11.8.2009   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 188/1

1.

Consiliul European de la Lisabona din luna martie 2000 a stabilit obiectivul strategic ca Uniunea Europeană să devină cea mai competitivă și mai dinamică economie bazată pe cunoaștere din lume. Concluziile de la Lisabona au subliniat rolul central al educației și al formării ca instrumente fundamentale în vederea creșterii capitalului uman și a impactului acestuia asupra creșterii economice, productivității și ocupării forței de muncă. În general, formarea are efecte externe pozitive pentru societate în ansamblu, deoarece sporește rezerva de lucrători calificați din rândul cărora întreprinderile pot face recrutări și îmbunătățește competitivitatea economiei și promovează o societate a cunoașterii care poate avansa pe calea unei dezvoltări mai inovatoare.

2.

Cu toate acestea, este posibil ca întreprinderile să asigure un nivel de formare inferior nivelului optim din punct de vedere social în cazul în care angajații sunt liberi să schimbe locul de muncă, alte întreprinderi beneficiind de pe urma încadrării unui angajat deja format. Aceasta se întâmplă în special în cazul formării orientate spre calificări transferabile între întreprinderi. Ajutoarele de stat poate contribui la crearea unor stimulente suplimentare pentru ca angajatorii să asigure o formare la un nivel corespunzător din punct de vedere social.

3.

Prezenta Comunicare stabilește orientări în ceea ce privește criteriile pe care Comisia le va aplica pentru evaluarea măsurilor de ajutor pentru formare. Aceste orientări sunt destinate să confere transparență raționamentelor Comisiei și să asigure previzibilitate și siguranță juridică. În temeiul articolului 6 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul (CE) nr. 800/2008 al Comisiei din 6 august 2008 de declarare a anumitor categorii de ajutoare compatibile cu piața comună în aplicarea articolelor 87 și 88 din tratat (Regulament general de exceptare pe categorii de ajutoare) (1) orice ajutor individual pentru formare, acordat ad hoc sau pe baza unei scheme, va face obiectul prezentelor orientări dacă echivalentul finanțării nerambursabile depășește 2 milioane EUR pentru un proiect de formare.

4.

Criteriile stabilite în prezentele orientări nu se vor aplica mecanic. Nivelul evaluării Comisiei și tipul de informații care poate fi solicitat vor fi proporționale cu riscul de denaturare a concurenței. Sfera de aplicare a analizei va depinde de natura cazului.

5.

Lucrătorii calificați contribuie la creșterea productivității și competitivității întreprinderilor. Cu toate acestea, din diverse motive, angajatorii și angajații pot investi insuficient în formare. Angajații își pot limita investițiile în formare în cazul în care nu doresc să își asume riscurile, suferă de constrângeri de ordin financiar sau întâmpină dificultăți în a semnala viitorilor angajatori nivelul de cunoștințe acumulate.

6.

Întreprinderile pot să nu dorească formarea forței lor de muncă la nivelul optim pentru societate în ansamblu. Acest lucru se datorează disfuncționalității pieței în legătură cu externalitățile pozitive ale formării și dificultăților în alocarea fondurilor necesare în cazul în care angajații sunt liberi își schimbe locul de muncă. Întreprinderile pot investi mai puțin în formare dacă se tem că odată format, un angajat va pleca înainte ca societatea să își fi recuperat investiția. Întreprinderile pot fi reticente în a asigura suficientă formare lucrătorilor dacă această formare nu este profitabilă rapid sau este oarecum specifică necesităților întreprinderii în cauză sau dacă nu există clauze contractuale speciale care fie să împiedice angajatul format să părăsească societatea înainte de amortizarea costurilor de formare sau înainte de rambursarea (parțială) a cheltuielilor legate de formare.

7.

Investiția insuficientă în formare se poate produce chiar și în cazul în care întreprinderea își poate amortiza integral investiția dar beneficiile sale private sunt mai mici decât beneficiile pentru societate în ansamblu. Aceste externalități pozitive ale formării pot apărea în special în cazul în care formarea perfecționează calificări transferabile, cum ar fi cele care pot fi utilizate în cadrul mai multor întreprinderi. În schimb, formarea specializată aduce creșteri de productivitate numai într-o anumită întreprindere, iar întreprinderile și-o pot însuși cu ușurință (2). Astfel, sfera externalităților pozitive ale formării specializate este mai limitată decât cea a externalităților formării generale.

8.

Dacă întreprinderile se confruntă cu costuri mai ridicate și beneficii nesigure pentru formarea lucrătorilor defavorizați sau a celor cu handicap (3), aceasta poate constitui un motiv pentru a asigura mai puțină formare acestor grupuri. Cu toate acestea, formarea lucrătorilor defavorizați sau cu handicap poate produce în general externalități pozitive pentru societate în ansamblu (4).

9.

