Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 12 februarie 2026(1)
Cauza C‑829/24
Comisia Europeană
împotriva
Ungariei
„ Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 49 TFUE – Libertatea de stabilire – Articolul 56 TFUE – Libera prestare a serviciilor – Articolul 63 TFUE – Libera circulație a capitalurilor – Directiva 2000/31/CE privind comerțul electronic – Articolul 3 – Directiva 2006/123/CE privind serviciile în cadrul pieței interne – Articolele 14, 16 și 19 – Regulamentul (UE) 2016/679 privind protecția generală a datelor – Articolele 5, 6, 9 și 10 – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul 11 – Dreptul la libertatea de exprimare – Articolul 12 – Dreptul la libertatea de asociere – Articolul 7 – Dreptul la respectarea vieții private – Articolul 8 – Dreptul la protecția datelor cu caracter personal – Articolul 47 – Dreptul la o cale de atac efectivă – Articolul 48 – Dreptul la protecția secretului profesional al avocatului – Dreptul de a nu se autoincrimina – Legea maghiară privind protecția suveranității naționale – Instituirea unui Birou de Protecție a Suveranității – Competențe de investigare, de transmitere a informațiilor, de evaluare și de propunere – Publicarea unor rapoarte anuale – Activități de reprezentare a intereselor – Activități de manipulare a informațiilor și de dezinformare – Activități prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale statale și sociale – Amenințare la adresa suveranității naționale sau atingere adusă acesteia – Activități prin care se urmărește influențarea rezultatului alegerilor și a voinței alegătorilor cu ajutorul unui sprijin din străinătate – Articolul 4 alineatul (2) TUE – Respectarea identității și a securității naționale – Interes general imperativ”
Cuprins
I. Introducere
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Dreptul primar
2. Dreptul derivat
a) Directiva privind comerțul electronic
b) Directiva privind serviciile
c) RGPD
B. Dreptul național
1. Legea privind protecția suveranității naționale
2. Alte legi relevante
III. Procedura precontencioasă
IV. Concluziile părților și procedura în fața Curții
V. Apreciere
A. Cu privire la admisibilitatea motivelor suplimentare
B. Cu privire la excepțiile întemeiate pe necompetența Uniunii și a Curții
1. Cu privire la excepția întemeiată pe necompetența Uniunii referitoare la normele care protejează suveranitatea națională
2. Cu privire la excepția de necompetență întemeiată pe lipsa incidenței asupra punerii în aplicare a dreptului Uniunii
3. Cu privire la pretinsul caracter prematur al acțiunii în lipsa unui efect juridic suficient
C. Cu privire la fond
1. Încălcarea libertății de a presta servicii, garantată de articolul 16 din Directiva privind serviciile
a) Domeniu de aplicare
b) Cerințe instituite prin legea în discuție
c) Cerințele instituite prin legea în discuție nu sunt constrângeri administrative generale
d) Nediscriminare, necesitate și proporționalitate
1) Cu privire la existența unei discriminări directe sau indirecte [articolul 16 alineatul (1) al treilea paragraf litera (a) din Directiva privind serviciile]
2) Cu privire la necesitatea și la existența unui temei juridic suficient de precis [articolul 16 alineatul (1) al treilea paragraf litera (b) din Directiva privind serviciile]
3) Cu privire la proporționalitate [articolul 16 alineatul (1) al treilea paragraf litera (c) din Directiva privind serviciile]
i) Aptitudinea de a atinge obiectivul legitim urmărit
ii) Necesitate
iii) Proporționalitate
iv) Concluzie intermediară
2. Încălcarea libertății de a beneficia de servicii, garantată de articolul 19 din Directiva privind serviciile
3. Încălcarea libertății de stabilire, garantată de articolul 14 din Directiva privind serviciile
4. Încălcarea liberei circulații a serviciilor societății informaționale, garantată de articolul 3 din Directiva privind comerțul electronic
5. Încălcarea liberei prestări a serviciilor și a libertății de stabilire, garantată de articolele 49 și 56 TFUE
6. Încălcarea liberei circulații a capitalurilor, garantată de articolul 63 TFUE
a) Cu privire la existența unei restricții
b) Cu privire la justificare
7. Încălcarea dispozițiilor cartei
a) Motive și aplicabilitatea dispozițiilor cartei
