Necesitatea de a acționa

Procedurile de insolvență vizează asigurarea unei lichidări sau restructurări ordonate a întreprinderilor care se confruntă cu dificultăți financiare și economice. UE a legiferat deja în domeniul insolvenței. Cu toate acestea, legislația existentă a UE acoperă numai măsurile de pre-insolvență și de remitere de datorie (prevăzute de recenta Directivă privind restructurarea și insolvența) și normele privind legislația aplicabilă în cazurile transfrontaliere de insolvență (prevăzute în Regulamentul privind insolvența). Prin urmare, dreptul național material în domeniul insolvenței este în continuare foarte diferit de la un stat membru la altul.

Diferențele mari dintre regimurile naționale de insolvență reprezintă un obstacol important în calea pieței unice de capital în UE. Acestea creează dificultăți pentru investitorii transfrontalieri care trebuie să obțină informații cu privire la 27 de regimuri de drept în materie de insolvență și să fie în măsură să le compare, pentru a le lua în considerare în deciziile lor de investiții (și a le reflecta în costul capitalului). În plus, regimurile naționale de insolvență continuă să difere în ceea ce privește eficiența, în special în ceea ce privește timpul necesar pentru lichidarea unei societăți și valoarea care poate fi recuperată în cele din urmă. Sursele de date analizate în prezenta evaluare a impactului sugerează că procedurile din unele state membre sunt afectate mult mai mult de întârzieri și produc rezultate mult mai puțin eficiente decât cele din țările cu cele mai bune performanțe din UE. Există o legătură strânsă între aceste diferențe și previzibilitatea scăzută a rezultatului procedurilor de insolvență, ceea ce conduce la costuri mai mari de informare și învățare pentru investitori și reprezintă o barieră semnificativă în calea investițiilor transfrontaliere. În cele din urmă, acest lucru împiedică alocarea eficientă a capitalului și reprezintă un obstacol în calea dezvoltării uniunii piețelor de capital (UPC).

Această inițiativă vine în continuarea acțiunii 11 din Planul de acțiune privind uniunea piețelor de capital din 2020, prin care Comisia s-a angajat să asigure o mai mare previzibilitate a rezultatului investițiilor transfrontaliere în ceea ce privește procedurile de insolvență. Scopul inițiativei este de a armoniza aspectele specifice ale dreptului material privind insolvența întreprinderilor (nebancare) pentru a eficientiza regimurile de insolvență și pentru a reduce costurile de informare și de învățare pentru creditorii transfrontalieri, generate de lipsa de armonizare. Aceasta urmărește, de asemenea, să faciliteze investițiile transfrontaliere și concurența, protejând în același timp buna funcționare a pieței unice, astfel cum se prevede la articolul 114 din TFUE.

Date fiind punctele de plecare, tradițiile juridice și preferințele politice diferite ale statelor membre, este puțin probabil ca reformele la nivel național în domeniul dreptului material al insolvenței să asigure o convergență suficientă, deși au fost lansate unele reforme în ultimii ani. Prin urmare, este necesară o acțiune la nivel european pentru a asigura soluționarea problemei.

Soluții posibile

Au fost identificate două pachete de opțiuni de politică pe baza contribuțiilor unui grup de experți privind legislația în materie de restructurare și insolvență, a unui studiu specific și a opiniilor părților interesate. Aceste surse de dovezi, precum și datele din studiul comparativ realizat de Autoritatea Bancară Europeană în 2020 și indicatorii Băncii Mondiale referitori la facilitarea afacerilor („Doing Business indicators”), au fost utilizate și pentru a compara opțiunile și a evalua impactul acestora. Cele două opțiuni avute în vedere sunt o opțiune de armonizare specifică (opțiunea 1) și o opțiune de armonizare mai cuprinzătoare (opțiunea 2), ambele urmând să fie puse în aplicare printr-o directivă. Opțiunea de a emite doar o recomandare a fost eliminată deoarece era puțin probabil să soluționeze problema identificată.

