9.7.2009   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 156/18

(1)

Directiva-cadru stabilește un cadru legislativ pentru sectorul comunicațiilor electronice care încearcă să răspundă tendințelor de convergență prin includerea tuturor rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice în sfera sa de aplicare. Scopul cadrului legislativ este de a reduce treptat reglementările ex ante specifice sectorului, pe măsură ce concurența de pe piață se intensifică.

(2)

Articolul 15 din directiva-cadru prevede că Autoritatea de supraveghere AELS (denumită în continuare „Autoritatea”) adoptă o recomandare privind piețele relevante de produse și de servicii, după o consultare publică și după consultarea autorităților naționale de reglementare (ANR-uri) din statele AELS.

(3)

Scopul prezentei recomandări este de a identifica piețele de produse și de servicii în cazul cărora reglementarea ex ante poate fi justificată în conformitate cu articolul 15 alineatul (1) din directiva-cadru. Obiectivul oricărei intervenții de reglementare ex ante este, în ultimă instanță, de a genera beneficii pentru utilizatorii finali prin transformarea piețelor cu amănuntul în piețe competitive, asigurând durabilitatea acestora. Definiția piețelor relevante poate să se modifice și chiar se modifică în timp, pe măsură ce caracteristicile produselor și ale serviciilor evoluează, iar posibilitățile de substituire din perspectiva cererii și a ofertei suferă modificări. Dat fiind faptul că recomandarea din 14 iulie 2004 (3) este în vigoare de peste patru ani, este oportună acum revizuirea acesteia, în funcție de evoluțiile pieței în SEE. În consecință, prezenta recomandare înlocuiește Recomandarea din 14 iulie 2004, astfel cum a fost adoptată prin Decizia nr. 194/04/COL.

(4)

Articolul 15 alineatul (1) din directiva-cadru impune definirea de către Autoritate a piețelor în conformitate cu principiile dreptului concurenței. În consecință, prezenta recomandare aplică principiile dreptului concurenței pentru a stabili limitele piețelor de produse în cadrul sectorului comunicațiilor electronice, iar identificarea sau selectarea anumitor piețe specifice care să fie supuse unei reglementări ex ante depinde de prezența sau absența acelor caracteristici care ar justifica impunerea obligațiilor de reglementare ex ante. Terminologia folosită în prezenta recomandare se bazează pe terminologia folosită în directiva-cadru și în Directiva 2002/22/CE (4). În conformitate cu directiva-cadru, responsabilitatea de a defini piețele relevante corespunzătoare circumstanțelor naționale, în special piețele geografice relevante de pe teritoriul lor, revine autorităților naționale de reglementare.

(5)

În prezenta recomandare, punctul de plecare pentru identificarea piețelor îl constituie definirea piețelor cu amănuntul dintr-o perspectivă orientată către viitor, luând în calcul substituibilitatea din perspectiva cererii și a ofertei. Odată definite piețele cu amănuntul, se poate proceda ulterior la identificarea piețelor cu ridicata relevante. În cazul în care piața din aval este aprovizionată într-o mare măsură de o întreprindere sau de întreprinderi integrate vertical, ar putea fi dificil pentru eventualele întreprinderi neintegrate vertical să obțină produsele sau serviciile necesare fabricării propriilor lor produse și servicii. În consecință, pentru a determina dacă piața poate face obiectul unei reglementări ex ante, ar putea fi necesară imaginarea existenței unei piețe cu ridicata situate în amonte. Piețele din sectorul comunicațiilor electronice sunt deseori duale, în sensul că înglobează servicii furnizate prin rețele sau platforme care reunesc utilizatori situați de ambele părți ale pieței, cum ar fi, de exemplu, utilizatorii finali care comunică între ei sau emițătorii și receptorii de informații sau de conținut. Trebuie să se țină seama de aceste aspecte atunci când se ia în considerare identificarea și definirea piețelor, dat fiind faptul că acestea pot afecta atât modul în care sunt definite piețele, cât și prezența sau absența caracteristicilor care ar putea justifica impunerea de obligații de reglementare ex ante.

