Avizul Comitetului Economic și Social European pe tema „Impactul subsidiarității și al suprareglementării asupra economiei și ocupării forței de muncă”

(Aviz exploratoriu la solicitarea Președinției austriece)

(2018/C 440/05)

Raportor:

Dimitris DIMITRIADIS

Coraportor:

Wolfgang GREIF

Sesizare	Președinția austriacă a Consiliului, 12.2.2018
Temei juridic	Articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru piața unică, producție și consum
Data adoptării în secțiune	4.9.2018
Data adoptării în sesiunea plenară	19.9.2018
Sesiunea plenară nr.	537
Rezultatul votului (voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri)	192/1/1

1. Concluzii și recomandări

1.1.

CESE salută solicitarea Președinției austriece a Consiliului Uniunii Europene referitoare la un aviz exploratoriu pe tema „Impactul subsidiarității și al suprareglementării asupra economiei și ocupării forței de muncă”. Acesta îmbunătățește și completează dezbaterea în curs privind o mai bună reglementare, care își propune să ofere securitate juridică și norme clare și să garanteze „că sarcinile de reglementare pentru întreprinderi, cetățeni și administrațiile publice sunt menținute la un nivel minim” (1). Nivelul actual de protecție a cetățenilor, consumatorilor, lucrătorilor, investitorilor și mediului în statele membre nu trebuie pus sub semnul întrebării atunci când se pune în aplicare legislația UE.

1.2.

CESE își reiterează cererea potrivit căreia problemele legate de viitor, inclusiv dezbaterile privind competențele și nivelul reglementărilor, trebuie abordate la nivel național și european, cu participarea deplină a partenerilor sociali și a altor organizații ale societății civile. O astfel de abordare reprezintă o manifestare fundamentală a democrației participative pe mai multe niveluri și, ca atare, trebuie consolidată în UE și în statele membre.

1.3.

CESE subliniază importanța deosebită a principiilor subsidiarității și proporționalității pentru a se asigura o legiferare europeană cuprinzătoare și solidă. El subliniază că UE ar trebui să se concentreze asupra domeniilor în care legislația UE aduce o valoare adăugată semnificativă. Prin urmare, Comisia Europeană (CE) ar trebui să identifice problemele care se cer cu adevărat abordate la nivelul UE, într-un mod cât mai eficient. Ori de câte ori deciziile impun să se țină seama într-un mod corespunzător de caracteristicile naționale, regionale și locale, autoritățile respective ar trebui să dispună de spațiu de manevră pentru a le specifica, cu implicarea activă a părților interesate relevante, inclusiv a partenerilor sociali.

1.4.

Există opinii diferite în cadrul CESE cu privire la termenul „suprareglementare”, care reflectă diferențe în privința punctelor de vedere ale diferiților actori. Deși nu există nicio definiție clară, termenul „suprareglementare” face referire, în general, la o situație în care, în cursul transpunerii în legislația națională, statele membre introduc cerințe mai stricte decât cerințele minime stabilite în legislația UE (în principal, în directive). CE ar trebui să stabilească orientări pentru a ajuta statele membre să transpună corect cerințele respective ale unui act juridic, respectând în același timp principiile proporționalității, subsidiarității și nediscriminării, precum și condițiile de concurență echitabile.

1.5.

CESE observă că – în special în lumina subsidiarității și a proporționalității și în conformitate cu legislația UE – statele membre sunt singurele competente pentru a introduce măsuri suplimentare pe lângă cele prevăzute de cerințele (minime) ale UE, cu scopul de a reflecta propriile caracteristici specifice. Aceste decizii ar trebui adoptate în mod transparent, după consultarea cu partenerii sociali și cu părțile interesate, și ar trebui să fie conforme cu legislația UE. În această privință, CESE nu contestă suveranitatea, libertatea și responsabilitatea statelor membre în stabilirea legilor și a practicilor naționale.

1.6.

CESE solicită instituțiilor europene și statelor membre să își consolideze eforturile de reducere a sarcinilor administrative inutile pentru a stimula creșterea și crearea de locuri de muncă durabile.

1.6.1.

În cadrul pregătirii cadrului financiar multianual (CFM) pentru perioada 2021-2027, CESE îndeamnă CE să ia rapid măsuri pentru a soluționa problema sarcinilor administrative inutile care împiedică în mare măsură investițiile din fondurile ESI – ajutorul de stat, conformitatea procedurii de achiziții publice, practicile de audit și adoptarea întârziată sau chiar retroactivă a orientărilor detaliate universale.

1.6.2.

CESE subliniază că sarcinile administrative și de reglementare inutile reprezintă obstacole în calea maximizării beneficiilor și minimizării costurilor de reglementare pentru întreprinderi, cetățeni și autorități publice. El reafirmă necesitatea unei reglementări simplificate, coerente și de o mai bună calitate, care ar trebui să fie bine înțeleasă și pusă în aplicare, cu implicarea, indispensabilă în aceeași măsură, a celor patru niveluri de guvernanță – UE, național, regional și local.

