A 455-A SESIUNE PLENARĂ, DIN 15 ŞI 16 IULIE 2009

Avizul Comitetului Economic şi Social European privind integrarea politicilor de transport şi de amenajare a teritoriului pentru un transport urban mai durabil

(aviz exploratoriu)

(2009/C 317/01)

Raportor: dl OSBORN

În scrisoarea din 3 noiembrie 2008, în conformitate cu articolul 262 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene, Comisia Europeană a solicitat Comitetului Economic şi Social European să elaboreze un aviz exploratoriu cu privire la

Integrarea politicilor de transport şi de amenajare a teritoriului pentru un transport urban mai durabil.

Secţiunea pentru transporturi, energie, infrastructură şi societatea informaţională, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, şi-a adoptat avizul la 26 iunie 2009. Raportor: dl OSBORN.

În cea de-a 455-a sesiune plenară, care a avut loc la 15 şi 16 iulie 2009 (şedinţa din 16 iulie 2009), Comitetul Economic şi Social European a adoptat prezentul aviz cu 114 voturi pentru şi 1 vot împotrivă.

1.   Rezumat

1.1.   Oamenii au nevoie de transporturi pentru a se putea deplasa la muncă, la magazine, la şcoli şi la toate celelalte destinaţii din viaţa modernă. Dezvoltarea şi întreţinerea sistemelor de transport de toate felurile este un obiectiv major al politicii publice. Însă transporturile au şi dezavantaje. Transporturile cauzează poluare, aglomerări de trafic şi accidente. Legăturile de transport (sau lipsa lor) pot diviza şi izola comunităţile, dar le pot şi sprijini. Transporturile au, de asemenea, o contribuţie majoră la emisiile de CO2 şi la ameninţarea tot mai mare a schimbărilor climatice.

1.2.   De aceea, pentru autorităţile publice de la toate nivelurile se manifestă o nevoie tot mai mare de a crea modele mai durabile de transport care să satisfacă nevoile de transport ale oamenilor, minimizând în acelaşi timp efectele negative. Cele mai serioase probleme se manifestă în zonele urbane şi acestea sunt zonele în care strategiile privind un transport mai durabil sunt extrem de necesare.

1.3.   Modelele de transport din zonele urbane sunt strâns legate de modelele de amenajare a teritoriului. De aceea, pentru a se obţine un transport mai durabil este nevoie de adoptarea de strategii şi politici integrate privind amenajarea teritoriului şi transporturile.

1.4.   Responsabilităţile principale pentru dezvoltarea şi implementarea strategiilor integrate le revin nivelurilor local şi naţional. Într-o serie de oraşe, metropole şi ţări din Europa s-a înregistrat deja un oarecare progres către durabilitate în acest domeniu. Însă, până acum, progresul a fost inconstant. Există posibilitatea şi nevoia unei iniţiative la nivel european pentru promovarea şi accelerarea adoptării şi punerii în aplicare a unor strategii integrate privind amenajarea teritoriului şi transporturile mai durabile în oraşele şi metropolele din întreaga Europă.

1.5.   Elementele-cheie ale iniţiativei ar trebui să fie:

2.   Observaţii generale

2.1.   Societăţile moderne depind foarte mult de transporturi. Ca persoane individuale, recurgem la transporturi pentru a merge la serviciu, la magazine, la activităţile din timpul liber şi aproape în toate locurile în care vrem să ajungem. Întreprinderile au, de asemenea, nevoie de transporturi pentru a-şi produce şi livra bunurile şi serviciile în întreaga lume.

2.2.   Ultimele două secole de dezvoltare tehnologică în transporturi au mărit enorm distanţele care pot fi străbătute comod, la preţuri acceptabile, precum şi gama de bunuri şi servicii disponibile pentru cetăţeni, şi au diversificat stilul de viaţă al acestora. De asemenea, au transformat modul în care evoluează aşezările urbane. Acestea nu mai au nevoie să fie adunate în jurul unor centre mici cu servicii accesibile în primul rând pe jos. Ele se pot întinde, cu densitate mică, pe zone mari conectate prin reţele de drumuri şi sisteme de transport.