Statele membre ar trebui să demonstreze că există o disfuncționalitate a pieței care să justifice ajutorul. În analiza sa, Comisia va avea în vedere, între altele, următoarele elemente:

10.

Ajutoarele de stat nu reprezintă singurul instrument de politică aflat la dispoziția statelor membre pentru încurajarea formării. Cea mai mare parte a formării este furnizată prin sisteme de învățământ (de exemplu, universități, școli, formare profesională întreprinsă sau sponsorizată de autoritățile statului). Formarea poate fi întreprinsă și de persoanele în cauză, cu sau fără susținerea angajatorilor lor.

11.

Se consideră că măsurile constituie un instrument adecvat în cazurile în care statul membru a luat în considerare alte opțiuni de politică și sunt constatate avantajele utilizării unui instrument selectiv cum ar fi ajutorul de stat pentru o anumită întreprindere. Comisia va ține seama în mod special de orice evaluare a impactului măsurii propuse pe care statul membru este posibil să o fi realizat.

12.

Ajutoarele de stat pentru formare trebuie să aibă ca rezultat schimbarea comportamentului beneficiarului astfel încât acesta să ofere o formare superioară din punct de vedere cantitativ și/sau calitativ față de cea oferită în cazul în care nu ar fi beneficiat de ajutor. În cazul în care nu există o creștere cantitativă sau calitativă a activităților propuse de formare, se consideră că ajutorul nu are un efect de stimulare.

13.

Efectul de stimulare este identificat printr-o analiză contrafactuală, prin compararea nivelurilor de formare propuse cu și fără ajutor. Majoritatea angajatorilor consideră necesară formarea forței lor de muncă pentru a asigura funcționarea corespunzătoare a întreprinderilor lor. Nu se poate presupune că ajutorul de stat pentru formare, în special pentru formarea specializată, este întotdeauna necesar.

14.

Statele membre trebuie să dovedească în fața Comisiei existența efectului de stimulare și necesitatea ajutorului. În primul rând, beneficiarul trebuie să fi depus o cerere de ajutor adresată statului membru în cauză anterior demarării proiectului de formare. În al doilea rând, statul membru trebuie să demonstreze faptul că ajutorul de stat determină creșterea dimensiunii, calității, sferei de aplicare sau participanților vizați ai proiectului de formare, comparativ cu situația în care nu ar beneficia de ajutor. Formarea suplimentară oferită cu ajutorul respectiv poate fi indicată, spre exemplu, printr-un număr mai mare de ore sau cursuri de formare, de participanți, prin trecerea de la formarea specifică unei întreprinderi la formarea generală sau prin sporirea participării anumitor categorii de lucrători defavorizați sau cu handicap.

15.

În analiza sa, Comisia va avea în vedere, printre altele, următoarele elemente:

16.

Statul membru trebuie să demonstreze necesitatea ajutorului, precum și menținerea cuantumului acestuia la un nivel minim în scopul atingerii obiectivului ajutorului.

Costurile eligibile trebuie calculate în conformitate cu articolul 39 din Regulamentul (CE) nr. 800/2008 și trebuie să se limiteze la costurile care rezultă din activitățile de formare care nu ar fi întreprinse fără ajutor.

Statele membre ar trebui să furnizeze dovezi cu privire la faptul că suma ajutorului nu depășește acea parte din costurile eligibile care nu pot fi suportate de întreprindere (5). În orice caz, intensitățile ajutoarelor nu trebuie să depășească niciodată valorile prevăzute la articolul 39 din Regulamentul (CE) nr. 800/2008 și se vor aplica pentru costurile eligibile (6).

17.

În cazul în care ajutorul este proporțional pentru atingerea obiectivului ajutorului, este probabil ca efectele negative ale acestuia să fie limitate și analiza efectelor negative să nu fie necesară (7). Cu toate acestea, în anumite cazuri, chiar și atunci când ajutorul este necesar și proporțional pentru ca o anumită întreprindere să intensifice formarea furnizată, ajutorul poate determina o schimbare a comportamentului beneficiarului care să denatureze în mod semnificativ concurența. În aceste situații, Comisia va desfășura o analiză completă a denaturărilor concurenței. Gradul denaturării concurenței datorate ajutorului poate varia în funcție de caracteristicile ajutorului și piețelor afectate (8).

18.

Caracteristicile ajutorului care pot afecta probabilitatea și amploarea denaturării sunt:

19.

Spre exemplu, un program de formare utilizat pentru a încuraja întreprinderile în general dintr-un stat membru să întreprindă o formare mai intensă poate avea un efect diferit pe piață față de situația în care un ajutor considerabil este acordat unei singure întreprinderi pentru a-i permite acesteia să-și intensifice procesul de formare. În cazul al doilea, denaturarea concurenței poate fi mai semnificativă deoarece concurenții beneficiarului ajutorului nu mai pot concura la același nivel (9). Denaturarea va fi și mai însemnată în cazul în care costurile de formare în ceea ce privește activitatea comercială a beneficiarului reprezintă un procent important din costurile totale.

