52012DC0042

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL ȘI COMITETUL REGIUNILOR O agendă de simplificare pentru CFM pentru perioada 2014-2020 /* COM/2012/042 final */


COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL ȘI COMITETUL REGIUNILOR

O agendă de simplificare pentru CFM pentru perioada 2014-2020

1. Introducere

La 29 iunie 2011, Comisia Europeană și-a prezentat viziunea asupra finanțelor UE pentru următorul cadru financiar multianual (CFM) 2014-2020[1], indicând obiectivele de politică urmărite și mijloacele de finanțare a acestora. Până la sfârșitul anului trecut, Comisia prezentase 57 de propuneri legislative specifice, care stabilesc modul în care vor fi direcționați efectiv banii UE pentru a răspunde preocupărilor cetățenilor, astfel cum au fost identificate în Strategia Europa 2020[2], punând accentul pe stimularea creșterii și pe crearea de locuri de muncă în Europa.

În contextul provocării legislative reprezentate de reînnoirea și îmbunătățirea performanțelor programelor de cheltuieli ale UE, la nivelul tuturor politicilor europene și cu implicarea tuturor instituțiilor europene și a statelor membre, Comisia a încercat să faciliteze accesul cetățenilor și al întreprinderilor la finanțarea UE . În același timp, Comisia trebuie să se asigure că banii UE sunt cheltuiți în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, ceea ce înseamnă că trebuie să existe proceduri și mecanisme financiare proporționale.

În comunicarea sa privind cadrul financiar multianual pentru perioada 2014-2020, Comisia a profitat de ocazie pentru a lansa o agendă ambițioasă de simplificare în toate domeniile vizate de viitorul CFM, ținând seama în prezenta comunicare de toate eforturile sale de până acum, de la Regulamentul financiar la cele 57 de propuneri de acte legislative. Prezenta comunicare se bazează pe consultări publice[3] și dă curs solicitărilor statelor membre și instituțiilor europene[4] de a reduce sarcina administrativă asupra beneficiarilor și actorilor care participă la procesul de cheltuieli și de a accelera furnizarea sprijinului financiar al Uniunii.

2. Procesul de simplificare

Uniunii Europene îi revine responsabilitatea nu numai de a se asigura, prin controale riguroase și evaluări eficace ale rezultatelor obținute, că fondurile sunt cheltuite în mod judicios, ci și de a lua măsuri care să răspundă nevoii de a simplifica programele sale de cheltuieli astfel încât să se reducă sarcina administrativă și costurile pentru beneficiarii fondurilor și pentru toți actorii implicați, în conformitate cu agenda Comisiei pentru o reglementare inteligentă[5]. Cu toate că s-au înregistrat progrese în ceea ce privește programele actuale[6], Comisia a propus un program mai ambițios de simplificare pentru viitor. Printre condițiile prealabile ale simplificării se numără claritatea obiectivelor și a instrumentelor, coerența normelor și securitatea juridică, existența unor proceduri și procese administrative simplificate și rapide în toate etapele - de la depunerea cererii la punerea în aplicare și la activitatea de raportare și de audit. În acest sens, Comisia a propus raționalizarea programelor din cadrul viitorului CFM și utilizarea unor mecanisme și proceduri de punere în aplicare simplificate.

Experiența a arătat că modificarea frecventă a normelor poate contribui, la rândul său, la reducerea securității juridice a beneficiarilor și poate crea instabilitate pentru administrațiile naționale și regionale. Procesul de învățare și adaptare necesită timp și resurse. Prin urmare, multe părți interesate care au susținut necesitatea simplificării au subliniat, de asemenea, faptul că o revizuire radicală a cadrului legislativ ar putea spori complexitatea gestionării. Având în vedere scopul urmărit, și anume acela de a asigura o tranziție lină de la o perioadă de programare la următoarea, propunerile Comisiei se concentrează asupra domeniilor în care poate fi realizată o simplificare în termeni concreți.

Cu toate acestea, simplificarea este, în ultimă instanță, o responsabilitate comună a instituțiilor UE și a statelor membre, ceea ce înseamnă că sunt necesare eforturi combinate pe toată durata procesului legislativ, atât în ceea ce privește dispozițiile generale din Regulament financiar, cât și normele sectoriale. Eforturile de simplificare depuse la nivelul UE nu vor fi pe deplin eficace decât dacă sunt însoțite de eforturi paralele la nivel național și subnațional, în special pentru domeniile de politică ce fac obiectul gestiunii partajate, care reprezintă cea mai mare parte din bugetul UE.

Procesul de simplificare nu se încheie odată cu adoptarea legislației. Comisia va urmări punerea în aplicare a actelor finale pentru a monitoriza modul în care vor funcționa în practică normele de simplificare și pentru a evalua și a cuantifica, pe cât posibil, efectul acestora pe teren, precum și pentru a propune modificarea normelor convenite la nivelul UE, dacă este necesar.