1.6.3.

La fel ca în avizele sale precedente (2), CESE recomandă efectuarea unui test IMM în evaluările impactului efectuate de CE.

1.7.

CESE reiterează că standardele minime europene, în special în contextul politicilor UE în domeniul social, al consumatorilor, al mediului, vizează o apropiere a condițiilor de viață și de muncă în întreaga UE, în vederea unei convergențe ascendente. Standardele minime din directivele UE nu ar trebui înțelese ca „nivelul maxim”, care nu trebuie să fie niciodată depășit în cursul transpunerii lor în sistemele juridice naționale. Cu toate acestea, în opinia CESE, acceptarea de către public a procesului de integrare europeană nu ar trebui să fie pusă în pericol printr-o concurență în materie de reglementare, sub forma coborârii standardelor. Toate deciziile trebuie adoptate în mod transparent și în cadrul unui dialog deschis cu partenerii sociali și cu organizațiile societății civile.

2. Introducere

2.1.

Președinția austriacă a Consiliului UE a solicitat un aviz exploratoriu din partea CESE pe tema „Impactul subsidiarității și al suprareglementării asupra economiei și ocupării forței de muncă”.

2.2.

CESE observă că solicitarea abordează atât principiul subsidiarității, cât și suprareglementarea și extinde dezbaterea actuală privind o mai bună reglementare, asupra căreia CESE și-a exprimat opiniile în mai multe avize adoptate recent (3).

2.3.

Problema subsidiarității a dobândit recent o nouă relevanță, nu în ultimul rând prin Cartea albă privind viitorul Europei. Grupul operativ privind subsidiaritatea și proporționalitatea, înființat în noiembrie 2017 de președintele Comisiei, domnul Juncker, a prezentat un raport însoțit de recomandări de îmbunătățire a aplicării principiului subsidiarității (4).

CESE consideră că raportul este limitat sub anumite aspecte și că acest lucru reflectă componența limitată a grupului operativ. Prin urmare, recomandă insistent ca în evenimentele ulterioare să fie incluși în mod activ reprezentanții societății civile. Comitetul consideră că este urgent să se abordeze chestiunea proporționalității acțiunii europene și, mai important, domeniile în care UE ar trebui să intensifice, să reducă sau chiar să își înceteze acțiunile, în conformitate cu interesele cetățenilor, ale economiei și cu alte interese societale.

2.4.

Pentru CESE, aceste chestiuni legate de viitor trebuie abordate la nivel național și la nivelul UE, cu participarea partenerilor sociali și a altor organizații ale societății civile. Dacă aceștia ar fi implicați în aceeași măsură ca și nivelul local și regional în pregătirea și punerea în aplicare a politicilor naționale și ale UE, s-ar contribui în mod direct la practicarea vizibilă a subsidiarității orizontale.

2.5.

CESE salută faptul că Președinția austriacă recunoaște valoarea includerii expertizei vaste a partenerilor sociali și a organizațiilor societății civile în elaborarea, implementarea și evaluarea măsurilor de politică la nivel național și la nivelul UE. O astfel de abordare reprezintă o manifestare fundamentală a democrației participative pe mai multe niveluri și, ca atare, trebuie consolidată în UE și în statele membre.

2.6.

În acest sens, CESE solicită grupului operativ să ia în considerare în mod corespunzător avizele sale privind subsidiaritatea și proporționalitatea, care reprezintă, de asemenea, baza observațiilor și a recomandărilor din prezentul aviz.

3. Principiul subsidiarității

3.1.

Principiul subsidiarității, consacrat în articolul 5 din TUE, are rolul de a garanta că acțiunea UE nu merge mai departe de ceea ce este necesar pentru a realiza obiectivele tratatului și că UE intervine doar în acele domenii care nu sunt de competența sa exclusivă, în cazul în care obiectivele unei măsuri legislative pot fi realizate mai eficient la nivelul UE decât la cel național, regional sau local.

3.2.

CESE subliniază importanța deosebită a acestor principii într-o comunitate supranațională, cum este UE, și salută în mod expres instrumentele instituite prin Tratatul de la Lisabona pentru conformitatea cu principiul subsidiarității – de la examinarea subsidiarității înainte de adoptarea unui act legislativ până la plângeri referitoare la subsidiaritate formulate de organele legislative naționale.

3.3.

