. 562/2006, confirmând astfel o decizie anterioară a instanței respective din 20 octombrie 2011. În decizia din 5 martie 2012, Raad van State a reținut, printre altele, că articolul 21 din Regulamentul nr. 562/2006 prevede o listă neexhaustivă a circumstanțelor în care exercitarea atribuțiilor polițienești nu poate fi echivalată cu o verificare la frontiere în sensul articolului 20 din acest regulament.

28

La 23 aprilie 2012, domnul Adil a formulat apel împotriva deciziei Rechtbank ’s-Gravenhage la secția de contencios administrativ a Raad van State.

29

Din decizia de trimitere rezultă că între diferitele instanțe olandeze există o divergență de opinii cu privire la compatibilitatea controalelor MTV cu articolele 20 și 21 din Regulamentul nr. 562/2006.

30

Astfel, prin decizia din 7 februarie 2012, Rechtbank Roermond (Secția penală) a constatat, făcând trimitere la hotărârile menționate anterior ale Raad van State referitoare la legalitatea controalelor MTV, că jurisprudența de până în prezent este lipsită de claritate cu privire la aspectul dacă garanțiile prevăzute la articolul 4.17a din Decretul din 2000 corespund cerințelor stabilite prin Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior. Această instanță, care a constatat că modul de redactare a acestei dispoziții nu ține deloc seama de comportamentul persoanei interesate sau de circumstanțele specifice care ar putea prezenta un risc pentru ordinea publică, a sesizat Curtea cu o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare. Este vorba despre cauza Jaoo (C-88/12), aflată pe rolul Curții.

31

De asemenea, Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (Secția penală) a statuat, în hotărârea din 11 mai 2012, că un control MTV, chiar dacă se desfășoară în conformitate cu articolul 4.17a din Decretul din 2000, are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere și este, așadar, contrar Regulamentului nr. 562/2006. Potrivit acestei instanțe, controalele MTV nu se bazează pe fapte și pe circumstanțe concrete, care dau naștere unei presupuneri cu privire la o ședere ilegală. Acestea ar fi efectuate în mod exclusiv ca răspuns la intenția de trecere a frontierei sau la trecerea acesteia și ar urmări să determine dacă sunt îndeplinite condițiile impuse pentru a autoriza o persoană să intre pe teritoriul statului membru în cauză sau să îl părăsească.

32

În aceste condiții, Raad van State a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

33

Prin decizia de trimitere din 4 iunie 2012, Raad van State a solicitat ca prezenta trimitere preliminară să fie soluționată potrivit procedurii de urgență prevăzute la articolul 23a din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și la articolul 104b din Regulamentul de procedură al Curții.

34

Instanța de trimitere a motivat cererea arătând că, în urma opririi sale în Țările de Jos, în zona de frontieră cu Germania, domnul Adil este lipsit de libertate, iar răspunsul la întrebările adresate este relevant pentru a se statua cu privire la măsura luării în custodie publică aplicată în privința sa. Aceasta a arătat de asemenea că mai multe cauze referitoare la măsuri similare sunt pendinte pe rolul diferitor instanțe olandeze.

35

La propunerea judecătorului raportor, Camera a doua a Curții a decis la 11 iunie 2012, după ascultarea avocatului general, să admită cererea instanței de trimitere privind judecarea prezentei trimiteri preliminare potrivit procedurii de urgență.

36

Cu titlu introductiv, trebuie constatat că nicio informație referitoare la cererile de azil depuse de domnul Adil nu a fost furnizată de Raad van State în decizia de trimitere și că nu a fost formulată nicio întrebare cu privire la consecințele acestor cereri asupra luării în custodie publică a persoanei interesate.

37

Întrebările adresate de această instanță se limitează la interpretarea Regulamentului nr. 562/2006.

38

Prin intermediul acestor întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolele 20 și 21 din Regulamentul nr. 562/2006 trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei legislații naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, care permite funcționarilor însărcinați cu supravegherea frontierelor și cu controlul străinilor să efectueze controale într-o zonă geografică de 20 de kilometri de la frontiera terestră dintre un stat membru și statele părți la CAAS pentru a verifica dacă persoanele controlate îndeplinesc condițiile de ședere legală aplicabile în statul membru în cauză, atunci când aceste controale sunt întemeiate pe informații generale și pe experiența privind șederea ilegală a persoanelor de la locurile efectuării controalelor, atunci când acestea pot fi de asemenea efectuate într-o măsură limitată pentru a obține astfel de informații generale și date privind experiența în această materie și atunci când exercitarea lor este supusă unor anumite limitări referitoare în special la intensitatea și la frecvența acestora.