Agenda de simplificare se bazează pe doi piloni centrali:

– Regulamentul financiar

Regulamentul financiar conține normele și principiile financiare comune aplicabile în toate sectoarele. În cadrul primei etape a procesului de simplificare, în mai 2010[7], Comisia a lansat un proces de revizuire a Regulamentului financiar. Această propunere (ale cărei elemente principale sunt prezentate în anexă) a stabilit un cadru general clar de punere în aplicare, care acoperă toate modurile de gestiune (inclusiv un cadru comun pentru gestiunea partajată), creând norme specifice pentru instrumentele financiare inovatoare și premii. În ceea ce privește granturile gestionate direct de către Comisie, propunerea promovează în mod specific utilizarea unor metode simplificate de calculare a costurilor (cum ar fi sumele forfetare, ratele fixe și baremurile standard de costuri unitare), în conformitate cu profilul beneficiarilor și al acțiunilor în cauză; propunerea facilitează acceptarea costurilor declarate în conformitate cu „practicile contabile uzuale” ale beneficiarului și introduce proceduri simplificate pentru granturile cu o valoare redusă.

Este extrem de important să se continue negocierile și să se ajungă la un acord între Parlamentul European și Consiliu cât mai curând posibil, având în vedere rolul central al Regulamentului financiar, care servește drept referință pentru alte norme sectoriale specifice.

– Propuneri legislative sectoriale

Propunerile legislative sectoriale ale Comisiei pentru perioada de după 2013 dezvoltă și completează procesul de simplificare prin raționalizarea programelor și a instrumentelor de cheltuieli pentru toate domeniile de politică ale UE. Aceste propuneri sporesc gradul de armonizare a normelor de finanțare, îmbunătățesc lizibilitatea și transparența normelor pentru a spori securitatea juridică și introduc o serie de măsuri de simplificare practice specifice, inclusiv măsuri de control mai proporționale, adaptate mediului de risc și menite să furnizeze asigurări rezonabile la un cost rezonabil. Simplificarea poate lua mai multe forme: reducerea diversității normelor între diferitele instrumente, măsuri care să simplifice evaluarea performanțelor, posibilitatea de a alege modalități care sunt adaptate unor situații specifice, cerințe mai proporționale de control și de raportare, utilizarea pe scară largă a instrumentelor de e-guvernanță.

În elaborarea propunerilor sale, Comisia s-a străduit să reducă sarcina administrativă asupra cetățenilor și întreprinderilor din UE și să faciliteze accesul acestora (în special al IMM-urilor) la fonduri, având în vedere că acest lucru va contribui în mod specific la creșterea economică și la ocuparea forței de muncă. Propunerile Comisiei includ, de asemenea, măsuri pentru o administrație mai modernă, mai flexibilă și mai eficientă, ceea ce ar trebui să aibă un impact asupra atractivității programelor și să îmbunătățească rezultatele acestora. Prin urmare, unele propuneri reduc sarcina administrativă asupra beneficiarilor, în timp ce altele pot limita costurile suportate de către administrație la nivelul UE, la nivel național și regional. În plus, simplificarea poate contribui, de asemenea, la asigurarea unei mai mari transparențe și răspunderi și a unui grad mai mare de asigurare prin reducerea erorilor.

Comisia a răspuns apelurilor în favoarea simplificării lansate de utilizatorii programelor UE, de către statele membre și de instituțiile UE prin includerea unor măsuri de simplificare în propunerile sale generale din cadrul CFM și în bazele juridice sectoriale aferente. În cursul procesului legislativ și al punerii ulterioare în aplicare a programelor în cauză, Comisia va veghea în special pentru a se asigura că măsurile de simplificare rămân o prioritate, astfel încât avantajele simplificării să se răsfrângă, în ultimă instanță, asupra beneficiarilor. Este important, de asemenea, ca impactul acestor măsuri de simplificare să fie evaluat și, dacă este posibil, cuantificat de îndată ce acestea au fost aplicate pe deplin pe teren.

3. Raționalizarea programelor

Politicile și programele de cheltuieli ale Uniunii Europene s-au dezvoltat progresiv de-a lungul anilor, urmând evoluția în mai multe etape a responsabilităților Uniunii, reflectată în revizuirile succesive ale tratatului. În trecut, conceperea programelor era ghidată în special de noile imperative politice. Așa a rezultat actuala structură legislativă, destul de eterogenă, caracterizată de o multitudine de programe, instrumente și proceduri de o mare complexitate și prezentând, uneori, diferențe între programe. Noul cadru financiar reprezintă o oportunitate unică pentru a raționaliza programele UE care beneficiază de sprijin financiar de la buget. Măsurile de raționalizare menționate în cele ce urmează ar trebui să faciliteze depunerea și gestionarea cererilor de asistență financiară și să reducă sarcina administrativă asupra solicitanților de asistență și asupra beneficiarilor.

3.1. Reducerea numărului de programe

Pentru a remedia această abordare fragmentată și pentru a evolua în direcția unor programe mai integrate, Comisia a propus simplificarea structurii mecanismelor de finanțare ale UE în mai multe domenii de politică, prin examinarea sistematică a oportunității existenței unor programe separate. Acest lucru a condus la reducerea cu 22 de programe a numărului de programe financiare ale UE propuse. Reunirea în pachete coerente a programelor și subprogramelor care sunt în prezent separate ar trebui să contribuie la sporirea eficienței și simplificării, atât pentru destinatarii fondurilor UE, cât și pentru administrațiile implicate. Acest lucru va permite vizarea cu preponderență a unor activități mai concentrate și consolidarea sinergiilor între diferitele programe. Reducerea numărului de programe și de instrumente ar trebui să faciliteze, de asemenea, raționalizarea metodelor și procedurilor de punere în aplicare și să asigure o mai bună înțelegere a normelor, facilitând astfel accesul la programe și accelerând punerea lor în aplicare în beneficiul cetățenilor și al întreprinderilor.

