15.1.2015   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 12/69


Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (UE) nr. 604/2013 în ceea ce privește stabilirea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate de minorii neînsoțiți care nu au membri de familie, frați, surori sau rude aflate în mod legal pe teritoriul unui stat membru

[COM(2014) 382 final – 2014/0202 (COD)]

(2015/C 012/11)

Raportor:

dna Grace ATTARD

La 3 iulie 2014, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Parlamentul European a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (UE) nr. 604/2013 în ceea ce privește stabilirea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate de minorii neînsoțiți care nu au membri de familie, frați, surori sau rude aflate în mod legal pe teritoriul unui stat membru

COM(2014) 382 final – 2014/0202 (COD)

Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 30 septembrie 2014.

În cea de-a 502-a sesiune plenară, care a avut loc la 15 și 16 octombrie 2014 (ședința din 15 octombrie 2014), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 143 de voturi pentru și 1 vot împotrivă.

1.   Recomandări și considerații

1.1

CESE sprijină propunerea de modificare a Regulamentului (UE) nr. 604/2013. Cu toate acestea, trebuie căutate soluții pentru obstacole cum ar fi complexitatea sistemelor administrative, juridice și a altor sisteme din statele membre, lipsa de informare și teama de a fi semnalat, astfel încât niciun minor să nu fie lăsat în situația de insecuritate juridică sau de apatridie.

1.2

CESE recomandă cu hotărâre ca principiul „interesului superior al minorului” să prevaleze în fața tuturor actelor legislative naționale și internaționale.

1.3

CESE constată că prezenta propunere nu prevede criterii legate de „cum” și „de către cine” urmează să se stabilească „interesul superior al minorului”. Această definiție ar trebui să urmeze normele și standardele convențiilor internaționale privitoare la drepturile omului.

1.4

Comitetul recomandă ca personalul care lucrează cu minori neînsoțiți să fie instruit în sensul respectării drepturilor copiilor.

1.5

Pentru a evita conflictele de interese și a asigura personal calificat, organismul care stabilește interesele superioare ale minorului ar trebui să fie un organism independent, fără legătură cu autoritățile de imigrare. Ar fi de preferat să fie organismul național răspunzător pentru chestiunile legate de ocrotirea minorului (1).

1.6

CESE subliniază că încetarea detenției minorilor ar trebui tratată ca o prioritate urgentă, fie că sunt însoțiți, fie că nu și indiferent de procedura care li se aplică.

1.7

Minorilor neînsoțiți și separați de familie nu ar trebui să li se refuze niciodată intrarea într-o țară, în conformitate cu obligațiile de nereturnare care decurg din legislația din domeniul drepturilor omului, al dreptului internațional umanitar și al celui privind refugiații.

1.8

CESE recomandă Comisiei să stabilească proceduri uniforme și termene adecvate și flexibile pentru cazurile prevăzute la alineatele (4b), (4c) și (4d) care să asigure încheierea unor acorduri între statele membre în interesul superior al minorului.

1.9

Este necesar ca termenii „informează” și „posibilitatea efectivă” să fie clar definiți, pentru a garanta că minorul este asistat corespunzător de către lucrători sociali instruiți, interpreți independenți și un reprezentant calificat care să acționeze ca tutore legal, pentru a înțelege implicațiile întregului proces de depunere a unei cereri de protecție internațională în oricare din statele membre ale UE.

1.10

CESE consideră că ar fi necesar ca tutorele legal să fie un „reprezentant calificat” care trebuie să aibă experiență în lucrul cu minorii și să cunoască legislația națională în materie de cetățeni străini și de ocrotire a minorului.

1.11

CESE îndeamnă cu hotărâre statele membre să se asigure că toate procedurile de evaluare a vârstei au la bază interesul superior al minorului și că urmăresc în primul rând să garanteze că acesta beneficiază de toate drepturile și de ocrotirea la care este îndrituit. Evaluarea ar trebui efectuată în prezența unui tutore legal.

1.12

CESE recomandă cu hotărâre ca în situațiile în care un minor devine adult în procesul de stabilire a statului membru responsabil de examinarea cererii de protecție internațională, vârsta sa să fie considerată cea de la data cererii inițiale.