39

Domnul Adil susține că reglementarea olandeză nu corespunde condițiilor impuse de articolul 21 din Regulamentul nr. 562/2006. Mai întâi, această reglementare ar face parte din legislația națională privind imigrația, iar nu din legislația referitoare la prevenirea și la sancționarea infracțiunilor, și ar fi, în practică, aplicată exclusiv de funcționari însărcinați în mod special cu supravegherea frontierelor și cu controlul străinilor. În continuare, controalele MTV, spre deosebire de controalele efectuate în restul teritoriului național, care necesită existența unei presupuneri rezonabile cu privire la șederea ilegală, ar fi întemeiate în exclusivitate pe trecerea frontierei și ar avea același obiectiv precum controalele la frontiere. În sfârșit, domnul Adil susține că limitarea intensității controalelor MTV, prevăzută de reglementarea olandeză, nu poate fi de natură să evite ca, în practică, aceste controale să aibă un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere.

40

Guvernul ceh consideră că, spre deosebire de controalele în discuție în cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii Melki și Abdeli, citată anterior, controalele MTV urmăresc un obiectiv de verificare la frontiere, în sensul articolului 2 punctul 10 din Regulamentul nr. 562/2006. Potrivit acestui guvern, controalele asupra persoanelor efectuate după trecerea frontierei, care au ca obiectiv protejarea frontierei respective de imigrația clandestină, intră în sfera verificării la frontierele interne interzise de articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006. În aceste condiții, nu ar fi necesar să se examineze dacă reglementarea olandeză prevede garanții precum cele impuse de Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior.

41

Guvernele olandez, german și francez, precum și Comisia Europeană consideră, în schimb, că articolul 21 din Regulamentul nr. 562/2006 nu se opune unei reglementări naționale care prevede controale cum sunt controalele MTV, care au loc într-o zonă de frontieră, au ca obiectiv combaterea șederii ilegale și fac obiectul unor precizări și limitări în ceea ce privește punerea lor în aplicare.

42

Aceste guverne subliniază că controalele MTV au ca obiectiv principal să combată șederea ilegală, iar nu să verifice dacă o persoană este autorizată să intre pe teritoriul olandez. Articolul 21 din Regulamentul nr. 562/2006 nu s-ar opune unui asemenea obiectiv. Astfel, deși combaterea șederii ilegale nu figurează în mod expres în lista obiectivelor urmărite de verificările efectuate pe teritoriul statelor membre admise de această dispoziție, folosirea sintagmei „în special” în dispoziția respectivă ar demonstra în mod clar că această listă nu este exhaustivă. Măsurile de poliție conforme cu articolul 21 din Regulamentul nr. 562/2006 ar putea urmări, așadar, alte obiective decât menținerea siguranței publice și combaterea criminalității transfrontaliere.

43

În ceea ce privește temeiul controalelor MTV, guvernul olandez susține, referindu-se la modul de redactare a articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006, că măsurile de poliție se pot baza pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție. După cum ar reieși de la punctul 74 din Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, nu ar fi necesare elemente concrete care să indice faptul că o persoană care face obiectul unui control locuiește ilegal în statul membru.

44

Comisia insistă asupra faptului că selectivitatea controalelor, care presupune ca numai o parte dintre trecători să fie controlați, mărește probabilitatea ca aceste controale să nu aibă un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere. Datorită acestei selectivități, controalele ar fi în mod clar distincte de verificările sistematice la frontierele externe.

45

Referitor la faptul că controalele MTV efectuate în zona de frontieră se disting de controalele efectuate în restul teritoriului național, guvernele olandez, german și francez, precum și Comisia susțin că o astfel de distincție este admisă de textul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006, după cum ar reieși din Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior. Această distincție ar fi, astfel, rezonabilă, având în vedere obiectivul controalelor de identitate, și anume combaterea șederii ilegale, și faptul că, pentru a fi eficiente, aceste controale trebuie să țină seama de natura specifică a zonelor de frontieră.