2.3.   Aceste schimbări au adus multe beneficii. Însă ele au cauzat şi probleme semnificative. Creşterea continuă a cererii de servicii de transport conduce la aglomerări şi întârzieri. Comunităţile locale îşi pierd coeziunea, întrucât serviciile locale sunt înlocuite de servicii aflate la distanţă mai mare, iar oamenii pierd contactul cu vecinii. Cele mai multe tipuri de mijloace de transport cu motor sunt surse de zgomot şi de poluare. Cele mai multe generează, de asemenea, emisii de CO2, iar creşterea continuă a cererii în transport este una dintre cauzele principale ale schimbărilor climatice.

2.4.   Timp de mulţi ani, guvernele au considerat extinderea oportunităţilor de transport drept un beneficiu public. Politicile publice şi investiţiile în transporturi au fost direcţionate către extinderea reţelelor de transport şi a accesibilităţii acestora pentru toată lumea.

2.5.   Multe alte politici şi programe publice au avut un impact în generarea unei cereri de călătorii şi excursii mai frecvente şi pe distanţe mai mari. Multe cartiere de locuinţe noi sunt construite la densităţi mici, în mod nepotrivit pentru susţinerea transportului public, presupunându-se că locuitorii acestor cartiere vor recurge la transportul privat pentru a se deplasa unde au nevoie. Reorganizarea şcolilor, a spitalelor şi a altor servicii publice a înclinat către crearea de localuri mai mari, dar mai îndepărtate. În mod similar, constructorii de centre comerciale au optat pentru amplasamente mari, noi, în afara oraşelor.

2.6.   Treptat, percepţia se schimbă. Oamenii încep să recunoască dezavantajele transporturilor, precum şi avantajele. Şi politicile publice se adaptează. Politicile şi programele de transport trebuie în continuare să răspundă în mod satisfăcător nevoilor elementare de transport. Dar, în acelaşi timp, se constată din ce în ce mai mult că politicile de transport, de amenajare a teritoriului şi de altă natură trebuie să conţină măsuri menite să reducă sau să limiteze cererea generală de servicii de transport şi să-i încurajeze pe oameni să utilizeze de preferinţă moduri de transport mai durabile, precum transportul public, mersul pe jos şi cu bicicleta în loc de autoturismele personale.

2.7.   Ameninţările tot mai mari reprezentate de schimbările climatice şi insecuritatea rezervelor de petrol măresc gradul de urgenţă al acestor dileme şi al nevoii de a acţiona mai puternic pentru a reduce cererea de servicii de transport şi a o restrânge la modurile de transport mai durabile. Aceasta poate implica schimbări substanţiale în modelele de amenajare a teritoriului şi de mobilitate.

2.8.   Pot fi identificate patru noi obiective politice pentru transporturi şi amenajarea teritoriului durabile:

2.9.   În spatele cererii în continuă creştere pentru servicii de transport se află un avânt social şi economic enorm şi oprirea sau redirecţionarea acestuia nu este o sarcină uşoară. Experienţa arată că această sarcină poate fi abordată cu succes doar dacă politicile sunt elaborate într-un mod integrat, prin combinarea politicilor de transport, de amenajare a teritoriului şi de altă natură, pentru a se consolida reciproc, şi prin elaborarea acestora într-un mod deschis, transparent şi democratic, pentru a le asigura un sprijin politic şi popular suficient la toate nivelurile de guvernare. Trebuie acordată o atenţie deosebită nevoilor persoanelor în vârstă, ale celor cu handicap şi ale familiilor cu venituri reduse atunci când se elaborează noi strategii şi politici.

3.   Elementele politicilor coordonate de transport urban, de amenajare a teritoriului şi de transport durabil

3.1.   Printre politicile de amenajare a teritoriului care pot stimula un transport urban mai durabil se numără:

3.2.   Printre politicile de transport care pot stimula un transport urban mai durabil se numără:

3.3.   Totuşi, experienţa arată că astfel de politici nu pot fi introduse în mod fragmentat. Ele sunt eficiente şi acceptabile din punct de vedere politic doar când sunt introduse în cadrul unei strategii cuprinzătoare care să integreze obiectivele privind amenajarea teritoriului şi transporturile şi care să implice mai multe componente ale sectorului public şi mulţi actori din sectorul privat.