b) Ingerință în libertatea de exprimare și de informare, garantată de articolul 11 din cartă
c) Ingerință în libertatea de asociere, garantată de articolul 12 din cartă
d) Ingerință în dreptul la respectarea vieții private și de familie, garantat de articolul 7 din cartă
e) Justificarea și proporționalitatea ingerințelor în dreptul la respectarea vieții private și de familie, în libertatea de exprimare și de informare și în libertatea de asociere
f) Încălcarea obligației de păstrare a secretului profesional dintre avocat și clientul său, în sensul articolului 7 coroborat cu articolul 47 din cartă
g) Încălcarea dreptului de a nu se autoincrimina, în sensul articolului 48 din cartă
8. Încălcarea RGPD și a articolelor 7 și 8 din cartă
a) Prelucrarea datelor cu caracter personal în sensul RGPD
b) Legalitatea prelucrării datelor cu caracter personal pe baza unui temei juridic adecvat
1) Temeiul juridic adecvat pentru prelucrare
2) Caracterul imprecis al legii în discuție
3) Proporționalitate
9. Concluzie intermediară
VI. Cu privire la cheltuielile de judecată
VII. Concluzie
I. Introducere
1. Prin prezenta acțiune, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin adoptarea, la 12 decembrie 2023, a 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről(2) (Legea nr. LXXXVIII din 2023 privind protecția suveranității naționale) (denumită în continuare „legea în discuție”), Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dreptului Uniunii în mai multe privințe.
2. Acest litigiu se referă la problema fundamentală și de mare actualitate privind modul și măsura în care o societate democratică se poate proteja în mod legitim împotriva acțiunilor unor actori străini care exercită o influență necorespunzătoare sau manipulatoare, cum ar fi dezinformarea, inclusiv prin intermediul sprijinului financiar, asupra proceselor decizionale democratice interne, între care alegerile naționale(3). Tocmai aceasta este justificarea pe care Ungaria o prezintă a fi la originea adoptării legii în discuție, care stabilește o legătură între astfel de ingerințe străine nelegitime și amenințările la adresa suveranității naționale. Ea invocă printre altele competența sa exclusivă, în temeiul suveranității, al identității și al securității sale naționale, în sensul articolului 4 alineatul (2) TUE, de a adopta și de a pune în aplicare legislația respectivă. În același timp, ea neagă competența Uniunii în acest domeniu, precum și impactul legislației menționate asupra punerii în aplicare și a respectării dreptului Uniunii.
3. Legea în discuție instituie un Birou de Protecție a Suveranității (denumit în continuare „Biroul”) care este independent și însărcinat să detecteze activități susceptibile să compromită sau să amenințe această suveranitate. Mai precis, el ar trebui să identifice organizațiile sau persoanele ale căror activități, printre altele cu ajutorul unui sprijin străin, pot influența procesele democratice și voința alegătorilor. Prin urmare, aceste activități includ schimburi de comunicări și de informații, precum și libera exprimare a opiniilor în cadrul procesului democratic la diferite niveluri. Pentru a controla și a evalua aceste activități, Biroul dispune de o largă putere de apreciere și de competențe de investigare în ceea ce privește organizațiile și persoanele vizate, a căror exercitare nu este supusă niciunui control jurisdicțional. În plus, Biroul este autorizat să transmită informațiile și datele care au fost colectate prin intermediul acestor competențe autorităților naționale competente să ia și alte măsuri, chiar și represive. În sfârșit, Biroul este abilitat să publice rezultatele investigațiilor sale și rapoarte anuale în care prezintă evaluarea sa privind activitățile pe care le califică drept amenințare la adresa suveranității naționale sau atingere adusă acesteia.
4. Multe dintre temeiurile juridice ale legii în discuție concepute în acest scop, de exemplu cel care vizează noțiunea de „activități prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății”(4), sunt vagi și au un domeniu de aplicare larg. În special acest domeniu de aplicare vast este cel care a determinat Comisia să investigheze compatibilitatea legii menționate cu dreptul Uniunii și să introducă prezenta acțiune. Aceasta este îndreptată în principal împotriva competențelor Biroului.
