CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 19 aprilie 20071(1)
Cauza C‑304/05
Comisia Comunităților Europene
împotriva
Republicii Italiene
„Directiva 92/43/CEE – Conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică – Directiva 79/409/CEE – Conservarea păsărilor sălbatice – Extinderea unei zone de schi – Aria de protecție specială «Parcul național Stelvio»”
I – Introducere
1. În această procedură de neîndeplinire a obligațiilor, Comisia critică aplicarea Directivei 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice(2) (denumită în continuare „Directiva păsări”) și a Directivei 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică(3) (denumită în continuare „Directiva habitate”) în contextul lucrărilor la o pistă de schi în Parcul național Stilfser Joch (Stelvio) care a fost desemnat ca arie de protecție specială (denumită în continuare „APS”) în sensul Directivei păsări.
2. Obiectul prezentei proceduri este în special să se determine dacă, înainte de autorizarea și de realizarea acestui proiect, autoritățile italiene competente au analizat suficient efectele acestuia asupra APS și dacă APS a fost afectată.
II – Cadrul juridic
3. Natura 2000 este definită la articolul 3 alineatul (1) din Directiva habitate:
„Se instituie o rețea ecologică europeană coerentă, care să reunească ariile speciale de conservare, cu denumirea „Natura 2000”. Compusă din situri care adăpostesc tipurile de habitate naturale enumerate în anexa I și habitatele speciilor enumerate în anexa II, această rețea permite menținerea sau, după caz, readucerea la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală a tipurilor de habitate naturale și a habitatelor speciilor respective.
Sistemul Natura 2000 va include arii speciale de protejare clasificate de statele membre în temeiul Directivei 79/409/CEE.”
4. Articolul 4 din Directiva păsări conține dispoziții referitoare la suprafețele pe care statele membre trebuie să le desemneze ca APS pentru păsări. La articolul 4 alineatul (4) prima teză era reglementată inițial și protecția acestor arii:
„(1) Speciile menționate în anexa I constituie obiectul unor măsuri speciale de conservare a habitatelor acestora pentru a li se asigura supraviețuirea și reproducerea în aria de răspândire.
În acest context, se ține seama de următoarele specii de păsări:
(a) specii pe cale de dispariție;
(b) specii vulnerabile la anumite schimbări ale habitatului lor;
(c) specii considerate rare din cauza efectivului redus al populațiilor sau a distribuției locale limitate;
(d) alte specii care necesită o atenție specială din cauza naturii specifice a habitatului lor.
Tendințele și variațiile efectivului populațiilor sunt luate în considerare ca bază pentru evaluare.
Statele membre clasifică în special cele mai adecvate teritorii, ca număr și suprafață, ca arii de protecție specială pentru conservarea acestor specii, ținând seama de condițiile de protecție din zona geografică maritimă și de uscat în care se aplică prezenta directivă.
(2) Statele membre iau măsuri similare pentru speciile migratoare care apar în mod regulat și nu sunt cuprinse în anexa I, având în vedere nevoia acestora de protecție în zona geografică maritimă și de uscat în care se aplică prezenta directivă, în ceea ce privește zonele de înmulțire, arealul de schimbare a penelor și zonele de hibernare [ale] acestor specii, precum și punctele de popas de‑a lungul rutelor lor de migrare. În acest scop, statele membre acordă o atenție specială protecției zonelor umede, în special zonelor umede de importanță internațională.
(3) [...]
(4) Cu privire la zonele de protecție menționate la alineatele (1) și (2), statele membre iau măsurile corespunzătoare pentru a evita poluarea sau deteriorarea habitatelor sau orice alt efect negativ asupra păsărilor, atât timp cât acestea au relevanță în contextul obiectivelor prezentului articol. […]”
5. Articolul 7 din Directiva habitate a modificat reglementarea privitoare la protecția APS:
„Obligațiile care decurg din articolul 6 alineatele (2), (3) și (4) din prezenta directivă înlocuiesc orice obligații rezultând de la articolul 4 alineatul (4) prima teză din Directiva 79/409/CEE în ceea ce privește ariile clasificate în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din prezenta directivă sau recunoscute în mod similar în conformitate cu articolul 4 alineatul (2), începând cu data punerii în aplicare a prezentei directive sau cu data clasificării sau a recunoașterii de către statul membru în conformitate cu Directiva 79/409/CEE, dacă aceasta din urmă are loc după prima.”
6. Această dispoziție este explicată prin al șaptelea considerent al Directivei habitate după cum urmează:
„întrucât toate ariile desemnate, inclusiv cele clasificate în prezent sau de acum înainte ca arii de protecție specială în conformitate cu Directiva 79/409/CEE […], vor trebui incluse în rețeaua ecologică europeană coerentă”.
7. Alineatele (2)‑(4) ale articolului 6 din Directiva habitate aplicabile în speță sunt redactate astfel:
„(2) Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.
(3) Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.
(4) Dacă, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului și în lipsa unei soluții alternative, planul sau proiectul trebuie realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, statul membru ia toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000. Statul membru informează Comisia cu privire la măsurile compensatorii adoptate.
[...]”
8. În această privință, al zecelea considerent al Directivei habitate prevede:
„întrucât orice plan sau program care ar putea afecta în mod considerabil obiectivele de conservare a unui sit desemnat sau care urmează să fie desemnat trebuie evaluate cu mare atenție”.
