CUPRINS

1. Introducere 3

1.1. Strategia privind evoluția Uniunii Vamale pentru perioada 2008-2013 3

1.2. Un context în continuă evoluție 4

2. Evoluții din 2008 până în prezent 5

2.1. Dezvoltarea uniunii vamale în cifre 5

2.2. Dezvoltarea uniunii vamale în domeniul informatic 6

2.3. Dezvoltarea și aplicarea politicilor de uniune vamală 7

2.3.1. Protecția UE – aplicarea amendamentului privind securitatea 7

2.3.2. Facilitarea comerțului – Codul vamal modernizat 8

2.3.3. Un nou context care influențează politicile începând din decembrie 2009 – Tratatul de la Lisabona 8

2.3.4. Uniunea vamală și cooperarea 9

3. Progrese privind proiecte specifice 9

3.1. Ghișeul unic 9

3.2. Abordarea bazată pe sisteme 10

3.3. Lupta împotriva contrafacerii și a pirateriei 11

3.4. Capacitatea de reacție rapidă la criză 11

3.5. Combaterea fraudei și a activităților ilegale asociate 12

4. Reflecții privind modelul de funcționare al uniunii vamale 13

5. Perspective pentru viitor: Creșterea performanțelor uniunii vamale (uniformitate, eficacitate și eficiență) 14

5.1. Dezbateri strategice privind căile de urmat 14

5.1.1. Cooperarea mai strânsă în interiorul uniunii vamale 14

5.1.2. Identificarea sinergiilor cu alte domenii de politică 15

5.1.3. Îmbunătățirea guvernanței și a metodelor de lucru 15

5.1.4. Măsurarea și îmbunătățirea calității rezultatelor și a realizărilor 15

5.2. Perspective 16

Introducere

La începutul secolului al XXI-lea, serviciile vamale se confruntau cu un mediu în rapidă schimbare: evoluția continuă a modelelor de producție și de consum, intensificarea comerțului internațional, amenințări globale precum terorismul, crima organizată, poluarea mediului și riscurile din ce în ce mai mari generate de comerțul cu mărfuri periculoase.

Pentru a permite administrațiilor uniunii vamale[1] a UE să continue să își îndeplinească numeroasele responsabilități în acest mediu caracterizat de provocări, a fost lansată o reformă ambițioasă. În primul rând, a fost adoptat Codul vamal modernizat[2]. În al doilea rând, decizia privind „vama electronică”[3] stabilește baza necesară creării unui mediu informatizat pentru vamă și comerț[4].

Pentru a asigura o evoluție completă și coerentă pe termen lung, Comisia și statele membre au inițiat o analiză de amploare a rolului și a activității vămilor din UE[5]. Raportul, adoptat de către cei 27 de directori generali ai vămilor în 2007[6], a reprezentat baza pentru Comunicarea Comisiei din 2008 referitoare la strategia privind evoluția uniunii vamale[7] („strategia”). A luat astfel naștere inițiativa privind viitorul vămilor ( Future Customs Initiative , FCI).

Strategia privind evolu ția Uniunii Vamale pentru perioada 2008-2013

Strategia conține obiectivele strategice ale uniunii vamale. Aceasta oferă un cadru politic pentru a da o direcție consecventă și coerentă noilor evoluții și inițiative. Strategia urmărește să completeze reforma sus-menționată a cadrului juridic și a mediului informatic și face referire în mod explicit la importanța aspectelor umane ale viitoarei evoluții a uniunii vamale, inclusiv în ceea ce privește resursele și competențele.

Obiectivele strategice ale uniunii vamale sunt (1) protejarea intereselor UE și (2) sprijinirea competitivității UE . Aceste obiective trebuie să fie îndeplinite într-o manieră uniformă și eficientă, prin aplicarea unor mecanisme eficiente și eficace de control , precum și printr-o strânsă cooperare în rândul administrațiilor vamale și între acestea și alte autorități, întreprinderi și parteneri internaționali.

[pic] Sursă: Ilustrație bazată pe obiectivele exprimate în COM(169/2008)

La 14 mai 2008, Consiliul ECOFIN a aprobat strategia, obiectivele și nevoia de a investi în aptitudini, competențe, resurse și tehnologii. La 19 iunie 2008, Parlamentul European (PE) a adoptat o rezoluție[8] prin care sprijinea, de asemenea, strategia și invita statele membre și Comisia să contribuie la punerea în aplicare cu eficacitate a acesteia. În plus, s-a solicitat un plan de punere în aplicare cuprinzător, care a fost între timp creat în consultare cu statele membre în cadrul Grupului de lucru privind politica vamală (GLPV)[9]. Consiliul și Parlamentul European au subliniat în special necesitatea de a dezvolta serviciile de ghișeu unic și metodele noi de control (abordarea bazată pe sisteme), de a intensifica lupta împotriva contrafacerii și a pirateriei , capacitatea de reacție în situații de criză și combaterea fraudei . Ambele instituții au subliniat, de asemenea, necesitatea sporirii cooperării cu părțile interesate și cu alte autorități. Consiliul a solicitat un raport privind progresele înregistrate în 2011, acesta fiind inclus în prezentul document.

Un context în continuă evoluție

De la adoptarea strategiei au avut loc evoluții semnificative, nu în ultimul rând criza economică și financiară, globalizarea amenințărilor teroriste sau o serie de catastrofe naturale sau provocate de om. A intrat în vigoare un nou tratat, iar UE a stabilit o nouă agendă politică proprie pentru sprijinirea creșterii[10] și sporirea securității[11]. Aceste evoluții influențează modul în care funcționează uniunea vamală.