46

Guvernul olandez și Comisia apreciază că articolul 21 din Regulamentul nr. 562/2006 nu se opune nici unor verificări limitate, care urmăresc să colecteze informații suplimentare cu privire la modificările traseelor sau la noile trasee pe care străinii aflați în situație ilegală obișnuiesc să le folosească. Comisia subliniază totuși că controalele de cele două tipuri evocate trebuie să fie efectuate în deplină conformitate cu condițiile prevăzute de lege.

47

Guvernele olandez, german și francez, precum și Comisia susțin de asemenea că limitarea competenței de a efectua controalele, prevăzută la articolul 4.17a din Decretul din 2000, care stabilește, printre altele, condițiile privind intensitatea și frecvența controalelor, este suficientă pentru a garanta că, în practică, aceste controale nu pot avea un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere interzise de articolul 21 din Regulamentul nr. 562/2006. Guvernul olandez precizează în această privință că, pentru a asigura că numai o parte a vehiculelor care trec sunt oprite, oprirea efectivă a vehiculelor se efectuează pe baza unor profiluri sau a unui eșantion. Ar rezulta de aici că controalele sunt planificate și executate într-un mod clar diferit de verificările sistematice efectuate asupra persoanelor la frontierele externe.

48

Trebuie amintit că articolul 67 alineatul (2) TFUE, care face parte din titlul V, referitor la spațiul de libertate, securitate și justiție, din Tratatul FUE prevede că Uniunea asigură absența controalelor asupra persoanelor la frontierele interne. Articolul 77 alineatul (1) litera (a) TFUE prevede că Uniunea dezvoltă o politică care urmărește să asigure absența oricărui control asupra persoanelor la trecerea acestor frontiere, indiferent de cetățenie.

49

După cum reiese din considerentul (1) al Regulamentului nr. 562/2006, eliminarea controlului la trecerea frontierelor interne este un element constitutiv al obiectivului Uniunii, enunțat la articolul 26 TFUE, de creare a unui spațiu fără frontiere interne, în care libera circulație a persoanelor este asigurată.

50

Legiuitorul Uniunii a pus în aplicare acest element constitutiv al absenței controlului la frontierele interne prin adoptarea, în temeiul articolului 62 CE, devenit articolul 77 TFUE, a Regulamentului nr. 562/2006, care urmărește, potrivit considerentului (22) al acestuia, o dezvoltare a acquis-ului Schengen. Titlul III din acest regulament stabilește un regim comunitar referitor la trecerea frontierelor interne.

51

Articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006 prevede că frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie. Potrivit articolului 2 punctul 10 din acest regulament, sintagma „verificări la frontiere” desemnează verificările efectuate la punctele de trecere a frontierei pentru a garanta că persoanele pot fi autorizate să intre pe teritoriul statelor membre sau să îl părăsească.

52

Articolul 72 TFUE prevede că titlul V din Tratatul FUE nu aduce atingere exercitării responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne.

53

În această privință, articolul 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006 prevede că eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere exercitării competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul legislației interne, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere, și că acest lucru se aplică de asemenea în zonele de frontieră.

54

Această dispoziție din Regulamentul nr. 562/2006 precizează că exercitarea competențelor polițienești nu poate fi considerată în special echivalentă cu exercitarea verificărilor la frontiere în cazul în care măsurile poliției nu au ca obiectiv controlul la frontiere, se bazează pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție privind eventualele amenințări la adresa siguranței publice și vizează în special combaterea criminalității transfrontaliere, sunt concepute și executate într-o manieră net diferită de verificările sistematice asupra persoanelor efectuate la frontierele externe și sunt realizate pe baza verificărilor inopinate.

55

În ceea ce privește controalele, cum sunt controalele MTV, întemeiate pe articolul 50 alineatul 1 din Legea privind străinii și efectuate în conformitate cu condițiile prevăzute la articolul 4.17a din Decretul din 2000, trebuie să se considere în special că acestea nu sunt efectuate „la frontiere” sau la momentul trecerii frontierei, ci în interiorul teritoriului național (a se vedea în acest sens Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, punctul 68).