III – Situația de fapt, procedura precontencioasă și concluziile părților
9. În 1998(4), Italia a desemnat Parcul național Stelvio ca APS în sensul Directivei păsări. Această APS are o suprafață de 59 809 hectare și este situată în Alpi. Potrivit formularului standardizat de date din noiembrie 1998 transmis de Republica Italiană, această arie adăpostește o serie de păsări menționate în anexa I la Directiva păsări – acvila de munte (Aquila chrysaetos), șoimul călător (Falco peregrinus), viesparul (Pernis apivorus), ierunca (Bonasa bonasia), potârnichea de zăpadă (Lagopus mutus helvetica), cocoșul de mesteacăn (Tetrao tetrix), cocoșul de munte (Tetrao urogallus) și ciocănitoarea neagră (Dryocopus martius) –, precum și următoarele păsări migratoare: uliul păsărar (Accipiter nisus), șorecarul comun (Buteo buteo) și fluturașul de stâncă (Tichodroma muraria).
10. Un alt formular standardizat din 14 mai 2004 menționează anumite specii suplimentare din anexa I, și anume zăganul (Gypaetus barbatus), gaia roșie (Milvus milvus), prundașul (Charadrius morinellus), minunița (Aegolius funereus), ciuvica (Glaucidium passerinum), buha mare (Bubo bubo), ciocănitoarea sură (Picus canus) și potârnichea de stâncă (Alectoris graeca saxatilis).
11. Comisia critică lucrările efectuate în interiorul APS. Parcul național a autorizat aceste măsuri la 14 februarie 2003. Lucrările implicau modificarea a două piste de schi și construirea infrastructurii corespunzătoare în vederea pregătirii campionatelor mondiale de schi alpin din anul 2005. În cadrul acestui proiect, într‑o pădure a fost realizat un coridor de 50 de metri lățime și de 500 de metri lungime. Au fost tăiați aproximativ 2 500 de copaci – molizi, zâmbrii și zade. Potrivit unui studiu din anul 2005, prezentat de Italia, ar fi fost afectată numai o suprafață de aproximativ 7 000 m2 (5).
12. Înainte de acordarea acestei autorizații au fost efectuate două evaluări ale impactului asupra mediului. Prima evaluare datează din anul 1999. După modificările aduse proiectului analizat în aceasta, un institut din regiunea Lombardia, Istituto di Ricerca per l’Ecologia e l’Economia Applicate alle aree alpine (IREALP), a prezentat, în septembrie 2002, un nou studiu privind efectele asupra mediului ale proiectului modificat. Acest studiu a avut ca obiect în special măsuri pentru compensarea și reducerea prejudiciilor asupra mediului.
13. Ulterior, în anul 2003, după acordarea autorizației în litigiu, au fost prezentate două noi studii ale comunei Valfurva, dintre care unul, din 1 decembrie 2003, privea de asemenea perimetrul respectiv. În sfârșit, Republica Italiană a anexat la memoriul său în replică un nou studiu din anul 2005.
14. Comisia a luat cunoștință de aceste măsuri printr‑o plângere. Aceasta considera că, prin autorizarea și prin realizarea acestor măsuri, Republica Italiană a încălcat articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări, precum și articolele 6 și 7 din Directiva habitate.
15. Prin scrisoarea de punere în întârziere din 19 decembrie 2003, Comisia a invitat Republica Italiană să își prezinte observațiile. Întrucât guvernul italian nu a răspuns în termenul de două luni prevăzut, la 9 iulie 2004, Comisia a adresat Republicii Italiene un aviz motivat în care a stabilit un nou termen de două luni pentru îndeplinirea cerințelor dreptului comunitar.
16. Guvernul italian a răspuns prin două comunicări din 8 septembrie 2004 și din 15 septembrie 2004. În pofida acestor răspunsuri, Comisia și‑a menținut poziția și a introdus prezenta acțiune.
17. Comisia solicită
să se constate că, în cadrul proiectului de extindere și de amenajare a zonei de schi Santa Caterina Valfurva (pistele „Bucaneve” și „Edelweiss”) și de realizare a infrastructurilor corespunzătoare în vederea campionatelor mondiale de schi alpin din 2005, în aria de protecție specială IT 2040044, Parcul național Stilfser Joch (Stelvio), Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatele (2)‑(4) coroborat cu articolul 7 din Directiva 92/43 și în temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409,
– prin faptul că a autorizat măsuri de natură să aibă efecte semnificative asupra ariei de protecție specială IT 2040044, Parcul național Stilfser Joch (Stelvio), fără a supune unei evaluări corespunzătoare efectele acestor măsuri asupra sitului în raport cu obiectivele de conservare a ariei respective și, în orice caz, fără a respecta prevederile care nu permit realizarea unui proiect, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor și în lipsa altor soluții și numai după adoptarea și comunicarea către Comisie a oricărei măsuri compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000;
– prin faptul că nu a adoptat măsuri pentru a evita deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbările speciilor pentru care a fost desemnată aria de protecție specială IT 2040044, Parcul național Stilfser Joch (Stelvio);
– prin faptul că nu a conferit ariei de protecție specială IT 2040044, Parcul național Stilfser Joch (Stelvio), un statut juridic de protecție de natură să asigure în special supraviețuirea și reproducerea speciilor de păsări menționate în anexa I la Directiva 79/409, precum și reproducerea, schimbarea penelor și hibernarea speciilor de păsări migratoare care nu sunt menționate în această anexă și care apar în mod regulat
și obligarea Republicii Italiene la plata cheltuielilor de judecată.
18. Republica Italiană nu formulează nicio pretenție, dar sugerează Comisiei să ia în considerare posibilitatea retragerii acțiunii.