Prezentul raport privind progresele în anumite domenii este, prin urmare, completat de anumite explicații mai generale privind contextul și evoluțiile recente și efectele acestora asupra punerii în aplicare a strategiei privind uniunea vamală. Raportul se referă, de asemenea, la reforma și activitatea curentă de punere în aplicare, la presiunile externe și la rezultatele unei recente „autoevaluări” a structurilor uniunii vamale și a diverselor forme de colaborare, cooperare și integrare între cele 28 de administrații care aplică uniunea vamală (cele 27 de state membre plus Comisia). În acest context, raportul prezintă, de asemenea, o scurtă descriere a principalelor dificultăți și a perspectivelor de aplicare cu succes a strategiei în viitor.

EVOLUțII DIN 2008 PÂNă ÎN PREZENT

Principalele evoluții ale uniunii vamale după 2008 pot fi rezumate prin cifre-cheie (2.1), prin dezvoltarea capacităților informatice (2.2) și prin elaborarea și aplicarea politicilor (2.3).

Dezvoltarea uniunii vamale în cifre

Evoluția numărului total al declarațiilor vamale prezentate indică o tendință de creștere pe termen lung în perioada 2007-2011 (în pofida crizei).

Figura 1: Evoluția numărului declarațiilor vamale (normale+simplificate) depuse în perioada 2007-2010

[pic]

Sursă: date MoR

Impactul crizei financiare/economice s-a reflectat totuși în numărul declarațiilor vamale prezentate autorităților vamale prin procedurile normale, dar, surprinzător, nu și în numărul celor prezentate prin procedurile simplificate[12]. Alte cifre importante, disponibile datorită introducerii noii baze de date pentru identificarea și înregistrarea operatorilor economici (EORI)[13], arată încă din 2010 că uniunea vamală deservește aproape 3 milioane de clienți. De asemenea, până la 25 octombrie 2011, uniunea vamală înregistrase 11 867 de solicitări de acordare a statutului de agent economic autorizat ( Authorised Economic Operator , AEO), 8 072 dintre acestea fiind aprobate la 25 octombrie 2011.

În timp ce volumul de lucru a continuat și continuă să crească, resursele s-au redus în mod semnificativ. În perioada 2007-2010, numărul personalului vamal din UE (respectiv din administrațiile statelor membre) a scăzut cu 13 % și continuă să scadă.

Dezvoltarea uniunii vamale în domeniul informatic

În perioada 2008-2011, rata înregistrărilor electronice[14] a crescut, în special în cazul exporturilor, ca urmare a introducerii Sistemului transeuropean de control al exporturilor ( Export Control System , ECS), care a implicat informatizarea procedurilor de export în toate statele membre de la începutul anului 2008[15].

Figura 2: Evoluția înregistrărilor electronice – procedurile normală și simplificată combinate (UE27)

[pic]

Sursă: date MoR

În aceeași perioadă, punerea în aplicare a „amendamentului privind securitatea” la Codul vamal (CC)[16] a impus eforturi semnificative din partea autorităților vamale naționale. A fost necesară dezvoltarea unor sisteme IT naționale complet noi, inclusiv a unui sistem de control al importurilor ( Import Control System , ICS) pentru recepția și prelucrarea noilor declarații sumare de intrare necesare, precum și modernizarea noului regim de tranzit informatizat ( New Computerised Transit System , NCTS ) și a ECS [17]. În plus, amendamentul a introdus cerința privind dezvoltarea sau modernizarea sistemelor naționale de analiză a riscurilor , în vederea aplicării cadrului comun de gestionare a riscurilor în domeniul vamal ( Common Customs Risk Management Framework , CRMF), cu sprijinul sistemului central de gestionare a riscurilor comune în domeniul vamal ( Common Customs Risk Management System , CRMS) . În plus, Comisia trebuia să dezvolte o nouă bază de date centrală a UE pentru consultarea numerelor de înregistrare și identificare a tuturor operatorilor economici (EORI) în vederea facilitării validării acestor declarații, precum și un nou sistem de gestionare a solicitărilor operatorilor economici autorizați și a procesului de autorizare (AEO) .

Independent de evoluțiile în ceea ce privește punerea în aplicare a amendamentului privind securitatea, în perioada 2008-2011 au mai fost actualizate și alte sisteme: sistemul TARIC a devenit TARIC3, precum și sistemele QUOTA și Surveillance 2 [18].

Aceste evoluții în domeniul informatic au presupus costuri semnificative din partea statelor membre UE, ridicându-se la 320 de milioane EUR în investiții IT în anii 2008, 2009 și 2010.

Dezvoltarea și aplicarea politicilor de uniune vamală

Principalele evoluții în materie de politică din perioada 2008-2011 vizează punerea în aplicare a amendamentului privind securitatea în contextul combaterii terorismului, instituirea și revizuirea Codului vamal modernizat și noile forme de cooperare între autoritățile vamale și alte autorități, întreprinderi și parteneri internaționali .