20.

În evaluarea caracteristicilor de piață, care pot oferi o imagine mult mai fidelă a impactului potențial al unui ajutor, Comisia va avea în vedere printre altele:

21.

Structura pieței va fi evaluată prin concentrarea pieței, dimensiunea întreprinderilor (10), importanța diferențierii produsului (11) și barierele la intrare și ieșire. Cotele de piață și coeficienții de concentrare se vor calcula odată cu definirea pieței relevante. În general, cu cât sunt mai puține întreprinderi, cu atât cota lor de piață este mai mare și se așteaptă o concurență mai scăzută (12). În cazul în care piața afectată este concentrată cu bariere ridicate la intrare (13), iar beneficiarul ajutorului este un actor important pe piață, atunci este mai probabil ca respectivii concurenți să trebuiască să își schimbe comportamentul ca răspuns la ajutor.

22.

Pe parcursul analizării caracteristicilor sectorului, Comisia va avea în vedere, printre altele, importanța forței de muncă formate pentru activitatea comercială, existența unei capacități de producție excedentare, faptul că piețele în industria respectivă sunt în curs de dezvoltare, mature sau în declin, strategiile de finanțare a formării ale concurenților (ajutoare de stat, angajați, angajatori). De exemplu, ajutorul pentru formare într-o industrie aflată în declin poate crește riscul unei denaturări a concurenței prin menținerea unei întreprinderi ineficiente pe linia de plutire.

23.

Ajutoarele pentru formare pot, în anumite cazuri, să conducă la denaturări ale concurenței în ceea ce privește intrarea pe piață și ieșirea de pe piață, efectele asupra fluxurilor comerciale și excluderea investițiilor în formare.

24.

Pe o piață competitivă, întreprinderile vând produse care generează profituri. Prin modificarea costurilor, ajutorul de stat modifică profitabilitatea și, astfel, poate afecta decizia întreprinderii de a oferi sau nu un produs. De exemplu, un ajutor de stat care ar reduce costurile curente de producție, cum ar fi formarea personalului, ar face mai atractivă intrarea pe piață și ar permite întreprinderilor care în alte circumstanțe ar avea perspective comerciale reduse să intre pe o piață sau să introducă noi produse în defavoarea concurenților mai eficienți.

25.

Disponibilitatea ajutorului de stat poate afecta și decizia unei întreprinderi de a ieși de pe o piață pe care se află deja. Ajutorul de stat pentru formare ar putea reduce valoarea pierderilor și ar putea permite unei întreprinderi să rămână pe piață pentru o perioadă mai lungă – ceea ce ar putea însemna că alte întreprinderi, mai eficiente, dar care nu beneficiază de ajutoare, ar fi forțate să iasă de pe piață.

26.

Ajutoarele de stat pentru formare pot face ca anumite teritorii să beneficieze de condiții de producție mai favorabile prin comparație cu altele. Aceasta poate conduce la deplasarea fluxurilor comerciale spre regiunile în care acest ajutor este acordat.

27.

Pentru a se menține pe piață și pentru a maximiza profiturile, întreprinderile au motive pentru a investi în formarea personalului. Valoarea investițiilor în formare pe care fiecare întreprindere este dispusă să le facă depinde și de cât de mult investesc concurenții săi. Întreprinderile subvenționate de stat își pot reduce propria investiție. În mod alternativ, în cazul în care ajutorul îl determină pe beneficiarul ajutorului să investească mai mult, concurenții pot reacționa prin reducerea cheltuielilor proprii de formare. În cazul în care, pentru atingerea aceluiași obiectiv, beneficiarii ajutorului sau concurenții acestora cheltuiesc mai puțin în prezența ajutorului decât în absența acestuia, investiția privată a acestora în formarea personalului este exclusă datorită ajutorului.

28.

Ultima etapă a analizei o reprezintă evaluarea gradului în care efectele pozitive ale ajutorului cântăresc mai greu decât efectele negative ale acestuia. Această evaluare se va face de la caz la caz. Pentru a compara efectele pozitive și negative, Comisia le va măsura și va elabora o evaluare globală a impactului lor asupra producătorilor și consumatorilor de pe fiecare dintre piețele afectate. Cu excepția cazului în care Comisia dispune de informații cantitative, aceasta va utiliza informații calitative în scopul evaluării.

29.

În mod probabil, Comisia va adopta o atitudine mai pozitivă, acceptând un grad mai ridicat de denaturare a concurenței în cazul în care ajutorul este necesar, bine orientat și proporțional pentru ca o anumită întreprindere să își sporească activitățile de formare, iar societatea beneficiază de activitatea de formarea suplimentară mai mult decât beneficiarul ajutorului.