1.13

Este necesar să fie revizuite o serie de agende ale politicilor UE  (2) privitoare la protecția minorilor neînsoțiți aflați într-o situație de migrație. Acestea includ regularizarea ca instrument al politicii privind migrația, informarea și sprijinirea familiilor fără documente, formarea unei baze de date și probe, înregistrarea nașterilor și protecția datelor, precum și dreptul la educație și la formare profesională, serviciile de sănătate și locuințele.

1.14

CESE consideră că este necesară o definiție mai cuprinzătoare a „minorilor neînsoțiți aflați într-o situație de migrație neregulamentară”, pentru a acoperi diversele situații care au apărut în practică și care nu sunt prevăzute de prezenta propunere de regulament.

1.15

CESE subliniază importanța consultării cu experți aparținând societății civile, cu experții juridici și cu practicieni cu experiență în domeniul minorilor migranți și așteaptă cu interes să colaboreze cu Comisia în acest proces.

2.   Rezumatul propunerii Comisiei

2.1

Propunerea Comisiei urmărește să modifice articolul 8 alineatul (4) din Regulamentul (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid (denumit în continuare: „Regulamentul Dublin III”).

2.2

Propunerea a fost făcută în lumina unei recente hotărâri a Curții de Justiție a UE (3), care stabilește care este statul membru responsabil pentru examinarea cererilor depuse de minori neînsoțiți. Ea va îmbunătăți situația acelor minori care solicită protecție internațională și care nu au familie, frați, surori sau rude pe teritoriul UE.

2.2.1

Alineatul (4a) reglementează situația similară celei descrise în cauza C-648/11 și dispune ca „în cazul în care minorul neînsoțit nu are niciun membru al familiei, frate, soră sau rudă aflată în mod legal într-un stat membru, astfel cum se menționează la alineatele (1) și (2), statul membru responsabil este cel în care minorul neînsoțit a depus o cerere de protecție internațională și în care se află, cu condiția ca acest lucru să fie în interesul superior al minorului”.

2.2.2

Alineatul (4b) se referă la situația în care un minor care a depus o cerere în sensul alineatului (4a) se află pe teritoriul unui stat membru fără să fi prezentat o cerere în acel stat membru. Statul membru respectiv îl informează pe minorul neînsoțit cu privire la dreptul său de a depune o cerere și îi conferă acestuia posibilitatea efectivă de a depune o cerere în acel stat membru, cu excepția cazului în care acest lucru nu este în interesul superior al minorului.

2.2.3

Prin urmare, minorul are două opțiuni: fie să solicite protecție internațională în statul membru respectiv, fie să nu o solicite.

2.2.4

În temeiul alineatului (4c), în această din urmă situație, respectiv situația în care minorul decide să nu depună o nouă cerere în statul membru pe teritoriul căruia de află, care nu este prevăzută în cauza C-648/11, acesta este transferat în statul membru pe care evaluarea interesului superior al minorului îl arată ca fiind cel mai potrivit. Această dispoziție are rolul de a garanta că există certitudine privind stabilirea statului membru responsabil, prin introducerea unei norme sigure și previzibile, și că procedura nu va fi prelungită inutil. Garanțiile pentru minori prevăzute la articolul 6 din Regulamentul nr. 604/2013 se aplică tuturor minorilor care intră sub incidența dispozițiilor cuprinse în acest regulament, dar propunerea introduce, la alineatul (4c), și obligația statului membru solicitat și a celui solicitant de a coopera în evaluarea interesului superior al minorului.

3.   Context

3.1

Provocările cu care se confruntă minorii neînsoțiți sunt diverse și complexe, necesitând abordări multilaterale, cuprinzătoare și holistice.

3.2

CESE recomandă ca tuturor minorilor să li se furnizeze informații legate de drepturile lor, într-un mod adecvat vârstei, pe baza convenției relevante a ONU, asigurându-se astfel minorilor, în special minorilor „invizibili”, care nu sunt îngrijiți în mod corespunzător, posibilitatea de a căuta protecție.

3.3

În 2013, aproximativ 1 20  000 de solicitanți de azil în UE au fost minori, ceea ce reprezintă peste un sfert din numărul total de solicitanți de azil. 12  685 de solicitanți de azil au fost minori neînsoțiți (4). Procentajul de minori neînsoțiți care au solicitat azil în Europa a rămas stabil în ultimii 10 ani, și anume 5 % din totalul cererilor de azil din Europa.