IV – Apreciere juridică
19. În primul rând, trebuie precizat obiectul acțiunii. Comisia critică un proiect de extindere și de amenajare a zonei de schi Santa Caterina Valfurva (pistele „Bucaneve” și „Edelweiss”) și de realizare a infrastructurilor corespunzătoare în vederea campionatelor mondiale de schi alpin din 2005.
20. Din studiile italiene prezentate rezultă că, în acest context, a fost prevăzută o întreagă serie de măsuri, în special construirea unui stadion de schi, a unei telecabine, a unui telescaun, a unui refugiu, precum și lucrări de modificare a două piste de schi consecutive (Bucaneve și Edelweiss).
21. După cum subliniază pe bună dreptate Republica Italiană în memoriul în apărare, Comisia descrie în mod concret numai lucrările de modificare a celei de a doua piste de schi („Edelweiss“), care necesitau tăierea a aproximativ 2 500 de copaci(6). Comisia confirmă aceasta în memoriul său în replică, prin care își limitează acțiunea la măsurile autorizate la 14 februarie 2003. Prin urmare, numai acest proiect parțial face obiectul acțiunii de față.
22. În ceea ce privește lucrările de modificare a pistei de schi, Comisia invocă trei motive, primul motiv fiind alcătuit din două obiecții distincte.
23. Prin primul motiv, Comisia reproșează Republicii Italiene, pe de o parte, încălcarea articolului 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate prin autorizarea proiectului. În opinia Comisiei, articolul 6 alineatul (3) a fost încălcat pentru că autorizația a fost acordată fără examinarea suficientă a efectelor proiectului asupra APS (a se vedea în continuare punctul A). Pe de altă parte, articolul 6 alineatul (4) a fost încălcat pentru că nu au fost respectate condițiile de autorizare în cazul unui rezultat negativ al acestei examinări (a se vedea în continuare punctul B).
24. Prin al doilea motiv, Comisia reproșează Republicii Italiene că, prin acest proiect, a încălcat articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate. În opinia Comisiei, în legătură cu acest proiect nu au fost luate toate măsurile necesare pentru a evita deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbările speciilor pentru care a fost desemnată aria de protecție specială (a se vedea în continuare punctul C).
25. În sfârșit, al treilea motiv are ca obiect măsurile juridice de protecție necesare pentru APS, potrivit articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări. Ca urmare a realizării proiectului în litigiu, Comisia concluzionează că măsurile juridice de protecție existente nu sunt suficiente (a se vedea în continuare punctul D).
A – Cu privire la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate
26. Potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, autoritățile naționale competente autorizează realizarea unui plan sau a unui proiect, care nu are legătură directă cu gestionarea sitului sau care nu este necesar pentru aceasta, dar care ar putea să afecteze acest sit în mod semnificativ, numai după ce, printr‑o evaluare a impactului planului sau al proiectului față de acest sit, au constatat că situl ca atare nu va fi afectat și după ce, după caz, au consultat publicul. În consecință, Curtea a hotărât deja că această dispoziție instituie o procedură care urmărește, printr‑un control prealabil, ca asemenea planuri sau asemenea proiecte să fie autorizate numai în măsura în care acestea nu afectează integritatea sitului respectiv(7).
27. Părțile sunt de acord că, în speță, lucrările de modificare a pistei de schi, autorizate prin Decizia din 14 februarie 2004, necesitau o asemenea evaluare a impactului asupra mediului.
Cu privire la condițiile unei evaluări a impactului asupra mediului
28. În această privință, Curtea a hotărât deja că autorizarea planului sau a proiectului în discuție poate fi acordată numai cu condiția ca autoritățile să fi dobândit certitudinea că planul sau proiectul nu va avea efecte negative asupra integrității sitului respectiv. Acesta este cazul atunci când nu există nicio îndoială rezonabilă din punct de vedere științific cu privire la lipsa unor asemenea efecte(8).
29. Prin urmare, o evaluare a impactului asupra mediului poate constitui temeiul unei autorizații administrative în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate numai atunci când aceasta înlătură toate îndoielile rezonabile din punct de vedere științific în sensul că planul sau proiectul nu va avea efecte negative asupra integrității sitului respectiv.
30. Aceasta presupune că evaluarea impactului asupra mediului identifică, ținând seama de cele mai bune cunoștințe științifice în domeniu, toate aspectele planului sau ale proiectului, care, prin ele însele ori în legătură cu alte planuri sau proiecte, pot afecta obiectivele de conservare(9).
31. În ceea ce privește siturile care trebuie desemnate potrivit Directivei habitate, Curtea a semnalat deja că obiectivele de conservare, astfel cum acestea rezultă de la articolele 3 și 4 din Directiva habitate și în special din alineatul (4) al acestui din urmă articol, sunt stabilite în funcție de importanța acestor situri pentru menținerea sau pentru restabilirea, într‑o stare de conservare favorabilă, a unui tip de habitat natural din anexa I la directiva menționată ori a unei specii din anexa II la aceasta și pentru coerența sistemului Natura 2000, precum și în funcție de pericolele de deteriorare sau de distrugere a acestor situri(10).
32. Într‑adevăr, dispozițiile menționate nu sunt direct aplicabile APS în temeiul Directivei păsări. Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței Curții, articolul 4 alineatele (1) și (2) din această directivă impune statelor membre să confere APS un statut juridic de protecție susceptibil să asigure, printre altele, supraviețuirea și reproducerea speciilor de păsări menționate în anexa I, precum și reproducerea, schimbarea penelor și hibernarea speciilor de păsări migratoare care nu sunt menționate în această anexă și care apar în mod regulat(11).