(6)

Pentru a putea identifica piețele care pot face obiectul unei reglementări ex ante, este necesar să se aplice următoarele criterii cumulative. Primul criteriu este prezența unor bariere importante și netranzitorii la intrarea pe piață. Acestea pot fi de ordin structural sau pot avea caracter juridic sau de reglementare. Cu toate acestea, date fiind caracterul dinamic și funcționarea piețelor din sectorul comunicațiilor electronice, la realizarea unei analize prospective în vederea identificării piețelor relevante pentru o posibilă reglementare ex ante ar trebui, de asemenea, să se ia în considerare și posibilitățile de depășire, într-un orizont de timp relevant, a acestor bariere la intrarea pe piață. Ca urmare, cel de al doilea criteriu admite doar piețele a căror structură nu tinde către o concurență efectivă într-un orizont de timp relevant. Aplicarea acestui criteriu presupune examinarea situației concurenței dincolo de barierele la intrarea pe piață. Cel de al treilea criteriu se referă la faptul că aplicarea doar a dreptului concurenței nu ar rezolva în mod corespunzător deficiențele respective pe care le prezintă piața.

(7)

Principalii indicatori care trebuie avuți în vedere în momentul evaluării primului și a celui de al doilea criteriu sunt similari celor studiați în cadrul unei analize de piață prospective, în special indicatorii privind barierele la intrarea pe piață în absența reglementării (inclusiv amploarea costurilor irecuperabile), structura pieței, performanțele și dinamica pieței, inclusiv indicatorii precum cotele de piață și tendințele aferente, prețurile pe piață și tendințele aferente, precum și dimensiunea și acoperirea rețelelor sau a infrastructurilor concurente. Orice piață care satisface cele trei criterii în absența reglementării ex ante poate face obiectul unei reglementări ex ante.

(8)

Din punctul de vedere al concurenței, piețele noi care apar nu ar trebui să fie supuse unor obligații necorespunzătoare, chiar dacă există un „avantaj al primului sosit”, în conformitate cu directiva-cadru. Se consideră că piețele noi care apar înglobează produse sau servicii pentru care, datorită noutății acestora, este foarte dificil să se prevadă condițiile privind cererea sau condițiile privind intrarea pe piață și oferta și, ca urmare, este dificil să se aplice cele trei criterii. Scopul neaplicării măsurilor de reglementare la noile piețe care apar este de a promova inovarea, în conformitate cu articolul 8 din directiva-cadru; în același timp, trebuie să se prevină blocarea acestor piețe de către o întreprindere dominantă, după cum se specifică și în orientările Autorității privind analizele de piață și evaluarea puterii semnificative pe piață, în temeiul cadrului de reglementare pentru comunicațiile și serviciile electronice (5). Modernizările succesive ale infrastructurii rețelelor existente duc rareori la apariția unei piețe noi. Lipsa substituibilității unui produs trebuie stabilită atât din punct de vedere al cererii, cât și al ofertei, înainte de a se putea decide că acesta nu aparține unei piețe deja existente. Apariția unor noi servicii cu amănuntul ar putea duce la crearea unei noi piețe derivate cu ridicata, în măsura în care serviciile respective cu amănuntul nu pot fi furnizate utilizându-se produse cu ridicata deja existente.

(9)

În ceea ce privește barierele la intrarea pe piață, două tipuri de astfel de bariere sunt relevante în sensul prezentei recomandări: barierele de ordin structural și cele cu caracter juridic sau de reglementare.

(10)

Barierele de ordin structural la intrarea pe piață sunt determinate de condițiile inițiale privind costurile sau cererea, care creează condiții inegale pentru întreprinderile aflate deja pe piață și pentru cele care doresc să intre pe piață, care afectează sau împiedică intrarea pe piață a acestora din urmă. De exemplu, se pot întâlni bariere importante de ordin structural în cazul în care piața este caracterizată de avantaje de costuri absolute, economii de scară și/sau economii de gamă semnificative, limitări de capacitate și costuri irecuperabile ridicate. Până în prezent, se pot încă identifica asemenea bariere în ceea ce privește desfășurarea și/sau furnizarea pe scară largă la posturi fixe a rețelelor cu acces local. O barieră structurală asociată poate exista și în cazul în care furnizarea serviciilor necesită o componentă de rețea care nu poate fi duplicată din motive tehnice sau poate fi duplicată doar cu niște costuri care fac ca activitatea respectivă sa fie neprofitabilă pentru concurenți.