3.4

Statutul de „minor fără domiciliu stabil” poate diferi în diferitele etape ale călătoriei și minorii se pot afla în diferite situații de vulnerabilitate (5), toate situațiile trebuind să fie abordate.

3.5

Ei pot călători împreună cu familiile lor sau independent sau împreună cu persoane care nu fac parte din familie sau au fost lăsați neînsoțiți după intrarea pe teritoriul unui stat membru. Părinții sau îngrijitorii acestor copii pot să nu aibă ei înșiși acte legale, de exemplu cei care au intrat neregulamentar sau a căror ședere a depășit durata permisului de rezidență sau a vizei de familie. De asemenea, părinții sau îngrijitorii lor se pot afla în situație de migrație regulamentară, de exemplu în cazul în care minorii vin în Europa pentru a se reuni cu familiile lor, dar nu se încadrează în mecanismele de reunificare. Este posibil ca și copiii născuți în Europa să nu aibă acte legale deoarece părinții lor nu au astfel de acte. În plus, copiii pot fi lăsați pe loc în cazul deportării adulților.

3.6

Cu toate acestea, statele membre au obligația legală de a garanta că hotărârile Curții de Justiție, în special în cauza C-648/11 relevantă pentru Regulamentul nr. 604/2013, ca și măsurile de protecție și standardele prevăzute în convențiile ONU sunt transpuse în actele legislative naționale și respectă două principii transversale ale Convenției cu privire la drepturile copilului: (i) principiul nediscriminării (articolul 2) și (ii) principiul interesului superior al minorului (articolul 3). Orice politică sau practică contrară legislației internaționale sau europene poate fi contestată ca încălcând legea și ar trebui inițiate procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ori de câte ori sunt încălcate drepturile minorilor.

4.   Observaţii generale

4.1

Regulamentul propus va asigura respectarea de către statele membre a Observației generale nr. 6 din Convenția ONU cu privire la drepturile copilului, care are în vedere tratamentul minorilor neînsoțiți și a celor separați de familie în afara țării de origine.

4.2

Convenția de la Haga din 1996 (6) dispune ca, indiferent de legislațiile naționale, limita de vârstă a „copiilor” sau a „minorilor” să fie ÎNTOTDEAUNA de 18 ani.

4.3

Este necesar ca principiile fundamentale privitoare la drepturile minorilor să fie integrate în elaborarea, implementarea și monitorizarea legislației, a politicilor, procedurilor și practicilor care afectează minorii migranți neînsoțiți.

4.4

Minorii a căror cerere a fost anterior respinsă în oricare din statele membre ar trebui să facă obiectul acestei propuneri legislative.

4.5

Personalul care lucrează cu minori neînsoțiți (printre alții, autorități de aplicare a legii, autorități judiciare, intervievatori, interpreți, lucrători sociali și cu tineretul, personal sanitar, tutori, reprezentanți legali, ofițeri de poliție și polițiști de frontieră) ar trebui să fie instruit corespunzător, pentru a respecta drepturile copiilor.

4.6

Convenția ONU obligă statele să trateze minorii fără acte legale în același mod în care îi tratează pe „toți” minorii, fără deosebire. În practică există însă contradicții între cadrele juridice naționale referitoare la controlul imigrației și cele referitoare la ocrotirea minorilor. CESE îndeamnă statele membre să se asigure că minorii aflați într-o situație neregulamentară sunt luați în considerare și protejați în calitatea lor primordială de minori, în cadrul sistemelor naționale de ocrotire a minorului.

5.   Observații specifice

5.1

CESE și-a exprimat cu fermitate opiniile privind politicile și practicile legate de drepturile fundamentale ale migraților aflați în situație regulamentară sau neregulamentară, într-o gamă largă de avize (7) și prin participarea sa la Forumul pentru integrare europeană.

5.2

Potrivit Convenției ONU cu privire la drepturile copilului și altor convenții internaționale, cum ar fi Convenția privind drepturile persoanelor cu dizabilități, ar trebui asigurate condiții de primire favorabile tuturor minorilor migranți sau aflați într-o situație de migrație neregulamentară, cu sau fără acte legale, chiar în cazul migrației intra-europene.