3.4.   De exemplu, restricţiile privind utilizarea transportului privat în oraşe, cum ar fi restricţionarea spaţiilor de parcare, taxele de utilizare a drumurilor sau taxele de parcare, sunt acceptabile şi eficiente doar când alternativele oferite de transportul public sunt suficient de atractive, adică atunci când acesta este curat, sigur, frecvent, fiabil şi accesibil. În afară de aceasta, nevoile persoanelor în vârstă, ale persoanelor cu handicap şi ale familiilor cu venituri reduse trebuie luate în considerare în mod deosebit.

3.5.   În mod similar, încurajarea mersului cu bicicleta necesită o gamă de măsuri, printre care se numără punerea la dispoziţie de drumuri destinate bicicliştilor, amenajarea unor locuri de parcare adecvate şi sigure, atât în locuri publice, cât şi private, oferirea de stimulente celor care sunt capabili fizic pentru mersul cu bicicleta faţă de utilizarea autovehiculelor, compensarea de către angajatori a cheltuielilor legate de transport şi promovarea unei culturi favorabile mersului cu bicicleta.

3.6.   De asemenea, încurajarea magazinelor locale şi a altor centre similare necesită stabilirea unor cerinţe urbanistice corespunzătoare privind zonele de amplasare, pentru a încuraja micile centre locale şi pentru a descuraja marile centre din afara oraşelor la care se poate ajunge doar cu maşina; sunt, de asemenea, necesare politici locale de taxare indulgente, programe de refacere urbană care să mărească atractivitatea micilor centre locale şi a centrelor din cartiere, care au rolul de catalizator.

3.7.   Nu va fi uşor să se oprească şi să se schimbe sensul tendinţelor care au dominat evoluţia oraşelor şi a transportului urban în ultimii 100 de ani. Cele mai multe din acţiunile adoptate până acum au avut loc la nivel local şi au fost fragmentate şi empirice. Conflictele dintre diferitele organisme şi diferitele niveluri de guvernare au împiedicat progresul. Multe interese publice şi private trebuie să fie depăşite.

3.8.   Ameninţarea tot mai mare a schimbărilor climatice şi faptul că transporturile au o contribuţie în creştere la emisiile generale de gaze cu efect de seră ale Europei conferă urgenţă acestor probleme. Nu putem permite ca inerţia actuală să continue. Devine necesară o tranziţie mult mai rapidă către moduri de transport urban şi de amenajare a teritoriului mai durabile.

4.   Acţiuni la nivel local şi naţional

4.1.   Rolul-cheie la nivel local le revine autorităţilor locale de planificare, în colaborare cu autorităţile locale rutiere şi de transport şi cu alte organe publice. Autorităţile de planificare trebuie să elaboreze planuri de amenajare a teritoriului pe baza cărora se vor orienta atât modelul de dezvoltare, cât şi legăturile de transport, astfel încât să permită modelelor de transport să devină mai durabile odată cu trecerea timpului (prin dezvoltarea de sisteme STI). Autorităţile de transport trebuie să completeze aceste măsuri de planificare cu măsuri care să asigure că serviciile de transport public sunt suficient de frecvente, fiabile şi accesibile, pentru a reprezenta o alternativă acceptabilă la transportul privat. Împreună, ele trebuie să creeze strategii integrate pentru transporturi şi o amenajare a teritoriului durabile. Trebuie să fie implicate şi alte organisme publice şi alte firme importante de construcţii şi trebuie să li se ceară acestora să ia în considerare în totalitate impactul transportului public în propriile lor strategii viitoare.

4.2.   Desigur, evoluţia către un mod mai durabil de transport urban şi de amenajare a teritoriului va lua timp. Scopul strategiilor integrate trebuie să fie asigurarea faptului că, de fiecare dată când reţelele de transport sunt modificate sau când au loc amenajări şi reamenajări urbane, fiecare pas succesiv reprezintă o mişcare în direcţia cea bună. Unele oraşe europene au realizat deja progrese în această direcţie şi au iniţiat politici inovatoare importante pentru a promova un transport mai durabil. Însă, în general, cele mai multe oraşe au rămas în urmă din cauza lipsei de putere şi de resurse financiare, din cauza lipsei de voinţă politică şi din cauza absenţei unei înţelegeri suficiente şi a sprijinului din partea cetăţenilor. De asemenea, oraşele se simt sub presiunea de a concura pentru a atrage noi proiecte de dezvoltare în mod nedurabil. Este nevoie de un nou model de cooperare pentru a concepe o formă mai curând policentrică de oraşe compacte şi durabile pentru viitor. Tranziţia în materie de urbanism trebuie susţinută şi încurajată.