De asemenea, CESE subliniază că toate domeniile prevăzute de TFUE necesită o Europă funcțională și că principiul subsidiarității nu trebuie utilizat pentru a contracara acțiunea UE, care are o valoare adăugată europeană clară, pentru a acorda prioritate a priori abordărilor naționale sau chiar pentru a retrage UE anticipat din domenii-cheie de politică. Ar trebui adoptate doar norme cu o reală valoare adăugată europeană. CESE consideră că provocările cu care se confruntă continentul în prezent nu necesită renaționalizarea către „mai puțină” Europă, ci, mai degrabă, pași îndrăzneți către o Europă mai bună și mai adaptată la nevoile cetățenilor, care, în plus, să promoveze coeziunea.

3.4.

CESE recunoaște că rolul statelor membre în punerea în aplicare a legislației UE este fundamental, în special în cazul transpunerii directivelor, care au caracter obligatoriu cu privire la rezultatul care trebuie atins, dar lasă la latitudinea autorităților naționale alegerea formei și a metodelor de punere în aplicare, precum și decizia – în conformitate cu legislația UE – de a îmbunătăți standardele în cazul în care acest lucru este considerat util. În același timp, transpunerea nu ar trebui să afecteze condițiile de concurență loială între toți actorii pieței interne, condiție esențială a funcționării corecte a acesteia.

3.5.

Deși statele membre sunt responsabile de transpunerea directivelor în mod corect și la timp, rolul Comisiei Europene, în calitate de gardian al tratatelor, este acela de a asigura o punere în aplicare adecvată la nivel național. Această „responsabilitate comună” ar trebui să fie vizibilă în mod clar încă de la începutul procesului legislativ: buna punere în aplicare depinde de o evaluare a impactului clară, transparentă și cuprinzătoare ca bază pentru o nouă legislație a UE, de un limbaj clar și simplu al propunerii și de termene realiste de punere în aplicare.

3.6.

Cu toate acestea, CESE avertizează că, chiar și atunci când cerințele de mai sus sunt respectate, punerea în aplicare la nivel național, regional și local se poate dovedi insuficientă și/sau ineficientă. În acest sens, îndeamnă încă o dată CE să-și consolideze în mod sistematic eforturile în conformitate cu competențele de care dispune, pentru a soluționa mai rapid și mai riguros cazurile în care statele membre transpun în mod incorect legislația UE sau nu reușesc deloc să o transpună (5), după ce va fi explorat toate opțiunile de cooperare.

3.7.

CESE observă că o serie de angajamente juridice și politice au fost percepute ca o depășire a competențelor instituțiilor UE și ca o interferență cu domeniile și opțiunile statelor membre (de exemplu, în ce privește reglementările naționale în materie de relații de muncă și inițiative sindicale, pensii, sănătate și alte sisteme de securitate socială sau reglementări profesionale, cum ar fi criteriile de calificare în sectorul sănătății).

Prin urmare, CESE se opune nu numai unei astfel de depășiri a competențelor UE, ci și transferului către nivelul național, sub pretextul subsidiarității, al unor domenii importante de reglementare din TFUE, cum ar fi, de exemplu, protecția consumatorilor, standardele de protecție a mediului și politica socială europeană.

4. Evitarea sarcinilor administrative și de reglementare inutile – a suprareglementării

4.1. Dezbaterea privind „suprareglementarea”

4.1.1.

În procesul de transpunere a legislației UE, uneori, statele membre introduc măsuri mai stricte sau mai avansate decât cele prevăzute de cerințele din legislația UE (în principal în directive) sau nu valorifică posibilitățile de simplificare oferite de directiva respectivă. Acest fenomen este numit în numeroase documente „suprareglementare”. În primul caz, se vorbește de „suprareglementare activă”, iar în al doilea de „suprareglementare pasivă”.

4.1.2.

În cadrul CESE există puncte de vedere diferite referitoare la „suprareglementare”, care reflectă și diferențele de opinii ale diferiților actori. Pentru unele părți interesate, aceasta este văzută ca „un exces de norme, orientări și proceduri acumulate la nivel național, regional și local, care creează o sarcină administrativă inutilă și interferează cu obiectivele de politică preconizate, care trebuie realizate de reglementarea transpusă”. Alte părți interesate consideră însă că utilizarea termenului stigmatizant de „suprareglementare” ar risca să pună sub semnul întrebării standardele avansate ale unor state membre, adoptate în mod democratic și introduse în sistemele lor juridice, în special în domeniul legislației muncii, al protecției consumatorilor și al mediului, precum și în ceea ce privește profesiile liberale.

4.1.3.

CESE pledează pentru o abordare pragmatică și echilibrată, iar în cazul prezentului aviz, se va concentra pe o terminologie neutră și mai precisă, în conformitate cu Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare din mai 2016.

4.2. Definiția noțiunii de „suprareglementare”

4.2.1.

