COMUNICARE A COMISIEI

Orientări adresate statelor membre privind investițiile străine directe și libera circulație a capitalurilor din țări terțe și privind protecția activelor strategice ale Europei, în perspectiva aplicării Regulamentului (UE) 2019/452 (Regulamentul privind examinarea investițiilor străine directe)

(2020/C 99 I/01)

Uniunea Europeană este deschisă investițiilor străine, care sunt esențiale pentru creșterea economică, competitivitate, ocuparea forței de muncă și inovare. Multe întreprinderi europene sunt pe deplin integrate în lanțurile de aprovizionare globale, care trebuie să rămână funcționale. UE dorește să rămână și va rămâne o destinație atractivă pentru investițiile străine directe (ISD).

Situația de urgență legată de COVID-19 are efecte extinse asupra economiei Uniunii Europene. În cadrul răspunsului global la această situație, Comisia a identificat inclusiv problema examinării investițiilor străine directe.

Printre posibilele consecințe ale actualului șoc economic se numără un risc potențial sporit pentru industriile strategice, mai ales pentru industriile strategice legate de asistența medicală, dar în niciun caz exclusiv pentru acestea. Reziliența acestor industrii și capacitatea lor de a satisface în mod continuu nevoile cetățenilor UE trebuie să se afle în fruntea eforturilor conjugate depuse atât la nivelul Uniunii Europene, cât și la nivelul statelor membre.

Cu toate acestea, acum mai mult ca niciodată, deschiderea UE față de investițiile străine trebuie să fie echilibrată de instrumente de examinare adecvate. În contextul situației de urgență COVID-19, este posibil să crească riscul implicat de tentativele de achiziționare a capacităților de asistență medicală (de exemplu pentru producerea de echipamente medicale sau de protecție) sau a industriilor conexe precum instituțiile de cercetare (de exemplu, cele care dezvoltă vaccinuri) prin intermediul investițiilor străine directe. Este nevoie de vigilență pentru a se garanta faptul că astfel de ISD nu au un impact negativ asupra capacității UE de a satisface nevoile în materie de asistență medicală ale cetățenilor săi.

Pandemia COVID-19 a subliniat nevoia de a păstra și de a consolida utilizarea în comun a acestor capacități prețioase pe piața unică, precum și cu cei care au nevoie de acestea la nivel mondial. În acest context, achizițiile de active legate de asistența medicală ar avea un impact asupra Uniunii Europene, în ansamblu.

În comunicarea (1) sa din 13 martie 2020, Comisia a indicat că statele membre trebuie să fie vigilente și să utilizeze toate instrumentele disponibile la nivelul Uniunii și la nivel național pentru a evita ca actuala criză să ducă la o pierdere de active și tehnologii critice.

Normele UE oferă un cadru pentru a asigura protecția obiectivelor legitime în materie de ordine publică în cazul în care astfel de obiective sunt periclitate de investițiile străine. Aceste norme sunt menționate în anexă.

În prezent, responsabilitatea pentru examinarea ISD revine statelor membre. Examinarea ISD trebuie să țină seama de impactul asupra Uniunii Europene, în ansamblu, în special pentru a garanta că industria UE continuă să dispună de capacități critice, și nu numai în sectorul asistenței medicale. Riscurile care amenință capacitățile strategice extinse ale UE pot fi exacerbate de volatilitatea sau de subevaluarea piețelor bursiere europene. Activele strategice sunt esențiale pentru securitatea Europei și fac parte din coloana vertebrală a economiei sale și, prin urmare, din capacitatea sa de redresare rapidă.

În acest scop, Comisia Europeană invită statele membre:

—	Să utilizeze deja pe deplin mecanismele lor de examinare a ISD pentru a ține seama în mod corespunzător de riscurile pentru infrastructurile critice de sănătate, pentru aprovizionarea cu factori de producție critici și pentru alte sectoare esențiale, astfel cum se prevede în cadrul juridic al UE;

—

În cazul statelor membre care nu dispun în prezent de un mecanism de examinare sau ale căror mecanisme de examinare nu acoperă toate tranzacțiile relevante, să înființeze un mecanism complet de examinare și, între timp, să utilizeze toate celelalte opțiuni disponibile pentru a soluționa cazurile în care achiziționarea sau controlul unei anumite întreprinderi, infrastructuri sau unei anumite tehnologii ar crea un risc pentru securitatea sau ordinea publică din UE, inclusiv un risc la adresa infrastructurilor critice în domeniul sănătății și a aprovizionării în ceea ce privește factorii de producție critici.