(11)

Barierele cu caracter juridic sau de reglementare nu sunt datorate unor condiții economice, ci rezultă de pe urma unor măsuri legislative, administrative sau de altă natură ale autorităților naționale, care au un impact direct asupra condițiilor de intrare și/sau poziționare a operatorilor pe piața relevantă. Un exemplu de barieră cu caracter juridic sau de reglementare care împiedică intrarea pe piață este reprezentat de limitarea numărului de întreprinderi care au acces la spectrul de frecvențe în vederea furnizării de servicii specifice. Alte exemple de bariere cu caracter juridic sau de reglementare sunt formele de control asupra prețurilor sau alte măsuri privind prețurile care le sunt impuse întreprinderilor, care afectează nu numai intrarea, ci și poziționarea acestora pe piață. În mod normal, barierele cu caracter juridic sau de reglementare care pot fi eliminate într-un orizont de timp relevant nu ar trebui să fie considerate bariere de ordin economic la intrarea pe piață, situație care ar permite îndeplinirea primului criteriu.

(12)

De asemenea, barierele la intrarea pe piață pot deveni mai puțin relevante în cazul piețelor bazate pe inovare, a căror caracteristică o reprezintă progresele tehnologice continue. În cazul unor astfel de piețe, presiunile concurențiale provin de multe ori din riscul pe care îl reprezintă inovarea realizată de concurenții potențiali, care nu sunt încă pe piață. Pe piețele bazate pe inovare poate avea loc o concurență dinamică sau pe termen-lung între firme care nu sunt în mod neapărat concurente pe o piață „statică” deja existentă. Prezenta recomandare nu identifică piețele în cazul cărora se anticipează că barierele la intrare nu vor persista o perioadă previzibilă de timp. Pentru a stabili dacă barierele la intrare sunt susceptibile să persiste în absența reglementării, este necesar să se analizeze dacă industria respectivă a cunoscut intrări frecvente și de succes pe piață și dacă asemenea intrări sunt, sau probabil că vor fi în viitor, suficient de imediate și de persistente pentru a limita puterea de piață. Relevanța barierelor la intrare va depinde, printre altele, de nivelul minim de eficiență a producției și de costurile care nu pot fi recuperate.

(13)

Chiar și în cazul în care o piață este caracterizată de bariere importante la intrare, alți factori structurali de pe piața respectivă pot arăta că piața tinde către o situație de concurență efectivă în orizontul de timp relevant. De exemplu, dinamica pieței poate fi datorată progreselor tehnologice sau convergenței unor produse și piețe care pot da naștere unor presiuni concurențiale între operatorii care activează pe piețe de produse distincte. Acest lucru poate fi valabil și în cazul unor piețe cu un număr limitat – dar suficient – de întreprinderi care au structuri de costuri diferite și care se confruntă cu o cerere pe piață caracterizată de elasticitatea prețurilor. De asemenea, ar putea exista capacitate în exces pe o piață care în mod normal ar permite firmelor concurente să își extindă foarte rapid producția, ca reacție la orice creștere a prețurilor. În cadrul unor asemenea piețe, cotele de piață se pot modifica în timp și/sau se pot observa scăderi ale prețurilor. În cazul în care dinamica pieței se schimbă rapid, orizontul de timp relevant trebuie ales cu mare atenție, astfel încât să reflecte evoluțiile pertinente ale pieței.

(14)

Decizia de a identifica o piață care poate face obiectul unei reglementări ex ante ar trebui să depindă și de o evaluare a capacității dreptului concurenței de a rezolva deficiențele pieței datorate îndeplinirii primelor două criterii. Intervențiile în temeiul dreptului concurenței probabil că nu vor fi suficiente, în cazul în care o intervenție vizând remedierea unei deficiențe a pieței trebuie să satisfacă un număr mare de criterii de conformitate sau în cazul în care intervențiile frecvente și/sau rapide sunt indispensabile.

(15)

Aplicarea celor trei criterii ar trebui să limiteze numărul de piețe din sectorul comunicațiilor electronice în cazul cărora se impun obligații de reglementare ex ante și, ca urmare, să contribuie la obiectivul cadrului legislativ de a reduce treptat reglementarea sectorială ex ante, pe măsură ce concurența pe piață se dezvoltă. Aceste criterii ar trebui aplicate cumulat, astfel încât, în cazul în care unul dintre ele nu este îndeplinit, să se poată concluziona că piața respectivă nu ar trebui identificată ca putând face obiectul reglementării ex ante.