Această abordare a fost propusă de Comisie în următoarele domenii: cercetare și inovare, afaceri maritime și pescuit, justiție și drepturi fundamentale, afaceri interne, educație și cultură, ocuparea forței de muncă și afaceri sociale, vamă și impozitare și protecția civilă.

3.2. Ameliorarea coerenței și clarității normelor

Complexitatea programelor a fost accentuată de tendința de a prevedea dispoziții speciale de însoțire a diferitelor instrumente. Prin urmare, actele legislative și sistemele de gestiune și de control au devenit din ce în ce mai complicate, dând naștere unui sentiment de insecuritate în rândul solicitanților și încetinind și mai mult procesele de adoptare și de punere în aplicare. Pentru a inversa această tendință, este necesar să se revină la un set comun de principii de bază în loc să se adopte o abordare „personalizată” în fiecare sector. Propunerile Comisiei arată că acest lucru se poate realiza fără un impact negativ asupra obiectivelor de politică. De exemplu, în conformitate cu strategia sa antifraudă, Comisia a propus dispoziții uniforme de combatere a fraudei pentru toate programele de cheltuieli.

– Regulamentul financiar

Principiile și normele comune sunt stabilite în Regulamentul financiar, astfel cum se prevede la articolul 322 din tratat. Regulamentul financiar vizează întregul proces, de la planificarea și gestionarea bugetului la executarea și controlul său. Asigurarea coerenței normelor sectoriale specifice cu cadrul general al Regulamentului financiar reprezintă în sine o formă importantă de simplificare. Pentru a asigura această coerență, Comisia a propus, în instrumentele sale sectoriale:

· în majoritatea cazurilor, o simplă trimitere la normele orizontale din Regulamentul financiar, evitând astfel repetarea dispozițiilor, care ar putea submina obiectivul armonizării;

· limitarea normelor speciale la strictul necesar și însoțirea fiecărei propuneri de norme diferite (după caz) cu o justificare corespunzătoare, în conformitate cu prevederile Regulamentului financiar.

Respectarea acestor reguli și proceduri comune privind aspecte precum condițiile de eligibilitate, raportarea, monitorizarea și controlul, termenele sau modalitățile de audit între diferitele programe de finanțare va facilita accesul la finanțare și va contribui la reducerea sarcinii administrative prin reducerea la minimum a intervalului de timp petrecut de beneficiarii potențiali pentru a se familiariza cu cerințele de aplicare și, astfel, va contribui la accelerarea acordării grantului și a plății.

– Reunirea diferitelor instrumente într-un singur cadru

În cazul în care nu este posibil să se apeleze numai la normele orizontale din Regulamentul financiar, de exemplu ca urmare a diferitelor tipuri de beneficiari și de moduri de punere în aplicare, trebuie să se prevadă într-un act legislativ-cadru norme comune complementare care să acopere mai multe instrumente și programe de finanțare. Acest lucru va asigura o mai mare coerență și coordonare intersectorială, precum și potențiale sinergii. Ca urmare a acestei abordări, Comisia a propus:

· reunirea celor trei surse principale de finanțare pentru cercetare și inovare și pentru dezvoltare tehnologică [cel de Al 7-lea program-cadru în curs, partea de inovare a actualului program pentru competitivitate și inovare, precum și Institutul European de Inovare și Tehnologie (EIT)] în cadrul unui singur cadru strategic comun pentru cercetare și inovare în contextul Programului-cadru Orizont 2020, căruia i se vor aplica norme comune privind participarea și diseminarea;

· stabilirea mecanismului Conectarea Europei (MCE), un instrument unic pentru investițiile de infrastructură prioritare ale UE, care aplică un singur set de norme pentru finanțarea proiectelor pentru toate rețelele de transport, energie și telecomunicații;

· stabilirea unor norme comune, care să vizeze abordarea programării și a coordonării strategice [inclusiv un cadru strategic comun (CSF) unic], normele de eligibilitate, crearea de instrumente financiare, dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității și alte câteva domenii, pentru Fondul european de dezvoltare regională (FEDER), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și viitorul Fond european pentru pescuit și afaceri maritime (EMFF);

· stabilirea unui instrument comun pentru Fondul pentru azil și migrație și pentru toate componentele Fondului pentru securitate internă, care să stabilească principiile de asistență, programarea și mecanismul de raportare, normele de gestiune financiară și de control și dispozițiile de monitorizare și evaluare aplicabile ambelor fonduri;

· prevederea unui instrument orizontal care să stabilească norme și proceduri comune pentru punerea în aplicare a instrumentelor de acțiune externă ale Uniunii.

Prin aceste propuneri, se pune la dispoziția părților interesate și a beneficiarilor asistenței UE un set coerent de programe complementare care permit o „specializare inteligentă”, aceștia nemaitrebuind să se confrunte cu o multitudine de sisteme și norme diferite care se suprapun parțial. O mai mare armonizare a normelor de eligibilitate și a mecanismelor de coordonare va constitui un pas important în sensul unei transpuneri mai integrate a politicilor UE pe teren.