Orientările analizează, de asemenea, tipul de măsuri care pot fi luate pentru a restricționa circulația capitalurilor atunci când o astfel de restricționare este justificată.

(1) Răspunsul economic coordonat la epidemia de Covid-19, COM(2020) 112 final

ANEXĂ

1. Domeniul de aplicare al Regulamentului privind examinarea investițiilor străine directe

Regulamentul privind examinarea ISD vizează investițiile străine directe din țări terțe, adică acele investiții care „stabilesc sau mențin legături durabile și directe între investitorii din țări terțe, inclusiv entitățile de stat, și întreprinderile care desfășoară o activitate economică într-un stat membru” (1). Regulamentul se aplică tuturor sectoarelor economiei și nu face obiectul niciunor praguri. Într-adevăr, este posibil ca necesitatea examinării unei tranzacții să fie independentă de valoarea tranzacției, în sine. De exemplu, întreprinderile nou-înființate mici pot avea o valoare relativ limitată, dar pot deține o importanță strategică legată de aspecte precum cercetarea sau tehnologia.

Regulamentul împuternicește statele membre să revizuiască investițiile care intră în domeniul său de aplicare din motive de securitate sau de ordine publică și să ia măsuri pentru a contracara anumite riscuri specifice.

Statelor membre le revine responsabilitatea finală pentru revizuirea, și dacă este cazul, adoptarea de măsuri de prevenire sau de condiționare a unei investiții care intră în domeniul de aplicare al regulamentului din motive de securitate sau de ordine publică. Comisia poate adresa avize care recomandă acțiuni specifice statului membru în care are loc investiția, în special atunci când există riscul ca investiția să afecteze proiecte și programe de interes pentru Uniune.

Comisia îndeamnă statele membre să fie deosebit de vigilente pentru a evita situația în care actuala criză sanitară ar duce la o vânzare masivă (sell-off) a întreprinderilor europene și a actorilor industriali din Europa, inclusiv a IMM-urilor. Comisia va urmări îndeaproape evoluțiile de pe teren, inclusiv prin contact cu statele membre, după caz.

De asemenea, Comisia reamintește statelor membre interdependențele care există pe o piață integrată precum cea europeană și invită toate statele membre să solicite consiliere și coordonare în cazurile în care este posibil ca investițiile străine să aibă, în mod efectiv sau potențial, în prezent sau în viitor, un efect pe piața unică.

2. Care este rolul examinării ISD în cazul unei urgențe de sănătate publică?

În temeiul Regulamentului privind examinarea investițiilor străine directe, statele membre pot lua măsuri pentru a împiedica un investitor străin să achiziționeze sau să preia controlul asupra unei societăți dacă o astfel de achiziție sau control ar constitui o amenințare la adresa securității sau a ordinii publice a statelor membre respective. Aceasta include situația în care astfel de amenințări sunt legate de o situație de urgență de sănătate publică.

Pentru a determina dacă o investiție străină directă este de natură să afecteze securitatea sau ordinea publică, statele membre și Comisia pot „lua în considerare toți factorii relevanți, inclusiv efectele asupra infrastructurilor critice, asupra tehnologiilor (inclusiv tehnologiile generice esențiale), și asupra factorilor de producție care sunt esențiali pentru securitate sau pentru menținerea ordinii publice, a căror perturbare, defectare, pierdere sau distrugere ar avea un impact semnificativ într-un stat membru sau în Uniune” (2).

Printre factorii care trebuie luați în considerare la examinarea unei investiții străine, Regulamentul privind examinarea investițiilor străine directe se referă în mod explicit la riscurile la adresa infrastructurilor critice în materie de sănătate și a aprovizionării în ceea ce privește factorii de producție critici.

Pe piața internă europeană, riscurile create de o investiție nu se opresc în mod neapărat la frontierele statului membru în care este efectuată investiția. Acesta este motivul pentru care Regulamentul privind examinarea ISD nu prevede doar posibilitatea pentru Comisie de a emite un aviz în ceea ce privește o anumită investiție: statele membre, altele decât statul membru în care este efectuată investiția, pot solicita informații și pot transmite observații.