4.3.   Autorităţile naţionale (şi regionale) au un rol-cheie în încurajarea şi facilitarea acţiunilor corecte la nivel local. Uneori, guvernele naţionale trebuie să restructureze organismele şi instituţiile locale sau să retraseze limitele acestora pentru a facilita crearea unor strategii integrate cu adevărat. Alteori, ele pot solicita diferitelor organisme locale şi departamente guvernamentale implicate sau le pot încuraja pe acestea să lucreze împreună ca parteneri pentru elaborarea strategiilor integrate. De asemenea, ele ar putea fi nevoite să ofere stimulente, să consolideze expertiza şi experienţa şi să asigure coordonarea politică la toate nivelurile.

4.4.   Guvernul naţional este de obicei responsabil de cadrul legislativ de bază pentru elaborarea planurilor de amenajare a teritoriului şi pentru reglementarea noilor proiecte de dezvoltare şi tot el pune la dispoziţie mijloacele prin care autorităţile locale pot reglementa astfel de evoluţii în moduri care vor suporta o strategie integrată.

4.5.   Guvernele naţionale sunt de obicei responsabile de stabilirea cadrului financiar de bază pentru activitatea întreprinderilor de transport public şi, în mod frecvent, pot fi nevoite să ofere sursele de finanţare pentru unele dintre investiţiile mai mari ce vor fi necesare. Acestea controlează de asemenea cadrele fiscale şi modurile de taxare, tarifare şi subvenţionare care au un impact crucial asupra deciziilor individuale sau colective privind amenajarea teritoriului, dezvoltarea şi transporturile.

4.6.   Mai presus de orice, guvernele naţionale au un rol-cheie în sensibilizarea publicului faţă de pericolele ce decurg din ameninţarea schimbărilor climatice şi epuizarea resurselor şi faţă de nevoia de acţiune mai urgentă şi mai energică pentru a schimba modul de transport şi de deplasare. Considerăm că toate guvernele din Europa trebuie să elaboreze strategii sau cadre cuprinzătoare pentru integrarea amenajării teritoriului şi a transportului din oraşele şi metropolele lor.

5.   Acţiuni la nivel european

5.1.   Până acum, politicile şi acţiunile europene în domeniul transporturilor s-au concentrat pe crearea şi extinderea reţelelor majore de transport care leagă diferitele părţi ale Europei. Fondurile regionale şi de coeziune au jucat un rol major în dezvoltarea acestor reţele, în special în extinderea reţelelor rutiere majore. Astfel, influenţa europeană a avut tendinţa de a încuraja extinderea şi dispersarea în continuare a multor oraşe europene importante şi de a îngreuna evoluţia către un mod de transport urban şi de amenajare a teritoriului mai durabil.

5.2.   Mai recent, Comisia a acceptat provocarea care constă în promovarea modurilor mai durabile de transport urban. Comisia a identificat multe chestiuni-cheie în Cartea verde privind transportul urban şi în raportul tehnic însoţitor privind planurile pentru un transport urban durabil. UE a pus la dispoziţie fondurile de investiţii prin fondurile structurale şi de coeziune şi prin Banca Europeană de Investiţii. UE a încurajat schimbul de bune practici şi a acordat mici subvenţii pentru proiecte de cercetare, dezvoltare şi demonstrative, de exemplu în cadrul programului CIVITAS. Acestea au fost activităţi utile şi ar putea fi continuate şi extinse în mod util. Însă acestea nu schimbă în nici un caz situaţia pe ansamblu.

5.3.   Noile provocări ale schimbărilor climatice şi nevoia urgentă de acţiune în toate domeniile pentru a limita emisiile de CO2 evidenţiază acum că este nevoie tot mai mare de un nou efort european colectiv. Doar o iniţiativă europeană majoră poate impune accelerarea necesară a procesului de transformare în direcţia unor modele de transport şi de amenajare a teritoriului durabile şi mai bine coordonate în viitor.