5. Acțiunea se întemeiază în esență pe trei serii de motive sau de obiecții. Astfel, Comisia invocă, în primul rând, o încălcare a dispozițiilor dreptului derivat și primar care reglementează libertățile fundamentale, printre care libera prestare a serviciilor, libertatea de stabilire și libera circulație a capitalurilor; în al doilea rând, o încălcare a mai multor dispoziții ale Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și, în al treilea rând, o încălcare a anumitor dispoziții ale Regulamentului general privind protecția datelor (RGPD)(5) coroborate cu articolul 8 din cartă.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Dreptul primar
6. În ceea ce privește dreptul primar al Uniunii, litigiul privește o eventuală încălcare de către Ungaria a libertăților fundamentale prevăzute la articolele 49, 52, 56, 62, 63 și 65 TFUE, precum și a drepturilor fundamentale garantate la articolul 7 (Respectarea vieții private și de familie), la articolul 8 (Protecția datelor cu caracter personal), la articolul 11 (Libertatea de exprimare și de informare), la articolul 12 (Libertatea de întrunire și de asociere), la articolul 47 (Dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil) și la articolul 48 din cartă (Prezumția de nevinovăție și dreptul la apărare). Ca mijloc principal de apărare, Ungaria invocă în special protecția identității și a securității sale naționale, în sensul articolului 4 alineatul (2) TUE.
2. Dreptul derivat
a) Directiva privind comerțul electronic
7. Articolul 3 din Directiva 2000/31/CE privind comerțul electronic(6), intitulat „Piața internă”, prevede printre altele:
„[…]
(2) Statele membre nu pot restrânge libera circulație a serviciilor societății informaționale din alte state membre invocând motive relevante pentru domeniul coordonat.
[…]
(4) Statele membre pot adopta măsuri derogatorii de la alineatul (2) în cazul unui anumit serviciu al societății informaționale, în cazul în care sunt îndeplinite următoarele condiții:
[…]
(b) înainte de a lua măsurile respective și fără a aduce atingere procedurilor judiciare, inclusiv procedurilor preliminare și acțiunilor desfășurate în cadrul anchetei penale, statul membru:
– a cerut statului membru menționat la alineatul (1) să ia măsuri și acesta nu le‑a luat sau cele pe care le‑a luat nu au fost suficiente;
– a notificat Comisiei și statului membru menționat la alineatul (1) intenția de a lua astfel de măsuri.
[…]”
b) Directiva privind serviciile
8. Articolul 16 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 2006/123/CE privind serviciile în cadrul pieței interne (denumită în continuare „Directiva privind serviciile”)(7), intitulat „Libertatea de a presta servicii”, prevede printre altele:
„Statele membre nu pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de îndeplinirea oricăror cerințe care nu respectă următoarele principii:
(a) nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie, direct sau indirect, discriminatorii pe motiv de cetățenie sau, în ceea ce privește persoanele juridice, pe motivul privind statul membru în care sunt stabilite;
(b) necesitate: cerințele trebuie să fie justificate prin motive de ordine publică, de siguranță publică, de sănătate publică sau de protecție a mediului;
(c) proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.”
9. Potrivit articolului 19 din Directiva privind serviciile, intitulat „Restricții interzise”:
„Statele membre nu pot impune unui beneficiar cerințe care restricționează utilizarea unui serviciu oferit de un prestator stabilit într‑un alt stat membru, în special cerințele următoare:
(a) obligația de a obține autorizație de la autoritățile competente ale acestora sau de a face o declarație către acestea;
(b) limite discriminatorii în acordarea asistenței financiare pe motiv că prestatorul este stabilit într‑un alt stat membru sau din motive care țin de situarea locului unde se prestează serviciul.”
