COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR „Către un cadru orizontal la nivel european pentru acțiunile colective” /* COM/2013/0401 final */
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE
PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN
ȘI COMITETUL REGIUNILOR „Către un cadru orizontal la nivel
european pentru acțiunile colective” 1. Introducere 1.1. Obiectivele prezentei comunicări În perioade dificile din punct de vedere
economic, un mediu juridic solid și sisteme judiciare eficiente pot avea o
contribuție decisivă la realizarea obiectivului Uniunii Europene de
atingere a creșterii competitive. Obiectivul major de politică al UE
este să rămână competitivă la nivel mondial și să
aibă o piață unică deschisă și
funcțională, după cum s-a subliniat în strategia Europa 2020
și în Actul privind piața unică. Securitatea juridică
și un mediu juridic fiabil sunt esențiale în acest context. Politica UE din domeniul justiției
vizează crearea unui veritabil spațiu de libertate, securitate
și justiție în serviciul cetățenilor și al
întreprinderilor[1].
Atât cetățenii, cât și întreprinderile ar trebui să
poată obține despăgubiri efective, în special în cazurile
transfrontaliere și cazurile în care au fost încălcate drepturile
care le sunt conferite de dreptul Uniunii Europene. Pentru aceasta ar putea fi
nevoie de soluții de drept procedural bazate pe dreptul UE. Eforturile de
până acum din domeniul dreptului procedural au condus la o serie de
soluții de facilitare a despăgubirilor efective: procedura
europeană cu privire la cererile cu valoare redusă[2] este o procedură
civilă europeană simplificată și eficientă din punctul
de vedere al costurilor care facilitează cererile consumatorilor aferente
vânzărilor transfrontaliere. Procedura europeană de somație de
plată[3]
contribuie la recuperarea rapidă a creanțelor transfrontaliere,
permițând întreprinderilor să își gestioneze mai ușor
creanțele. Directiva privind medierea[4],
care se aplică în toate litigiile civile transfrontaliere, promovează
mecanisme alternative de soluționare a litigiilor prin care se reduc
costurile, eforturile și timpul necesar pentru soluționarea
litigiilor transfrontaliere. În domeniul politicii de protecție a
consumatorilor[5],
recent adoptata Directivă privind soluționarea alternativă a
litigiilor în materie de consum[6],
împreună cu Regulamentul privind soluționarea online a litigiilor în
materie de consum[7]
merg și mai departe, impunând statelor membre să garanteze că
litigiile contractuale dintre un consumator și un comerciant decurgând din
vânzarea de bunuri sau din prestarea de servicii pot fi supuse unei
entități alternative de soluționare a litigiilor. Instrumentele juridice sus-menționate, împreună
cu alte instrumente care formează împreună acquis-ul Uniunii
Europene în materie de justiție și protecția consumatorilor
răspund unor nevoi foarte concrete și bine definite ale
cetățenilor și ale întreprinderilor. În conformitate cu
principiul subsidiarității, aceste instrumente lasă loc și
pentru soluții juridice și sisteme de despăgubire
naționale. Acțiunile colective reprezintă unul
dintre mecanismele care sunt analizate de câțiva ani de către
instituțiile UE, pe baza experienței dobândite într-o serie de state
membre în ceea ce privește capacitatea acestor acțiuni de a contribui
la dezvoltarea spațiului european de justiție, pentru asigurarea unui
nivel ridicat de protecție a consumatorilor și pentru ameliorarea asigurării
respectării legislației UE în general, inclusiv a normelor UE în
materie de concurență, contribuind în același timp la
creșterea economică și facilitând accesul la justiție.
Comisia și-a continuat și aprofundat analiza în perioada 2010‑2012,
pentru a identifica răspunsurile la trei întrebări de bază: (1) ce problemă nu este rezolvată în
mod satisfăcător de instrumentele existente? (2) ar fi posibil ca un anumit mecanism
juridic, cum ar fi un eventual mecanism european de acțiune
colectivă, să rezolve această problemă? (3) cum s-ar putea realiza o reconciliere a
acestui mecanism cu cerințele de la articolul 67 alineatul (1) din TFUE,
potrivit căruia Uniunea, constituind un spațiu de libertate,
securitate și justiție, este ținută să respecte
diferitele sisteme de drept și tradiții juridice ale statelor membre,
în special în domenii (cum ar fi dreptul procedural) care au un fundament solid
la nivel național, dar sunt relativ noi la nivelul UE. Din punctul de vedere al Comisiei, orice
măsură care prevede o cale judiciară de atac trebuie să fie
adecvată și eficace și să implice soluții echilibrate,
care să sprijine creșterea europeană, asigurând în același
timp un acces efectiv la justiție. Prin urmare, astfel de măsuri nu trebuie
să conducă la introducerea abuzivă de litigii sau să aibă
efecte negative pentru pârâți indiferent de rezultatele acțiunii în
justiție. Exemple de astfel de efecte negative se pot vedea în special în
cazul acțiunilor colective (așa-numitele class actions) din
Statele Unite. Astfel, abordarea europeană a acțiunilor colective
trebuie să aibă grijă să prevină astfel de efecte
negative și să prevadă garanții adecvate împotriva
acestora. În 2011, Comisia a desfășurat o
consultare publică orizontală pe tema „Către o abordare
europeană coerentă în materie de acțiuni colective”. Scopul
acesteia era, printre altele, identificarea principiilor juridice comune
privind acțiunile colective și examinarea modului în care astfel de
principii comune s-ar putea integra în sistemul juridic al UE, precum și
în sistemele juridice ale celor 27 de state membre ale UE. Consultarea a
explorat de asemenea domeniile în care diverse forme de acțiuni colective
ar putea contribui la asigurarea unei mai bune respectări a normelor UE
sau la protejarea drepturilor cetățenilor și ale întreprinderilor
din UE. Parlamentul European a hotărât să
contribuie la dezbaterea europeană prin adoptarea unei rezoluții
bazate pe un raport cuprinzător privind acțiunile colective, realizat
la inițiativa proprie[8]. Prezenta comunicare informează în
privința principalelor puncte de vedere exprimate în cadrul
consultării publice și reflectă poziția Comisiei în ceea ce
privește anumite aspecte esențiale referitoare la acțiunile
colective. Documentul este însoțit de o recomandare a Comisiei către
toate statele membre ale Uniunii Europene ca acestea să dispună de
sisteme naționale de acțiune colectivă bazate pe o serie de
principii europene comune. Recomandarea susține o abordare orizontală
și, prin urmare, conținutul acesteia se aplică și dreptului
concurenței, un domeniu pentru care norme specifice - justificate de
caracteristicile dreptului concurenței - sunt incluse într-o propunere de
Directivă privind anumite norme care guvernează acțiunile în
despăgubire în temeiul dreptului național în cazul
încălcărilor dispozițiilor dreptului concurenței al
statelor membre și al Uniunii Europene[9].
Recomandarea încurajează toate statele membre să urmeze principiile
sugerate în cadrul ei, dar propunerea de directivă lasă la
latitudinea statelor membre introducerea sau nu a acțiunilor colective în
contextul asigurării respectării dreptului concurenței la nivel
privat.[10]
1.2. Ce sunt acțiunile
colective? Acțiunile colective sunt un mecanism
procedural care permite, din motive de economie procedurală și/sau de
eficiență a asigurării respectării normelor, ca un
număr mare de cereri să poată fi grupate într-o singură
acțiune în instanță. Acțiunile colective facilitează
accesul la justiție, în special în cazurile în care prejudiciul individual
este atât de mic, încât potențialii reclamanți nu ar considera
că merită să introducă o acțiune individuală.
Aceste acțiuni întăresc de asemenea puterea de negociere a
potențialilor reclamanți și contribuie la o administrare
eficientă a justiției, prin evitarea unui număr mare de
acțiuni referitoare la cereri având ca obiect aceeași încălcare
a normelor. În funcție de tipul cererii,
acțiunile colective pot lua forma unor acțiuni în încetare,
prin care se solicită să se pună capăt practicii ilegale,
sau a unor acțiuni în despăgubire pentru prejudiciul suferit.
Prezenta comunicare și recomandarea Comisiei care o însoțește
tratează ambele forme de acțiuni colective, fără a
interfera cu mijloacele de introducere a acțiunilor în încetare deja
existente în statele membre pe baza dreptului Uniunii. Într-adevăr, este important de avut în
vedere faptul că acțiunile prin care se solicită presupuse
încălcări ale diverselor drepturi sau despăgubirea pentru
prejudiciile generate de acestea ori încetarea unor practici ilegale reprezintă
litigii civile între două părți private[11], inclusiv în cazul în care una
dintre părți este colectivă, de exemplu un grup de
reclamanți. Orice încălcare a drepturilor și orice decizie
corespunzătoare de încetare sau de acordare a unor despăgubiri pentru
prejudiciul suferit sunt stabilite numai la momentul pronunțării unei
hotărâri în instanță[12]
pe speța în cauză[13].