5.4.   Desigur, UE are competenţe limitate în acest domeniu, iar aplicarea principiului subsidiarităţii înseamnă că cele mai multe din responsabilităţile principale pentru transportul local şi amenajarea teritoriului vor rămâne la nivel local şi naţional. Cu toate acestea, Comitetul consideră că există posibilitatea de a consolida semnificativ activitatea europeană, pentru a cataliza şi încuraja acţiuni la nivel local şi naţional, având în vedere în special rolul de conducere al Europei în combaterea schimbărilor climatice şi promovarea reducerii emisiilor de dioxid de carbon.

5.5.   Comitetul susţine recenta recomandare a Parlamentului European şi a Comitetului Regiunilor de consolidare a rolului european în acest domeniu. Comitetul recomandă Comisiei să adopte acum o abordare în cinci puncte într-un nou plan de acţiune:

5.6.   A. Să depună un nou efort major de cercetare a interacţiunilor dintre amenajarea urbană şi transporturi

Există o tradiţie lungă şi recunoscută a proiectelor de cercetare privind interacţiunea dintre transportul urban şi amenajarea teritoriului în cadrul celui de-al 4-lea şi celui de-al 5-lea program-cadru de cercetare şi dezvoltare tehnologică al UE [a se vedea, de exemplu, Marshall şi Banister (editori): Amenajarea teritoriului şi transporturile: Cercetare europeană: Către politici integrate London/Amsterdam: Elseviers, 2007]. Această tradiţie de cercetare a fost întreruptă în cel de-al 6-lea şi cel de-al 7-lea program-cadru de cercetare şi dezvoltare tehnologică. Schimbările climatice şi posibila penurie de energie în viitor reprezintă noi provocări pentru amenajarea urbană şi necesită o cercetare axată pe politici în scopul de a le oferi factorilor de decizie informaţii sigure privind impactul probabil al strategiilor integrate posibile pentru a face faţă costurilor energetice în creştere şi pentru a îndeplini obiectivele UE privind emisiile de gaze cu efect de seră. De aceea, este necesar să se revizuiască şi să se actualizeze rezultatele studiilor anterioare în lumina acestor condiţii, eventual fundamental diferite. În special următoarele chestiuni politice necesită investigaţii urgente:

5.7.   B. Să elaboreze un set de indicatori, stabilit de comun acord, care să arate cât de mult a progresat o zonă urbană în direcţia transportului durabil

Printre astfel de indicatori s-ar putea număra, de exemplu, raportul dintre toate deplasările efectuate în moduri durabile (mersul pe jos, mersul cu bicicleta şi transportul public) faţă de transportul privat. Printre acestea s-ar putea număra şi datele privind mărimea ariilor de deservire ale tuturor centrelor (şcoli, spitale, birouri publice, centre comerciale) şi modul în care acestea ar putea fi reduse în timp prin încurajarea centrelor mai mici şi mai apropiate fără a se elimina unităţile descentralizate de asigurare a serviciilor publice, pentru a reduce lungimea deplasărilor la acestea.

5.8.   C. Să iniţieze o revizuire la nivel european a practicilor actuale privind transportul urban şi amenajarea teritoriului

Principalul obiectiv ar trebui să fie identificarea sistemelor instituţionale, legislative şi financiare care sunt cele mai utile tranziţiei către un transport şi o amenajare a teritoriului durabile. Revizuirea ar putea să acopere în special unele dintre ideile cele mai noi şi mai controversate, precum:

5.9.   D. Să elaboreze un cadru european pentru un transport urban şi o amenajare a teritoriului durabile

Un astfel de cadru ar putea cuprinde:

5.10.   E. Să revizuiască alte prevederi legislative europene şi programe de cheltuieli care afectează transportul şi amenajarea teritoriului

Cele mai multe fonduri europene în domeniul transporturilor au fost direcţionate către dezvoltarea infrastructurii rutiere, feroviare şi aeriene, în interesul creşterii economice, cu o evaluare limitată a impactului acestora asupra emisiilor de dioxid de carbon şi asupra durabilităţii. Ar fi acum adecvat să se reevalueze proporţia acestor programe, să se introducă o evaluare sistematică a impactului asupra emisiilor de dioxid de carbon al acestor investiţii şi să se reorienteze programele astfel încât să sprijine în măsură mai mare transportul public, reţelele feroviare şi transportul urban durabil şi să reducă sprijinul pentru promovarea extinderii în continuare a traficului de lungă distanţă care generează mari emisii de dioxid de carbon.