Examinarea investițiilor străine directe nu duce, neapărat, la o interzicere de realizare a investiției. Există cazuri în care măsurile de atenuare pot fi suficiente (de exemplu, prin impunerea de condiții care garantează aprovizionarea cu produse/dispozitive medicale). Interesul Uniunii poate impune ca astfel de angajamente privind aprovizionarea să fie extinse dincolo de nevoile preconizate ale statului membru gazdă. De asemenea, este important să se țină seama de faptul că statele membre pot interveni în anumite cazuri, în afara mecanismelor de examinare, de exemplu prin instituirea de licențe obligatorii pentru medicamentele brevetate în cazul unei urgențe naționale, cum ar fi o pandemie.

În fine, o achiziție străină care este de natură să afecteze proiecte sau programe de interes pentru Uniune face obiectul unei examinări mai atente de către Comisie, ale cărei avize trebuie luate în considerare cu cea mai mare strictețe de către statele membre. Acesta este cazul, de exemplu, în ceea ce privește investițiile străine în întreprinderile din UE care au primit finanțare în cadrul programului UE pentru cercetare și inovare Orizont 2020. Prin urmare, se va acorda o atenție deosebită tuturor proiectelor din cadrul Orizont 2020 legate de sectorul sănătății, inclusiv proiectelor viitoare lansate ca răspuns la pandemia COVID-19 (3).

3. La ce ar trebui să se aștepte în prezent investitorii în ceea ce privește examinarea investițiilor?

Mecanismele naționale de examinare sunt deja în vigoare în 14 state membre (4). Comisia solicită statelor membre respective să utilizeze pe deplin mecanismele de examinare existente în conformitate cu Regulamentul privind examinarea investițiilor străine directe și cu alte cerințe impuse de legislația UE. Comisia solicită, de asemenea, statelor membre care nu dispun în prezent de un mecanism de examinare sau ale căror mecanisme de examinare nu acoperă toate tranzacțiile relevante, să instituie un mecanism complet de examinare și, între timp, să aibă în vedere alte opțiuni disponibile, cu respectarea deplină a dreptului Uniunii și a obligațiilor internaționale, să abordeze cazurile în care achiziționarea sau controlul unei anumite întreprinderi, infrastructuri sau a unei anumite tehnologii ar crea un risc pentru securitatea sau ordinea publică, inclusiv securitatea în materie de sănătate, de la nivelul UE.

Este important să se rețină faptul că, în cazul în care o investiție străină nu este supusă unui proces național de examinare, regulamentul prevede că statele membre și Comisia pot prezenta observații și avize în termen de 15 luni de la finalizarea investiției străine. Acest lucru poate duce la adoptarea de măsuri de către statul membru în care a avut loc investiția, inclusiv măsurile de atenuare necesare. În practică, o investiție străină finalizată în prezent (martie 2020) ar putea face obiectul unor observații ex post din partea statelor membre sau al unor avize ale Comisiei începând de la 11 octombrie 2020 (data aplicării integrale a regulamentului) și până în iunie 2021 (15 luni de la finalizarea investiției).

În ceea ce privește investițiile care nu constituie ISD, și anume investițiile de portofoliu, acestea pot fi examinate de către statele membre în conformitate cu dispozițiile tratatului privind libera circulație a capitalurilor. Investițiile de portofoliu, care nu conferă investitorului o influență efectivă asupra gestionării și controlului unei societăți, sunt, în general, mai puțin susceptibile să creeze probleme în ceea ce privește securitatea sau ordinea publică decât ISD. Cu toate acestea, în cazul în care investițiile respective reprezintă o achiziție de titluri de participare cel puțin calificate care conferă anumite drepturi acționarului sau acționarilor aflați în legătură în temeiul dreptului național al societăților comerciale (de exemplu, 5 %), ele ar putea prezenta interes din punctul de vedere al securității sau al ordinii publice.

În afara examinării investițiilor, statele membre pot menține drepturi speciale în anumite întreprinderi (acțiuni privilegiate - „golden shares”). În unele cazuri, astfel de drepturi pot permite statului să blocheze sau să stabilească limite pentru anumite tipuri de investiții în societățile în cauză. Astfel de măsuri sunt specifice societății, iar domeniul de aplicare al acestora depinde de competențele acordate statului prin acțiunea privilegiată. La fel ca alte restricții privind circulația capitalurilor, ele trebuie să fie necesare și proporționale pentru a realiza un obiectiv legitim în materie de ordine publică (a se vedea secțiunea următoare).