În conformitate cu principiul statului de drept, nu se consideră că
partea învinuită (pârâtul) la litigiul civil ar fi acționat
necorespunzător sau ar fi încălcat vreun drept al cuiva decât atunci
când acest fapt este stabilit de o instanță[14]. 1.3. Stadiul acțiunilor
colective în Uniunea Europeană Legislația UE și acordurile
internaționale ratificate de UE includ obligația ca statele membre
să prevadă măsuri colective în încetare în anumite domenii. În
domeniul normelor privind protecția consumatorilor, ca urmare a Directivei
privind acțiunile în încetare[15],
autoritățile competente din domeniul protecției consumatorilor
și organizațiile de consumatori au dreptul de a iniția
acțiuni în instanță sau pe lângă autoritățile
publice din toate statele membre pentru a solicita interzicerea practicilor
care încalcă normele naționale și ale UE privind protecția
consumatorilor. În domeniul legislației privind mediul, Convenția de
la Aarhus prevede obligația ca statele membre să asigure accesul la
justiție în situații de încălcare a standardelor de mediu[16]. Astfel, toate statele membre
dispun de proceduri care să permită reclamanților,
acționând în mod colectiv sau prin reprezentare, să introducă o
acțiune în încetare vizând practicile ilegale. Proceduri de inițiere a acțiunilor
colective în despăgubire au fost introduse și într-un
număr de state membre, deocamdată ca urmare a evoluțiilor
politicii în materie de justiție de la nivel național. La nivelul UE
nu există încă instrumente privind acțiunile colective în
despăgubire. Mecanismele existente prin care un grup de persoane
prejudiciate de practici comerciale ilegale pot solicita despăgubiri
variază de la un stat membru la altul[17].
Diferențele majore dintre mecanisme sunt legate de domeniul de aplicare,
disponibilitatea pentru organizațiile care îi reprezintă pe
reclamanți sau pentru persoane individuale, disponibilitatea pentru
întreprinderi, în particular pentru IMM-uri, modul cum se formează grupul
de reclamanți (mecanisme cu consimțământ explicit sau cu
consimțământ implicit), modul cum este finanțată o
acțiune și modul de împărțire a despăgubirilor
obținute. Comisia lucrează de câțiva ani la
elaborarea unor standarde europene de acțiuni colective în
despăgubire în domeniul dreptului concurenței și de
protecție a consumatorilor. Comisia a adoptat o carte verde privind
acțiunile antitrust în 2005[18]
și o carte albă în 2008[19],
în care se analiza ideea integrării acțiunilor colective ca
instrument suplimentar de asigurare a respectării normelor UE în materie
de concurență de către părți private. De asemenea, în 2008
Comisia a publicat o Carte verde privind recursul colectiv pentru consumatori[20]. Părțile implicate au ridicat
problema lipsei de consecvență a diverselor inițiative ale
Comisiei privind acțiunile colective, ceea ce sugerează că este
nevoie de un sistem mai coerent. Într-adevăr, acțiunile colective
reprezintă un instrument procedural care poate fi relevant și pentru
politicile UE din alte domenii decât concurența sau protecția
consumatorilor. Exemple de astfel de domenii sunt serviciile financiare,
protecția mediului, protecția datelor[21] sau nediscriminarea. Prin
urmare, Comisia consideră necesară o mai mare consecvență a
politicilor și adoptarea unei abordări orizontale a acțiunilor
colective, pe baza unei consultări publice desfășurate în 2011[22]. 2. Principalele rezultate
ale consultării publice 2.1. Contribuțiile părților interesate Consultarea publică a Comisiei privind
acțiunile colective s-a bucurat de o participare considerabilă: s-au
primit 310 răspunsuri de la diverse părți implicate, iar la
dezbaterea publică din 5 aprilie 2011 au participat 300 de persoane. În
plus, s-au primit peste 19 000 de emailuri cu mesaj standard provenite de
la cetățeni[23].
Calitatea celor mai multe dintre răspunsuri demonstrează un interes
considerabil pentru subiect, precum și importanța acestuia.
Participanții au contribuit la înțelegerea de către Comisie a
opiniilor variate ale părților interesate și au evidențiat
care dintre aspecte sunt mai controversate și care beneficiază de o
susținere mai largă. Principala divergență de opinii
referitoare la beneficiile pe care le-ar putea avea introducerea unor mecanisme
noi de despăgubiri colective pentru asigurarea respectării normelor
UE este cea dintre cetățeni/consumatori și întreprinderi:
consumatorii sunt în general în favoarea introducerii unor noi mecanisme, în
timp ce întreprinderile sunt împotrivă. Specialiștii din mediul
universitar sunt în general favorabili ideii. Părerile juriștilor
sunt împărțite, deși cei care sunt sceptici sau împotriva ideii
sunt mai numeroși decât cei favorabili. Statele membre[24] care au răspuns la
consultare au exprimat de asemenea opinii variate, mergând de la sprijinul
pentru norme obligatorii ale UE privind acțiunile colective la un
scepticism pronunțat. Anumite state membre ar avea în vedere norme
obligatorii ale UE numai în anumite domenii de politică și în
privința anumitor aspecte (Danemarca - referitor la acțiunile
colective transfrontaliere, Țările de Jos - referitor la aspectele de
drept internațional privat ale acțiunilor colective, Suedia - în
domenii de politică în care există norme de fond armonizate, cum ar
fi concurența, Regatul Unit - în domeniul concurenței; Letonia ar avea
în vedere un set de cerințe minime obligatorii în domeniul protecției
consumatorilor și în cel al dreptului concurenței pentru cazuri
transfrontaliere). Mai mulți participanți, reprezentând
diverse categorii de părți interesate, au fost de părere că
acțiunile colective ca formă de asigurare a respectării normelor
la nivel privat ar trebui să fie în mod normal independente de asigurarea
respectării normelor de către organele publice, dar că este
nevoie de un anumit nivel de coordonare între asigurarea respectării
normelor la nivel public și la nivel privat; de fapt, acestea ar trebui
să aibă un raport de complementaritate. Anumiți
participanți au argumentat că acțiunile colective ar trebui
să fie ulterioare acțiunilor de asigurare a respectării normelor
la nivel public, luând forma unor acțiuni subsecvente. Majoritatea părților interesate sunt
de acord cu ideea că este de dorit stabilirea unor principii comune pentru
acțiunile colective la nivelul UE. Cu toate acestea, principiile în
cauză ar trebui să se integreze în sistemul juridic al UE și în
sistemele juridice ale celor 27 de state membre, precum și să
țină cont de experiența practică în materie de sisteme de
acțiune colectivă din cele câteva state membre în care acest sistem
este deja funcțional. Potrivit unui număr mare de părți
interesate, principiile ar trebui să asigure proceduri efective, să
prevină pericolul introducerii abuzive de litigii, să încurajeze
soluționarea colectivă consensuală a litigiilor și să
ofere un mecanism de executare a hotărârilor la nivel transfrontalier. Mai concret, un număr mare de
părți interesate sunt de acord cu următorii parametri de
bază pentru un sistem de acțiune colectivă, în ceea ce
privește eficacitatea și garanțiile: mai întâi, orice mecanism
de acțiune colectivă ar trebui să poată soluționa
efectiv un număr mare de cereri individuale care invocă aspecte
identice sau comune și care se referă la o singură
presupusă încălcare a unor drepturi acordate de dreptul UE. Acest
mecanism ar trebui să poată conduce la rezultate sigure din punct de
vedere juridic și echitabile, într-un timp rezonabil și cu
respectarea drepturilor tuturor părților implicate. În același
timp, mecanismul ar trebui să includă garanții împotriva
introducerii abuzive de litigii și să evite stimulentele economice
pentru introducerea de cereri speculative. Prin examinarea elementelor concrete
necesare pentru a asigura eficacitatea și garanțiile, consultarea
publică a confirmat că mecanismele de acțiune colectivă
variază semnificativ de la un stat membru la altul. Aceste mecanisme
diferă în ceea ce privește tipul acțiunilor colective
disponibile și caracteristicile principale ale acestora, cum ar fi
admisibilitatea, calitatea procesuală, utilizarea unui sistem cu
consimțământ explicit sau cu consimțământ implicit, rolul
judecătorului în acțiunile colective și cerințele de
informare a potențialilor reclamanți în privința acțiunii
colective. În plus, fiecare mecanism de acțiune colectivă
acționează în contextul mai larg al normelor civile și de
procedură generale, al normelor care reglementează profesiile
juridice și al altor norme pertinente, care diferă la rândul lor
între statele membre. Având în vedere această diversitate,
părțile interesate au, în mod natural, opinii foarte diferite în
privința măsurii în care un anumit sistem național de
acțiuni colective sau caracteristicile acestuia pot fi deosebit de utile
la formularea unor standarde la nivelul întregii UE privind eficacitatea
și garanțiile. 2.2. Avantajele
și dezavantajele potențiale ale acțiunilor colective potrivit
consultării publice. Prin numeroase
răspunsuri, diverse părți interesate au subliniat avantajele
și dezavantajele inerente ale mecanismelor de acțiune colectivă.