Protecția UE – aplicarea amendamentului privind securitatea

Amendamentul privind securitatea a reprezentat o etapă importantă în ceea ce privește protejarea siguranței și a securității UE împotriva riscurilor din cadrul lanțului de aprovizionare mondial. A fost introdus programul AEO, prin care operatorii economici îmbunătățesc în mod voluntar securitatea lanțurilor lor de aprovizionare, în schimbul obținerii de avantaje suplimentare în ceea ce privește facilitarea comerțului. Au fost adoptate și sunt în curs de aplicare norme de risc pentru o mai bună protecție a UE împotriva riscurilor de securitate. Procesul propriu-zis de punere în aplicare a oferit însă și el o serie de lecții importante pentru viitor. Un start lent și dificultățile de sincronizare, ca urmare a faptului că amendamentul a extins spațiul vamal tradițional și a inclus noi părți interesate în procesele vamale, au însemnat că punerea integrală în aplicare s-a realizat cu o oarecare întârziere, doar la 1 ianuarie 2011. Aspectele practice ale aplicării au arătat în special că, în perioada actuală a unei „ uniuni vamale informatizate interconectate ”, este esențial să se stabilească obiective și procese și să se definească metodologia și planificarea punerii în aplicare împreună cu toate părțile interesate anterior adoptării legislației. După această dată a fost introdusă o procedură de modelare sistematică a proceselor economice, pentru a evita în viitor interpretarea și aplicarea diferită a textelor juridice și pentru a evita crearea unor procese incompatibile cu evoluția informatică, precum și a termenelor-limită care pot fi respectate doar cu costuri suplimentare considerabile.

În plus, chiar dacă sistemele informatice necesare sunt în prezent funcționale, incidentul de securitate în legătură cu transportul aerian de marfă de la sfârșitul anului 2010 și accidentul de la centrala nucleară Fukushima din 2011 au permis testarea sistemului de gestionare a riscurilor, arătând că sunt necesare îmbunătățiri.

Facilitarea comerțului – Codul vamal modernizat

Adoptarea Codului vamal modernizat în 2008 a reprezentat începerea unui nou proiect de anvergură. Având în vedere experiența dobândită în urma aplicării amendamentului privind securitatea, precum și dificultățile generate de criza economică și financiară, care au obligat statele membre și comercianții să mobilizeze investiții tot mai masive (mai mari decât cele impuse de amendamentul privind securitatea), s-a recunoscut necesitatea de a descrie și a analiza de manieră detaliată toate procesele economice vamale (și de a propune corecții/modificări atunci când este necesar). În plus, a devenit evident că trebuie definită o nouă arhitectură informatică, în vederea utilizării noilor tehnologii disponibile, prin care să fie realizate economii atât de către statele membre, cât și de către comercianți (de exemplu, prin economii de scară la nivelul UE).

Aceste concluzi, precum și consecințele Tratatului de la Lisabona, au condus la decizia de reformare a Codului vamal modernizat. Reformarea regulamentului va ține seamă de noul cadru instituțional al UE și va introduce corecțiile necesare, împreună cu o serie de amendamente care s-au dovedit necesare în urma analizei proceselor operaționale, efectuată în contextul redactării dispozițiilor de punere în aplicare.

În așteptarea punerii în aplicare a Codului vamal modernizat, care va fi întârziată ca urmare a reformării, au fost adoptate măsuri precum crearea unei autorizații unice pentru procedurile simplificate ( single authorisation for simplified procedures , SASP). În plus, în special în ceea ce privește rolul esențial al autorităților vamale în asigurarea colectării corecte și uniforme a resurselor proprii tradiționale (RPT), va fi necesar ca semnalele și recomandările din raportul special privind procedurile simplificate al Curții de Conturi[19] să fie luate în considerare[20].

Un nou context care influențează politicile începând din decembrie 2009 – Tratatul de la Lisabona

Tratatul de la Lisabona influențează uniunea vamală din două puncte de vedere. În primul rând, dispariția pilonilor elimină separarea formală între activitățile vamale la nivelul UE, în prezent desfășurându-se o analiză juridică pentru a se ajunge la o înțelegere clară a consecințelor asupra uniunii vamale. În al doilea rând, anumite dispoziții instituționale privind punerea în aplicare și delegarea competențelor, precum și noile norme ale procedurii comitetelor adoptate diferă în mod semnificativ comparativ cu situația din 2008.

Uniunea vamală și cooperarea

În perioada 2008-2011, evoluția mecanismelor și a măsurilor de cooperare ale uniunii vamale a fost influențată de atenția sporită acordată măsurilor de siguranță și securitate puse în aplicare de autoritățile vamale. În plus, presiunile politice pentru raționalizarea și integrarea măsurilor de control la frontiere au dat un nou impuls agendei de cooperare a uniunii vamale.

Aplicarea măsurilor de privind sănătatea, siguranța și protecția mediului la frontieră cu realizarea în același timp a unei creșteri a eficienței autorităților și a întreprinderilor impun cooperarea, coordonarea și colaborarea mai strânsă și mai eficientă între autoritățile vamale și alte autorități competente (precum autoritățile veterinare, fitosanitare sau de supraveghere a pieței, poliția, poliția de frontieră). Acești factori au motivat eforturile în sensul creării unui ghișeu unic pentru vămuirea mărfurilor, precum și adoptarea unui set de măsuri în contextul Strategiei de securitate internă[21], în vederea consolidării securității printr-o mai bună coordonare a activităților la frontieră, inclusiv la nivel național.

Relațiile internaționale sunt, de asemenea, utilizate tot mai intens în scopul îndeplinirii cu eficacitate a obiectivelor de politică. Pe de o parte, sunt puse în aplicare, de exemplu, acorduri internaționale cu parteneri comerciali importanți, inclusiv cu statele vecine din est, pentru îmbunătățirea condițiilor comerciale, pentru a face posibilă acordarea de asistență administrativă reciprocă, combaterea fraudei, a încălcării DPI sau a comerțului cu mărfuri periculoase, precum precursorii drogurilor. De exemplu, începând din 2008, UE a adoptat 7 acorduri sau dispoziții suplimentare vizând 20 de state, privind instrumente pentru intensificarea și eficientizarea asistenței administrative reciproce cu țările terțe. Pe de altă parte, sunt preconizate acorduri de recunoaștere reciprocă pentru facilitarea schimburilor comerciale, în favoarea partenerilor comerciali ai UE care beneficiază de încredere ; astfel de acorduri au fost încheiate deja cu Norvegia, Elveția[22] și Japonia.