33. În consecință, obiectivele de conservare potrivit Directivei păsări privesc supraviețuirea și reproducerea speciilor de păsări pentru care a fost desemnat fiecare sit. Speciile pentru care a fost desemnat fiecare sit rezultă în principiu din formularul standardizat de date, pe care statul membru îl transmite Comisiei(12), în lipsa altor documente, precum normele privind aria de protecție, care să ateste obiective de conservare mai aprofundate.
34. În prezenta cauză, aceste specii sunt menționate în formularul standardizat de date din noiembrie 1998 transmis Comisiei de către autoritățile italiene. Acest formular menționează ca fiind specii din anexa I acvila de munte, șoimul călător, viesparul, ierunca, potârnichea de zăpadă, cocoșul de mesteacăn, cocoșul de munte și ciocănitoarea neagră. Speciile de păsări migratoare, precum uliul păsărar, șorecarul comun și fluturașul de stâncă, sunt de asemenea menționate. Totuși, uliul păsărar și fluturașul de stâncă sunt clasificate la punctul D, cu alte cuvinte ca fiind nesemnificativi. În consecință, se presupune că acestea nu sunt incluse în obiectivele de conservare.
35. În principiu, se pune întrebarea dacă, în afară de acestea, trebuie luate în considerare speciile suplimentare cuprinse într‑un formular standardizat de date pe care Italia l‑a transmis Comisiei la 14 mai 2004. Este vorba despre zăgan, gaia roșie, prundaș, minunița, ciuvica, buha mare, ciocănitoarea sură și potârnichea de stâncă.
36. Totuși, din dosar nu rezultă niciun indiciu în sensul că aceste specii erau cuprinse deja cu un an în urmă în obiectivele de conservare pe care Republica Italiană le‑a recunoscut pentru sit la acordarea autorizației în litigiu. În consecință, nu exista obligația de a le include în evaluarea impactului asupra mediului.
37. Totuși, aceste specii nu sunt astfel lipsite de protecție. Dimpotrivă, noul formular standardizat de date este un indiciu în sensul că acestea erau prezente deja în sit la realizarea proiectului, iar această prezență impunea, în principiu, și o desemnare a acestui sit ca APS pentru conservarea speciilor respective. Însă, întrucât, în mod evident, până la 14 mai 2004, situl nu era desemnat pentru aceste specii, acestora li se aplica în orice caz regimul provizoriu de protecție a siturilor care ar fi trebuit să fie desemnate ca APS, dar care, până la acel moment, nu fuseseră încă desemnate, și anume articolul 4 alineatul (4) prima teză din Directiva păsări(13), care, în ceea ce privește excepțiile, este mai exigentă decât dispozițiile de protecție din Directiva habitate(14). Însă, întrucât Comisia nu a invocat un motiv în acest sens, acesta nu trebuie examinat în speța de față.
38. Prin urmare, trebuie să se verifice dacă, înainte de acordarea autorizației din 14 februarie 2003, au fost identificate, având în vedere cele mai bune cunoștințe științifice în domeniu, toate aspectele proiectului care, prin ele însele ori în legătură cu alte planuri sau proiecte, ar putea să aducă atingere conservării speciilor menționate în formularul standardizat de date din 1998.
Cu privire la evaluarea impactului asupra mediului din anul 2000
39. În opinia guvernului italian, efectele proiectului au fost deja verificate în mod corespunzător înainte de evaluarea impactului asupra mediului din anul 2000. Ca mijloc de probă, guvernul italian depune anexa acestei decizii de evaluare(15). În ceea ce privește această decizie, este vorba în mod evident de un rezumat și de o evaluare a cercetărilor științifice propriu‑zise referitoare la impactul asupra mediului.
40. Este descrisă și examinată o serie întreagă de proiecte, dar, cu excepția modificărilor aduse pistei de schi, acestea nu fac obiectul prezentei proceduri. Modificările la pista de schi sunt descrise pe scurt la pagina 12.
41. Efectele tuturor proiectelor examinate asupra faunei, asupra vegetației, asupra florei și asupra ecosistemelor sunt discutate împreună la paginile 27-29. Prin urmare, autoritatea respectivă consideră că aceste proiecte nu determină nici modificări substanțiale ale habitatelor speciilor de animale prezente, nici modificări fundamentale privind existența hranei și a locurilor de refugiu pentru păsări și pentru mamifere mici.
42. Astfel cum Comisia afirmă în mod întemeiat, autorii documentului critică totuși, în acest capitol, lipsuri semnificative ale examinărilor. Potrivit Comisiei, în ansamblu, efectele asupra mediului abia au fost luate în considerare. Lucrările propriu‑zise nu au fost descrise complet și nu au fost incluse toate speciile relevante. Acesta este cazul în special în ceea ce privește potârnichea de zăpadă, ale cărei locuri de reproducere și de construire de cuiburi nu au fost examinate. Pe de altă parte, datele privind fauna sunt de o calitate redusă. Astfel, este menționat cocoșul de munte, deși nu mai este prezent în acest sector, în timp ce fluturașul de stâncă, ciocănitoarea neagră, uliul păsărar și buha mare nu sunt menționați.
43. În plus, la pagina 38 din document, se constată că modificările la pista de schi nu pot fi realizate în interiorul unui coridor cu o lățime mai mare de 40 de metri. Mai mult, coridorul trebuie să fie limitat la 20 de metri lățime. Această limitare nu a fost respectată la realizarea ulterioară a proiectului. De asemenea, la pagina 40, au fost recomandate cu insistență alte examinări cu privire la avifaună, în special în legătură cu tăierile de copaci din pădure.