– Integrare        

Integrarea priorităților (cum ar fi eficiența resurselor, schimbările climatice, mediul și asigurarea securității aprovizionării cu energie și a eficienței energetice, IMM-urile) în diferitele programe constituie o abordare eficace, care recunoaște faptul că aceeași acțiune poate și ar trebui să urmărească obiective complementare diferite în același timp. Integrarea promovează sinergiile în utilizarea fondurilor pentru diverse priorități și va conduce la o mai mare coerență, simplificare și rentabilitate a cheltuielilor. Acest lucru va permite reafirmarea caracterului prioritar al obiectivelor de politică în domenii precum combaterea schimbărilor climatice, mediul și energia în cadrul politicilor Uniunii. De exemplu, în vederea îndeplinirii obiectivelor Strategiei Europa 2020, acțiunile de atenuare a efectelor schimbărilor climatice și de adaptare la acestea vor fi plasate în centrul tuturor programelor principale ale UE: în cadrul politicii de coeziune, al politicii energetice și a transporturilor, al politicii de cercetare și inovare, al politicii agricole (prin ecologizarea plăților directe către agricultori) și al politicii de dezvoltare rurală. Urmărirea cheltuielilor legate de acțiunile climatice va fi integrată în metodologia de măsurare a performanțelor utilizată pentru programele UE. De asemenea, prioritățile politicii de mediu vor fi integrate în politicile menționate anterior, precum și în instrumentele de finanțare a politicii maritime și de pescuit a UE și în programele de asistență externă. Se va asigura eficacitatea diferitelor programe de cheltuieli printr-o monitorizare atentă a rezultatelor obținute.

3.3. Punerea accentului pe obiective prioritare clare și pe indicatori

Evaluarea progreselor și a impactului politicilor UE este un domeniu care este, în mod inerent, complex, dar care este esențial pentru a asigura buna gestiune financiară a fondurilor UE, transparența și răspunderea. În timp ce planificarea, monitorizarea și evaluarea sunt deja parte integrantă a gestionării bugetului UE, evaluarea impactului intervențiilor UE reprezintă în continuare o provocare, atât la nivelul UE, cât și la nivel național. Prin urmare, Comisia a propus o serie de măsuri pentru a facilita aceste sarcini la toate nivelurile.

Au fost definite obiective prioritare clare în propunerile Comisiei la două niveluri:

· obiectivele generale descriu contribuția programului la obiectivele prioritare ale UE, astfel cum au fost definite în Strategia Europa 2020;

· obiectivele specifice, care sunt limitate ca număr, oferă claritate și se concentrează asupra intervențiilor, precum și asupra unei mai mari transparențe în ceea ce privește rezultatele care trebuie obținute, precum și beneficiile concrete pentru cetățenii europeni.

Alocarea unor resurse limitate face necesară alegerea responsabilă a unui număr limitat de priorități de politică, pentru care UE poate garanta o valoare adăugată reală. Prevederea unor obiective clar prioritare contribuie, astfel, la concentrarea resurselor asupra acelor domenii prioritare în care fondurile UE pot oferi efectiv beneficii concrete cetățenilor europeni[8] și la evitarea suprapunerilor între programele și acțiunile UE realizate de statele membre. Programe precum Orizont 2020 sau mecanismul Conectarea Europei sunt concepute pentru a oferi o serie de avantaje clare, la nivel european, în domeniul cercetării și inovării, precum și pentru infrastructurile europene esențiale care nu sunt vizate de programele naționale și care se concentrează asupra unor domenii care sunt esențiale pentru competitivitatea și potențialul de creștere al Europei.

3.4. Utilizarea unor instrumente simplificate pentru luarea deciziilor

Simplificarea poate fi îmbunătățită prin folosirea unor instrumente flexibile și ușor adaptabile, cum ar fi actele delegate și actele de punere în aplicare, asigurându-se totodată securitatea juridică pentru toate părțile interesate.

În conformitate cu echilibrul instituțional introdus de Tratatul de la Lisabona[9], Comisia va avea, prin urmare, competența de a adopta acte delegate pentru a completa sau modifica elemente neesențiale ale actului legislativ de instituire a normelor esențiale ale programelor de cheltuieli și acte de punere în aplicare pentru punerea în aplicare a acestora, de exemplu pentru adoptarea programelor anuale de lucru/deciziilor de finanțare. Aceste instrumente juridice permit Comisiei să adapteze mai ușor executarea programelor în funcție de schimbări și să răspundă mai prompt la nevoile beneficiarilor, fără să afecteze elementele esențiale ale actului legislativ și acordând o atenție corespunzătoare drepturilor de control ale statelor membre și monitorizării de către Parlamentul European.

Comisia a raționalizat, de asemenea, instrumentele optând pentru regulamente mai degrabă decât pentru decizii. Regulamentele prevăd norme uniforme în întreaga Uniune, garantând același nivel de drepturi și de obligații pentru beneficiari.

4. Mecanisme și proceduri simplificate de punere în aplicare 4.1. Norme clare și coerente privind eligibilitatea costurilor

Simplificarea normelor de eligibilitate a costurilor presupune depunerea de eforturi concertate atât la nivelul Regulamentului financiar, prin dispoziții care să fie mai adaptate practicilor uzuale ale beneficiarilor, cât și la nivelul programelor de cheltuieli, prin asigurarea coerenței cu Regulamentul financiar și valorificarea la maximum a măsurilor pe care le conține.

În ceea ce privește Regulamentul financiar, s-a acordat prioritate stabilității și conformității cu principiile de bază aplicabile fondurilor UE, inclusiv principiul bunei gestiuni financiare, ținând seama, totodată, de punctul de vedere al beneficiarilor.