56

În consecință, contrar susținerilor guvernului ceh, aceste controale nu constituie verificări la frontiere interzise de articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006, ci verificări în interiorul teritoriului unui stat membru, prevăzute la articolul 21 din regulamentul menționat.

57

În continuare trebuie să se examineze dacă controalele în interiorul teritoriului, concepute și efectuate precum controalele MTV, sunt în orice caz interzise în temeiul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006. Astfel ar sta lucrurile dacă respectivele controale ar avea, în realitate, un efect echivalent celui al verificărilor la frontiere (Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, punctul 69).

58

În această privință, trebuie precizat că articolul 50 alineatul 1 din Legea privind străinii prevede efectuarea unor controale în mod specific în zonele de frontieră, precum și efectuarea de controale în restul teritoriului național. Reiese din informațiile aflate în dosarul transmis Curții și clarificate în ședință că, deși cele două tipuri de controale au același obiectiv de combatere a șederii ilegale, controalele realizate în afara zonei de frontieră trebuie să se bazeze pe o presupunere rezonabilă cu privire la șederea ilegală. În cadrul controalelor MTV efectuate conform articolului 4.17a din Decretul din 2000, persoanele pot fi oprite pe baza informațiilor sau a experienței privind șederea ilegală după trecerea frontierei, în lipsa unei astfel de presupuneri.

59

În primul rând, în ceea ce privește obiectivul urmărit de legislația olandeză care reglementează controalele MTV, trebuie amintit că articolul 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006 prevede că exercitarea competențelor polițienești nu poate în special să fie considerată echivalentă cu efectuarea de verificări la frontiere în cazul îndeplinirii uneia sau mai multor condiții enunțate de acesta, printre care figurează condiția prevăzută la articolul 21 litera (a) punctul (i), potrivit căreia măsurile poliției nu au ca obiectiv controlul la frontiere.

60

În speță, reiese din informațiile transmise Curții, care trebuie verificate de instanța națională, că obiectivele urmărite de controalele MTV se disting în privința anumitor aspecte esențiale de cele urmărite de verificările la frontiere.

61

Potrivit articolului 2 punctele 9-11 din Regulamentul nr. 562/2006, verificările la frontiere au ca obiectiv, pe de o parte, să garanteze că persoanele pot fi autorizate să intre pe teritoriul statului membru sau să îl părăsească și, pe de altă parte, să împiedice persoanele să se sustragă de la aceste verificări (a se vedea Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, punctul 71). Este vorba despre controale care pot fi efectuate în mod sistematic.

62

În schimb, controalele prevăzute de reglementarea olandeză urmăresc să verifice identitatea, cetățenia și/sau dreptul de ședere ale persoanei controlate în principal în scopul combaterii șederii ilegale. Este vorba despre controale selective care urmăresc identificarea persoanelor aflate în situație de ședere ilegală și descurajarea imigrației ilegale, obiectivul acestor controale fiind urmărit pe întreg teritoriul olandez, chiar dacă în zonele de frontieră sunt prevăzute dispoziții speciale cu privire la efectuarea acestor controale.

63

Conform articolului 21 litera (c) din Regulamentul nr. 562/2006, posibilitatea unui stat membru de a prevedea în legislația sa internă obligația de a deține și de a purta permise și alte documente și, așadar, controale de identitate pentru a asigura respectarea acestei obligații nu este afectată de eliminarea controalelor la frontierele interne (a se vedea în acest sens Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, punctul 71).

64

Nici faptul că controalele de identitate bazate pe articolul 50 alineatul 1 din Legea privind străinii și efectuate în temeiul articolului 4.17a din Decretul din 2000 urmăresc în principal combaterea șederii ilegale după trecerea unei frontiere și că articolul 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006 nu urmărește în mod expres acest obiectiv nu implică existența unui obiectiv de control la frontiere contrar articolului 21 litera (a) punctul (i).

65

Pe de o parte, după cum au susținut, printre alții, guvernul olandez și Comisia, articolul 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006 nu prevede nici o listă exhaustivă a condițiilor pe care trebuie să le îndeplinească măsurile de poliție pentru a nu fi considerate ca având un efect echivalent celui al verificărilor la frontiere, nici o listă exhaustivă a obiectivelor pe care le pot urmări aceste măsuri de poliție. Această interpretare este susținută de folosirea sintagmei „în special” la articolul 21 litera (a) a doua teză și la articolul 21 litera (a) punctul (ii) din Regulamentul nr. 562/2006.