4. Care sunt justificările pentru restricțiile privind circulația capitalurilor?

Articolul 63 din TFUE prevede circulația liberă a capitalurilor nu numai în interiorul UE, ci și cu țările terțe, iar orice restricție trebuie să fie adecvată, necesară și proporțională pentru atingerea obiectivelor legitime în materie de ordine publică. Astfel de obiective sunt definite în tratat sau în jurisprudența Curții de Justiție ca motive imperative de interes general. Aceste obiective nu trebuie să fie pur economice (5). Motivele legate de ordinea publică, siguranța publică și sănătatea publică pot fi invocate dacă există o amenințare reală și suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății (6).

În cazul „achizițiilor agresive” de active strategice de către investitorii străini (de exemplu, în vederea limitării aprovizionării pieței UE cu un anumit bun/serviciu), excepția cea mai relevantă este „ordinea publică sau siguranța publică”, prevăzută la articolul 65 din TFUE. Aceasta ar putea justifica, de exemplu, măsurile restrictive necesare pentru a asigura siguranța aprovizionării (de exemplu, în domeniul energiei) sau furnizarea de servicii publice esențiale în cazul în care măsurile mai puțin restrictive (de exemplu, măsuri de reglementare care impun obligații de serviciu public tuturor societăților care își desfășoară activitatea în anumite sectoare) sunt insuficiente pentru a contracara o amenințare reală și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. De asemenea, pot fi luate măsuri restrictive pentru a contracara amenințările la adresa stabilității financiare (7).

În plus, sănătatea publică a fost recunoscută de Curtea de Justiție a Uniunii Europene drept motiv imperativ de interes general (8). Printre motivele imperative de interes general recunoscute de către Curtea de Justiție în ceea ce privește alte libertăți conferite de tratat se numără și protecția consumatorilor, menținerea echilibrului financiar al sistemului de securitate socială, realizarea obiectivelor de politică socială, care ar putea fi relevante în situații de urgență.

În plus, tratatul prevede garanții în cazul unor dificultăți grave sau al unei amenințări de dificultăți grave pentru funcționarea uniunii economice și monetare (articolul 66 din TFUE) și pentru balanța de plăți a statelor membre din afara zonei euro (articolul 143/144 din TFUE).

În cazul investițiilor străine din țări terțe în societăți cu evaluări pe piețele de capital care sunt considerate cu mult sub valoarea lor reală sau intrinsecă, posibilitatea de a introduce restricții ar putea fi luată în considerare ținând seama de impactul real sau potențial al acestor investiții asupra protejării intereselor publice menționate anterior (de exemplu, dacă acestea pot duce la dependența excesivă de investitorii străini din țări terțe pentru furnizarea de provizii esențiale sau de servicii esențiale). În ceea ce privește caracterul adecvat al acestor măsuri, trebuie să se țină seama și de impactul potențial negativ al acestora asupra întreprinderilor și al economiei în ansamblu și să se reducă eventualul impact negativ.

În cele din urmă, trebuie remarcat faptul că, în analiza justificării și a proporționalității, restricțiile privind circulația capitalurilor având ca destinație țări terțe sau provenind din țări terțe, sunt aplicate într-un context juridic diferit în comparație cu restricțiile privind circulația capitalurilor în interiorul UE (9). În consecință, în temeiul tratatului, motive suplimentare justificative pot fi acceptabile în cazul restricțiilor aplicabile unei tranzacții care implică o țară terță. Motivele justificative permisibile pot fi, de asemenea, interpretate în sens mai larg.

(1) A se vedea considerentul 9 din Regulamentul privind examinarea investițiilor străine directe.

(2) A se vedea considerentul 13 din Regulamentul privind examinarea investițiilor străine directe.

(3) 47,5 milioane EUR pentru proiectele de cercetare privind progresul cunoștințelor în contextul răspunsului clinic și în materie de sănătate publică la epidemia COVID-19 prin intermediul cererii de propuneri din cadrul Orizont 2020 și 45 de milioane EUR prin intermediul parteneriatului public-privat pentru inițiativa privind medicamentele inovatoare.

(4) Pentru o listă completă a mecanismelor naționale de examinare și linkuri către legislația națională, a se vedea http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157946.htm

(5) C563/17, Associação Peço a Palavra, punctul 70.

(6) A se vedea cauzele C-54/99, Église de Scientologie, punctul 17, C-503/99, Comisia/Belgia, punctul 47, C-463/00, Comisia/Spania, punctul 72.

(7) A se vedea Declarația Comisiei privind controalele asupra capitalului instituite de autoritățile elene la 29 iunie 2015, disponibilă la adresa: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_15_5271.

(8) C-531/06, Comisia/Italia, punctul 51.

(9) C-446/04, Test claimants in FII, Group litigation, punctul 171.