Aceste avantaje și dezavantaje potențiale trebuie privite în
contextul valorilor și al politicilor Uniunii Europene, în special astfel
cum sunt acestea exprimate în tratate și în legislație. Se poate
beneficia de avantaje și se pot atenua dezavantajele dacă sunt
implementate în mod corespunzător principiile comune care trebuie
respectate conform recomandării Comisiei. 2.2.1. Avantaje: acces la justiție și o mai bună
asigurare a respectării normelor În temeiul articolului 47 alineatul (1) din
Carta drepturilor fundamentale, orice persoană ale cărei drepturi și
libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are
dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe
judecătorești. Eficiența căii de atac depinde de
diverși factori, inclusiv de cât de accesibilă din punct de vedere
practic este calea de atac oferită de sistemul juridic. Consiliul European a subliniat, în cadrul
Programului de la Stockholm, că ar trebui facilitat accesul la
justiție în spațiul judiciar european, în special în cazul
acțiunilor în justiție transfrontaliere. Unul dintre obstacolele posibile
în calea accesului la justiție este costul procedurilor judiciare. În
cazurile în care un număr mare de persoane susțin că au fost
prejudiciate de o presupusă încălcare a drepturilor care le sunt
acordate în temeiul unei norme de drept a UE, dar pierderea potențială
a fiecărei persoane este mică raportat la costurile potențiale
pe care ar trebui să le suporte fiecare reclamant, gruparea unor cereri
similare în cadrul unui sistem de acțiune colectivă ar permite
persoanelor care solicită despăgubiri să împartă costurile,
reducând astfel sarcina financiară pentru fiecare reclamant individual.
Posibilitatea introducerii unei acțiuni colective încurajează mai
multe persoane care au suferit un potențial prejudiciu să își
facă respectate drepturile la despăgubire[25]. Prin urmare, disponibilitatea
acțiunilor colective în instanță în sistemele juridice
naționale, împreună cu disponibilitatea metodelor de soluționare
consensuală a litigiilor ar putea contribui la ameliorarea accesului la justiție. În plus, dacă potențialii reclamanți
își pot face respectate mai eficient drepturile acordate prin
legislația UE în cazul unor eventuale încălcări, acest lucru
contribuie la creșterea nivelului global al asigurării
respectării normelor UE. În domeniile de politică în care
autoritățile publice competente au autoritatea de a asigura
respectarea normelor în interesul public, asigurarea respectării normelor
la nivel public și privat sunt complementare: prima dintre acestea
vizează prevenirea, depistarea și descurajarea încălcării
normelor, în timp ce cea de-a doua vizează asigurarea despăgubirii
persoanelor prejudiciate. În domeniile de politică în care asigurarea
respectării normelor la nivel public este mai slabă, acțiunile
colective ar putea juca și un rol de descurajare, pe lângă funcția
de despăgubire sau de prevenire. 2.2.2. Dezavantaj: riscul de litigii
abuzive Principala îngrijorare la adresa introducerii
unor mecanisme judiciare de despăgubiri colective a fost că acestea
ar putea conduce la litigii abuzive sau ar putea avea un impact negativ asupra
activităților economice ale întreprinderilor din UE[26]. Litigiile pot fi considerate
abuzive atunci când sunt direcționate intenționat împotriva unor
întreprinderi care acționează cu respectarea legilor, pentru a
prejudicia reputația acestora sau pentru a le impune să suporte o
sarcină financiară nejustificată. Există riscul ca simpla invocare a unor
încălcări să aibă un impact negativ asupra modului în care
este perceput un pârât de clienții existenți sau potențiali.
Pârâții care acționează cu respectarea legilor ar putea fi
înclinați să soluționeze cauza printr-o tranzacție
judiciară doar pentru a preveni sau a minimiza eventualele prejudicii. În
plus, costurile aferente reprezentării în instanță într-o
cauză complexă pot reprezenta o cheltuială
substanțială, în special pentru agenții economici de mici
dimensiuni. „Acțiunile colective” (class actions)
din sistemul juridic din SUA sunt cel mai cunoscut exemplu de mecanism de
despăgubire colectivă și în același timp o ilustrare a
vulnerabilităților unui sistem în fața introducerii abuzive de
litigii. Există câteva caracteristici ale sistemului juridic din SUA care
au făcut ca acțiunile colective să reprezinte un instrument
deosebit de eficace, care este însă temut de potențialii pârâți,
și anume sectoarele comercial și industrial, întrucât poate fi
utilizat pentru a-i forța să accepte soluționarea printr-o
tranzacție judiciară a unei cauze care nu era neapărat
întemeiată. Astfel de caracteristici sunt, de exemplu, onorariile
condiționate de rezultate ale avocaților sau procedura de descoperire
a documentelor care permite anchete pentru găsirea probelor (fishing
expeditions). O altă caracteristică importantă a sistemului
juridic din SUA este posibilitatea de a cere punitive, care fac să
crească interesele economice aflate în joc în cazul acțiunilor
colective. Această situație este accentuată de faptul că
cele mai multe acțiuni colective din SUA sunt, din punct de vedere
juridic, proceduri de tip cu consimțământ implicit. reprezentantul
clasei poate introduce o acțiune în numele întregului grup de
reclamanți potențial afectați, fără ca aceștia
să solicite în mod explicit să participe. În ultimii ani,
hotărâri ale Curții Supreme a SUA au început să limiteze treptat
disponibilitatea acțiunilor colective, date fiind efectele economice
și juridice negative ale unui sistem deschis abuzurilor, constând în
procese intentate neîntemeiat. 2.3. Rezoluția Parlamentului
European din 2012 Rezoluția Parlamentului European „O
abordare europeană coerentă în materie de acțiuni colective în
despăgubire” din 2 februarie 2012[27]
ia act de opiniile extrem de divergente pe care părțile interesate
le-au exprimat în privința chestiunii despăgubirilor colective. Parlamentul European salută activitatea
Comisiei în direcția unei abordări europene coerente în materie de
acțiuni colective în despăgubire, subliniind că „persoanele
prejudiciate de practici ilegale – cetățeni și
societăți deopotrivă – trebuie să aibă posibilitatea
de a revendica despăgubiri pentru daunele sau pierderile individuale
suferite, în special în cazul unor prejudicii difuze și dispersate, atunci
când există posibilitatea ca riscurile de cost să nu fie
proporționale cu daunele suferite”.[28]
În plus, acesta subliniază „beneficiile posibile ale acțiunilor
judiciare colective din punctul de vedere al reducerii costurilor și al
creșterii certitudinii juridice pentru reclamanți, pârâți
și sistemul judiciar în egală măsură, prin evitarea
acțiunilor judiciare paralele referitoare la revendicări similare”[29]. Cu toate acestea, Parlamentul face de asemenea
apel la Comisie să realizeze mai întâi o evaluare a impactului
aprofundată înainte de continuarea măsurilor de reglementare.[30] Potrivit Parlamentului
European, în cadrul evaluării impactului, Comisia ar trebui să arate
că „în conformitate cu principiul subsidiarității, sunt necesare
acțiuni la nivelul UE pentru a îmbunătăți actualul cadru de
reglementare al UE, astfel încât persoanele prejudiciate de încălcarea
legislației UE să poată fi despăgubite pentru daunele
suferite, contribuind, în acest mod, la creșterea încrederii
consumatorilor și la buna funcționare a pieței interne”.