c) RGPD
10. Articolul 5 din RGPD prevede „[p]rincipii legate de prelucrarea datelor cu caracter personal”.
11. Articolul 6 din RGPD reglementează „[l]egalitatea prelucrării”.
B. Dreptul național
1. Legea privind protecția suveranității naționale
12. Din preambulul legii în discuție reiese că „[s]uveranitatea Ungariei face din ce în ce mai des obiectul unor atacuri ilegale”, în special al unor „tentative evidente de ingerință” din partea unor organizații și a unor persoane străine care încearcă să își valorifice propriile interese în detrimentul, printre altele, al intereselor maghiare. Cu titlu de exemplu, este menționată o tentativă de influențare a campaniei electorale din anul 2022 prin intermediul unor finanțări străine directe, candidatul opoziției unite la funcția de prim‑ministru declarând el însuși că opoziția a „primit milioane de dolari americani de la Statele Unite ale Americii”. Astfel, în primăvara anului 2022, opoziția unită ar fi eludat interdicția impusă partidelor politice de a accepta un sprijin din străinătate „utilizând fonduri provenite din străinătate prin intermediul organizațiilor societății civile care desfășoară o activitate politică și al unor societăți comerciale”. În plus, s‑ar aduce atingere suveranității Ungariei, precum și securității naționale dacă puterea politică ar cădea în mâinile unor persoane sau ale unei organizații dependente de o putere, de o organizație sau de o persoană străină. Obiectivul legii în discuție ar fi, așadar, „de a garanta discursul democratic și transparența procesului decizional statal și social, de a face publice tentativele de ingerință străină și de a preveni tentativele de ingerință străină” similare. Din acest motiv, ar fi „necesară înființarea unui organism independent însărcinat cu investigarea acestor tentative și și cu sancționarea penală a utilizării unui sprijin străin în cadrul alegerilor”.
13. Articolul 1 din legea în discuție prevede:
„(1) Biroul este un organ autonom al administrației de stat înființat în temeiul articolului R alineatul (4) din Magyarország Alaptörvénye [Legea fundamentală a Ungariei] în vederea protejării identității constituționale, care funcționează potrivit modalităților prevăzute de prezenta lege și care desfășoară activități de analiză, de evaluare, de propunere și de investigare.
(2) Biroul este independent, este supus numai normelor de drept, nu primește instrucțiuni de la nicio altă persoană sau organism și își îndeplinește sarcinile independent de orice alt organism și fără nicio influență din partea oricărei alte instituții, organism, partid politic, societate, asociație, persoană juridică sau persoană fizică. Sarcinile Biroului îi pot fi atribuite numai prin lege.
[…]”
14. Articolul 2 din legea în discuție prevede printre altele:
„În cadrul activităților sale de analiză, de evaluare și de propunere, Biroul:
a) elaborează și aplică o metodologie de evaluare a riscurilor pentru suveranitate;
b) analizează respectarea suveranității naționale prin evaluarea informațiilor și a datelor obținute de la organismele care fac obiectul investigației, de la organele de stat și de la autoritățile locale și de la alte organisme sau persoane implicate într‑un anumit caz;
[…]
e) pregătește un raport anual privind suveranitatea națională;
[…]”
15. Articolul 3 din legea în discuție prevede printre altele:
„În cadrul funcției sale de investigare, Biroul:
a) detectează și investighează
aa) activitățile de reprezentare a intereselor, cu excepția reprezentanțelor diplomatice și externe, precum și a organizațiilor de reprezentare a intereselor profesionale;
ab) activitățile de manipulare a informațiilor și de dezinformare;
ac) activitățile prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății, inclusiv activitățile prin care se urmărește influențarea procesului decizional al persoanelor care exercită prerogative de putere publică,
desfășurate în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine, indiferent de statutul lor juridic,
dacă acestea sunt susceptibile să afecteze sau să pună în pericol suveranitatea Ungariei;
b) identifică și investighează organizațiile ale căror activități desfășurate cu ajutorul unui sprijin din străinătate pot exercita o influență asupra rezultatului alegerilor;
c) identifică și investighează organizațiile care desfășoară activități prin care se urmărește influențarea voinței alegătorilor cu ajutorul unui sprijin din străinătate sau care sprijină astfel de activități.”
16. Potrivit articolului 6 din legea în discuție:
„(1) Biroul investighează cazuri individuale în legătură cu sarcinile care îi revin în temeiul articolului 3 și publică pe site‑ul său internet rezultatul investigațiilor pe care le‑a desfășurat, care conține faptele constatate în cursul investigațiilor, constatările făcute pe baza acestora și concluziile trase din acestea.
(2) Biroul pregătește un raport anual privind suveranitatea națională, în legătură cu sarcinile care îi revin în temeiul articolului 3, care conține următoarele elemente:
a) o analiză a reglementării referitoare la suveranitatea națională, a eficacității aplicării reglementării respective, a problemelor care apar în cadrul implementării și al aplicării acesteia, precum și a practicii legislative și administrative;
b) o evaluare a riscurilor pentru suveranitate, bazată pe metodologia de evaluare a riscurilor pentru suveranitate, care identifică riscurile și problemele care trebuie tratate în ceea ce privește suveranitatea națională, mijloacele disponibile pentru tratarea lor, lacunele în tratarea acestor riscuri și probleme și soluțiile care trebuie adoptate pentru tratarea lor;
c) recomandări adresate organelor cu atribuții și competențe;
d) o evaluare a modului în care rapoartele și recomandările anterioare au fost luate în considerare de organele cu atribuții și competențe;
e) un rezumat al activităților și al funcționării Biroului în cursul anului precedent.