(16)

Controalele de reglementare privind serviciile cu amănuntul ar trebui impuse numai în cazul în care autoritățile naționale de reglementare consideră că măsurile pertinente aplicabile prețurilor cu ridicata sau măsurile cu privire la selectarea sau preselectarea operatorilor nu ar reuși să asigure o concurență efectivă și realizarea obiectivelor de interes public. Intervenind la nivelul comerțului cu ridicata, inclusiv prin măsuri de remediere care pot afecta piețele cu amănuntul, statele SEE pot asigura, atât cât este posibil, faptul că o cât mai mare parte din lanțul valoric este deschis concurenței normale, generând astfel rezultate optime pentru utilizatorii finali. Așadar, prezenta recomandare identifică în principal piețe cu ridicata, în cazul cărora scopul reglementării corespunzătoare este de a remedia lipsa concurenței efective care este evidentă pe piețele utilizatorilor finali. Dacă o autoritate națională de reglementare dovedește că intervențiile pe piața cu ridicata au eșuat, piața cu amănuntul relevantă poate face obiectul unei reglementări ex ante, cu condiția îndeplinirii celor trei criterii stabilite mai sus.

(17)

La 17 decembrie 2007, Comisia Europeană a emis o nouă Recomandare 2007/879/CE (6) privind piețele relevante de produse și de servicii din sectorul comunicațiilor electronice care pot face obiectul unei reglementări ex ante, în conformitate cu directiva-cadru .

(18)

Punctul de plecare pentru revizuirea recomandării Autorității în ceea ce privește piețele relevante îl constituie noua recomandare a Comisiei și aspectele expuse de aceasta din urmă în nota explicativă la recomandarea sa. În cadrul procesul de revizuire a recomandării sale, Autoritatea a estimat că o comparație între evoluțiile piețelor ar trebui făcută luând ca punct de referință piața SEE, și nu ținând cont doar de situația pieței din diferite state AELS.

(19)

Pe baza evoluțiilor pieței din statele AELS, precum și a observațiilor prezentate în cadrul consultării publice și a altor informații aflate la dispoziția Autorității, se pare că, în general, este puțin probabil ca funcționarea celor trei piețe de comunicații electronice din statele AELS să oscileze într-o mai mare măsură în raport cu funcționarea medie a piețelor din Uniunea Europeană sau cu funcționarea întregii piețe SEE decât oscilează piețele de acest tip din diferite state membre în raport cu media.

(20)

Obiectivul Acordului privind SEE este de a institui un „Spațiu Economic European dinamic și omogen, bazat pe norme comune și condiții concurențiale egale” (7). Având în vedere acest obiectiv și considerentele anterioare și pentru a asigura aplicarea uniformă a cadrului comun de reglementare și certitudinea juridică pentru actorii interesați de pe piețele de comunicații electronice din SEE, Autoritatea adoptă o recomandare în linie cu recomandarea Comisiei. În consecință, în prezenta recomandare, numărul de piețe care pot face obiectul unei reglementări ex ante se reduce de la 18 la 7.

(21)

Reducerea numărului de piețe care pot face obiectul unei reglementări ex ante nu indică neapărat că pe piețele eliminate există o concurență efectivă în fiecare dintre statele AELS și că reglementarea ex ante a acestor piețe nu se mai justifică. Contribuțiile transmise Autorității în timpul procesului de revizuire susțin faptul că o continuare a reglementării anumitor piețe ar putea fi justificată.

(22)