Parlamentul European reamintește de asemenea că „în prezent numai
statele membre legiferează în ceea ce privește normele aplicabile
pentru cuantificarea despăgubirilor ce pot fi acordate”.[31] În plus, Parlamentul European
face apel la Comisie pentru a „examina cu atenție temeiul juridic adecvat
pentru orice măsură din domeniul despăgubirilor colective”[32]. Parlamentul European concluzionează
solicitând, „în cazul în care, în urma unei analize temeinice, se
hotărăște că este nevoie și că este de dorit o
schemă de acțiuni colective la nivelul Uniunii, ca orice propunere în
materie de astfel de acțiuni colective să aibă forma unui cadru
juridic orizontal, inclusiv a unui set comun de principii, care să
asigure un acces uniform la justiție în UE prin intermediul
acțiunilor colective și, în mod specific, dar nu exclusiv, să
vizeze încălcarea drepturilor consumatorilor”[33]. Parlamentul subliniază
de asemenea „nevoia de a lua în considerare în mod corespunzător
tradiția juridică și sistemul juridic din fiecare stat membru
și de a îmbunătăți coordonarea celor mai bune practici
între statele membre”[34]. În ceea ce privește domeniul de aplicare
al eventualului cadru orizontal privind despăgubirile colective,
Parlamentul European consideră că acțiunea la nivelul UE ar
genera beneficii maxime în cazurile transfrontaliere și în cazurile care
implică încălcări ale dreptului UE. Parlamentul consideră de asemenea că
normele europene de drept internațional privat ar trebui să se aplice
acțiunilor colective în general; cu toate acestea, cadrul orizontal în
sine ar trebui să prevadă norme prin care să se prevină
căutarea instanței celei mai favorabile. Parlamentul subliniază
nevoia de a examina conflictul dintre normele juridice. În plus, acesta atrage atenția asupra
unei serii de aspecte referitoare la caracteristicile specifice ale
acțiunilor colective. Parlamentul susține că principiul
consimțământului explicit este singurul adecvat abordării
europene a acțiunilor colective. Ar trebui acordată calitate
procesuală organizațiilor de reprezentare, care ar trebui abilitate
în prealabil. Daunele punitive ar trebui interzise în mod clar, iar
despăgubirile integrale ar trebui să ajungă la beneficiari
după ce instanța confirmă că cererile acestora sunt
întemeiate. Parlamentul subliniază că una dintre
modalitățile de combatere a introducerii abuzive de litigii este
excluderea anumitor caracteristici din domeniul de aplicare al cadrului orizontal,
în special a daunelor punitive, a finanțării de către terțe
părți a acțiunilor colective și a onorariilor
condiționate de rezultate ale avocaților. Parlamentul European
arată că principiul conform căruia partea care pierde
suportă cheltuielile, care prevalează de obicei în litigiile civile,
reprezintă o garanție esențială împotriva introducerii
abuzive de litigii și ar trebui să se aplice și în cauzele
colective. Parlamentul European nu este favorabil stabilirii unor condiții
sau orientări privind finanțarea privată a cererilor de
despăgubiri la nivelul UE. 3. Aspecte
ale unui cadru orizontal la nivel european pentru acțiunile colective Analiza atentă a opiniilor și a
argumentelor avansate în cursul consultării publice și în special a
poziției Parlamentului European, împreună cu cunoștințele
de specialitate acumulate de Comisie în cursul activităților
anterioare din domeniul protecției consumatorilor și din cel al
concurenței, fac posibilă identificarea principalelor probleme care
trebuie abordate într-un mod coerent într-un cadru european orizontal privind
acțiunile colective. În particular, există un consens în
privința faptului că orice abordare europeană ar trebui: –
să poată soluționa în mod eficace un
număr mare de cereri individuale de despăgubiri pentru prejudiciul
suferit, promovând astfel economia procedurală; –
să poată conduce la rezultate sigure din
punct de vedere juridic și echitabile, într-un timp rezonabil și cu
respectarea drepturilor tuturor părților implicate; –
să prevadă garanții solide împotriva
introducerii abuzive de litigii; precum și –
să evite orice stimulente economice pentru
introducerea de cereri speculative. 3.1. Relația dintre asigurarea respectării normelor la
nivel public și acțiunile colective private - despăgubirea ca
obiect al acțiunilor colective Între părțile interesate există
un consens în sprijinul ideii că asigurarea respectării normelor la
nivel public și la nivel privat reprezintă două mijloace care ar
trebui în mod normal să vizeze obiective diferite. În timp ce sarcina
principală a asigurării respectării normelor la nivel public
este aplicarea dreptului UE în interesul public și impunerea de
sancțiuni celor care încalcă normele, pentru a-i pedepsi și
pentru a-i descuraja de la comiterea unor alte încălcări în viitor,
acțiunile colective de la nivel privat sunt văzute în principal drept
un instrument prin care cei afectați de încălcarea normelor
beneficiază de acces la justiție și, în ceea ce privește
acțiunile colective în despăgubire, de posibilitatea de a obține
despăgubiri pentru prejudiciul suferit. În acest sens, asigurarea
respectării normelor la nivel public și acțiunile colective
private au un rol complementar. Acțiunile colective în despăgubire
ar trebui să aibă drept obiectiv obținerea de despăgubiri
pentru prejudiciile care s-a stabilit că au fost provocate de
încălcarea unor norme. Funcția de pedepsire și cea de
descurajare ar trebui să fie exercitate prin intermediul asigurării
respectării normelor la nivel public. Nu este nevoie ca inițiativele
UE în materie de despăgubiri colective să depășească
obiectivul asigurării despăgubirilor: daunele punitive nu ar trebui
să facă parte din sistemul european de acțiune colectivă. 3.2. Admisibilitatea
acțiunilor colective Condițiile de admisibilitate ale
acțiunilor colective variază între statele membre, în funcție de
tipul concret al mecanismului de acțiune colectivă. De obicei,
condițiile de bază sunt stabilite prin textul legislativ care
reglementează un anumit tip de acțiune colectivă. Există de
asemenea sisteme în care evaluarea admisibilității este
lăsată la latitudinea instanțelor. Marja de discreție de
care dispun instanțele pentru a stabili condițiile de admisibilitate
variază între statele membre, inclusiv atunci când condițiile legale
sunt prevăzute într-un text legislativ. Anumite acțiuni colective sunt
disponibile pentru toate tipurile de acțiuni civile în despăgubire,
în timp ce altele sunt disponibile numai pentru acțiuni care privesc
despăgubiri pentru încălcări presupuse ale unor norme juridice
specifice: norme în materie de protecție a consumatorilor, protecție
a mediului, protecție a investitorilor, concurență etc.
Există de asemenea sisteme în care anumite tipuri de acțiuni
colective sunt admisibile după ce o autoritate publică a stabilit
că s-a produs o încălcare a normelor pertinente, cu alte cuvinte
acțiuni subsecvente[35]. Ar trebui garantat că acțiunile
colective în despăgubire pot fi introduse numai după îndeplinirea
anumitor condiții de admisibilitate. În orice caz, instanța ar trebui
să decidă în privința admisibilității unei anumite
acțiuni colective într-un stadiu incipient al acțiunii în
justiție. 3.3. Calitatea procesuală Calitatea procesuală de a introduce o
acțiune colectivă în statele membre depinde de tipul concret al
mecanismului de acțiune colectivă. În anumite tipuri de acțiuni
colective, cum ar fi acțiunile de grup în care o acțiune poate fi
introdusă în comun de persoanele care susțin că au fost
prejudiciate, problema calității procesuale este relativ simplă.
În contextul acțiunilor de reprezentare, problema calității
procesuale trebuie definită. O acțiune în despăgubire de
reprezentare este o acțiune introdusă de către o entitate
reprezentantă (care în anumite sisteme poate să fie inclusiv o
autoritate publică) în numele unui grup definit de persoane fizice sau
juridice care susțin că au fost prejudiciate prin aceeași
încălcare presupusă a unor norme. Persoanele în cauză nu sunt
părți la proces, ci doar entitatea reprezentantă care acționează
în numele reclamanților. Prin urmare, trebuie garantat că entitatea
reprezentantă acționează cu adevărat în interesul grupului
reprezentat, și nu în propriul interes. Comisia consideră că
într-un cadru european orizontal privind despăgubirile colective este de
dorit ca acțiunile colective să fie disponibile în toate statele
membre persoanelor fizice și juridice sub forma unui mijloc de introducere
colectivă a unor acțiuni în încetare sau în despăgubire pentru
prejudiciul care le-a fost cauzat de încălcări ale unor drepturi
conferite de legislația UE. Există diverse sisteme din punctul de
vedere al criteriilor pe care trebuie să le îndeplinească
entitățile reprezentante care nu sunt autorități publice.