66

Pe de altă parte, nici articolul 79 alineatul (1) și alineatul (2) litera (c) TFUE – care prevede dezvoltarea de către Uniune a unei politici comune de imigrare al cărei scop este de a asigura, printre altele, prevenirea imigrării ilegale și a șederii ilegale –, nici Regulamentul nr. 562/2006 nu exclud competența statelor membre în domeniul combaterii imigrației clandestine și a șederii ilegale, chiar dacă este evident că acestea din urmă trebuie să își adapteze legislația în acest domeniu astfel încât să asigure respectarea dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 decembrie 2011, Achughbabian, C-329/11, Rep., p. I-12695, punctele 30 și 33). Astfel, prevederile articolului 21 literele (a)-(d) din Regulamentul nr. 562/2006, precum și modul de redactare a articolului 72 TFUE confirmă că eliminarea controalelor la frontierele interne nu a adus atingere responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne.

67

În consecință, obiectivul combaterii șederii ilegale urmărit de reglementarea olandeză nu presupune ca controalele MTV în discuție în acțiunea principală să aibă un efect echivalent celui al verificărilor la frontiere interzise de articolul 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006.

68

Respectarea dreptului Uniunii și în special a articolelor 20 și 21 din Regulamentul nr. 562/2006 ar trebui, astfel, să fie asigurată prin instituirea și prin respectarea unui cadru legislativ care să garanteze că exercitarea practică a competenței care constă în efectuarea unor controale de identitate în vederea combaterii șederilor ilegale și, de altfel, a criminalității transfrontaliere legate de imigrația clandestină nu poate avea un efect echivalent celui al verificărilor la frontiere (a se vedea în acest sens Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, punctele 73 și 74).

69

În al doilea rând, trebuie amintit că faptul că sfera teritorială de aplicare a competențelor în materie de control acordate de o reglementare națională, cum este reglementarea olandeză, este limitată la o zonă frontalieră nu este suficient, în sine, pentru constatarea efectului echivalent al exercitării acestor competențe în sensul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006, ținând seama de conținutul și de obiectivele articolului 21 litera (a) menționat (Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, punctul 72). Astfel, prima teză a acestei din urmă dispoziții se referă expres la exercitarea competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul legislației interne și în zonele de frontieră.

70

Desigur, în ceea ce privește controalele efectuate pe șosele și pe căi navigabile, Curtea a statuat că faptul că reglementarea națională în discuție prevede norme speciale referitoare la sfera sa teritorială de aplicare ar putea constitui un indiciu al existenței unui efect echivalent, în sensul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006. Cu toate acestea, în prezența unui astfel de indiciu, conformitatea acestor controale cu această din urmă dispoziție ar trebui să fie asigurată prin precizări și prin limitări care să reprezinte cadrul exercitării practice a competențelor de poliție de care dispun statele membre, cadru care ar trebui să fie de natură să evite un astfel de efect echivalent (a se vedea în acest sens Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, punctul 72).

71

În al treilea rând, contrar celor susținute de domnul Adil și de guvernul ceh, faptul că controalele MTV efectuate într-o zonă de frontieră nu depind de existența prealabilă a unei presupuneri rezonabile cu privire la șederea ilegală, spre deosebire de controalele de identitate efectuate cu privire la aceasta în restul teritoriului național, nu înseamnă că primele dintre aceste controale trebuie să fie considerate ca având un efect echivalent celui al verificărilor la frontiere.

72

Astfel, potrivit articolului 21 litera (a) punctul (ii) din Regulamentul nr. 562/2006, nu pot fi considerate ca având un astfel de efect măsurile poliției bazate pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție privind eventualele amenințări la adresa siguranței publice.