(3) Raportul anual privind suveranitatea națională pentru anul calendaristic precedent se publică pe site‑ul internet al Biroului până la data de 30 iunie a fiecărui an.
(4) Odată cu publicarea sa, Biroul transmite spre informare raportul anual privind suveranitatea Comisiei permanente pentru securitate națională a Adunării Naționale și Guvernului.
(5) În termen de trei luni de la publicarea raportului anual privind suveranitatea națională, Guvernul comunică, în răspunsul său către Birou, măsurile pe care intenționează să le ia în urma concluziilor raportului anual privind suveranitatea națională.
(6) Raportul Biroului publicat în conformitate cu alineatele (1) și (3) nu conține date cu caracter personal, informații clasificate, secrete protejate prin lege sau secrete legate de exercitarea unei funcții, cu excepția datelor cu caracter personal care sunt de interes public.
(7) Raportul Biroului publicat în conformitate cu alineatele (1) și (3) nu poate face obiectul niciunei căi de atac.
(8) Înainte de publicarea raportului menționat la alineatele (1) și (3), Biroul transmite concluziile investigațiilor sale organizațiilor ale căror activități, pe baza investigației desfășurate, justifică menționarea acestor organizații în raportul public al Biroului. Organizația care face obiectul investigației poate formula observații cu privire la concluziile Biroului în termen de 15 zile de la notificarea acestora. Biroul răspunde la observații în scris în termen de 30 de zile de la primirea acestora. Biroul este obligat să indice în mod justificat motivul pentru care nu acceptă să ia în considerare observațiile.”
17. În capitolul 3, intitulat „Procedura de investigare desfășurată de Birou […]”, articolul 7 din legea în discuție prevede printre altele:
„(1) În cadrul investigației prevăzute la articolul 3, Biroul poate solicita informații și date organizației care face obiectul investigației sale, în conformitate cu articolul 8.
(2) În cadrul investigațiilor pe care le desfășoară, Biroul poate solicita informații și date oricărui organ al statului sau al autorităților locale implicat în cazul în discuție, precum și oricărei alte organizații sau persoane implicate în acest caz, în conformitate cu articolul 8.
(3) Organizația care face obiectul investigației, precum și organul statului sau al autorităților locale, organizația sau persoana cărora le este adresată o solicitare din partea Biroului (denumite în continuare, împreună, «persoanele obligate să coopereze») sunt obligate să dea curs solicitării respective în termenul stabilit de Birou. Termenul nu poate fi mai mic de 15 zile de la data solicitării.
(4) În cazul în care persoana obligată să coopereze nu își îndeplinește sau își îndeplinește cu întârziere, fără un motiv întemeiat, obligația de cooperare, Biroul ia act de acest lucru în cadrul investigației sale și face o mențiune specială în această privință în raportul său anual.
[…]”
18. Articolul 8 din legea în discuție prevede:
(1) În cadrul procedurii de investigare pe care o desfășoară în temeiul prezentului capitol, cu titlu de act cu caracter probant, conform legii, Biroul
a) poate să ia cunoștință de toate datele care pot fi puse în legătură cu obiectul investigației care sunt gestionate de organizația care face obiectul investigației și de organul statului sau de autoritățile locale implicate în caz și să realizeze copii ale acestora, să examineze toate documentele de această natură, inclusiv documentele stocate pe suporturi electronice, și să solicite copii ale acestora;
b) poate să solicite lămuriri scrise sau orale organizației care face obiectul investigației, oricărui membru al personalului organizației care face obiectul investigației sau organului statului sau al autorităților locale implicate într‑un anumit caz;
c) poate să solicite lămuriri scrise sau orale oricărei organizații sau persoane care poate fi pusă în legătură cu obiectul investigației și poate să solicite, de asemenea, copii ale tuturor datelor sau documentelor, inclusiv ale documentelor stocate pe suporturi electronice, care pot fi puse în legătură cu obiectul investigației.