44. În măsura în care guvernul italian face trimitere la un studiu biologic din anul 1994, care este citat în sursele documentului, la alte documente citate, precum și la punctele de vedere ale autorităților implicate în procedură, nu este clară contribuția pe care o aduc acestea la evaluarea impactului asupra mediului. Examinarea alternativelor, menționată de asemenea în mod expres, prezintă interes în cadrul Directivei EEM(16) și poate juca un rol și în cadrul unei autorizații potrivit articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate, însă nu are nicio importanță pentru evaluarea impactului asupra mediului.
45. Prin urmare, în studiile pe baza cărora, în anul 2000, a fost constatat impactul asupra mediului nu au fost analizate nici toate aspectele proiectului, nici efectele acestora asupra diferitelor specii de păsări protejate. Având în vedere aceste obiecțiuni, studiile respective nu permit să se considere că măsurile de modificare a pistei de schi nu ar afecta integritatea APS. În consecință, acestea nu reprezintă o bază adecvată pentru o autorizare a acestor lucrări potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
Cu privire la studiul IREALP din anul 2002
46. Studiul IREALP din anul 2002 descrie de asemenea proiectul și efectele acestuia asupra mediului. Acest studiu examinează în mod relativ aprofundat efectele asupra regimului hidrologic și asupra geomorfologiei, precum și asupra vegetației. În ceea ce privește păsările pentru care situl a fost desemnat ca APS, studiul se limitează la indicarea faptului că ciocănitoarea neagră apare în pădurea respectivă(17). În legătură cu un alt proiect parțial care nu face obiectul prezentei proceduri, este amintit prundașul, care este menționat în formularul standardizat de date din anul 2004(18).
47. Din aceste informații s‑ar putea deduce că celelalte specii nu sunt vizate și că, prin urmare, acest studiu a privit ansamblul speciilor avute în vedere de diferite proiecte. În această ipoteză, ar fi fost necesar să fie prezentate și evaluate efectele proiectului asupra ciocănitorii negre. Aceasta nu apare însă în speță.
48. În plus, alte studii din anii 2003 și 2005 prezentate de Republica Italiană, precum și o comunicare a Republicii Italiene către Comisie din anul 2004(19) ridică îndoieli asupra faptului că au fost incluse într‑adevăr toate speciile relevante afectate de proiect. În acestea se menționează în special cocoșul de mesteacăn drept specie afectată.
49. Prin urmare, nici studiul IREALP din anul 2002 nu permite să se considere că măsurile de modificare a pistei de schi nu ar afecta APS. În consecință, studiul nu constituie nici el un temei suficient pentru o autorizare a acestor lucrări conform articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
Cu privire la studiile ulterioare
50. Atât în cadrul procedurii precontencioase, cât și în procedura în fața Curții, Republica Italiană a prezentat alte documente care au ca obiect efectele asupra mediului ale măsurilor criticate. Este vorba despre un studiu din 1 decembrie 2003(20), despre o notă a Ministerului italian al Mediului din 6 august 2004(21) și despre un studiu din 21 decembrie 2005(22). Numai ultimul studiu se bazează, prin conținutul său, pe cerințele legate de evaluarea impactului, întrucât acesta examinează importanța suprafețelor în cauză pentru speciile relevante și, în această măsură, evaluează efectele proiectului. În definitiv, nu este necesar să se examineze în ce măsură fiecare dintre aceste documente îndeplinește, din punctul de vedere al formei și al conținutului, cerințele unei evaluări a impactului asupra mediului.
51. Într‑adevăr, astfel cum afirmă Comisia, toate aceste documente au fost finalizate după autorizația din 14 februarie 2003. Cu toate acestea, potrivit articolului 6 alineatul (3) a doua teză din Directiva habitate, o autorizație trebuie să fie acordată ținând seama de evaluarea impactului asupra mediului. Acest lucru nu a fost posibil în speță. Prin urmare, deja pentru acest motiv, aceste documente nu reprezintă un temei adecvat în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate pentru autorizația din 14 februarie 2003.
Concluzie intermediară
52. Autorizația din 14 februarie 2003 nu putea fi acordată potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, întrucât, pe baza studiilor de care dispune Curtea în acest moment, efectuate de către autoritățile italiene, nu se putea exclude orice îndoială științifică rezonabilă că proiectul nu ar afecta situl respectiv în ceea ce privește obiectivele sale de conservare.
B – Cu privire la articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate
53. Cu toate acestea, se pune întrebarea dacă autorizația putea fi acordată în temeiul articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate. Potrivit acestei dispoziții, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului, un plan sau un proiect poate fi realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, atunci când nu există soluții alternative, iar statul membru adoptă toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000.
54. În principiu, această dispoziție își găsește aplicare numai după ce efectele proiectului au fost cercetate potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate și, prin urmare, acestea sunt stabilite, în orice caz, în măsura în care această constatare este posibilă din punct de vedere științific. Cunoașterea efectelor negative referitoare la obiectivele de conservare este necesară pentru aplicarea articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate, întrucât, în caz contrar, niciuna dintre condițiile de aplicare a acestei norme de excepție nu poate fi examinată. Examinarea motivelor cruciale de interes public major necesită punerea în balanță a acestor interese și a atingerilor aduse sitului. Existența alternativelor mai puțin prejudiciabile pentru sit poate fi analizată, de asemenea, numai având în vedere atingerea adusă sitului. În sfârșit, măsurile compensatorii presupun cunoașterea efectelor negative care trebuie să fie compensate(23).
55. Întrucât aceste informații nu existau la 14 februarie 2003, la prima vedere pare a fi exclus ca autorizația acordată în acea zi să fie întemeiată pe articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate.