73

În plus, după cum reiese din observațiile guvernului german, propunerea Comisiei prin care aceasta urmărea să impună aceleași modalități și obiective în ceea ce privește controalele efectuate de statele membre în interiorul teritoriului acestora nu a fost reținută de legiuitorul Uniunii. Absența din cuprinsul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006 a unei condiții care să impună ca controalele de poliție dintr-o zonă de frontieră să fie identice cu cele efectuate pe întreg teritoriul național este de asemenea confirmată de faptul că o astfel de condiție referitoare la identitatea controalelor este, în schimb, expres prevăzută la articolul 21 litera (b) din regulament în ceea ce privește controalele de securitate efectuate în porturi și în aeroporturi.

74

Pe de altă parte, la punctul 74 din Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, Curtea a admis că o legislație națională poate să confere organelor de poliție o competență specială de a efectua controale de identitate limitate la o zonă de frontieră, fără a contraveni articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006, cu condiția ca anumite precizări și limitări să fie prevăzute și respectate.

75

Cu toate acestea, trebuie să se sublinieze că, cu cât sunt mai numeroase indiciile existenței unui posibil efect echivalent, în sensul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 526/2006, care rezultă din obiectivul urmărit de controalele efectuate într-o zonă de frontieră, din sfera teritorială de aplicare a acestor controale și din existența unei distincții între temeiul controalelor menționate și cel al controalelor efectuate în restul teritoriului statului membru în cauză, cu atât precizările și limitările care condiționează exercitarea de către statele membre a competenței lor de poliție într-o zonă de frontieră trebuie să fie mai stricte și mai riguros respectate, pentru a nu periclita realizarea obiectivului privind eliminarea controalelor la frontierele interne enunțat la articolul 3 alineatul (2) TUE, la articolul 26 alineatul (2) TFUE și la articolul 67 alineatul (1) TFUE și prevăzut la articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006.

76

Limitarea impusă în această privință ar trebui să fie suficient de precisă și de detaliată pentru ca atât necesitatea controalelor, cât și măsurile concrete de control autorizate să poată face ele însele obiectul unor controale.

77

În ceea ce privește această cerință de limitare, trebuie amintit în primul rând că, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 60-67 din prezenta hotărâre, obiectivele urmărite de controalele MTV se disting în privința anumitor aspecte esențiale de cele urmărite de controalele la frontiere.

78

În al doilea rând, trebuie să se constate că controalele MTV se bazează, conform articolului 21 litera (a) punctul (ii) din Regulamentul nr. 562/2006, pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție cu privire la șederea ilegală după trecerea unei frontiere. Măsurile de poliție care urmăresc combaterea șederii ilegale, indiferent dacă se încadrează în sfera noțiunii de ordine publică sau în cea a noțiunii de siguranță publică, pot, după cum reiese din cuprinsul punctului 65 din prezenta hotărâre, să se încadreze în prevederile acestei dispoziții. Obligația de a efectua controalele MTV pe baza unor astfel de informații și a unei astfel de experiențe ar trebui în plus să contribuie la selectivitatea controalelor efectuate.

79

În al treilea rând, controalele MTV sunt efectuate, conform articolului 21 litera (a) punctul (iii) din Regulamentul nr. 562/2006, într-o manieră net diferită de verificările sistematice asupra persoanelor efectuate la frontierele externe ale Uniunii.

80

Astfel, controalele MTV efectuate pe șosele și pe căile navigabile în zona de frontieră comună cu Belgia și cu Germania nu pot avea loc, potrivit articolului 4.17a alineatul 5 din Decretul din 2000, decât un număr limitat de ore pe lună și în cursul unei zile și numai cu privire la o parte dintre mijloacele de transport care circulă pe aceste șosele și pe aceste căi navigabile.

81

În plus, din informațiile prezentate de guvernul olandez, care trebuie să fie verificate de instanța națională, reiese că controalele sunt efectuate, în practică, fie pe baza unor profiluri, fie pe bază de eșantioane. Profilurile depind de informațiile sau de datele care demonstrează riscuri ridicate de ședere ilegală și de criminalitate transfrontalieră pe anumite rute, în anumite momente sau în funcție de tipul de vehicule și de alte caracteristici ale acestora din urmă.

82

Precizările și limitările instituite de o reglementare națională, cum este articolul 4.17a din Decretul din 2000, pentru a condiționa intensitatea, frecvența și selectivitatea controalelor care pot fi efectuate sunt de natură să evite ca exercitarea practică a competențelor de poliție acordate de dreptul olandez să conducă, prin încălcarea articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006, la controale care au un efect echivalent celui al verificărilor la frontiere.