PROGRESE PRIVIND PROIECTE SPECIFICE

Consiliul a solicitat un raport privind progresele înregistrate și a subliniat importanța a cinci măsuri considerate ca fiind deosebit de importante pentru obiectivele strategice ale uniunii vamale: proiectul privind ghișeul unic, abordarea bazată pe sisteme privind controlul vamal, lupta împotriva contrafacerii și a pirateriei, capacitatea de reacție rapidă la situații de criză și combaterea fraudei.

Ghi șeul unic

După adoptarea strategiei au avut loc numeroase discuții și dezbateri între experții vamali și reprezentanții comerciali în ceea ce privește definiția și proiectul ghișeului unic. În 2010, Comisia a înființat un grup de proiect împreună cu experți din state membre și din țările candidate, precum și cu reprezentanți ai autorităților din alte domenii de politică (cel veterinar sau cel agricol), pentru elaborarea unei soluții fezabile și acceptate de toate părțile implicate. Deoarece definiția internațională a „ghișeului unic” poate avea mai multe interpretări și chiar implementări practice (uneori determinate de domeniul vamal, alteori nu) în diferitele state din interiorul sau din afara UE, identificarea unui „standard european” și a unui concept de ghișeu unic a reprezentat un prim succes major. Acest concept include un standard convenit privind eventualele mesaje care urmează a fi transmise între autoritățile vamale și cele din alte domenii. Acest standard va permite informatizarea comunicațiilor între toate autoritățile, cu cel mai mic cost posibil. GPV (grupul pentru politică vamală) a sprijinit o propunere, considerată corectă, privind o foaie de parcurs pragmatică pentru ghișeul unic[23], care prevede o posibilă metodă de integrare a cerințelor tuturor celorlalte politici.

Abordarea bazată pe sisteme

În 2008, Comisia a lansat un proiect de dezvoltare a abordării bazate pe sisteme a controlului vamal. Aceasta presupune că, în cazul anumitor comercianți a căror calitate a fost certificată în prealabil, autoritățile vamale pot prefera, în locul abordării curente, axate pe tranzacții, care presupune controlarea fiecărui transport, un model de control bazat pe calitatea și soliditatea controalelor comerciantului cu privire la propriile mărfuri și propriul lanț de aprovizionare. Acest concept, implicațiile sale și posibilele beneficii pentru întreprinderi și autoritățile vamale au fost discutate de către un Grup de lucru dedicat acestui proiect format din experți din statele membre în 2008, iar o etapă ulterioară de activitate din 2009 a permis o mai bună înțelegere a condițiilor și a limitărilor pe care le presupune aplicarea acestei metode. O treia etapă de activitate din perioada 2010-2011 va fi finalizată în decembrie 2011, urmând să se concretizeze, între altele, printr-o foaie de parcurs privind aplicarea armonizată pe teritoriul UE. Activitățile de elaborare au inclus contacte frecvente și contribuții ale experților din sectorul privat, în special în ceea ce privește oportunitatea și posibilele avantaje pentru comercianți ale controlului vamal sistemic cu privire la conformitatea acestora. Deși este probabil ca metoda de control bazată pe sisteme să nu fie atractivă sau aplicabilă în cazul majorității comercianților[24], se preconizează că aceasta va oferi beneficii semnificative atât pentru autoritățile vamale, cât și pentru schimburile comerciale, atunci când va fi aplicată de întreprinderile cu cele mai ridicate volume comerciale. Dacă va fi aplicat în mod adecvat, controlul bazat pe sisteme va reprezenta un model de control în întregime modern, care va spori atât eficacitatea, cât și eficiența controlului vamal și va stimula schimburile comerciale – atât pentru întreprinderile care aplică metode de control bazat pe sisteme, cât și pentru cele ale căror fluxuri comerciale sunt controlate în mod tradițional, la fiecare tranzacție. Etapele viitoare de punere în aplicare vor include, printre altele, acțiuni pilot specifice de stabilire și de testare a cerințelor și a metodelor de lucru corespunzătoare (cum ar fi detalii care trebuie să existe în conturi, standarde de audit etc.)

Lupta împotriva contrafacerii și a pirateriei

Autoritățile vamale au o poziție deosebit de favorabilă, deoarece dispun de o imagine completă a fluxurilor comerciale la frontierele UE, iar activitatea lor de asigurare a respectării drepturilor de proprietate intelectuală (DPI) din ultimii ani este impresionantă. Începând din 2008, numărul apelurilor la acțiune și al noilor inițiative de combatere a încălcării DPI este în creștere. În anul 2009 a fost adoptat un plan de acțiune european, cu o durată de patru ani, vizând consolidarea capacității de reacție a autorităților vamale la traficul de mărfuri care încalcă DPI[25]. Acest plan de acțiune stabilește cadrul în care se vor desfășura eforturile comune ale Comisiei și ale statelor membre în vederea asigurării unei mai bune protecții a DPI la frontieră[26]. În perioada 2008-2010, numărul pedepselor cu închisoarea a crescut de la aproximativ 49 000 la aproape 80 000. Aceasta reflectă atât nivelul de activitate al autorităților vamale, cât și dimensiunea problemei cu care se confruntă acestea.