(2) Procedura de investigare desfășurată de Birou în temeiul prezentului capitol nu constituie o procedură a autorității administrative și nu poate fi introdusă nicio acțiune în contencios administrativ în legătură cu activitățile desfășurate de Birou în temeiul prezentului capitol.”
19. Potrivit articolului 9 alineatul (1) din legea în discuție:
„Pentru activitățile menționate la articolele 7 și 8, Biroul aplică în mod corespunzător articolul 27 alineatele (1) și (3) din az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Legea CXI din 2011 privind Comisarul pentru drepturile fundamentale, denumită în continuare «Legea privind Comisarul pentru drepturile fundamentale»).”
20. Articolul 11 din legea în discuție prevede:
„În cazul în care Biroul constată fapte sau împrejurări care pot determina inițierea sau desfășurarea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, a unei proceduri penale, a unei proceduri administrative sau a unei alte proceduri, acesta informează organismul competent să desfășoare această procedură cu privire la faptele și informațiile de care are cunoștință.”
21. Articolul 12 din legea în discuție prevede:
„Președintele Biroului poate invita Comisia permanentă pentru securitate națională a Adunării Naționale să examineze raportul menționat la articolul 6 alineatul (1) și să îl audieze pe responsabilul organizației care face obiectul investigației în următoarele cazuri:
a) organizația care face obiectul investigației nu furnizează informații în termenul prevăzut la articolul 7 alineatul (3) sau
b) natura și gravitatea cazului justifică acest lucru.”
22. Articolul 32 din legea în discuție a introdus articolul 350/A, intitulat „Influența ilegală asupra voinței alegătorilor”, în Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény(8) (Legea nr. C din 2012 privind Codul penal, denumită în continuare „Codul penal”) și a modificat articolul 459 alineatul (1) din Codul penal prin introducerea unei definiții a noțiunii de „sprijin străin interzis”.
23. Articolul 33 din legea în discuție a introdus sau a modificat mai multe dispoziții din a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény(9) (Legea nr. XXXVI din 2013 privind procedura electorală, denumită în continuare „Legea privind procedura electorală”), printre care o definiție a noțiunii de „sprijin străin”.
2. Alte legi relevante
24. Litigiul privește de asemenea punerea în aplicare a articolului 167 din a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény(10) (Legea nr. XC din 2017 privind procedura penală, denumită în continuare „Codul de procedură penală”), referitor la libera utilizare a probelor, a articolului 27 alineatul (3) din az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény(11) (Legea nr. CXI din 2011 privind Comisarul pentru drepturile fundamentale, denumită în continuare „Legea privind Comisarul pentru drepturile fundamentale”), a articolului 2 alineatul (1) din az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény(12) (Legea nr. CXII din 2011 privind autodeterminarea în materie de informare și libertatea informației, denumită în continuare „Legea informației”), precum și a articolelor 9 și 13 din az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi(13) (Legea nr. LXXVIII din 2017 privind profesia de avocat, denumită în continuare „Legea privind profesia de avocat”).
III. Procedura precontencioasă
25. La 7 februarie 2024, Comisia a adresat Ungariei o scrisoare de punere în întârziere în care a apreciat că legea în discuție încalcă printre altele valorile Uniunii (articolul 2 TUE), principiul democrației reprezentative (articolul 10 TUE), dreptul de a alege în Parlamentul European [articolul 14 alineatul (3) TUE], dreptul de a alege la alegerile locale (articolul 22 TFUE), libertățile fundamentale (articolele 49, 56 și 63 TFUE), respectarea vieții private și de familie (articolul 7 din cartă), protecția datelor cu caracter personal (articolul 8 din cartă), libertatea de exprimare și de informare (articolul 11 din cartă), libertatea de întrunire și de asociere (articolul 12 din cartă), dreptul de a alege și de a fi ales în Parlament (articolul 39 din cartă), dreptul de a alege și de a fi ales în cadrul alegerilor locale (articolul 40 din cartă), dreptul la o cale de atac efectivă și dreptul la secretul profesional al avocatului (articolul 7 coroborat cu articolul 47 din cartă), dreptul de a nu se autoincrimina (articolul 48 din cartă), libertatea serviciilor mass‑media audiovizuale (articolul 3 din Directiva 2010/13/UE privind serviciile mass‑media audiovizuale(14)), libera circulație a serviciilor societății informaționale (articolul 3 din Directiva privind comerțul electronic), libertatea de a presta servicii și libertatea de stabilire garantate de articolele 14, 16 și 19 din Directiva privind serviciile, precum și mai multe dispoziții din RGPD.