56. Totuși, în cazuri de urgență deosebită, trebuie să fie posibilă autorizarea de proiecte pentru motive cruciale de interes public major, fără a efectua, în prealabil, examinări științifice care necesită mult timp. Altfel ar fi imposibil ca, de exemplu, în cazul unui pericol iminent care amenință interese juridice fundamentale, să se adopte măsuri preventive care ar aduce atingere obiectivelor de conservare.
57. În astfel de cazuri, pentru aplicarea articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate, trebuie să se ia în considerare posibilitatea unui prejudiciu maxim cauzat prin intervenție și trebuie să se aprecieze dacă motive cruciale de interes public major – pericolul iminent – impun realizarea exact a acestor măsuri de protecție sau dacă aceste motive pot fi satisfăcute și prin alte măsuri alternative – mai puțin prejudiciabile pentru APS – de exemplu, așteptând evaluarea impactului asupra mediului(24). În acest caz, efectele trebuie identificate cel puțin a posteriori pentru a putea lua măsurile compensatorii necesare.
58. În speță, nu este necesar să se examineze dacă apropiatele campionate mondiale de schi permit să se justifice renunțarea la o evaluare corespunzătoare a impactului asupra mediului. Într‑adevăr, lipsește orice indiciu că s‑au luat în considerare în mod suficient alternativele la modificarea pistei de schi. Având în vedere că demonstrarea condițiilor referitoare la o excepție potrivit articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate îi revine Republicii Italiene(25), aceasta este în detrimentul său.
59. În consecință, autorizația din 14 februarie 2003 nu poate fi întemeiată pe articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate.
60. Pe scurt, trebuie să se constate că, în cadrul proiectului de extindere și de amenajare a zonei de schi Santa Caterina Valfurva (pista „Edelweiss”) și de realizare a infrastructurilor corespunzătoare în vederea campionatelor mondiale de schi alpin din 2005, în APS IT 2040044, Parcul național Stilfser Joch (Stelvio), Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatele (3) și (4) coroborat cu articolul 7 din Directiva habitate prin faptul că a autorizat măsuri de natură să aibă un impact semnificativ asupra acestei APS, fără a le supune unei evaluări corespunzătoare a efectelor acestor măsuri asupra sitului în raport cu obiectivele de conservare a ariei respective sau fără a analiza suficient alternativele la aceste măsuri.
C – Cu privire la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate
61. Potrivit articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate, statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.
62. Acest motiv ridică întrebarea dacă anumite activități pot încălca atât articolul 6 alineatul (2), cât și alineatele (3) și (4) ale acestei dispoziții. În această privință, s‑a arătat deja(26) că, în urma Hotărârii Waddenzee, alineatele (2) și (3) urmăresc ambele să împiedice o prejudiciere a obiectivelor de conservare pentru o arie de protecție(27). Dacă un plan sau un proiect a fost totuși autorizat potrivit procedurii articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, atunci aplicarea simultană a normei de protecție generală a articolului 6 alineatul (2) devine astfel superfluă în ceea ce privește influența acestui plan sau a acestui proiect asupra ariei respective de protecție(28). Dacă, în schimb, procedura de autorizare nu este realizată corect, este posibil ca, în ceea ce privește acest proiect, să fie încălcate atât dispozițiile procedurale ale articolului 6 alineatele (3) și (4), cât și cerințele materiale referitoare la protecția ariei, care rezultă din toate cele trei alineate.
63. Curtea poate constata o încălcare a articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate în ceea ce privește o APS numai dacă au fost stabilite deteriorări sau perturbări în sensul acestei dispoziții. În principiu, Comisia trebuie să stabilească aceste efecte și, în cazul unei contestații, să le dovedească.
64. În cauza de față, Comisia susține într‑adevăr că în APS Parcul național Stilfser Joch (Stelvio) au fost tăiați aproximativ 2 500 de copaci, însă nu este clar dacă această măsură a adus atingere obiectivelor de conservare a sitului. Într‑adevăr, o pădure nu poate face, ca atare, obiectul unei arii speciale de protecție în temeiul articolului 4 din Directiva păsări decât în măsura în care aceasta prezintă importanță ca habitat pentru speciile de păsări protejate.
65. Indicii pentru o posibilă utilizare a pădurii respective de către speciile de păsări protejate rezultă dintr‑un atlas european al păsărilor care își fac cuib, pe care Comisia îl prezintă în extras(29). Potrivit acestuia, trebuie luată în considerare o utilizare în special de către viespar, potârnichea de zăpadă și ciocănitoarea neagră. Astfel de informații sunt de natură să dea naștere obligației necontestate în cauza de față de a proceda la evaluarea impactului asupra mediului. Totuși, aceste informații, prin ele însele, nu sunt suficiente pentru a dovedi un prejudiciu real.
66. Singurul document care conține informații specifice referitoare la utilizarea suprafeței respective de către speciile protejate este studiul din 21 noiembrie 2005 pe care Republica Italiană l‑a depus împreună cu memoriul în duplică(30). Potrivit acestui document, cele mai multe efecte ale proiectului sunt neglijabile sau nesemnificative. Întrucât Comisia nu a contestat aceste constatări, ceea ce ar fi fost posibil în cazul unei proceduri orale, acestea trebuie considerate corecte.
67. Totuși, potrivit aceluiași studiu, este necesar să se compenseze pierderea unor locuri potențiale de reproducere ale cocoșului de mesteacăn prin îmbunătățirea habitatelor în alt loc(31). Recunoașterea necesității unei compensări a efectelor negative produse de Republica Italiană cocoșului de mesteacăn impune concluzia că obiectivele de conservare a APS Parcul național Stilfser Joch (Stelvio) cu privire la această specie au fost prejudiciate.