În cazul în care beneficiile financiare nu ar putea fi compensate de volumul de muncă administrativă pe care îl presupune finanțarea pentru beneficiari, Comisia propune introducerea unor măsuri corective. De exemplu, ca regulă generală, dobânda generată de prefinanțarea plătită în conturile bancare ale beneficiarilor nu ar mai fi datorată UE. Prin această măsură, beneficiarii nu vor fi obligați să deschidă și să gestioneze conturi bancare purtătoare de dobânzi separate pentru fondurile UE. Se propune, de asemenea, să se permită beneficiarilor să ajungă mai ușor la beneficiarii finali (de exemplu cadre universitare, refugiați, ONG-uri locale), prin intermediul subcontractării granturilor, în cazul în care acesta este scopul principal al acțiunii, de exemplu în cazul acțiunilor de mobilitate transnațională, în conformitate cu obiectivele prevăzute de programele Uniunii.

Mai mult, noul regulament financiar propune măsuri care vor facilita participarea rețelelor, a grupurilor sau a altor întreprinderi comune la programele UE, acestea reprezentând, în anumite cazuri, cea mai mare parte a populației țintă. Așa se întâmplă, de exemplu, în cazul clusterelor din domeniul transporturilor sau al inovării, în care costurile suportate de entitățile afiliate vor fi considerate eligibile pentru rambursare fără să se impună membrilor clusterului toate obligațiile asociate unui beneficiar.

Acesta este motivul pentru care Comisia, atunci când și-a prezentat propunerile, a acordat o atenție deosebită coerenței și armonizării, asigurându-se că au fost introduse norme specifice în propunerile de programe noi numai în cazul în care acestea erau deja aplicabile (de exemplu, eligibilitatea contribuțiilor în natură în cadrul programelor de cercetare) și justificate în mod corespunzător de natura acțiunilor sau a beneficiarilor care urmau să fie sprijiniți. S-a renunțat la dispozițiile care creau obligații și o sarcină administrativă disproporționată pentru beneficiari, cum ar fi anumite norme privind achizițiile pentru punerea în aplicare a contractelor atribuite în cadrul programului de învățare pe tot parcursul vieții.

În cazul în care există deja norme sectoriale specifice, Comisia a propus norme de eligibilitate mai clare, mai simple și mai coerente, de exemplu normele comune pentru fondurile CSF și normele privind participarea în domeniul cercetării și inovării. A fost acordată o atenție deosebită posibilității de a menține sistemele actuale, pentru a îmbunătăți securitatea juridică, dar și pentru a îmbunătăți armonizarea cu sistemele UE și naționale existente.

4.2. Modele simplificate de granturi

Comisia propune să valorifice experiența dobândită în ultimii ani în ceea ce privește formele simplificate de granturi (sume forfetare, baremuri standard de costuri unitare, finanțare forfetară) și să dezvolte și mai mult aceste sisteme de finanțare. Aceste sisteme au un potențial considerabil de a diminua sarcina administrativă asupra tuturor părților implicate prin reducerea cerințelor de raportare financiară în cazul ratelor forfetare sau chiar prin înlocuirea acestora prin raportări privind realizările și rezultatele obținute în cazul baremurilor standard de costuri unitare și al sumelor forfetare. Acest lucru ar trebui să permită beneficiarilor să se concentreze asupra punerii în aplicare corespunzătoare a acțiunii. Pentru a extinde utilizarea acestor forme simplificate de finanțare:

– au fost eliminate din Regulamentul financiar normele care au un puternic efect disuasiv, cum ar fi plafonul de 25 000 EUR pentru valoarea unitară a sumelor forfetare și cerința de a stabili sumele și de a le actualiza la fiecare doi ani prin decizie a Comisiei. Acum se propune ca doar recurgerea la aceste forme simplificate de finanțare și stabilirea metodei de calcul (și nu sumele efective) să fie hotărâte la nivelul Comisiei. Nu este necesară nicio decizie prealabilă a Comisiei în cazul granturilor cu o valoare redusă și cu riscuri reduse, deoarece acestea pot fi stabilite de către ordonatorul de credite prin delegare;

– Comisia sugerează, de asemenea, introducerea unei abordări alternative adaptate în funcție de beneficiari pentru a stabili costurile simplificate pe baza datelor istorice ale fiecărui beneficiar, în loc să se bazeze pe date statistice pentru fiecare tip de acțiune sau pentru categorii largi de beneficiari. Acest sistem, care poate implica un volum mai mare de muncă pentru Comisie în ceea ce privește prelucrarea, ar trebui să simplifice considerabil sarcina care revine beneficiarilor și ar trebui să fie mai bine adaptat la nevoile unui proiect specific. Această metodă a fost deja testată cu succes în cazul organismelor de standardizare, pentru care procesul de simplificare intră într-o nouă etapă prin adoptarea principiului general al plății granturilor sub forma unor sume forfetare în momentul îndeplinirii obiectivelor specifice de performanță[10].

– Premiile ar trebui să fie abordate într-o secțiune distinctă consacrată acestora în noul Regulament financiar, ca recunoaștere a faptului că reprezintă forma supremă a unei gestionări simplificate a fondurilor Uniunii, bazată pe realizări și axată exclusiv pe rezultate, și nu pe controlul intrărilor.