În mai 2011, Comisia a prezentat, în cadrul strategiei privind piața unică pentru DPI, o propunere privind un nou regulament referitor la protecția DPI de către autoritățile vamale, în vederea consolidării capacității acestora de punere în aplicare a legii, luând în considerare în același timp interesele operatorilor legitimi[27]. În plus, Comisia și autoritățile vamale naționale au desfășurat activități pentru dezvoltarea cooperării cu întreprinderile, creșterea gradului de conștientizare a consumatorilor și a întreprinderilor și schimburi de bune practici etc.[28]

Cooperarea internațională este o altă condiție esențială pentru prevenirea accesului pe piața UE a mărfurilor care încalcă DPI. UE cooperează, de asemenea, cu parteneri comerciali importanți, precum Statele Unite și Japonia. Cooperarea cu autoritățile vamale din China este în curs de elaborare, prin intermediul unui plan de acțiune special privind protecția DPI, în vederea combaterii problemei la sursă. Domeniul vamal are, de asemenea, un rol esențial în alte inițiative internaționale, dintre care se detașează recent încheiatul Acord comercial de combatere a contrafacerii (ACTA). Protecția DPI la frontieră face, de asemenea, obiectul unor negocieri comerciale bilaterale și al unor acorduri de cooperare cu mai multe țări terțe. Deși impactul acestor activități asupra traficului nu poate fi încă estimat, ele au totuși meritul de a implica țările în cauză în efortul comun de protejare a uneia dintre cele mai importante resurse a economiilor moderne.

Capacitatea de reacție rapidă la criză

Capacitatea uniunii vamale de a reacționa rapid în situații de criză se referă la gestionarea riscurilor presupuse de cazurile excepționale de pericol/securitate, precum acte de terorism, incidente sanitare, veterinare și fitosanitare sau incidente de mediu. La sfârșitul anului 2010 a fost înființată o rețea a autorităților vamale din UE de gestionare a situațiilor de criză. Această rețea este alcătuită din puncte centrale de contact în toate statele membre și utilizează, ca principală platformă de telecomunicații, sistemul electronic de informare cu privire la riscuri (CRMS). Prima utilizare a rețelei a avut loc în martie 2011, în contextul crizei de la centrala Fukushima. Aceasta s-a dovedit un element esențial al cadrului de gestionare a riscurilor și un instrument esențial de comunicare între statele membre într-o situație de criză. În urma acestui prim exercițiu, vor fi efectuate o serie de modificări ale procedurii de gestionare a crizelor de către autoritățile vamale, în vederea eficientizării comunicării în timp real pe durata unei crize.

În amonte, este necesară îmbunătățirea capacității serviciilor vamale din UE de a reacționa la situații de criză în aceeași manieră. Aceasta presupune îmbunătățirea accesului la informațiile privind acele crize care afectează schimburile comerciale internaționale și măsurile de răspuns adoptate de autoritățile competente. Măsurile de control trebuie să fie compatibile cu procedurile și cu metodele de lucru ale autorităților vamale. O mai bună coordonare structurată între diferitele autorități competente la nivelul UE și la cel național este indispensabilă.

Combaterea fraudei și a activităților ilegale asociate

Asistența administrativă reciprocă între autoritățile vamale reprezintă un element esențial al protejării finanțelor UE și al combaterii fraudei și a autorilor acesteia. Pentru a eficientiza lupta împotriva fraudei, UE a pus la punct activități semnificative de natură legislativă, operațională și strategică ulterior adoptării Strategiei 2008. Printre acestea se numără modificarea Regulamentului (CE) nr. 515/97 din 13 martie 1997[29] privind asistența reciprocă[30], care a extins schimburile de informații privind suspiciunile de fraudă la o comunicare sistematică a informațiilor comerciale predefinite, a extins sfera Sistemului de informații al vămilor ( Customs Information System , CIS) pentru a include analiza strategică și operațională și raportarea măsurilor de sechestrare și a creat baza de date pentru identificarea dosarelor vamale („FIDE”)[31]. După 2008 au avut loc evoluții semnificative în ceea ce privește instrumentele și activitățile operaționale, precum operațiunile comune (9 dintre acestea au fost coordonate de OLAF începând din 2009). În viitor va fi analizată oportunitatea dezvoltării unei structuri mai stabile , aflată în relații de strânsă cooperare cu statele membre, cu OLAF și cu toate organismele competente, inclusiv Europol și Interpol.

În ceea ce privește schimbul de informații între autoritățile competente, care joacă un rol esențial în creșterea eficienței în combaterea fraudei, Comisia a elaborat o politică de facilitare a accesului la informații a autorităților de resort de la nivel UE și național. După 1 ianuarie 2011, unitățile de informații financiare ale UE (autoritățile de luptă împotriva spălării banilor) sunt conectate la portalul AFIS pentru schimb de informații privind circulația ilegală de numerar, fie cunoscută, fie suspectată[32].

În vederea detectării modelelor anormale ale transporturilor în tranzit și a modificării destinației, în iulie 2011 a fost adoptat un sistem informatic pentru prevenirea fraudei în tranzit (ATIS), care va permite Comisiei accesul integral la datele privind transporturile în tranzit.

În plus, OLAF a acumulat o experiență considerabilă în coordonarea, împreună cu autoritățile naționale, a investigațiilor vamale privind contrabanda cu țigări autentice și contrafăcute . O astfel de experiență s-a dovedit extrem de utilă în cazurile în care existau suspiciuni privind rețele internaționale de contrabandă și specializate în contrafacerea anumitor produse, în special a produselor periculoase (de exemplu medicamente, îngrășăminte, piese auto, echipamente electrice etc.).