68. Prin urmare, trebuie să se constate că, în cadrul proiectului de extindere și de amenajare a zonei de schi Santa Caterina Valfurva (pista „Edelweiss”) și de realizare a infrastructurilor corespunzătoare în vederea campionatelor mondiale de schi alpin din 2005 în APS IT 2040044, Parcul național Stilfser Joch (Stelvio), Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (2) coroborat cu articolul 7 din Directiva habitate prin faptul că a adoptat măsuri care au condus la deteriorarea habitatelor cocoșului de mesteacăn și care, astfel, au adus atingere obiectivelor de conservare a APS.
D – Cu privire la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări
69. Al treilea motiv are ca obiect măsurile juridice de protecție necesare pentru APS potrivit articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări pentru APS. Aceste dispoziții impun în primul rând desemnarea de APS, care nu este contestată în speță(32).
70. În plus, potrivit jurisprudenței Curții, statele membre trebuie să confere unei APS un statut juridic de protecție de natură să asigure, printre altele, supraviețuirea și reproducerea speciilor de păsări menționate în anexa I la directivă, precum și reproducerea, schimbarea penelor și hibernarea speciilor de păsări migratoare care nu sunt menționate în această anexă și care apar în mod regulat(33).
71. Întrucât, potrivit articolului 7 din Directiva habitate, obligațiile care decurg, printre altele, de la articolul 6 alineatul (2) din aceeași directivă se substituie, în ceea ce privește ariile de protecție specială, obligațiilor care rezultă de la articolul 4 alineatul (4) prima teză din Directiva păsări, statutul juridic de protecție a acestor arii trebuie să garanteze, de asemenea, că în aceste arii sunt evitate deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbările semnificative ale speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii(34).
72. În consecință, trebuie adoptate anumite norme care să asigure o protecție suficientă a APS.
73. Totuși, Comisia nu invocă obiecții concrete față de dispozițiile legale generale de protecție a ariilor de protecție specială în Republica Italiană, respectiv în Lombardia, sau față de dispozițiile specifice care au fost adoptate pentru protecția APS Parcul național Stilfser Joch (Stelvio). În schimb, ca urmare a realizării proiectului în litigiu, aceasta concluzionează că măsurile juridice de protecție existente nu sunt suficiente.
74. Republica Italiană contestă aceste concluzii și susține că încălcarea unor obligații de protecție nu dovedește deficiența normelor juridice referitoare la garantarea protecției. În această privință, aceasta ignoră însă faptul că obligațiile de la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări nu se limitează la adoptarea anumitor norme. Măsurile de protecție necesare care rezultă din aceste dispoziții trebuie să garanteze și în practică protecția anumitor situri.
75. În cauza de față, obiectivele de conservare a APS Parcul național Stilfser Joch (Stelvio) au fost încălcate cel puțin în ceea ce privește cocoșul de mesteacăn. Acest prejudiciu indică faptul că nu au fost luate toate măsurile pentru a garanta protecția sitului.
76. Într‑adevăr, este posibil să fie deteriorate situri, în pofida faptului că un stat membru a adoptat toate măsurile rezonabile pentru a evita acest prejudiciu. Într‑un astfel de caz, prejudiciul nu ar dovedi nicio încălcare a articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări.
77. Cu toate acestea, în cauza de față, măsurile în litigiu au fost realizate în temeiul unei autorizații din partea autorităților competente, fără ca aceasta să fi fost justificată în mod excepțional potrivit articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate. În consecință, existența prejudiciului permite să se concluzioneze că articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări a fost încălcat.
78. În consecință, trebuie să se constate că, în cadrul proiectului de extindere și de amenajare a zonei de schi Santa Caterina Valfurva (pista „Edelweiss”) și de realizare a infrastructurilor corespunzătoare în vederea campionatelor mondiale de schi alpin din 2005, în APS IT 2040044, Parcul național Stilfser Joch (Stelvio), Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări, prin faptul că a autorizat măsuri care au condus la o deteriorare a habitatelor cocoșului de mesteacăn și, astfel, au adus atingere obiectivelor de conservare a APS.
V – Cu privire la cheltuielile de judecată
79. Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia obține câștig de cauză cu privire la toate motivele, Republica Italiană trebuie să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată.
VI – Concluzie
80. În consecință, propunem Curții să hotărască:
„1) În cadrul proiectului de extindere și de amenajare a zonei de schi Santa Caterina Valfurva (pista „Edelweiss”) și de realizare a infrastructurilor corespunzătoare în vederea campionatelor mondiale de schi alpin din 2005, în aria de protecție specială IT 2040044, Parcul național Stilfser Joch (Stelvio), Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatele (2), (3) și (4) coroborat cu articolul 7 din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică și în temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice prin faptul că a autorizat măsuri
– de natură să aibă un impact semnificativ asupra acestei APS, fără a supune unei evaluări corespunzătoare efectele acestora asupra sitului în raport cu obiectivele de conservare a ariei respective sau fără a analiza suficient alternativele la aceste măsuri și
– care au condus la o deteriorare a habitatelor cocoșului de mesteacăn (Tetrao tetrix) și care, astfel, au adus atingere obiectivelor de conservare ale APS.
2) Obligă Republica Italiană la plata cheltuielilor de judecată.”
1 – Limba originală: germana.
2 – JO L 103, p. 1, Ediţie specială, 15/vol. 1, p. 77.
3 – JO L 206, p. 7, Ediţie specială, 15/vol. 2, p. 109.