Opțiunile propuse vizează cele trei dimensiuni-cheie ale legislației în materie de insolvență: (i) recuperarea activelor din masa bunurilor care fac obiectul lichidării, (ii) eficiența procedurilor și (iii) distribuirea previzibilă și echitabilă a valorii recuperate între creditori. Acestea acoperă, în special, aspecte legate de anularea tranzacțiilor, urmărirea activelor, îndatoririle și răspunderea directorilor, vânzarea unei societăți ca întreprindere care are capacitatea de a-și continua activitatea („pre-pack”), declanșarea procedurii de insolvență, un regim special de insolvență pentru microîntreprinderi și întreprinderile mici, rangul creanțelor și comitetele creditorilor. Opțiunea 2 cuprinde toate elementele incluse în opțiunea 1, completate de măsuri mai ambițioase pentru cele trei dimensiuni-cheie menționate mai sus.

În cadrul analizei, opțiunile sunt evaluate în raport cu trei obiective: dacă (i) permit o valoare de recuperare mai mare, (ii) conduc la o durată mai scurtă a procedurilor de insolvență și (iii) reduc insecuritatea juridică și costurile de informare. Raportul cost-eficacitate și coerența opțiunilor sunt, de asemenea, analizate cu atenție.

Impactul opțiunii preferate

Pe baza unei comparații din perspectiva eficacității și a eficienței, opțiunea 1 (armonizare specifică printr-o directivă) este selectată ca opțiune preferată. Din analiza detaliată a reieșit că o armonizare mai cuprinzătoare (opțiunea 2) ar aduce beneficii mai mari în ceea ce privește două dintre cele trei obiective, însă acest lucru ar implica și un cost mai ridicat, în special în ceea ce privește eventualele neconcordanțe cu alte acte legislative (dreptul proprietății, dreptul societăților comerciale, dreptul muncii). Armonizarea specifică (opțiunea 1) ar aduce beneficii comparabile (cu opțiunea 2), dar într-un mod mai eficient din punctul de vedere al costurilor.

Se preconizează că opțiunea preferată va aduce beneficii economice semnificative pentru investitori (creditori), întreprinderi, inclusiv IMM-uri, și, în general, pentru economie în ansamblu. Creditorii vor beneficia, în special, de recuperarea preconizată a unei valori mai mari, precum și de reducerea costurilor de informare și învățare. Investitorii din țări terțe se vor bucura de beneficii similare, ceea ce va spori atractivitatea investițiilor în UE. Întreprinderile din întreaga UE se vor confrunta cu regimuri de insolvență mai uniforme și cu o incertitudine juridică mai scăzută cu privire la ce se va întâmpla dacă devin insolvabile. Microîntreprinderile și întreprinderile mici vor beneficia în mod direct de pe urma creării unui regim special de insolvență simplificat, care va fi mai proporțional în raport cu nevoile lor.

Evaluarea calitativă și cantitativă sugerează că armonizarea specifică ar putea genera reduceri semnificative atât ale costurilor, cât și ale timpului de recuperare. Se preconizează că acest lucru va avea drept rezultat o creștere a ratelor de recuperare cu aproximativ 1,5 puncte procentuale, ceea ce, prin extrapolarea estimărilor empirice în studiile economice, ar putea antrena o reducere a costurilor de finanțare cu 1,5 puncte de bază și o creștere a deținerilor transfrontaliere de active de portofoliu cu aproximativ 1,5 puncte procentuale. Se preconizează că beneficiile directe și indirecte, cuantificate pe baza datelor disponibile și a ipotezelor plauzibile, vor depăși 10 miliarde EUR pe an. În același timp, se preconizează că costurile totale vor fi limitate (și că vor reveni în mare măsură statelor membre). Se prefigurează, de asemenea, că întreprinderile vor avea de suportat unele costuri indirecte, din cauza răspunderii mai mari a directorilor. Totodată, s-ar putea ca inițiativa să aibă un impact pozitiv, deși marginal, asupra digitalizării, a tranziției către o economie neutră din punct de vedere climatic și a obiectivelor de dezvoltare durabilă.