În 2011, Comisia a adoptat o Comunicare privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene prin măsuri de drept penal și investigații administrative [33], precum și noua strategie antifraudă[34] , prin care intenționează să își actualizeze și să își modernizeze politicile de combatere a fraudei și a infracțiunilor asociate, inclusiv un set de măsuri prin care să pună la dispoziție, la toate nivelurile și în toate sectoarele, cele mai bune instrumente posibile de prevenire, detectare și combatere a fraudei și a celorlalte activități ilegale care afectează bugetul UE. Noua strategie antifraudă acoperă întreg „ciclul antifraudă”, de la prevenirea și detectarea fraudei în stadiu incipient până la investigare, sancționare și recuperarea fondurilor utilizate necorespunzător. În acest context, strategia este însoțită de un Plan de acțiune privind combaterea contrabandei cu țigări și alcool de-a lungul frontierei estice a UE[35] , în special în scopul punerii în aplicare de către autoritățile vamale din UE. Această inițiativă poate conduce la progrese majore în lupta împotriva fraudei, estimându-se că UE și statele membre pierd până la 10 miliarde EUR în impozite și taxe vamale necolectate ca urmare a contrabandei cu țigări și alcool.

În ansamblu, eforturile uniunii vamale de combatere a fraudei au fost intensificate, iar la nivelul UE a fost adoptată o abordare mai strategică. Cu toate acestea, sunt necesare progrese importante în ceea ce privește punerea în aplicare a noului plan de acțiune.

REFLECțII PRIVIND MODELUL DE FUNCțIONARE AL UNIUNII VAMALE

Mediul în continuă schimbare, experiențele recente (atât pozitive, cât și negative) ale aplicării amendamentului privind securitatea și a altor proiecte, activitățile de analiză și pregătire privind viitoarea aplicare a Codului vamal modernizat, precum și necesitatea de a lua măsuri în urma constatărilor Curții de Conturi în ceea ce privește colectarea corectă a resurselor proprii tradiționale (RPT) au condus la organizarea unor discuții strategice între șefii serviciilor vamale din UE privind modul de creștere a performanțelor autorităților vamale din UE (în materie de eficacitate și uniformitate ), concomitent cu încercarea de economisire a resurselor, de limitare a investițiilor necesare și de reducere a cheltuielilor de funcționare ( eficiență ).

Într-adevăr, având în vedere amenințările existente, în mass-media sunt semnalate publicului tot mai frecvent riscuri la adresa intereselor financiare ale UE și ale statelor membre, la adresa funcționării pieței interne și, în special, a securității și a siguranței UE, care pot rezulta dintr-o alocare insuficientă, inadecvată sau defectuoasă a resurselor necesare uniunii vamale în îndeplinirea sarcinilor de gestionare a schimburilor comerciale și de protejare a UE. Aceste riscuri au fost recunoscute și în cadrul unor recente dezbateri din Parlamentul European[36]. Realitatea dură a modernizării constă în faptul că sistemele informatice, capacitățile și noile aptitudini necesare pentru aplicarea noilor proceduri și pentru îmbunătățirea analizelor de risc impun, în continuare, investiții considerabile în capitalul fizic și uman. Din partea UE, principalul mecanism de sprijin este mobilizat prin activități de dezvoltare în cadrul DG TAXUD și prin intermediul Programului Vamă 2013[37]. În viitor, sprijinul din partea UE, acordat atât sub formă de instrumente, cât și de finanțare va trebui să fie consolidat și dezvoltate în cadrul Programului FISCUS[38] propus, în vederea ameliorării eficienței generale a uniunii vamale.

În plus, va fi necesară abordarea mai multor probleme structurale. DG TAXUD a comandat un studiu privind arhitectura uniunii vamale a UE , care va oferi o analiză completă și sistematică a modelului de funcționare curent[39]. Pe lângă analiza de tip SWOT privind structurile de funcționare ale uniunii vamale, care a identificat o serie de puncte-cheie deficitare, studiul a evaluat, de asemenea, mai multe opțiuni de ameliorare a funcționării uniunii vamale. Aceste opțiuni și posibila lor punere în aplicare și monitorizare au fost examinate și discutate în primul rând între părțile interesate interne, Comisie și administrațiile vamale din statele membre.

În special și în paralel cu evoluțiile structurale interne, în cadrul discuțiilor între administrațiile din statele membre și Comisie a fost recunoscută necesitatea depunerii mai multor eforturi, în special pentru continuarea dezvoltării conceptelor și a mecanismelor de gestionare a riscurilor și a datelor uniunii vamale , pentru creșterea capacității și a rapidității de reacție a uniunii vamale în situații de criză , precum și pentru consolidarea cooperării cu alte autorități și alți parteneri internaționali în viitor.

PERSPECTIVE PENTRU VIITOR: CREșTEREA PERFORMANțELOR UNIUNII VAMALE (UNIFORMITATE, EFICACITATE șI EFICIENță)

Dezbateri strategice privind căile de urmat

Având în vedere progresele înregistrate începând cu 2008, riscurile viitoare și dificultățile structurale întâlnite în cursul punerii practice în aplicare a unor măsuri, între administrații au avut loc mai multe dezbateri strategice, vizând mai multe posibile căi de eficientizare a procesului viitor de punere în aplicare. Au fost discutate următoarele aspecte:

Cooperarea mai strânsă în interiorul uniunii vamale

Conform mai multor studii și evaluări externe[40] privind structurile de lucru ale uniunii vamale, participanții la aceasta[41] trebuie să coopereze mai strâns și să contribuie cu inovații în ceea ce privește adoptarea de mecanisme, în special la nivel operațional și în domeniile deficitare din punct de vedere al resurselor (siguranță și securitate, gestionarea riscurilor). Remedierea unora dintre deficitele de resurse din aceste domenii, prin intermediul unei combinații de asistență sporită din partea UE și utilizare în comun a rezervelor de specialiști din statele membre poate conduce nu doar la o protecție mai eficientă, ci și la diseminarea unor metode de lucru moderne și avansate care contribuie, de asemenea, la reducerea sarcinii administrative și la facilitarea comerțului în cazul întreprinderilor care își desfășoară activitățile în mod legal. O cooperare tot mai strânsă este, în primul rând, motivată de posibilitatea reducerii cheltuielilor de funcționare și de îmbunătățire a eficienței la nivelul UE (economii de scară, în special în domeniul informatic). Creșterea cooperării în domeniul formării profesionale ar trebui să aibă prioritate, în special în domeniile prioritare, în care factorul uman este deosebit de important pentru obținerea de rezultate uniforme în întreaga UE.