83

În ceea ce privește controalele efectuate pentru a obține informații referitoare la șederea ilegală după trecerea frontierei, articolul 4.17a alineatul 2 din Decretul din 2000 prevede că aceste controale, numite „de informare”, nu pot fi efectuate decât într-o măsură limitată.

84

Ca răspuns la o întrebare adresată în cursul ședinței, guvernul olandez și Comisia au precizat că aceste controale de informare trebuie de asemenea să respecte precizările și limitările prevăzute de Decretul din 2000 ca urmare a pronunțării Hotărârii Melki și Abdeli, citată anterior. Comisia a precizat, printre altele, că aceste controale trebuie să respecte limitările de durată prevăzute la articolul 4.17a alineatul 5 din Decretul din 2000, și anume cel mult 6 ore pe zi și 90 de ore pe lună. În plus, controalele menționate nu ar putea să fie mai numeroase decât controalele MTV care fac obiectul literei a) din cadrul celei de a doua întrebări preliminare.

85

Întrucât numai instanța națională este competentă să interpreteze dreptul național, acesteia îi revine sarcina de a verifica dacă astfel stau lucrurile.

86

Cu condiția ca aceste două tipuri de controale MTV să fie efectuate cu respectarea cadrului de reglementare prevăzut la articolul 4.17a din Decretul din 2000, trebuie menționat, pe de o parte, că acestea au loc în mod selectiv, neavând astfel caracterul sistematic pe care îl prezintă verificările la frontiere, și, pe de altă parte, că este vorba despre măsuri de poliție aplicate pe baza unor verificări realizate în mod inopinat, astfel cum prevede articolul 21 litera (a) punctul (iv) din Regulamentul nr. 562/2006.

87

În aceste împrejurări, trebuie arătat că, pe baza informațiilor de care dispune Curtea, o reglementare națională precum reglementarea olandeză în discuție în acțiunea principală cuprinde precizări și limitări în ceea ce privește exercitarea competențelor de poliție pe care le acordă autorităților competente ale statului membru în cauză. În plus, aceste precizări și aceste limitări pot condiționa intensitatea și frecvența controalelor care pot fi efectuate în zona de frontieră de aceste autorități și urmăresc să îndrume puterea de apreciere de care dispun acestea din urmă în exercitarea practică a competenței lor.

88

Având în vedere ansamblul considerațiilor de mai sus, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolele 20 și 21 din Regulamentul nr. 562/2006 trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei legislații naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, care permite funcționarilor însărcinați cu supravegherea frontierelor și cu controlul străinilor să efectueze controale într-o zonă geografică de 20 de kilometri de la frontiera terestră dintre un stat membru și statele părți la CAAS pentru a verifica dacă persoanele controlate îndeplinesc condițiile de ședere legală aplicabile în statul membru în cauză, atunci când aceste controale sunt întemeiate pe informații generale și pe experiența privind șederea ilegală a persoanelor de la locurile efectuării controalelor, atunci când acestea pot fi de asemenea efectuate într-o măsură limitată pentru a obține astfel de informații generale și date privind experiența în această materie și atunci când exercitarea lor este supusă unor anumite limitări referitoare în special la intensitatea și la frecvența acestora.

89

Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:

Articolele 20 și 21 din Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei legislații naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, care permite funcționarilor însărcinați cu supravegherea frontierelor și cu controlul străinilor să efectueze controale într-o zonă geografică de 20 de kilometri de la frontiera terestră dintre un stat membru și statele părți la Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea Economică Benelux, Republicii Federale Germania și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune, semnată la Schengen la 19 iunie 1990, pentru a verifica dacă persoanele controlate îndeplinesc condițiile de ședere legală aplicabile în statul membru în cauză, atunci când aceste controale sunt întemeiate pe informații generale și pe experiența privind șederea ilegală a persoanelor de la locurile efectuării controalelor, atunci când acestea pot fi de asemenea efectuate într-o măsură limitată pentru a obține astfel de informații generale și date privind experiența în această materie și atunci când exercitarea lor este supusă unor anumite limitări referitoare în special la intensitatea și la frecvența acestora.