– Regulamentul financiar revizuit va permite, de asemenea, beneficiarilor să declare costurile în conformitate cu practicile lor contabile uzuale în materie de costuri, sub rezerva respectării unor condiții minime care sunt concepute pentru a se aplica majorității practicilor[11], în conformitate cu principiul acceptării costurilor medii de personal care este deja prevăzut în programele-cadru de cercetare anterioare.

Comisia se angajează să ofere proceduri mai puțin oneroase pentru a se asigura că entitățile care aduc o valoare adăugată importantă pentru politicile Uniunii nu sunt descurajate să solicite finanțare din partea Uniunii, chiar dacă au resurse administrative sau capacități financiare limitate. Pentru aceasta este necesar să se reducă birocrația nu numai în timpul punerii în aplicare a granturilor, ci și în stadiul cererilor de propuneri. Comisia, prin urmare, va menține la minimum numărul documentelor justificative necesare pentru a demonstra că solicitantul nu se află într-o situație de excludere sau, în cazul granturilor cu o valoare mică, că îndeplinește criteriile Comisiei referitoare la statutul juridic, capacitatea operațională și financiară. În plus, garanțiile de prefinanțare, a căror obținere și gestionare este costisitoare, ar fi necesare numai în cazul unui risc justificat. Acest lucru va reduce în mod semnificativ sarcina administrativă asupra solicitanților în unele cazuri, de exemplu în cazul prevăzut în fondul extins de garantare (în Orizont 2020), ceea ce face inutile garanțiile de prefinanțare în cadrul acestui program.

În mod similar, cerința privind reducerea progresivă a numărului de granturi operaționale și de norme nonprofit ar urma să fie revizuită pentru a face mai atractive fondurile Uniunii, asigurându-se, totodată, o bună gestiune financiară.

Aceste măsuri generale de simplificare vor fi reflectate în propunerile de programe de cheltuieli, care vor face pur și simplu o trimitere la normele generale din Regulamentul financiar. Norme similare au fost încorporate în mod explicit în normele comune pentru fondurile CSF, în timp ce dispozițiile generale aplicabile politicii de coeziune prevăd un plan comun de acțiune, care constituie o prelungire a actualului sistem de costuri simplificate și un instrument axat pe rezultate. Cu toate acestea, pentru a fi eficace pe teren pentru scopurile administrațiilor, ale partenerilor de punere în aplicare și ale beneficiarilor, în cazul unor măsuri de simplificare vor fi necesare acțiuni suplimentare din partea Comisiei sau a statelor membre. De exemplu, acesta este cazul atunci când utilizarea metodelor simplificate privind costurile nu este obligatorie, ci facultativă.

4.3. Raționalizarea procedurilor de achiziții

Propunerea de Regulament financiar a Comisiei reduce sarcina administrativă pentru participanții la o procedură de achiziții din două puncte de vedere principale.

În primul rând, obligația de a prezenta documente justificative (de exemplu, un bilanț) poate fi suspendată în cazul în care au fost deja prezentate dovezi privind o altă procedură de achiziții.

În al doilea rând, garanțiile privind prefinanțarea nu vor mai fi necesare peste un anumit prag, dar vor trebui să facă obiectul unei evaluări a riscurilor. Această modificare urmărește în special să răspundă dificultăților IMM-urilor de a obține garanții bancare, deoarece băncile cer adesea IMM-urilor să depună o sumă echivalentă în numerar într-un cont blocat, ceea ce privează prefinanțarea de obiectul său, acela de a furniza contractantului fonduri în plus față de activele sale curente în scopul de a face mai ușoară pentru acesta începerea executării contractului. Comisia estimează că, prin această măsură, beneficiarilor li se vor cere mai puține garanții, iar riscurile vor fi suficient de controlate pentru a asigura buna gestiune financiară.

4.4. Tranziția la e-guvernanță

Regulamentul financiar permite deja în mod explicit depunerea pe cale electronică a propunerilor de granturi. Unele acte de bază merg și mai departe în ceea ce privește schimbul sistematic de date electronice. Propunerile privind politica de coeziune prevăd în mod special crearea cu titlu obligatoriu a unui sistem de schimb de date electronice și de gestionare de date electronice între administrație și beneficiari[12], care va atenua sarcina administrativă asupra beneficiarilor, permițându-le acestora să depună documentele necesare o singură dată.

Propunerea Comisiei privind Orizont 2020 prevede, de asemenea, posibilitatea de a face schimb de documente, inclusiv de rapoarte, precum și posibilitatea semnării acordurilor de grant prin intermediul unui sistem electronic securizat unic, pus la dispoziție de către Comisie.

În ceea ce privește achizițiile publice, propunerea de nouă directivă privind modernizarea prevede o relaxare a cerințelor juridice actuale privind depunerea electronică a ofertelor (semnătura electronică). Această posibilitate ar putea să simplifice considerabil crearea unui sistem electronic pentru depunerea ofertelor pentru autoritățile contractante din statele membre, care să includă și alte elemente în afară de anunțurile electronice existente și de publicarea online a documentelor aferente procedurii de achiziții.

4.5. Un control mai proporționat și mai eficient din punctul de vedere al costurilor

Buna gestiune financiară prevede obligația ca strategia de control elaborată pe baza elementelor simplificate descrise anterior să asigure o mai mare eficacitate, economicitate și eficiență a controalelor. Combinarea instrumentelor oferite de noua legislație, împreună cu o strategie de control care direcționează acțiunile de control în acele domenii în care există riscurile cele mai mari ar trebui să ofere contribuabilului european o asigurare suficientă, permițând totodată beneficiarilor să se concentreze asupra obiectivelor de politică.