Identificarea sinergiilor cu alte domenii de politică

Ca urmare a creșterii numărului domeniilor și al autorităților care interacționează cu activitatea vamală, este necesară adoptarea unei abordări strategice care să garanteze faptul că cerințele juridice, metodele de lucru și procesele operaționale sunt complementare și produc sinergii și, atunci când este posibil, permit reduceri de costuri în beneficiul părților interesate publice și private. În plus, pot fi utilizate instrumentele similare și mecanismele de colaborare prevăzute pentru cooperarea între vămi, pentru a îmbunătăți cooperarea cu alte autorități, inclusiv, între altele, cu autoritățile în materie de statistică (deoarece datele privind importurile și exporturile furnizate de vămi reprezintă cea mai importantă sursă de date statistice privind schimburile comerciale europene), cu autoritățile veterinare, cu cele din domeniul pescuitului și de supraveghere a pieței, precum și cu diverse autorități din domeniul transporturilor.

Îmbunătățirea guvernanței și a metodelor de lucru

Într-o uniune vamală tot mai complexă și mai extinsă, este necesară o actualizare și o îmbunătățire generală a mecanismelor de guvernanță – activitățile de revizuire trebuie să vizeze punctele slabe din structura complexă de coordonare și guvernanță actuală, inclusiv în cadrul și între instituțiile de la nivelul UE. Îmbunătățirea guvernanței trebuie să includă activitățile operaționale, atunci când coordonarea este afectată de dispersia și de ineficiența noului cadru instituțional.

Îmbunătățirea guvernanței se poate realiza sub forma unor noi metode de lucru în amonte, precum modelarea proceselor economice ( business process modelling , BPM) și metodologia afacerilor, în vederea îmbunătățirii evaluării de impact privind deciziile strategice și operaționale. În aval, gestionarea proceselor și evaluarea performanței proceselor uniunii vamale poate oferi o bază mai solidă pentru dezvoltarea ulterioară de inițiative și de metode de lucru, precum și pentru alocarea de resurse.

Măsurarea și îmbunătățirea calității rezultatelor și a realizărilor

Creșterea calității rezultatelor și a realizărilor uniunii vamale a UE necesită instituirea unui sistem de măsurare, evaluare și identificare a deficiențelor și întârzierilor și, într-o a doua etapă, de gestionare a performanțelor uniunii vamale. DG TAXUD a creat un grup de proiect format din experți din statele membre, destinat dezvoltării unui sistem coerent de gestionare a performanțelor în uniunea vamală.

Perspective

În contextul evoluțiilor începând cu anul 2008 și al studiilor și discuțiilor recente, concluziile privind perspectivele sunt următoarele:

(1) obiectivele strategice ale uniunii vamale, astfel cum au fost definite în 2008, continuă să rămână valabile și relevante;

(2) pe lângă liniile de acțiune aplicate deja în cadrul strategiei privind uniunea vamală, este deosebit de important ca uniunea vamală să evolueze în următoarele direcții:

- o abordare strategică mai cuprinzătoare privind cooperarea cu alte agenții și parteneri internaționali în domeniul securității, sănătății și protecției mediului;

- îmbunătățirea și actualizarea guvernanței în ceea ce privește structurile și metodele de lucru, în special prin evoluția către o abordare mai orientată către economic a procedurilor uniunii vamale. Pe lângă abordarea structurilor de guvernanță și a chestiunilor instituționale și simplificarea procesului decizional zilnic, va fi inclusă adoptarea utilizării sistematice a unor metode fiabile și standardizate, pentru o mai bună definire a argumentelor comerciale și o modelare detaliată a proceselor economice proprii tuturor inițiativelor. Aceasta va permite nu doar o mai bună înțelegere a aplicabilității, a efectelor și a rezultatelor inițiativelor, ci și o mai bună stabilire a priorităților în ceea ce privește inițiativele și o utilizare mai eficientă a resurselor limitate;

- partajarea și utilizarea în comun a capacităților și a capabilităților între statele membre și între statele membre și Comisie, în vederea creșterii eficienței, a eficacității și a uniformității și în vederea realizării de economii de scară. Acest obiectiv poate fi îndeplinit prin consolidarea și adăugarea unor noi mecanisme în cadrul viitorului Program FISCUS;

- definirea unei baze pentru măsurarea și evaluarea performanțelor (atât rezultate, cât și realizări), pentru garantarea îndeplinirii obiectivelor uniunii vamale și/sau pentru identificarea întârzierilor și deficiențelor. Această sarcină va fi una deosebit de dificilă, deoarece necesită identificarea sau crearea de indicatori care sunt relevanți la nivelul uniunii vamale și se pot baza pe date-sursă disponibile și fiabile. [pic]

[1] În sensul prezentului raport, termenul „uniune vamală” se referă strict la teritoriul și uniunea vamală a UE, astfel cum sunt definite în capitolul 1 din TFUE, excluzând uniunile vamale cu Turcia, Andorra și San Marino.

[2] Regulamentul (CE) nr. 450/2008 din 23.4.2008, JO L 145, 4.6.2008.