CESE propune definirea cu mai mare precizie a noțiunii de „suprareglementare”. Pentru cazurile în care statele membre transpun conținutul legislației UE într-un mod mai ambițios (pe fond sau procedural) sau se străduiesc să fie în concordanță cu legislația națională, ar putea fi utilizate expresii precum „dispoziții mai avansate”, „dispoziții mai stricte” sau „cerințe mai ridicate”. Termenul „suprareglementare” ar trebui limitat la cazurile de adăugiri nerezonabile și inutile la legislația UE în cursul transpunerii acesteia în dreptul național, care nu pot fi justificate prin prisma unuia sau mai multor obiective ale măsurii propuse sau care produc sarcini administrative suplimentare inutile. În orice caz, termenul de „suprareglementare” este foarte general, iar traducerea sa în multe dintre limbile naționale este înșelătoare, motiv pentru care ar trebui înlocuit cu un termen mult mai concret.

4.2.2.

Indiferent de terminologie (și chiar și atunci când poate fi utilizat termenul „suprareglementare”), CESE reafirmă că acest concept nu ar trebui să facă referire, în special, la:

—	restricționarea standardelor stabilite în domenii precum legislația muncii, legislația socială, a protecției consumatorilor și a mediului în cursul transpunerii și punerii în aplicare a legislației UE;

—	măsurile naționale care nu au nicio legătură (obiectivă sau temporală) cu transpunerea legislației UE;

—	consolidarea dispozițiilor generale ale legislației UE în cursul transpunerii acesteia (de exemplu, stabilirea de sancțiuni juridice concrete în cazuri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor);

—	aplicarea uneia dintre opțiunile explicite pentru transpunerea legislației UE;

—	dispozițiile naționale avansate care merg mai departe de standardele minime bazate pe „clauzele de menținere a nivelului de protecție” din legislația UE;

—	aplicarea conținutului unei directive cazurilor similare, pentru a asigura coerența și consecvența legislațiilor naționale.

4.2.3.

CESE reiterează faptul că principiul subsidiarității permite statelor membre să introducă măsuri mai stricte, exercitându-și dreptul de a asigura realizarea diverselor obiective (de exemplu, economice, sociale sau de mediu) și să-și demonstreze angajamentul privind un nivel ridicat de protecție, caracterul specific al instrumentelor juridice, cum ar fi „directivele”, precum și anumite limite de competențe. CESE subliniază că astfel de angajamente mai stricte ar trebui luate doar după un proces transparent și cuprinzător de dezbatere cu partenerii sociali și cu părțile interesate și într-un spirit de înțelegere reciprocă și de proces decizional echilibrat.

4.3. „Suprareglementarea” și o mai bună reglementare

4.3.1.

În contextul Agendei pentru o mai bună reglementare, CE recunoaște dreptul statelor membre de a depăși standardele stabilite în legislația UE („suprareglementare”), dar este preocupată de lipsa de transparență în această privință. Regatul Unit, Țările de Jos, Belgia, Germania și Austria au instituit sisteme proprii pentru a identifica cazurile de suprareglementare. În Regatul Unit și în Țările de Jos, suprareglementarea este reglementată de politici oficiale centralizate, care vizează promovarea creșterii economice.

4.3.2.

În niciun caz CESE nu pune sub semnul întrebării dispozițiile existente ale tratatului, în special competențele UE sau ale statelor membre, ci reiterează importanța respectării „principiilor generale ale dreptului Uniunii, cum ar fi legitimitatea democratică, subsidiaritatea și proporționalitatea, precum și certitudinea juridică”. Acest lucru înseamnă, printre altele, respectarea suveranității democratice, a libertății și a responsabilității statelor membre de a elabora acte legislative și practici naționale, care să țină seama în mod corespunzător de rolul partenerilor sociali în această privință. CESE a solicitat întotdeauna promovarea simplității, a clarității și a coerenței în elaborarea legislației Uniunii, precum și o mai mare transparență a procesului legislativ.

4.3.3.

CESE a subliniat în repetate rânduri că „legislația europeană este un factor esențial de integrare și nu reprezintă o sarcină sau un cost ce trebuie reduse. Dimpotrivă, dacă are proporțiile cuvenite, este echilibrată și nediscriminatorie, ea devine o garanție importantă de protecție, de promovare și de securitate juridică pentru toți actorii și cetățenii europeni” (6). CESE își reiterează opinia potrivit căreia legislația este esențială pentru a atinge obiectivele tratatului și pentru a crea mediul potrivit pentru creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii, de care să beneficieze publicul, întreprinderile și cetățenii (7). În conformitate cu articolul 3 din TFUE, legislația contribuie la sporirea bunăstării cetățenilor, la protejarea interesului general și a drepturilor fundamentale, la promovarea unui nivel ridicat de protecție socială și a mediului și la asigurarea securității și previzibilității juridice. De asemenea, ea ar trebui să împiedice denaturarea concurenței și dumpingul social (8).

4.3.4.