Una dintre abordările posibile este ca instanțele să fie cele
care verifică, pentru fiecare caz în parte, dacă entitatea
reprezentantă este adecvată scopului urmărit (certificare
ad-hoc). O altă abordare constă în stabilirea prin lege a anumitor
criterii care trebuie îndeplinite, definind astfel de la bun început calitatea
procesuală. Verificarea îndeplinirii acestor criterii poate fi
lăsată în sarcina instanțelor sau se poate introduce un sistem
de autorizare prin care o autoritate publică are rolul de a verifica
îndeplinirea criteriilor. Cazurile de prejudicii cu proporții de masă
pot fi transfrontaliere, în special în contextul dezvoltării în continuare
a pieței unice digitale, prin urmare entitățile reprezentante
provenind din alte state membre decât cel în care a fost introdusă în
instanță o acțiune colectivă ar trebui să aibă
posibilitatea de a continua să își îndeplinească funcția. În timp ce anumite părți interesate,
în special întreprinderi, se declară foarte favorabile ideii de a acorda
calitate procesuală pentru a introduce acțiuni de reprezentare numai
unor entități calificate, care îndeplinesc anumite criterii
explicite, alte părți interesate se opun stabilirii prin lege a
calității procesuale, argumentând că acest lucru ar putea
restricționa în mod inutil accesul la procedurile litigioase de
obținere a despăgubirilor pentru toate persoanele care au suferit un
prejudiciu. Comisia consideră oportun să se definească, printr-o
recomandare a Comisiei, condițiile de acordare a calității
procesuale în acțiunile de reprezentare.[36] 3.4. Comparație între
consimțământul explicit și cel implicit Există două abordări de
bază în ceea ce privește modul de constituire a grupului reprezentat:
pe de o parte mecanismul cu consimțământ explicit, prin care grupul
include numai persoanele fizice sau juridice care aleg în mod explicit să
facă parte din grupul reprezentat (cu alte cuvinte aleg să
participe), pe de altă parte mecanismul cu consimțământ
implicit, prin care grupul este alcătuit din toate persoanele care
aparțin grupului definit și susțin că au fost prejudiciate
de aceeași încălcare a normelor sau de o încălcare
similară, cu excepția cazului în care aceștia se retrag explicit
din grup. În modelul cu consimțământ explicit, hotărârea
instanței este obligatorie pentru cei care au optat să participe, în
timp ce toate celelalte persoane potențial prejudiciate de aceeași
încălcare a normelor sau de o încălcare similară rămân
libere să introducă acțiuni în despăgubire în mod
individual. În modelul cu consimțământ implicit, pe de altă
parte, hotărârea este obligatorie pentru toate persoanele care
aparțin grupului definit, cu excepția celor care au ales în mod
explicit să se retragă. Modelul cu consimțământ explicit
este utilizat în majoritatea statelor membre care prevăd instrumentul
acțiunilor colective. Modelul cu consimțământ implicit este
utilizat în Portugalia, Bulgaria și Țările de Jos (în cadrul
tranzacțiilor judiciare colective), precum și în Danemarca, în cauze
clar definite ținând de protecția consumatorilor introduse sub
formă de acțiuni de reprezentare[37]. Un număr semnificativ de părți
interesate, în special întreprinderi, se opun vehement modelului cu
consimțământ implicit, argumentând că acesta este mai
susceptibil să dea naștere la abuzuri și că ar putea fi
neconstituțional în anumite state membre, sau cel puțin incompatibil
cu tradițiile juridice ale acestora. Pe de altă parte, anumite
organizații ale consumatorilor argumentează că în sistemele cu
consimțământ explicit s-ar putea să nu fie garantat accesul
efectiv la justiție al tuturor consumatorilor care au suferit un
prejudiciu[38]. În opinia acestora, este de dorit ca un sistem cu
consimțământ implicit să fie disponibil, cel puțin sub
forma unei opțiuni pentru cazuri adecvate și sub rezerva
aprobării de către instanță. După părerea Comisiei, ar trebui
asigurată o definire clară a grupului reprezentat, astfel încât
să se permită instanței să desfășoare procedurile
cu respectarea drepturilor tuturor părților, în particular ale
pârâtului. Sistemul cu consimțământ explicit
respectă dreptul unei persoane de a decide dacă participă sau
nu. Prin urmare, acest sistem protejează mai bine libertatea
părților de a alege dacă să ia sau nu parte la procedura
litigioasă. În acest sistem, valoarea litigiului colectiv este mai
ușor de stabilit, întrucât acesta ar fi egal cu suma tuturor cererilor
individuale. Instanța este mai în măsură să evalueze atât
temeinicia cauzei, cât și admisibilitatea acțiunii colective.
Sistemul cu consimțământ explicit garantează de asemenea că
hotărârea nu va fi obligatorie pentru alți reclamanți
potențial îndreptățiți care nu s-au înscris în procedura
respectivă. Sistemul cu consimțământ implicit
are implicații fundamentale referitoare la libertatea potențialilor
reclamanți de a hotărî dacă doresc să participe la litigiu.
Dreptul la o cale de atac eficientă nu poate fi interpretat în sensul împiedicării
unei persoane de a lua decizii (în cunoștință de cauză) în
privința propriei dorințe de a solicita sau nu despăgubiri. În
plus, este posibil ca un sistem cu consimțământ implicit să nu
fie compatibil cu obiectivul principal al acțiunilor colective, și
anume obținerea de despăgubiri pentru prejudiciul suferit, întrucât
aceste persoane nu sunt identificate, astfel încât despăgubirile acordate
nu vor ajunge la acestea. Prin urmare, Comisia consideră, în
recomandarea sa, că în cadrul european orizontal privind acțiunile
colective partea reclamantă ar trebui să fie alcătuită prin
mecanismul cu consimțământ explicit și că orice
excepție de la acest principiu, prevăzută prin lege sau prin hotărâre
judecătorească, trebuie să fie temeinic justificată de motive
legate de buna administrare a justiției. 3.5. Furnizarea eficace de
informații către potențialii reclamanți Informarea eficientă privind
acțiunile colective este o condiție esențială pentru
asigurarea faptului că cei care ar putea pretinde că au fost afectați
de un tip identic sau similar de presupusă încălcare pot afla de
posibilitatea de a se alătura unei acțiuni de reprezentare sau la o
acțiune de grup și, astfel, pot utiliza această modalitate de
acces la justiție. Pe de altă parte, nu poate fi trecut cu vederea
faptul că este posibil ca publicitatea (de exemplu, la posturile de
televiziune sau prin intermediul fluturașilor publicitari) cu privire la
intenția de a introduce o acțiune colectivă să aibă un
impact negativ asupra reputației pârâtului, ceea ce ar putea avea efecte
negative asupra situației sale economice. Există un consens în rândul
părților interesate cu privire la importanța normelor care
stipulează că o entitate reprezentantă are obligația
informării eficiente a membrilor potențiali ai grupului reprezentat.
Multe părți interesate sugerează faptul că instanța ar
trebui să aibă un rol activ în verificarea faptului că
această obligație a fost îndeplinită. În cadrul oricărui tip de acțiune
colectivă, orice norme referitoare la furnizarea de informații
către potențialii reclamanți ar trebui să păstreze un
echilibru între preocupările cu privire la libertatea de exprimare și
dreptul de a avea acces la informații și protecția reputației
pârâtului să fie protejată. Momentul și condițiile în care sunt
furnizate informațiile vor avea un rol important în asigurarea
menținerii acestui echilibru. 3.6. Interacțiunea dintre
acțiunile colective și asigurarea respectării legislației
la nivel public în anumite domenii de politică În ceea ce privește domeniile de
politică ale UE în care asigurarea respectării legislației de
către autoritățile publice joacă un rol important — precum
concurența, mediul, protecția datelor sau serviciile financiare —
majoritatea părților interesate consideră că sunt necesare
norme specifice pentru a reglementa interacțiunea dintre asigurarea
respectării legislației la nivel public și cel de la nivel
privat și pentru a proteja eficacitatea asigurării respectării
legislației de către autoritățile publice[39]. Acțiunile colective în despăgubire
din domeniile de politică reglementate sunt introduse, de regulă, în
urma unor decizii de constatare a încălcării legislației
adoptate de autoritățile publice și se bazează pe
constatarea unei încălcări, aceste decizii fiind adesea obligatorii
pentru instanțele civile în fața cărora a fost introdusă o
acțiune colectivă în despăgubire. De exemplu, în domeniul
concurenței, Regulamentul (CE) nr. 1/2003 prevede că, atunci când
instanțele naționale se pronunță cu privire la aspecte
legate de normele antitrust ale UE care fac deja obiectul unei decizii a
Comisiei, acestea nu pot lua decizii contrare deciziei adoptate de Comisie. În astfel de cazuri, scopul principal al
acțiunilor subsecvente este de a stabili dacă prejudiciul a fost
cauzat de încălcare și, în caz afirmativ, cine a fost prejudiciat
și care este cuantumul prejudiciului. Este necesar să se asigure faptul că
eficacitatea asigurării respectării legislației la nivel public
nu este pusă în pericol ca urmare a acțiunilor colective în
despăgubire sau a acțiunilor care sunt introduse în fața
instanțelor în perioada în care o investigație efectuată de
către o autoritate publică este încă în curs. De regulă,
acest lucru necesită existența unor norme privind accesul
reclamanților la documente obținute sau elaborate de către
autoritatea publică în cursul investigației sau a unor norme
specifice cu privire la perioade de prescripție care le permit
potențialilor reclamanți să introducă o acțiune
colectivă doar după ce autoritatea publică adoptă o decizie
în ceea ce privește încălcarea. Acest tip de norme nu numai că
protejează asigurarea respectării legislației la nivel public,
dar și facilitează adoptarea unor măsuri de reparare efective
și eficiente prin intermediul acțiunilor colective în
despăgubire. Concret, reclamanții dintr-o acțiune
subsecventă se pot baza într-o mare măsură pe rezultatele
asigurării respectării legislației la nivel public și,
astfel, evită contestarea sau o nouă contestare a anumitor aspecte.