Piețele enumerate în anexă au fost identificate pe baza acestor trei criterii cumulative. În cazul piețelor care nu sunt incluse în prezenta recomandare, autoritățile naționale de reglementare ar trebui să aplice testul celor trei criterii. În ceea ce privește piețele din anexa la Recomandarea nr. 194/04/COL din 14 iulie 2004 care nu sunt incluse în anexa la prezenta recomandare, autoritățile naționale de reglementare ar trebui să aibă competența de a aplica testul celor trei criterii pentru a putea determina dacă, în funcție de circumstanțele naționale, o piață poate încă face obiectul unei reglementări ex ante. Pentru piețele enumerate în prezenta recomandare, o autoritate națională de reglementare poate opta să nu realizeze o analiză de piață dacă stabilește că cele trei criterii nu sunt satisfăcute în cazul pieței respective. Autoritățile naționale de reglementare pot identifica piețe diferite față de cele incluse în prezenta recomandare, cu condiția respectării articolului 7 din directiva-cadru. Nerespectarea obligației de a notifica un proiect de măsură care afectează schimburile comerciale între statele AELS, după cum se prevede la considerentul 38 din directiva-cadru, poate duce la demararea unor proceduri privind încălcarea dreptului comunitar împotriva statului în cauză. Alte piețe decât cele enumerate în prezenta recomandare ar trebui definite pe baza principiilor de concurență stabilite de comunicarea Autorității privind definirea pieței relevante în sensul dreptului concurenței al SEE (8) și ar trebui să respecte orientările Autorității privind analizele de piață și evaluarea puterii semnificative pe piață și, în același timp, să satisfacă cele trei criterii stabilite mai sus.

(23)

Faptul că prezenta recomandare identifică piețele de produse și de servicii care pot face obiectul unei reglementări ex ante nu înseamnă că reglementarea se justifică întotdeauna sau că aceste piețe vor face obiectul impunerii unor obligații de reglementare stabilite prin directivele specifice. În special, reglementarea nu poate fi impusă sau trebuie retrasă în cazul în care pe aceste piețe există o concurență efectivă în absența reglementării, cu alte cuvinte, dacă niciun operator nu deține o putere semnificativă pe piață în sensul articolului 14 din directiva-cadru. Obligațiile de reglementare trebuie să fie corespunzătoare și să se bazeze pe natura problemei identificate, să fie proporționale și justificate, având în vedere obiectivele prevăzute prin directiva-cadru, în special maximizarea beneficiilor pentru utilizatori, asigurarea unei concurențe care nu este denaturată sau restricționată, încurajarea investițiilor eficiente în infrastructură și promovarea inovării, precum și încurajarea utilizării și a gestionării eficiente a frecvențelor radio și a resurselor de numerotare.

(24)

Identificarea piețelor în prezenta recomandare nu aduce atingere definirii piețelor în cazuri specifice, în conformitate cu dreptul concurenței. Pe lângă aceasta, faptul că o activitate intră sub incidența reglementării ex ante, acest fapt nu înseamnă că aceasta nu poate fi analizată în conformitate cu dreptul concurenței.

(25)

Prezenta recomandare a făcut obiectul unei proceduri de consultare publică și de consultare cu autoritățile naționale de reglementare și cu alte autorități naționale din statele AELS.

(26)

Prezenta recomandare ar trebui interpretată din perspectiva notei explicative la Recomandarea 2007/879/CE a Comisiei privind piețele relevante de produse și de servicii din sectorul comunicațiilor electronice care pot face obiectul unei reglementări ex ante, în conformitate cu directiva-cadru. Nota explicativă include, printre altele, o descriere a tehnologiilor aflate în dezvoltare, în relație cu piețele definite în recomandare,

1.

În definirea piețelor relevante corespunzătoare circumstanțelor naționale, în conformitate cu articolul 15 alineatul (3) din actul menționat la punctul 5cl din anexa XI la Acordul privind SEE, Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice, astfel cum a fost modificat prin protocolul 1 la acord și prin adaptările sectoriale din anexa XI la respectivul acord, autoritățile naționale de reglementare ar trebui să analizeze piețele de produse și de servicii identificate în anexa la prezenta recomandare.

2.

În momentul în care identifică alte piețe decât cele stabilite în anexă, autoritățile naționale de reglementare trebuie să se asigure că următoarele trei criterii sunt îndeplinite în același timp:

3.

Prezenta recomandare nu aduce atingere definirii pieței, rezultatelor analizei de piață și obligațiilor de reglementare adoptate de autoritățile naționale de reglementare în conformitate cu articolul 15 alineatul (3) și cu articolul 16 din actul menționat la punctul 5cl din anexa XI la Acordul privind SEE și astfel cum a fost modificat prin protocolul 1 la acord și prin adaptările sectoriale conținute în anexa XI la respectivul acord (Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice), anterior datei de adoptare a prezentei recomandări.

4.

Prezenta recomandare se adresează statelor AELS.