5.3

De îndată după sosirea unui minor neînsoțit/separat de familie, ar trebui desemnat un tutore legal independent pentru a-l sprijini, a-l consilia și a-l proteja până când acesta se reunește cu familia sau este plasat într-o instituție adecvată.

5.4

Deși recunoaște importanța tutelei legale, legislația UE nu definește obligațiile legale ale tutorelui. Tutorele legal ar trebui să fie un „reprezentant calificat”, care are experiență în lucrul cu minorii și cunoaște legislația națională în materie de cetățeni străini și de ocrotire a minorului și care are autoritatea de a-l reprezenta pe minor în toate procesele decizionale, cu condiția ca acesta să-și dea consimțământul (8). Tutorele legal trebuie să dețină resursele financiare pentru a angaja o formă de ajutor specializat suplimentar, dacă acesta este necesar în interesul superior al minorului.

5.5

Pe durata procesului de stabilire a statului membru responsabil, minorii neînsoțiți ar trebui să aibă acces la locuință, la învățământ și formare profesională și la servicii de sănătate în aceleași condiții ca și alți minori aflați sub jurisdicția statului membru de primire, acordându-se o atenție deosebită stării lor psihice.

5.6

Trebuie ca impresiile minorilor și relatările legate de experiențele pe care le-au avut să fie incorporate în măsurile politice și în planurile de acțiune ce le sunt destinate. Cercetările privind necesitatea de a dispune de probe axate pe minor, inclusiv dreptul acestuia de a-și exprima liber opiniile în toate chestiunile care îl afectează, au furnizat informații directe valoroase pentru Planul de acțiune european privind minorii neînsoțiți (2010-2014) (9).

5.7

Este necesar ca termenii „informează” și „posibilitatea efectivă” să fie clar definiți, pentru a garanta că minorul este asistat corespunzător de către lucrători sociali instruiți, interpreți independenți și un reprezentant calificat care să acționeze ca tutore legal, pentru a înțelege implicațiile întregului proces de depunere a unei cereri de protecție internațională în oricare din statele membre ale UE, într-o limbă pe care o poate înțelege, și că acesta este în măsură să-și dea sau să refuze în scris consimțământul, după caz.

5.8

Ar trebui ca minorul să nu fie plasat în detenție în nici o altă etapă a procesului de solicitarea protecției internaționale. În plus, detenția nu îi va permite să își exercite dreptul de a se muta în alt stat membru pentru a introduce acolo o nouă solicitare (10).

5.9

Toate deciziile luate în temeiul regulamentelor Dublin II și Dublin III în legătură cu minorii neînsoțiți care solicită azil ar trebui să se conformeze jurisprudenței recente a Curții de Justiție a UE (11).

5.10

Acordurile și protocoalele cu diferite state membre solicitate în regulamentul propus ar trebui să fie în conformitate cu Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

5.11

CESE își exprimă acordul deplin cu necesitatea ca, în urma adoptării regulamentului modificat, Comisia să revizuiască actele delegate, așa cum se stabilește în Regulamentul Dublin III și în temeiul articolului 290 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

5.12

Este necesară clarificarea termenului de „frate sau soră adult(ă)” atunci când este vorba de dreptul minorului la reunificarea familiei, pentru a garanta că adultul este în măsură să își îndeplinească îndatoririle față de minor în mod responsabil potrivit legii.

5.13

CESE recomandă statelor membre să asigure sprijinul necesar și îngrijirea de specialitate minorilor vulnerabili, inclusiv celor cu probleme psihologice, handicap fizic sau mental și/sau probleme de sănătate, precum și celor aflați în situații de urgență, inclusiv minorilor proveniți din zone de conflict, în care ei sau familiile lor au trecut prin experiențe traumatice, precum și adolescentelor însărcinate și celor care au devenit părinți dar au vârste mai mici de 18 ani.

5.14

CESE îndeamnă cu hotărâre statele membre să se asigure că toate procedurile de evaluare a vârstei (i) se bazează pe interesul superior al minorului (12), (ii) impun prezența unui tutore legal și (iii) sunt efectuate de experți independenți cu diverse specializări, inclusiv psihologi specializați în psihologia copilului, lucrători sociali și experți juridici ca parte dintr-o echipă de experți care cuprinde atât bărbați, cât și femei. Procesul de evaluare și decizia ar trebui să fie documentate în mod corespunzător.