În special, gama mai largă de posibilități oferită de Regulamentul financiar revizuit a permis Comisiei să prezinte propuneri care sunt mai bine adaptate beneficiarilor și altor părți interesate decât înainte, garantându-se faptul că fondurile UE pot fi acordate într-un mod clar, ușor de înțeles și simplu de aplicat. O consecință a acestei abordări este probabilitatea desfășurării unor controale mai proporționale și mai eficiente din punctul de vedere al costurilor. De exemplu:

– în cadrul politicii agricole comune, schema propusă privind micii agricultori ar elibera o proporție importantă din beneficiari (până la 30 %) de sarcina administrativă asociată unor cerințe detaliate, fără să mărească, în schimb, riscurile financiare pentru Uniune. Propunerea de reformă prevede, de asemenea, ca numărul controalelor la fața locului să poată fi redus, cu condiția ca sistemul de control al statului membru în cauză să funcționeze în mod corespunzător și ca rata de eroare la nivelul beneficiarilor să fie suficient de scăzută. În cadrul politicii de coeziune, operațiunile cu o valoare aflată sub 100 000 EUR nu pot fi auditate decât o dată înainte de închiderea anuală. Alte operațiuni nu pot fi auditate decât o dată pe an, cu excepția cazurilor în care există un risc specific de nereguli și fraudă. Organismele de audit vor fi în măsură să își reducă activitatea de audit în cazul în care sistemele sunt solide, iar Comisia, la rândul său, poate hotărî să își limiteze auditurile în cazul în care se poate baza pe opinia organismului de audit;

– au fost prevăzute dispoziții specifice pentru a reduce sarcina asociată activității de audit și control în cazul beneficiarilor de dimensiuni foarte mici și al operațiunilor din cadrul politicii de coeziune, inclusiv prin limitarea auditurilor repetitive și o abordare a controalelor bazată pe riscuri, care să țină seama de volumul finanțării UE în cauză;

– Orizont 2020, care integrează de asemenea abordările descrise anterior, ar avea de câștigat în special de pe urma posibilității oferite beneficiarilor de a aplica practicile lor contabile uzuale, cu respectarea unor condiții minime, menite să se aplice majorității acestor practici, ceea ce ar reduce considerabil proporția din sarcina administrativă reprezentată de pregătirea declarațiilor de cheltuieli.

Pentru a se asigura că simplificarea nu dă naștere unui risc sporit de eroare, Comisia a ținut seama de necesitatea de a propune măsuri echilibrate între costurile și beneficiile controlului și nivelul preconizat de nerespectare a cerințelor normative, astfel cum sugera Curtea de Conturi în avizul său nr. 1/2010. În special, Comisia a obținut rezultate în ceea ce privește următoarele provocări identificate de Curte: îmbunătățirea conceperii schemelor de finanțare pentru a consolida mecanismele de gestiune și de control, simplificarea schemelor de grant asigurând totodată realizarea obiectivelor de politică și stabilirea unor criterii de referință adecvate pentru evaluarea gestionării riscurilor, care să țină seama de costurile și beneficiile controalelor.

Aceste elemente sunt menite să permită Parlamentului European și Consiliului să examineze consecințele probabile ale opțiunilor lor normative asupra acestor parametri și, prin urmare, să permită Comisiei să își adapteze mai bine sistemele de control la riscurile identificate. Se preconizează că simplificarea va reduce probabilitatea producerii de erori ca urmare a neclarității sau neînțelegerii cerințelor de eligibilitate sau a politicilor contabile, așa cum s-a întâmplat frecvent în trecut.

5. Concluzii și etapele următoare

Simplificarea și buna definire a utilizării fondurilor UE sunt elemente necesare și eficace pentru a impulsiona Strategia Europa 2020 și pentru a utiliza bugetul UE ca mijloc de a promova politici care stimulează creșterea și crearea de locuri de muncă. La elaborarea propunerilor pentru noile programe pentru perioada 2014-2020, Comisia a ținut seama de necesitatea ierarhizării priorităților, a aducerii unei valori adăugate, a reducerii sarcinii administrative și a asigurării unei calități ridicate a cheltuielilor. Comisia a ținut seama cu multă seriozitate de aceste preocupări, care sunt extrem de importante pentru cetățeni și pentru întreprinderi, în contextul unor presiuni tot mai puternice asupra cheltuielilor publice. Această abordare ar trebui să valorizeze pe deplin potențialul oportunităților oferite de fondurile EU și ar trebui să sporească eficiența programelor de cheltuieli. Informații detaliate privind măsurile propuse sunt furnizate în fișele de politică anexate.

În următoarele luni, cele două ramuri ale autorității legislative, Parlamentul European și Consiliul, vor începe negocieri interinstituționale cu privire la propunerile Comisiei, deschizând astfel calea adoptării actelor legislative. Pe tot parcursul procesului legislativ, obiectivul simplificării trebuie să rămână un principiu central și trebuie asigurat echilibrul just între obiectivele de politică, mijloacele de realizare a acestora și costul aferent administrării și controlului, fără să se mărească riscul de eroare.