În cursul transpunerii directivelor, statele membre adaugă uneori elemente care nu au nicio legătură clară cu legislația respectivă a UE. CESE consideră că aceste adăugiri ar trebui scoase în evidență fie prin legislația de transpunere, fie prin documentele conexe. Legitimitatea statelor membre de a completa actele UE în vederea unei armonizări minime trebuie să fie, în general, recunoscută, atât timp cât acest lucru se face în mod transparent și respectând principiile nediscriminării și proporționalității. Există multe exemple de transpuneri neminimaliste ale directivelor în statele membre, care pot fi considerate drept cazuri de suprareglementare.

4.3.5.

Acolo unde armonizarea este minimă, CESE subliniază că statele membre pot elabora dispoziții care să vizeze crearea de locuri de muncă, condiții mai bune de viață și de muncă, o protecție socială adecvată, o rată mare și durabilă de ocupare a forței de muncă și combaterea excluziunii (articolul 151 din TFUE), promovarea și dezvoltarea IMM-urilor și a unor standarde înalte pentru protecția sănătății și a consumatorilor (articolele 168 și 169 din TFUE), precum și pentru protecția în domeniul mediului (articolul 191 din TFUE) – fără a crea, totuși, obstacole inutile de reglementare și administrative.

4.4.

CESE consideră că următoarele măsuri vor ajuta la evitarea sarcinilor administrative și de reglementare inutile:

—	În cadrul procesului legislativ european, Comisia Europeană ar trebui să efectueze evaluări integrate ale impactului (EI) care să țină seama în mod corespunzător de sarcinile inutile și de orice alt impact, în cazul oricărui text de reglementare substanțial;

—

actele legislative ale UE trebuie să fie evaluate pe baza meritelor proprii, de la caz la caz, pentru a ajunge la armonizarea vizată, care permite, în funcție de circumstanțe, o formă de armonizare care este avansată în anumite domenii și mai puțin în altele. Prin intermediul evaluării impactului, CE este cea care ar trebui să sugereze nivelul cel mai adecvat de armonizare, ținând seama de necesitatea unui nivel ridicat de protecție;

—	când transpun legislația UE la nivel național și regional, statele membre ar trebui să fie pe deplin transparente cu privire la orice cerință suplimentară care ar putea afecta în mod negativ piața unică, competitivitatea și creșterea;

—

faptul că un stat membru impune norme mai stricte decât un altul nu înseamnă automat că normele acestuia din urmă nu sunt proporționale sau sunt incompatibile cu dreptul UE. Statului membru îi revine responsabilitatea de a efectua o evaluare de la caz la caz, ținând seama de punctul de vedere al tuturor părților interesate și de întregul context de reglementare. Evaluarea impactului ar putea fi un instrument important în acest sens;

—	orice cerință suplimentară în cursul transpunerii directivelor ar trebui însoțită de documente în care se indică în mod transparent motivele specifice ale acestei adăugiri.

4.5.

Pentru a evita plasarea întreprinderilor și a altor părți interesate într-o poziție de dezavantaj concurențial față de omologii lor din alte state membre, CE ar trebui să stabilească orientări pentru a ajuta statele membre să transpună corect cerințele unui act juridic, respectând în același timp principiile proporționalității, subsidiarității și asigurând condiții de concurență echitabile. În această privință, CESE își reiterează apelul la o implicare cât mai mare a partenerilor sociali și a reprezentanților altor interese relevante în aceste exerciții de transpunere, precum și la o implicare puternică a statelor membre și a parlamentelor naționale și regionale în evaluările ex post respective (9).

4.6.

Recomandările CESE pentru transpunerea eficientă:

4.6.1.

statele membre ar trebui să acorde atenție termenelor de punere în aplicare respective, pentru a prevedea suficient timp pentru consultări cu toate părțile interesate relevante:

—	la pregătirea pozițiilor-cadru naționale pentru negocierile inițiale în cadrul organismelor de lucru ale statelor membre, trebuie să se acorde atenție termenului-limită de transpunere;

—	statele membre ar trebui să verifice dacă directivele UE prevăd două termene-limită, unul pentru elaborarea legislației naționale de punere în aplicare, și altul pentru data până la care legislația trebuie să intre în vigoare;

—	termenul de transpunere trebuie respectat și monitorizat de-a lungul întregului proces legislativ;

—	planurile de punere în aplicare ale CE oferă sprijin și asistență.

4.6.2.

Consultări:

—	la nivelul UE, asistența CE în timpul procesului de punere în aplicare, cum ar fi recomandările și discuțiile în cadrul grupurilor de experți, poate fi utilă și poate contribui la o înțelegere comună în rândul statelor membre;

—	Comisia Europeană ar trebui să ajusteze metodologia (orientările) de transpunere actuală, nu doar pentru a se asigura că transpunerea directivelor nu este contradictorie cu legislația europeană, ci și pentru a asigura eficacitatea transpunerii;

—

furnizarea de către CE de platforme web specializate (precum interfața de notificare electronică deja existentă) sau a unei baze de date electronice pentru acte legislative specifice ale UE, în vederea partajării „celor mai bune practici”, ar putea fi dezvoltate în continuare. Guvernanța pe mai multe niveluri ar trebui să fie promovată și să includă toate părțile interesate relevante.