5.15

Până la încheierea evaluării, fiecare persoană care pretinde că este minoră ar trebui să fie considerată și tratată ca fiind minoră.

5.16

Evaluarea vârstei ar trebui să se facă în primul rând pe baza unor documente. O recentă hotărâre a instanței spaniole stabilește că documentele nu ar trebui puse la îndoială.

5.17

Ar trebui ca minorul să fie pe deplin informat în legătură cu procesul de evaluare a vârstei și consecințele sale. Opiniilor minorului ar trebui să li se acorde atenția cuvenită potrivit vârstei și maturității sale.

5.18

În absența documentației sau în cazul unor îndoieli grave legate de vârsta minorului, se pot efectua investigații medicale/fizice ca măsură de ultimă instanță, cu respectarea culturii, demnității, și integrității morale și fizice a minorului, având în vedere că unele evaluări fizice pot fi deosebit de stresante, invazive și traumatizante. Atunci când investigațiile medicale/fizice sunt considerate necesare, ar trebui solicitat și obținut consimțământul informat. Investigația medicală/fizică trebuie însoțită de o evaluare socio-pedagogică efectuată de experți. Cele două proceduri ar trebui să fie cumulative.

5.19

Constatările oricărei proceduri ar trebui să poată face obiectul unei contestații.

5.20

Situația juridică a minorilor neînsoțiți care devin adulți este complexă și diferă de la un stat membru la altul. Deși normele procedurale sunt stabilite în Directiva privind azilul, este necesar să fie stabilite norme aplicabile drepturilor persoanei care împlinește 18 ani în cursul procedurii.

5.21

CESE recomandă cu hotărâre ca, în astfel de situații, vârsta persoanei să fie cea din etapa inițială depunerii solicitării, pentru a reduce riscul de derivă către un statut neregulamentar și de dispariție.

5.22

Reacția statelor la chestiunea traficului de copii nu trebuie să fie determinată de statutul de imigrant al minorului și de cererea sa de azil, ci de interesul superior al acestuia.

5.23

Minorii aflați în situația de migrație neregulamentară ar trebui să nu facă niciodată obiectul unor proceduri penale din motive legate exclusiv de statutul lor de imigranți sau în cazul în care implicarea lor în activități penale este rezultatul exploatării.

5.24

Statele membre au termen până în iulie 2015 să adopte Directiva privind azilul care cuprinde, printre altele, obligația statelor membre de a identifica de timpuriu cazurile de minori vulnerabili neînsoțiți.

Bruxelles, 15 octombrie 2014.

Președintele Comitetului Economic și Social European

Henri MALOSSE


(1)  Așa cum sunt Oficina de Proteccion de Menores în Spania sau Biroul pentru bunăstarea tinerilor în Germania.

(2)  Dr Sarah Spencer, COMPAS, Universitatea Oxford.

(3)  Cauza C-648/11 MA și alții contra ministrului afacerilor interne al Regatului Unit.

(4)  Eurostat (2014), Asylum Statistics, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Asylum_statistics

(5)  Document de bază al Forumului european pentru drepturile copilului (2012) – http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/files/background_cps_children_on_the_move_en.pdf

(6)  Convenția de la Haga din 19 octombrie 1996 asupra competenței, legii aplicabile, recunoașterii, executării și cooperării privind răspunderea părintească și măsurile de protecție a copiilor, denumită în continuare „Convenția de la Haga din 1996” http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.text&cid=70

(7)  (JO C 128, 18.5.2010), (JO C 48, 15.2.2011), (JO C 67, 6.3.2014), (JO C 317, 23.12.2009).

(8)  THC 1996.

(9)  FRA (2009) Stabilirea unor indicatori pentru protejarea, respectarea și promovarea drepturilor copilului în Uniunea Europeană, disponibilă la adresa.

(10)  Observația generală nr. 6 din Convenția ONU: Tratamentul minorilor neînsoțiți și copiilor separați de familie în afara țării de origine CRC/GC/2005/6.

(11)  Curtea de Justiție a Uniunii Europene, 6 iunie 2013, cauza C-648/11.

(12)  ENOC European Network of Ombudspersons for Children – www.ombudsnet.org (Rețeaua europeană a mediatorilor pentru copii)