Trebuie îndeplinite două condiții cumulative pentru a realiza o simplificare eficace în ceea ce privește utilizarea fondurilor UE:

– sunt necesare eforturile combinate ale tuturor instituțiilor UE pentru a permite o revizuire ambițioasă și în timp util a normelor orizontale ale Regulamentului financiar și a normelor sectoriale. Aceste eforturi ar trebui să includă coordonarea necesară în cadrul instituțiilor EU, dată fiind importanța și numărul propunerilor legislative;

– în plus, eforturile de simplificare la nivelul Uniunii nu își vor atinge potențialul maxim decât dacă sunt însoțite în mod adecvat de eforturi paralele la nivel național și subnațional, în special în domeniile de politică ce fac obiectul gestiunii partajate. Experiența a demonstrat faptul că normele de punere în aplicare naționale lasă adesea o marjă largă de manevră pentru simplificare. Comisia a propus deja ca statele membre să includă în contractele de parteneriat din cadrul politicilor de coeziune, de dezvoltare rurală și de afaceri maritime și pescuit o sinteză a acțiunilor planificate la nivel național în vederea reducerii sarcinii administrative asupra beneficiarilor. Această măsură ar trebui sprijinită și extinsă și la alte domenii de politică, după caz.

Prin urmare, simplificarea este o provocare și o responsabilitate comună pentru instituțiile UE și pentru statele membre. Comisia este dispusă să sprijine și alte măsuri care nu au fost incluse în propunerile sale, cu condiția ca acestea să respecte principiul bunei gestiuni financiare.

Prin urmare, Comisia intenționează:

– să apere cu strictețe propunerile de simplificare descrise în prezenta comunicare în toate etapele procesului legislativ;

– să monitorizeze constant progresele realizate în cadrul actualei agende de simplificare prin intermediul tabloului de bord prevăzut în acest sens, care urmărește măsurile de simplificare propuse de Comisie și cele propuse de autoritatea legislativă. Tabloul de bord va identifica măsurile care nu au fost acceptate de autoritatea legislativă și va evalua sarcina administrativă suplimentară asupra beneficiarilor, generată de noile măsuri care pot fi introduse în actele juridice. Acest tablou de bord va fi pus periodic la dispoziția Parlamentului European și a Consiliului. Ediția finală a tabloului de bord referitor la actele juridice în forma definitivă adoptată de colegislatori va fi pusă la dispoziția instituțiilor UE, a parlamentelor naționale și a publicului;

– să ia măsuri pentru a evalua, în asociere cu statele membre, impactul măsurilor pe teren, în urma adoptării actelor legislative respective.

Comisia face apel la Parlamentul European și la Consiliu să ia măsuri ferme de simplificare în contextul CFM și se bazează pe sprijinul celor două instituții, precum și al statelor membre, pentru a asigura reușita acestor eforturi.

Anexe

1. Lista propunerilor

2. Elemente de simplificare din Regulamentul financiar

3. Lista măsurilor de simplificare identificate, pe domeniu de politică

[1]               COM (2011) 500 final.

[2]               COM (2010) 2020.

[3]               A se vedea, de exemplu, detaliile privind procesul de consultare cu privire la revizuirea bugetului UE, http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html

[4]               A se vedea, de exemplu, Concluziile Consiliului European din 4.2.2011, Rezoluția Parlamentului European din 8.6.2011 „Investiții în viitor: un nou cadru financiar multianual (CFM) pentru o Europă competitivă, durabilă și favorabilă incluziunii”, Opinia Curții de Conturi Europene nr. 1/2010, „Îmbunătățirea gestiunii financiare a bugetului Uniunii Europene: riscuri și provocări”, o scrisoare comună adresată la 13.4.2011 de 23 de miniștri ai afacerilor europene comisarului J. Lewandowski.

[5]               COM (2010) 543.

[6]               De exemplu, în cazul celui de Al șaptelea program-cadru de cercetare, cu privire la care au fost introduse în 2011 măsuri specifice de simplificare, iar perioada de acordare a scăzut cu aproape 30 de zile.

[7]               COM(2010) 815 final.

[8]               Pentru a se asigura că aceste priorități politice identificate sunt comunicate în mod eficace și că beneficiile care rezultă din acțiunea UE sunt cunoscute de către cetățeni, Comisia va pune în aplicare o abordare de comunicare instituțională, exploatând sinergiile între diferitele activități de comunicare ale Comisiei. [COM (2011) 500 final, partea II, p. 8]

[9]               Regulamentul (UE) nr. 182/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16.2.2011 de stabilire a normelor și principiilor generale privind mecanismele de control de către statele membre al exercitării competențelor de executare de către Comisie (JO 55/13 din 28.2.2011).

[10]             A se vedea articolul 13 alineatul (4) din Propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind standardizarea europeană și de modificare a Directivelor 89/686/CEE și 93/15/CEE ale Consiliului și a Directivelor 94/9/CE, 94/25/CE, 95/16/CE, 97/23/CE, 98/34/CE, 2004/22/CE, 2007/23/CE, 2009/105/CE și 2009/23/CE ale Parlamentului European și Consiliului [COM(2011)315].

[11]             Beneficiarii recurenți, care doresc să obțină asigurarea că practicile lor contabile îndeplinesc condițiile prevăzute de Comisie și că sumele astfel declarate nu vor fi contestate ex post, pot solicita, pe bază voluntară, aprobarea metodei pe care intenționează să o aplice.

[12]             A se vedea articolul 112 alineatul (3) din propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, care fac obiectul cadrului strategic comun, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 [COM(2011) 615 final].