4.6.3.

Terminologie și acte delegate:

—	statele membre sunt încurajate să verifice formulările exacte asupra cărora s-a convenit pe durata întregului proces de negociere în cadrul Consiliului;

—	termenii și definițiile de bază trebuie să fie formulate în mod clar cât mai repede posibil, într-o etapă timpurie a negocierilor;

—	CE trebuie să ia în considerare sensurile diferite ale termenilor și definițiilor în statele membre;

—	definițiile dintr-un anumit act legislativ ar trebui să fie coerente cu cele din alte acte legislative ale UE;

—	actele delegate ar trebui să facă obiectul cerințelor prevăzute la articolul 290 din TFUE, oferind definiții clare și explicite în textul legislativ de bază;

—	actele delegate ar trebui să fie luate în considerare numai pentru elementele neesențiale ale actului legislativ, acestea fiind singurele părți care pot fi completate sau modificate (10).

5. Domenii sensibile specifice

5.1. Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI)

5.1.1.

Politica europeană de coeziune, și anume, în special, fondurile structurale și, îndeosebi, Fondul social european, care sunt puse în aplicare într-un mediu administrativ, instituțional și de reglementare complex, reprezintă un domeniu specific în care transpunerea inutilă și împovărătoare poate avea un efect negativ asupra politicilor UE. În acest context, normele naționale și/sau regionale reprezintă adesea „adăugiri” la cerințele (europene) minimale, în loc să asigure numai acoperirea acestora. Multe dintre aceste norme duc la sarcini administrative suplimentare. Ar trebui observat că cerințele suplimentare se bazează, adesea, pe presupunerea că sunt importante, utile și necesare și că rezultă în urma unui proces democratic.

5.1.2.

În cadrul pregătirii CFM pentru perioada 2021-2027, CESE îndeamnă CE să ia rapid măsuri pentru a soluționa problema sarcinii administrative inutile care împiedică în mare măsură investițiile din fondurile ESI – ajutorul de stat, conformitatea procedurii de achiziții publice, practicile de audit și adoptarea întârziată sau chiar retroactivă a orientărilor detaliate universale. Reducerea sau evitarea sarcinii administrative inutile este o responsabilitate comună a tuturor actorilor.

5.1.3.

Practicile inadecvate ar putea duce la o lipsă de încredere în întreg sistemul de punere în aplicare a fondurilor ESI. Acestea includ o abordare caracterizată de aversiunea față de risc la toate nivelurile, lipsa coerenței în interpretarea răspunsurilor din partea diferitelor DG din cadrul CE, lacunele persistente din armonizarea normelor privind fondurile ESI la nivel național, local și regional, frica de neconformitate cu normele privind ajutoarele de stat, abordări diferite în ceea ce privește politica de achiziții publice la nivelul UE (accent pe transparență) și la nivel național (accent pe oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic) și culturi naționale administrative divergente.

5.1.4.

De asemenea, practicile inadecvate ar putea afecta în mod negativ beneficiarii și organele din cadrul programului și ar putea crește costurile administrative și sarcina administrativă a punerii în aplicare a fondurilor ESI, făcând ca acestea să fie mai puțin atractive. Din cauza absenței sistemelor alternative de soluționare a litigiilor, companiile și, în special, IMM-urile ar putea fi afectate negativ de întârzierea efectuării plăților, supraîncărcarea administrativă, controlul necorespunzător, refuzarea proiectelor, excluderea din acțiuni colective, etc. Din aceste motive, CESE solicită crearea unor sisteme speciale de soluționare a litigiilor.

5.1.5.

Recomandări de măsuri viitoare pentru perioada 2021-2027:

5.1.5.1.

Reducerea sarcinilor administrative în domeniul gestiunii și al controlului:

—	acțiuni rapide la nivelul UE și la nivel național pentru a identifica și, dacă este posibil, pentru a elimina practicile, procesele și procedurile redundante și pentru a recomanda soluții mai eficiente bazate pe bune practici;

—	„gestiunea partajată” este o cauză semnificativă a complexității fondurilor ESI; ar trebui aplicată „abordarea integrată”, în care administrarea și controlul fondurilor ESI se realizează pe baza standardelor naționale („gestionare deconcentrată”);

—	realizarea unor autoanalize de către statele membre a sistemelor lor de audit, de management și de control, în vederea identificării și eliminării reglementării excesive și a suprapunerilor, asigurând, în același timp, o utilizare corectă a fondurilor UE;

—	o mai bună luare în considerare de către CE a intensității ajutorului și a specificităților diferitelor modele și mecanisme de punere în aplicare (de exemplu, granturi, instrumente financiare, costuri simplificate etc.) în elaborarea de norme și proceduri relevante.