4 – Potrivit formularului standardizat de date deja completat din anul 1988 de către autorităţile italiene, a se vedea anexele la cererea introductivă, p. 33 şi 47.
5 – Anexa la memoriul în duplică, p. 24 şi 54.
6 – A se vedea, mai sus, punctul 11.
7 – Hotărârea din 7 septembrie 2004, Waddenvereniging şi Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, Rec., p. I‑7405, punctul 34, denumită în continuare „Hotărârea Waddenzee”), şi Hotărârea din 26 octombrie 2006, Comisia/Portugalia (C‑239/04, Rec., p. I‑10183, punctul 19, denumită în continuare „Hotărârea Castro Verde”).
8 – Hotărârea Waddenzee (citată la nota de subsol 7), punctele 56 şi 59, şi Hotărârea Castro Verde (citată la nota de subsol 7), punctul 20.
9 – Hotărârea Waddenzee (citată la nota de subsol 7), punctul 54.
10 – Hotărârea Waddenzee (citată la nota de subsol 7), punctul 54.
11 – Hotărârea din 18 martie 1999, Comisia/Franţa (C‑166/97, Rec., p I‑1719, punctul 21), privind estuarul Senei, Hotărârea din 27 februarie 2003, Comisia/Belgia (C‑415/01, Rec., p. I‑2081, punctul 15), privind hărţile APS, Hotărârea din 6 martie 2003, Comisia/Finlanda (C‑240/00, Rec., I‑2187, punctul 16), privind ariile de protecţie a păsărilor, şi Hotărârea din 23 martie 2006, Comisia/Austria (C‑209/04, Rec., p. I‑2755, punctul 32, denumită în continuare „Hotărârea Luteracher Ried”).
12 – Formularul standardizat de date se întemeiază pe Decizia 97/266/CE a Comisiei din 18 decembrie 1996 privind formularul‑tip pentru siturile propuse ca situri Natura 2000 (JO L 107, p. 1, Ediţie specială, 15/vol. 4, p. 3).
13 – A se vedea Hotărârea din 7 decembrie 2000, Comisia/Franţa (C‑374/98, Rec., p. I‑10799, punctele 47 şi 57, denumită în continuare „Hotărârea Basses Corbières”). În ceea ce priveşte tipurile de habitat natural şi speciile care trebuie să fie protejate potrivit Directivei habitate, dar care nu au fost luate în considerare în mod corespunzător la stabilirea obiectivelor de conservare, se pune întrebarea, în acest context, dacă regimul provizoriu de protecţie ar trebui să se aplice în cazul siturilor propuse; a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 ianuarie 2005, Dragaggi şi alţii (C‑117/03, Rec., p. I‑167, punctul 26), şi Hotărârea din 14 septembrie 2006, Bund Naturschutz in Bayern şi alţii (C‑244/05, Rec., p. I‑8445, punctul 35). În ambele cazuri, încălcarea dispoziţiei de protecţie presupune dovedirea existenţei bunului care trebuie protejat şi a atingerii aduse acestuia, în timp ce, în domeniul de aplicare al articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, trebuie demonstrată numai posibilitatea unei atingeri a obiectivelor de conservare pentru a da naştere unei obligaţii de evaluare a impactului asupra mediului.
14 – Hotãrârea Basses Corbières, citatã la nota de subsol 13, punctul 50 şi următoarele.
15 – Anexa I la memoriul în apărare.
16 – Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice şi private asupra mediului (JO L 175, p. 40, Ediţie specială, 15/vol. 1, p. 174).
17 – Anexele la cererea introductivă, p. 304.
18 – Anexele la cererea introductivă, p. 318.
19 – Anexele la cererea introductivă, p. 80 şi următoarele.
20 – Anexele la cererea introductivă, p. 148 şi următoarele.
21 – Anexele la cererea introductivă, p. 84 şi următoarele.
22 – Anexa la memoriul în duplică al Republicii Italiene.
23 – A se vedea Concluziile noastre din 27 octombrie 2005 prezentate în cauza Lauteracher Ried (citată la nota de subsol 11), punctul 83 şi următoarele.
24 – A se vedea Concluziile noastre din 27 aprilie 2006 prezentate în cauza Castro Verde (citată la nota de subsol 7), punctul 46 şi notele de subsol.
25 – Hotărârea Castro Verde (citată la nota de subsol 7), punctele 36, 39 şi următoarele, precum şi Concluziile noastre prezentate în cauza Castro Verde (citată la nota de subsol 24), punctul 41, şi în cauza Lauteracher Ried (citată la nota de subsol 23), punctul 68.
26 – A se vedea Concluziile noastre din 14 septembrie 2006 prezentate în cauza Comisia/Irlanda (Lista IBA 2000) (C‑418/04, Rep. 2007, p. I‑10947, punctul 173).
27 – Hotărârea Waddenzee (citată la nota de subsol 7), punctul 36.
28 – Hotărârea Waddenzee (citată la nota de subsol 7), punctul 35.
29 – Hagemeijer/Blair, The EBCC Atlas of European Breeding Birds (extras), anexa 10 la cererea introductivă.
30 – Pagina 6 şi următoarele ale anexei la memoriul în duplică.
31 – Paginile 63 şi 65 ale anexei la memoriul în duplică.
32 – Hotãrârea din 2 august 1993, Comisia/Spania (Santoña) (C‑355/90, Rec., p. I‑4221, punctul 20).
33 – A se vedea jurisprudenţa citată la nota de subsol 11.
34 – Hotărârea Comisia/Belgia (citată la nota de subsol 11), punctul 16.