Ar trebui să se țină seama în mod corespunzător de
caracteristicile specifice ale acțiunilor colective în despăgubire în
domeniile de politică în care asigurarea respectării legislației
de către autoritățile publice joacă un rol major, pentru a
atinge atât obiectivul de protecție a eficacității asigurării
respectării legislației de către autoritățile publice,
cât și cel al facilitării unor acțiuni colective private
eficace, în special sub forma acțiunilor colective subsecvente. 3.7. Asigurarea respectării
eficace a legislației în acțiunile colective transfrontaliere prin
intermediul normelor de drept internațional privat Conform principiilor generale de drept
internațional privat european, un litigiu colectiv cu implicații
transfrontaliere ar trebui să fie soluționat de către
instanța competentă desemnată pe baza normelor europene privind
competența judiciară, inclusiv a celor care prevăd alegerea
forului, pentru a se evita căutarea instanței celei mai favorabile.
Normele privind dreptul procedural civil european și legea aplicabilă
ar trebui să funcționeze eficient în practică pentru a asigura
coordonarea adecvată a procedurilor acțiunilor colective de la nivel
național în cazuri transfrontaliere. În ceea ce privește normele referitoare
la jurisdicție, multe părți interesate au cerut ca
acțiunile colective să fie abordate în mod expres la nivel european.
Opiniile diferă însă în ceea ce privește elementul de
legătură care ar fi de dorit să existe între instanță
și cauza respectivă. Un prim grup de părți interesate
pledează în favoarea adoptării unei noi norme prin care
competența în situațiile de acțiuni colective care implică
un număr mare de reclamanți să îi revină instanței
statului în care își au domiciliul majoritatea părților care susțin
că au fost prejudiciate și/sau în favoarea extinderii competenței
în cazul contractelor de consum la entitățile reprezentante care
introduc o cerere colectivă. O a doua categorie de părți
interesate susține că cel mai potrivit este ca în astfel de cazuri
competența să revină instanței statului în care își
are domiciliul pârâtul, deoarece este ușor de identificat și se
asigură astfel securitatea juridică. O a treia categorie de
părți interesate propune crearea unei secții specializate în
acțiunile colective transfrontaliere, în cadrul Curții de
Justiție a Uniunii Europene. În această privință, Comisia
consideră că normele în vigoare prevăzute de Regulamentul (CE)
nr. 44/2001 privind competența judiciară, recunoașterea și
executarea hotărârilor în materie civilă și comercială
(„Regulamentul Bruxelles I”)[40] ar trebui exploatate pe deplin. În lumina
experienței suplimentare dobândite privind cauzele transfrontaliere,
raportul care urmează a fi elaborat privind aplicarea Regulamentului
Bruxelles I ar trebui să abordeze asigurarea respectării eficace a
legislației în acțiunile colective transfrontaliere. În fine, unele părți interesate au
ridicat problema conform căreia, în temeiul normelor în vigoare ale UE
privind conflictul de legi[41],
o instanță căreia îi este înaintat un litigiu colectiv într-o
cauză care implică reclamanți din mai multe state membre ar
trebui să aplice, uneori, mai multe legi fondului acțiunii. Regula
generală în cauzele de răspundere delictuală este că legea
aplicabilă obligațiilor care decurg din delicte civile este
legislația țării în care s-a produs evenimentul care a dus la
apariția prejudiciilor. În ceea ce privește cauzele de
răspundere delictuală care privesc răspunderea pentru produsele
cu defect, legea aplicabilă este cea a reședinței obișnuite
a persoanei căreia i s-au adus prejudicii. În plus, în ceea ce
privește cauzele privind concurența neloială, legea
aplicabilă este legea țării în care relațiile în materie de
concurență sau interesele colective ale consumatorilor sunt sau este
probabil să fie afectate. Desigur, pot exista situații în care din
cauza normelor care reglementează conflictul de legi litigiile
transfrontaliere devin complexe, în special în cazul în care instanța
trebuie să aplice mai multe legi privind despăgubirile fiecărui
grup de persoane căruia i s-au adus prejudicii. Cu toate acestea,
până acum Comisia nu este convinsă că ar fi oportună
introducerea unei norme specifice pentru acțiunile colective care ar
impune instanței să aplice o lege unică într-o anumită
cauză. Acest lucru ar putea duce la incertitudine atunci când legea respectivă
nu este legea țării reclamantului. 3.8. Disponibilitatea
soluționării amiabile colective a litigiilor Părțile interesate sunt de acord
că soluționarea amiabilă a litigiilor le poate oferi
părților o modalitate de soluționare a litigiilor lor rapidă,
simplă și care implică cheltuieli reduse. De asemenea, prin
soluționarea amiabilă a litigiilor se poate reduce numărul
cazurilor în care se recurge la o acțiune judiciară. Prin urmare,
părțile la procedurile colective ar trebui să aibă
posibilitatea de a-și soluționa litigiile în mod colectiv în afara
instanței, fie prin intervenția unui terț (de exemplu, recurgând
la un mecanism cum ar fi arbitrajul sau medierea), fie fără o
intervenție de acest tip (de exemplu, soluționarea litigiului între
părțile vizate). Marea majoritate a părților
interesate, inclusiv întreprinderile mici și mijlocii (IMM-urile), sunt de
părere că soluționarea amiabilă colectivă a litigiilor
nu ar trebui să constituie un prim pas obligatoriu înainte de sesizarea
unei instanțe. Într-adevăr, această abordare ar putea duce la
costuri și întârzieri inutile și, în anumite situații, poate
chiar submina dreptul fundamental de acces la justiție[42]. Prin urmare, recurgerea la
soluționarea amiabilă colectivă a litigiilor ar trebui să
rămână voluntară, ținând seama în mod corespunzător de
legislația UE în vigoare în ceea ce privește soluționarea
alternativă a litigiilor. Cu toate acestea, judecătorii care trebuie
să se pronunțe în procedurile acțiunilor colective ar trebui
să poată avea posibilitatea să invite părțile să
recurgă la soluționarea amiabilă colectivă a litigiului
acestora[43]. Verificarea legalității rezultatului
soluționării amiabile colective a litigiilor și a caracterului
executoriu al acesteia este deosebit de importantă în cauzele colective,
deoarece nu toți membrii grupului care pretind că au suferit un
prejudiciu ca urmare a unei presupuse practici ilegale sunt întotdeauna în
măsură să participe direct la soluționarea amiabilă
colectivă a litigiului. Prin urmare, instanța ar trebui să
confirme rezultatul. Comisia le recomandă, de altfel, statelor membre
să procedeze astfel[44]. Prin urmare, Comisia consideră că
mecanismele de soluționare amiabilă pot avea un rol complementar
util. Pe baza măsurilor întreprinse deja în această direcție,
și anume adoptarea Directivei privind medierea, a directivelor privind
soluționarea alternativă a litigiilor în materie de consum și a
Regulamentului privind soluționarea online a litigiilor în materie de
consum, Comisia consideră că este un pas înainte util să le
recomande statelor membre să elaboreze mecanisme de soluționare
amiabilă colectivă a litigiilor[45].