[3] Decizia 70/2008/CE din 15.1.2008, JO L 23, 26.1.2008, p. 21.

[4] Denumită informal și „inițiativa privind vama electronică”, aceasta are ca scop instituirea unui lanț solid de comunicare între toate birourile vamale din UE, între autoritățile vamale și alte autorități publice implicate în comerțul cu mărfuri și între autoritățile vamale și comercianți.

[5] Rolul viitor al vămilor ( Future Role of Customs , FRoC) - proiect

[6] TAXUD/1434/2007

[7] COM (2008)169 final

[8] Rezoluția Parlamentului European din 19 iunie 2008 privind cea de-a patruzecea aniversare a Uniunii vamale . JO C286, 27.11.2009 p.20

[9] Planul de punere în aplicare a FCI, TAXUD / 379996/2009_rev2

[10] Strategia 2020 și Actul privind piața unică

[11] Programul de la Stockholm

[12] Impactul a fost reflectat clar la sfârșitul anului 2008 și începutul anului 2009 în nivelul procedurilor normale, dar nu și în nivelul declarațiilor simplificate [ambele evaluate la nivel de produs (articol)]. Nu există o explicație clară legată de vamă a acestui fenomen, dar este posibil ca modelele comerciale ale întreprinderilor mari, cu volum comercial constant (cele care aplică proceduri simplificate) să fi fost, în realitate, mai puțin afectate de criză decât schimburile comerciale în medie.

[13] Detalii suplimentare privind sistemul sunt prezentate mai jos.

[14] Proceduri normale și proceduri simplificate.

[15] Tranziția de la declarațiile de export de la suportul tipărit la cel electronic a început în 2008.

[16] Regulamentul (CEE) nr. 2913/92 a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 648/2005, iar Regulamentul (CEE) nr. 2454/93 a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1875/2006.

[17] Toate aceste sisteme informatizate transeuropene, chiar dacă sunt situate și dezvoltate în cele 27 de sisteme naționale, au capacitatea de a coopera datorită unui nivel ridicat de armonizare, precum și a regulilor de interconectare încorporate.

[18] Alte evoluții IT la nivelul UE în domeniul specific al combaterii fraudei, dezvoltate de OLAF, sunt menționate la secțiunea 3.5 de mai jos.

[19] Curtea de Conturi Europeană, Raport special 1/2010 privind eficiența metodelor de control privind procedurile vamale simplificate pentru importuri.

[20] În general, menținerea și, dacă este necesar, îmbunătățirea metodelor de control privind corectitudinea colectării veniturilor de către serviciile vamale rămân un obiectiv principal, urmând a fi inclus în toate versiunile viitoare ale legilor și inițiativelor, precum în dezvoltarea evaluării riscurilor și aplicarea unei abordări sistemice privind controlul vamal.

[21] COM(2010)673, inclusiv în contextul celei de a patra acțiuni din cadrul obiectivului nr. 4: îmbunătățirea cooperării între agenții la nivel național .

[22] În cazul Norvegiei și Elveției, recunoașterea reciprocă a AEO face parte dintr-un acord mai larg privind în special vămile și măsurile de securitate.

[23] TAXUD/359494/2011

[24] Interesul preconizat al comercianților nu se bazează pe dimensiune sau situare geografică, ci mai de grabă pe calitate (de exemplu, calitatea gestionării lanțului de aprovizionare și a sistemelor contabile) și nevoii în materie de servicii (de exemplu, importanța relativă a comerțului internațional în cifra de afaceri a întreprinderii). IMM-urile cu un anumit profil (de exemplu, cu niveluri relativ ridicate de declarații vamale) pot considera acest concept la fel de interesant cum îl consideră anumite multinaționale de dimensiuni mari.

[25] Rezoluție a Consiliului din 16 martie 2009 privind planul de acțiune vamală al UE de combatere a încălcării DPI pentru perioada 2009-2012.

[26] Chiar dacă planul de acțiune al UE va fi evaluat anul viitor, este deja recunoscut ca fiind foarte util în determinarea evoluțiilor comune la nivel UE și nivel național.

[27] COM (2011) 285

[28] De exemplu, un grup de experți a fost instituit recent pentru a răspunde uriașei provocări reprezentate de livrările mici de produse care încalcă DPI trimise prin poștă ca urmare a achizițiilor prin internet.

[29] JO L 82, 22.3.1997, p. 1

[30] Regulamentul (UE) nr. 766/2008, JO L 218 of 13.8.2008, p. 48

[31] FIDE permite autorităților naționale responsabile pentru desfășurarea investigațiilor vamale să identifice, în scopul coordonării activității, autoritățile competente din alte state membre care investighează sau au investigat aceleași persoane sau întreprinderi.

[32] Articolul 6 din Regulamentul (CE) nr. 1889/2005 (JO L 309, 25.11.2005, p. 9-12)

[33] COM(2011)293

[34] COM(2011)376

[35] SEC(2011)791

[36] Rezoluția Parlamentului European referitoare la modernizarea serviciilor vamale [ 2011/2083(INI) ]; P7_TA(2011)0546.

[37] Decizia nr. 624/2007/CE din 23 mai 2007 de adoptare a unui program de acțiune pentru vamă în Comunitate (Vamă 2013)

[38] COM(2011)706

[39] Viitoarea arhitectură a uniunii vamale și modelul de cooperare în domeniul fiscal în Europa (mai 2011). TAXUD D(2010) 433216

[40] Studiu privind arhitectura uniunii vamale (2011); Evaluare la mijlocul perioadei a programului Vamă 2013 (2011)

[41] Administrațiile din statele membre și Comisia