5.1.5.2.

CESE solicită simplificarea și raționalizarea normelor privind ajutoarele de stat, inclusiv prin eliminarea tuturor surselor de incertitudine în cadrul aplicării acestora. Ar trebui luate în considerare posibile modificări, inclusiv ale normelor aplicabile, după caz, astfel încât proiectele similare cu fondurile ESI să fie tratate în același mod precum cele finanțate prin FEIS și programele gestionate direct de CE, cum ar fi Orizont 2020. În același timp, CESE avertizează că notele de interpretare și orientare și documentele care au la bază întrebări și răspunsuri trebuie limitate, astfel încât să nu devină un alt strat al legislației de facto. CESE recomandă înlocuirea acestora cu o difuzare la scară largă a bunelor practici și evitarea aplicării retroactive. CESE solicită CE să evite pregătirea unor orientări valabile pentru toate statele membre pe baza unei solicitări sau pe baza unor probleme apărute în unul sau în câteva state membre.

5.1.5.3.

Pentru a ține seama de diferitele abordări în ceea ce privește normele de achiziții publice, CESE sugerează să se creeze un grup operativ comun, compus din reprezentanții DG-urilor și fondurilor relevante, care să interpreteze în mod coerent normele, după caz, și să furnizeze o consiliere coerentă și o abordare uniformă referitoare la corecțiile financiare.

5.1.5.4.

CESE consideră că subsidiaritatea ar trebui să fie aplicată mai bine în punerea în aplicare a fondurilor ESI, lăsând verificarea respectării normelor naționale în sarcina autorităților naționale. CESE invită statele membre să utilizeze pe deplin opțiunile de simplificare puse la dispoziție în noua perioadă de programare, să evite suprareglementarea, care se referă aici la toate normele, orientările și procedurile de punere în aplicare care pot fi considerate inutile în ceea ce privește obiectivele de politică stabilite de autoritățile de management, și să elimine sarcinile administrative inutile.

5.2. Spre o mai bună reglementare

5.2.1.

CESE subliniază că sarcinile administrative și de reglementare inutile reprezintă obstacole pentru întreprinderi, cetățeni și autorități publice. El reafirmă nevoia unei reglementări simplificate, coerente și de o mai bună calitate, care ar trebui să fie bine înțeleasă și pusă în aplicare, într-un mod transparent, cu implicarea, indispensabilă în aceeași măsură, a celor patru niveluri de guvernanță – UE, național, local și regional.

5.2.2.

În unele state membre există comitete naționale în fața cărora guvernele trebuie să justifice o reglementare mai strictă decât nivelurile minime prevăzute de legislația UE („suprareglementarea”). În statele membre în care nu există astfel de organisme, nu este necesar să se creeze noi organisme administrative, dar procesul de adoptare a oricărei cerințe ce depășește standardele UE în aceste țări ar trebui să fie transparent.

5.2.3.

Ca și în avizele precedente (11), CESE recomandă să se realizeze, într-un mod mai eficient, teste IMM în cadrul evaluărilor de impact referitoare la propunerile de noi acte legislative europene. CESE solicită statelor membre să utilizeze opțiunile de acordare de derogări pentru microîntreprinderi cu privire la anumite norme, în conformitate cu legislația UE. CESE își reafirmă opinia potrivit căreia obiectivele de reducere a sarcinii de reglementare ar trebui să se bazeze pe o evaluare cuprinzătoare care să includă societatea civilă și dialogul cu părțile interesate. Nivelul actual de protecție a cetățenilor, consumatorilor, lucrătorilor, investitorilor și mediului în statul membru nu trebuie pus sub semnul întrebării atunci când se pune în aplicare legislația UE (12).

5.2.4.

CESE reiterează paritatea și omogenitatea diferitelor obiective ale politicilor UE, așa cum sunt prevăzute în tratat, subliniind în special obiectivul unei economii de piață responsabile sub aspect social, foarte competitivă, care să urmărească ocuparea integrală a forței de muncă și progresul social, precum și un nivel ridicat de protecție și de îmbunătățire a calității mediului.

5.2.5.

CESE invită CE, ori de câte ori este rezonabil sau justificat, să ia în considerare utilizarea modelor bazate pe stimulente și a standardelor și orientărilor internaționale.

6. Impactul asupra standardelor privind ocuparea forței de muncă, protecția consumatorilor și mediul

6.1.

În ultimele decenii, au fost stabilite o serie de standarde minime în întreaga UE în ceea ce privește protecția consumatorilor, a mediului și a lucrătorilor, care vizează să realizeze convergența ascendentă a condițiilor de viață și de muncă în Uniune, altfel spus un grad mai mare de convergență socială, în temeiul articolului 151 din TFUE.

6.2.