3.9. Finanțarea
acțiunilor colective În cazul acțiunilor colective, costurile[46] suportate de obicei de către părțile implicate în
litigii civile ar putea fi destul de ridicate, în special atunci când
există mai mulți reclamanți. Lipsa de finanțare nu ar
trebui să limiteze accesul la justiție[47], dar, pe
de altă parte, mecanismele de finanțare disponibile pentru
acțiunile colective nu ar trebui să creeze stimulente pentru
introducerea abuzivă de acțiuni în justiție. 3.9.1. Finanțare din partea
terților Sprijinul financiar din partea unui terț
care nu este parte la procedură ar putea îmbrăca diferite forme.
Finanțarea directă de către terți a acțiunilor colective
este considerată un factor care poate duce la introducerea abuzivă de
acțiuni în justiție, cu excepția cazului în care este
reglementată în mod corespunzător. Asigurarea cheltuielilor de
judecată este considerată de unii ca fiind o asigurare mai neutră,
iar cea „ulterioară evenimentului” ar putea avea o anumită
relevanță pentru acțiunile colective. Onorariile condiționate de rezultate sau
onorariile în caz de câștig de cauză pentru serviciile juridice, care
nu acoperă doar reprezentarea, ci și acțiunile
pregătitoare, strângerea de probe și gestionarea generală a
cauzei constituie, în fapt, finanțare din partea terților.
Diversitatea soluțiilor adoptate în acest domeniu de statele membre
variază de la interdicție la acceptare. Unele părți
interesate consideră eliminarea onorariilor condiționate de rezultate
drept o măsură de protecție importantă împotriva
introducerii abuzive de acțiuni în justiție, în timp ce altele
consideră onorariile condiționate de rezultate drept o metodă
utilă de finanțare a acțiunilor colective. Finanțarea de către terți este
un domeniu care trebuie reglementat de așa manieră încât să
contribuie în mod proporțional la obiectivul de asigurare a accesului la
justiție. Prin urmare, în recomandarea Comisiei aceasta consideră
că finanțarea de către terți ar trebui să facă
obiectul anumitor condiții. Un sistem de finanțare de către
terți necorespunzător și netransparent prezintă riscul de a
încuraja introducerea abuzivă de acțiuni în justiție sau litigii
care nu servesc interesele superioare ale justițiabililor. 3.9.2. Finanțarea publică În cadrul consultării publice, unele
părți interesate, și anume organizațiile de consumatori
și unii juriști, s-au pronunțat în favoarea creării de
fonduri publice care să ofere sprijin financiar potențialilor
reclamanți în acțiunile colective. Cu toate acestea, având în vedere că
acțiunile colective ar fi o procedură care ar fi utilizată în
contextul unui litigiu civil dintre două părți, chiar dacă
una dintre acestea constă în mai mulți reclamanți, iar
descurajarea va fi un efect secundar al procedurii, Comisia nu consideră
că este necesar să recomande acordarea de sprijin direct din fonduri
publice, deoarece în cazul în care instanța constată că s-a
produs într-adevăr un prejudiciu, partea care a suferit prejudiciul va
obține despăgubiri de la partea căzută în pretenții,
inclusiv pentru cheltuielile de judecată ale acestora. 3.9.3. Principiul „cine pierde
plătește” Principiul conform căruia partea
căzută în pretenții ar trebui să suporte cheltuielile de
judecată este bine încetățenit în tradiția juridică
europeană, chiar dacă nu este prezent în fiecare jurisdicție a
Uniunii Europene, iar modul în care este aplicat diferă de la o
jurisdicție la alta. În cadrul consultării publice, toate
părțile interesate au fost de acord că principiul „cine pierde
plătește” ar trebui să se aplice acțiunilor colective.
Comisia nu are nicio îndoială asupra faptului că principiul „cine
pierde plătește” ar trebui să facă parte din abordarea
europeană privind acțiunile colective, astfel că recomandă
aplicarea acestui principiu în acțiunile colective[48]. 4. Concluzii Consultarea publică a Comisiei din 2011,
Rezoluția Parlamentului European din 2 februarie 2012 și
analizele efectuate de Comisie au făcut posibilă identificarea aspectelor
care să fie abordate în cadrul elaborării unui cadru orizontal
european pentru acțiunile colective în despăgubire. Principala
concluzie a Comisiei constă în faptul că este avantajos să se
urmeze o abordare orizontală în vederea evitării riscului de
elaborare a unor inițiative sectoriale ale UE necoordonate și pentru
a asigura o interfață cât mai compatibilă cu normele de
procedură naționale, în interesul funcționării pieței
interne. Având în vedere, pe de o parte, complexitatea,
iar, pe de alta, necesitatea de a asigura o abordare coerentă în materie
de acțiuni colective, Comisia adoptă, în paralel cu prezenta
comunicare, o recomandare întemeiată pe articolul 292 din TFUE care
sugerează principii comune orizontale privind acțiunile
colective din Uniunea Europeană care ar trebui respectate de către
toate statele membre. După adoptarea și publicarea recomandării
Comisiei, statele membre ar trebui să aibă la dispoziție doi ani
pentru a pune în aplicare principiile din recomandare în sistemele
naționale de acțiuni colective. Pe baza experienței practice
dobândite în urma aplicării recomandării, Comisia va analiza, la
patru ani de la publicarea recomandării, dacă ar trebui propuse
măsuri legislative suplimentare care să consolideze și să
întărească abordarea orizontală reflectată în prezenta
comunicare și în recomandare. Comisia va evalua în special punerea în
aplicare a recomandării și impactul acesteia asupra accesului la
justiție, asupra dreptului de a obține despăgubiri, asupra
necesității de a împiedica introducerea abuzivă de acțiuni
în justiție, asupra funcționării pieței unice, a economiei
Uniunii Europene și asupra încrederii consumatorilor. [1] A se vedea comunicarea Comisiei „Plan de acțiune
pentru punerea în aplicare a Programului de la Stockholm” COM(2010) 171
20.4.2010. A se vedea Programul de la Stockholm - o Europă deschisă
și sigură în serviciul cetățenilor și pentru
protecția acestora, adoptat de Consiliul European la 9.12.2009, JO C 115,
4.5.2010, p.1. [2] Regulamentul (CE) nr. 861/2007 de stabilire a unei
proceduri europene cu privire la cererile cu valoare redusă, JO L 199,
31.7.2007. [3] Regulamentul (CE) nr. 1896/2006 de instituire a unei
proceduri europene de somație de plată, JO L 399, 30.12.2006. [4] Directiva 2008/52/CE privind anumite aspecte ale
medierii în materie civilă și comercială, JO L 136, 24.5.2008. [5] Comunicarea Comisiei către Consiliu,Parlamentul
European și Comitetul Economic și Social European, „Strategia UE
pentru politica de protecție a consumatorilor 2007-2013 Mai multă putere
consumatorilor, bunăstare crescută și protecție
eficientă a acestora”, COM(2007)99 final, {SEC(2007)321}, {SEC(2007)322},
{SEC(2007)323}, 13.3.2007 și Comunicarea Comisiei către
Consiliu,Parlamentul European și Comitetul Economic și Social
European, „O agendă a consumatorului european – stimularea încrederii
și a creșterii economice”, COM(2012)225final,{SWD(2012) 132 final},
22.5.2012. [6] P7_TA(2013)0066 Soluționarea alternativă a
litigiilor, Comisia pentru piața internă și protecția
consumatorilor PE487.749 Rezoluție legislativă a Parlamentului
European din 12 martie 2013 privind propunerea de directivă a
Parlamentului European și a Consiliului privind soluționarea
alternativă a litigiilor în materie de consum și de modificare a
Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 și a Directivei 2009/22/CE
(Directiva privind SAL în materie de consum) [(COM(2011)0793 – C7-0454/2011–
2011/0373(COD)]. [7] P7_TA(2013)0065 Soluționarea online a litigiilor,
Comisia pentru piața internă și protecția consumatorilor
PE487.752 Rezoluție legislativă a Parlamentului European din 12
martie 2013 privind propunerea de Regulament al Parlamentului European și
al Consiliului privind soluționarea online a litigiilor în materie de
consum (Regulamentul privind SOL în materie de consum) [COM(2011)0794 –
C7-0453/2011– 2011/0374(COD)] (Procedura legislativă ordinară: prima
lectură) [8] Rezoluția Parlamentului European din 2 februarie
2012 privind „O abordare europeană coerentă în materie de
acțiuni colective în despăgubire”. [9] [de adăugat trimiterea la COM(2013)XXX, atunci când
aceasta va fi cunoscută] [10] Din punctul de vedere al Comisiei, recomandarea
orizontală și directiva specifică sectorului reprezintă un
„pachet” care, privit ca un întreg, reflectă o abordare echilibrată
aleasă în mod deliberat de către Comisie. Deși procedurile de
adoptare a celor două măsuri diferă, conform tratatelor,
modificări semnificative ale acestei abordări echilibrate ar face
necesară reanalizarea de către Comisie a propriei propuneri. [11] O autoritate publică poate avea de asemenea rolul de
reclamant sau de pârât într-un litigiu civil atunci când nu își
exercită competențele publice, ci acționează în temeiul
dreptului civil. [12] Cu excepția cazului în care este vorba de o
acțiune în despăgubire „subsecventă”, care necesită stabilirea
prealabilă de către o autoritate publică competentă, cum ar
fi o autoritate din domeniul concurenței, a unei încălcări. [13] Din acest motiv, nu este adecvat să se vorbească
de „persoane prejudiciate”, „prejudiciu” sau „încălcări ale normelor”
în contextul acțiunilor colective private înainte ca instanța să
hotărască faptul că s-a produs un prejudiciu prin
încălcarea unei anumite norme de drept. [14] Cercetări desfășurate în Germania au
arătat că circa 60 % dintre acțiunile (în încetare)
introduse de autoritățile sau asociațiile de protecție a
consumatorilor s-au soldat cu succes, într-o perioadă dată. Acest
procentaj este mare deoarece reclamanții își aleg cazurile cu
atenție. Cu toate acestea, în 40 % dintre cazuri instanța nu a
descoperit existența vreunei încălcări a normelor sau a vreunei
activități ilegale. A se vedea Meller-Hannich: Effektivität
kollektiver Rechtschutzinstrumente, 2010. [15] Directiva 2009/22/CE, JO L 110, 1.5.2009, p. 30. [16] Statele membre au pus în aplicare această
dispoziție acordând organizațiilor neguvernamentale calitate
procesuală pentru a contesta în instanță deciziile
administrative în chestiuni legate de mediu. [17] A se vedea, de exemplu, studiul din 2008 „Evaluarea
eficacității și eficienței mecanismelor de acțiune
colectivă în Uniunea Europeană", comandat de Comisia
Europeană și disponibil la adresa: http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/collective_redress_en.htm#Studies. [18] COM(2005) 672, 19.12.2005. [19] COM(2008) 165, 2.4.2008. [20] COM(2008) 794, 27.11.2008. [21] O formă de acțiuni colective de reprezentare a
fost înaintată de Comisie în propunerea sa de Regulament privind
protecția persoanelor fizice referitor la prelucrarea datelor cu caracter
personal și libera circulație a acestor date (Regulament general
privind protecția datelor). În acest caz, acțiunile întemeiate pe
încălcări ale protecției datelor ar putea fi introduse de orice
organism, organizație sau asociație care vizează protejarea
drepturilor și a intereselor persoanelor vizate în ceea privește
protecția datelor lor cu caracter personal, dacă acționează
în numele uneia sau mai multor persoane vizate [a se vedea COM(2012)11,
25.1.2012, articolul 73 alineatul (2) și articolul 76]. În aceste cazuri,
acțiunea este intentată în numele persoanelor vizate reprezentate
și numai dacă persoana are dreptul de a intenta ea însăși o
acțiune. [22] COM(2010) 135, 31.3.2010. [23] Aproape toate contribuțiile au constat în
răspunsuri uniforme trimise de cetățeni francezi și
germani. [24] La consultare au răspuns 15 state membre (AT, BG, CZ,
DE, DK, EL, FR, HU, IT, LV, NL, PL, PT, SE, UK). [25] Potrivit sondajului Eurobarometru din 2011, 79 %
dintre respondenții din cele 27 de state membre au declarat că ar fi
mai dispuși să își apere drepturile în instanță
dacă s-ar putea uni cu alți consumatori. Eurobarometru Flash,
„Atitudinile consumatorilor față de comerțul transfrontalier
și protecția consumatorului”, martie 2011. [26] Aceasta reprezintă o opinie exprimată de
majoritatea părților interesate, în special de către
întreprinderi. [27] Rezoluția Parlamentului European din 2 februarie 2012
privind „O abordare europeană coerentă în materie de acțiuni
colective în despăgubire” [2011/2089(INI)]. [28] Punctul 1 din rezoluție. [29] Punctul 5 din rezoluție. [30] Punctul 4 din rezoluție. [31] Punctul 7 din rezoluție. [32] Punctul 8 din rezoluție. [33] Punctul 15 din rezoluție. [34] Punctul 16 din rezoluție. [35] De exemplu, acțiunile subsecvente de reprezentare în
despăgubire aferente unor încălcări ale dreptului
concurenței care au fost stabilite de autoritățile competente. [36] A se vedea punctele (6)-(9) din recomandarea Comisiei. [37] Sistemul cu consimțământ implicit are două
avantaje, care explică de ce a fost introdus în anumite state membre: mai întâi,
acest sistem facilitează accesul la justiție în cazuri în care
prejudiciul individual este atât de mic, încât o parte dintre potențialii
reclamanți nu ar opta să participe la acțiunea în justiție.
Al doilea motiv este că acest tip de procedură îi conferă
pârâtului mai multă siguranță, întrucât hotărârea nu ar fi
obligatorie doar pentru cei care au ales să se retragă. [38] Organizația de protecție a consumatorilor Which?
din Regatul Unit a menționat experiența sa în cauza Replica
Football Shirts, în care o acțiune colectivă cu
consimțământ explicit (acțiune în despăgubire
subsecventă în domeniul concurenței) s-a soldat până la
urmă cu obținerea de despăgubiri doar pentru un număr
foarte mic dintre cei prejudiciați potrivit deciziei autorității
competente. [39] În domeniul concurenței, multe părți
interesate subliniază necesitatea protejării eficacității
programelor de clemență aplicate de către Comisie și de
către autoritățile naționale din domeniul concurenței
atunci când se asigură respectarea normelor UE în ceea ce privește
cartelurile. Alte aspecte menționate în mod frecvent în acest context sunt
faptul că deciziile autorităților naționale din domeniul
concurenței ar trebui să aibă efect juridic obligatoriu în ceea
ce privește acțiunile colective în despăgubire subsecvente
și stabilirea unor termene de prescripție pentru inițierea unor
astfel de acțiuni subsecvente. [40] Astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr.
1215/2012, care se va aplica de la 10 ianuarie 2015. JO L 351,
20.12.2012. [41] Regulamentele (CE) nr. 593/2008 privind legea
aplicabilă obligațiilor contractuale (Roma I), JO L 177,
4.7.2008, și (CE) nr. 864/2007 privind legea aplicabilă
obligațiilor necontractuale (Roma II), JO L 199, 31.7.2007. [42] Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene. [43] Acest lucru se întâmplă deja în cazul medierii în
litigiile transfrontaliere, în cazul cărora, în conformitate cu articolul
5 din Directiva 2008/52/CE privind anumite aspecte ale medierii în materie
civilă și comercială, instanțele la care a fost
introdusă o acțiune pot să invite părțile să
recurgă la mediere pentru a soluționa litigiul. [44] A se vedea punctul 30 din recomandarea Comisiei. În
litigiile transfrontaliere în materie civilă și comercială, în
temeiul Directivei 2008/52/CE, instanța conferă forță
executorie conținutului unui acord obținut în urma medierii, cu
excepția cazului în care fie conținutul acordului este contrar
dreptului statului membru în care este introdusă cererea, fie dreptul
acelui stat membru nu prevede posibilitatea conferirii acestuia un caracter
executoriu. [45] A se vedea punctele 27-30 din recomandarea Comisiei.
Directiva privind soluționarea alternativă a litigiilor nu
împiedică statele membre să mențină sau să
introducă proceduri de soluționare alternativă a litigiilor prin
care se soluționează în comun litigii identice sau similare între un
comerciant și mai mulți consumatori, permițând astfel elaborarea
de proceduri de soluționare alternativă a litigiilor. [46] Astfel de costuri includ taxele judiciare, remunerarea
reprezentanților legali, costurile de participare la ședințele
de judecată, costurile cu gestionarea generală a cauzei, cheltuieli
cu analizele efectuate de experți. [47] Sistemele naționale de asistență
juridică ar trebui utilizate în mod adecvat pentru a împiedica acest
lucru. [48] A se vedea punctul 15 din recomandarea Comisiei.