Legiuitorul UE a lăsat, în mod intenționat, spațiu de manevră pentru ca standardele minime să fie puse în aplicare de statele membre în conformitate cu principiile din Tratatul UE și, în special, cu respectarea proporționalității. Prin urmare, directivele prevăd ca statele membre să poată ține seama de cele mai înalte standarde ale lor în procesul de punere în aplicare. CESE subliniază că, ori de câte ori statele membre decid să adopte standarde de protecție mai ambițioase, s-ar putea lua în considerare, printre altele, principiile unei mai bune reglementări.

6.3.

Aceste standarde naționale sunt rezultatul proceselor de negociere democratică, în care sunt implicați într-o măsură considerabilă partenerii sociali europeni și naționali, și sunt benefice pentru angajați, consumatori și companii. În conformitate cu obiectivele Tratatului UE, stabilirea unor astfel de standarde minime ar trebui să vizeze asigurarea unei mai bune funcționări a pieței unice și, în același timp, să nu afecteze în mod negativ nivelurile mai ridicate de protecție de la nivel național. Deseori; standardele minime din dreptul UE prevăd în mod explicit „clauze de menținere a nivelului de protecție”, conform cărora punerea în aplicare a directivei nu poate fi folosită drept justificare pentru coborârea unor eventuale standarde naționale mai ridicate la nivelul standardului european. Acest lucru nu înseamnă, însă, că standardele naționale sunt definitive și nu pot fi modificate.

6.4.

În cadrul transpunerii legislației UE la nivel național, statele membre ar putea utiliza evaluări ale impactului pentru a verifica efectele sociale, economice și de altă natură.

6.5.

În politica socială, precum și în cea referitoare la protecția consumatorilor și a mediului, legislația UE s-a asigurat că standardele mai ridicate din statele membre nu sunt subminate și ar trebui să fie păstrate, incluzând toate părțile interesate în evaluările impactului. În acest sens, CESE și-a exprimat în mod repetat opinia potrivit căreia Agenda pentru o mai bună reglementare ar trebui să ducă la acte legislative ale UE de înaltă calitate, fără să submineze obiectivele-cheie de politică sau să creeze o presiune de dereglementare în privința standardelor de protecție socială și de mediu, precum și a drepturilor fundamentale (13).

6.6.

CESE reiterează că standardele minime europene, în special în contextul politicii sociale a UE, vizează o apropiere a condițiilor de viață și de muncă în întreaga UE în vederea unei convergențe sociale ascendente. Standardele minime prevăzute de directivele UE nu ar trebui înțelese ca „nivelul maxim”, care nu trebuie depășit în cursul transpunerii lor în sistemele juridice naționale.

6.7.

CESE sprijină procesul „O mai bună reglementare” și recunoaște valoarea adăugată a acestuia. Totodată, atrage atenția că acesta nu ar trebui să fie folosit ca pretext pentru reducerea nivelului cerințelor, în special în domenii precum dreptul muncii, al mediului și al consumatorilor, ci trebuie să promoveze prosperitatea, creșterea economică și crearea de locuri de muncă durabile. CESE atrage atenția asupra riscului de creștere a euroscepticismului în rândul unor largi categorii ale populației. În opinia CESE, acceptarea de către public a procesului de unificare nu ar trebui pusă în pericol printr-o concurență în materie de reglementare, sub forma coborârii standardelor.

Bruxelles, 19 septembrie 2018.

Președintele Comitetului Economic și Social European

Luca JAHIER

(1) https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how_ro

(2) JO C 197, 8.6.2018, p. 1.

(3) JO C 434, 15.12.2017, p 11; JO C 13, 15.1.2016, p. 192; JO C 303, 19.8.2016, p. 45; JO C 487, 28.12.2016, p. 51; JO C 262, 25.7.2018, p. 22.

(4) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-doing-less-more-efficiently_1.pdf

(5) JO C 262, 25.7.2018, p. 22 și JO C 18, 19.1.2017, p. 10.

(6) A se vedea, printre altele, punctul 1.2 din Avizul CESE pe tema „REFIT” (JO C 303, 19.8.2016, p. 45).

(7) COM(2012) 746 final, p. 2.

(8) JO C 303, 19.8.2016, p. 45, punctul 2.1.

(9) JO C 262, 25.7.2018, p. 22, punctul 1.2.

(10) CES248-2013 (Raport de informare) (JO C 13, 15.1.2016, p. 145).

(11) JO C 197, 8.6.2018, p. 1.

(12) JO C 262, 25.7. 2018, p. 22, punctele 4.7.1 și 4.8.3.

(13) JO C 262, 25.7.2018, p. 22 (punctele 1.1 și 3.4.); JO C 303, 19.8.2016, p. 45 (punctele 2.1-2.2, 2.5); JO C 13, 15.1.2016, p. 192 (punctul 2.4).