26. La 11 aprilie 2024, Ungaria a răspuns la scrisoarea de punere în întârziere, contestând temeinicia aprecierilor care figurau în aceasta.
27. La 23 mai 2024, Comisia a adresat Ungariei un aviz motivat, în temeiul articolului 258 TFUE, în care a considerat în esență că mai multe dispoziții ale legii în discuție, referitoare în principal la competențele Biroului instituit prin această lege, încălcau articolele 49, 56 și 63 TFUE, articolele 7, 8, 11, 12, 47 și 48 din cartă, articolul 3 din Directiva serviciilor mass‑media audiovizuale, articolul 3 din Directiva privind comerțul electronic, articolele 14, 16 și 19 din Directiva privind serviciile, precum și articolele 5, 6, 9 și 10 din RGPD. În schimb, Comisia a renunțat definitiv să reproșeze Ungariei o încălcare a valorilor Uniunii, în special a democrației, și a dreptului de a alege și de a fi ales [articolul 2, articolul 10 și articolul 14 alineatul (3) TUE, articolul 22 TFUE și articolele 39 și 40 din cartă].
28. La 31 iulie 2024, Ungaria a răspuns la avizul motivat, contestând temeinicia motivelor care figurau în acesta.
IV. Concluziile părților și procedura în fața Curții
29. Prin înscris depus la grefa Curții la 4 decembrie 2024, Comisia a introdus prezenta acțiune.
30. Prin înscris depus la grefa Curții în aceeași zi, Comisia a solicitat Curții să judece cauza potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 23a din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și la articolul 133 din Regulamentul de procedură al Curții.
31. Prin Ordonanța președintelui Curții din 12 februarie 2025, cauza a fost supusă acestei proceduri accelerate.
32. Au fost admise cererile de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulate de Parlament, de Regatul Belgiei, de Republica Cehă, de Regatul Danemarcei, de Republica Federală Germania, de Republica Estonia, de Irlanda, de Regatul Spaniei, de Republica Lituania, de Marele Ducat al Luxemburgului, de Regatul Țărilor de Jos, de Republica Polonă, de Republica Portugheză, de Republica Finlanda, de Regatul Suediei și de Regatul Norvegiei.
33. Comisia, susținută de interveniente, solicită Curții:
– constatarea faptului că, prin adoptarea legii în discuție, Ungaria a încălcat articolele 49, 56 și 63 TFUE, articolul 3 din Directiva privind comerțul electronic, articolele 14, 16 și 19 din Directiva privind serviciile, articolele 7, 8, 11, 12, 47 și 48 din cartă, precum și articolele 5, 6, 9 și 10 din RGPD;
– obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată.
34. Ungaria solicită Curții:
– respingerea acțiunii;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
35. La 16 septembrie 2025 a avut loc o ședință, în cursul căreia au fost ascultate pledoariile părților și ale intervenientelor și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Curte.
V. Apreciere
36. Întrucât anumite interveniente au invocat motive suplimentare în raport cu cele prezentate de Comisie în cererea introductivă, este necesar să se aprecieze, într‑o primă etapă, admisibilitatea acestora (litera A).
37. Într‑o a doua etapă, trebuie să se statueze cu privire la excepțiile întemeiate pe necompetența Uniunii în materie de protecție a suveranității naționale, inclusiv pe cea a Curții de a soluționa prezenta acțiune (litera B). Pe de o parte, vom examina temeinicia argumentului principal și orizontal al Ungariei potrivit căruia necompetența Uniunii rezultă din obligația acesteia din urmă de a respecta, în temeiul articolului 4 alineatul (2) TUE, printre altele, identitatea și securitatea națională (punctul 1). Pe de altă parte, trebuie să se aprecieze al doilea argument orizontal prezentat de Ungaria, potrivit căruia legea în discuție nu reglementează activitățile economice, printre altele cele care țin de exercitarea libertăților fundamentale, și, prin urmare, nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii (punctul 2).
38. Într‑o a treia etapă (litera C), vom aprecia existența unei încălcări a dispozițiilor relevante din dreptul primar și derivat care reglementează libertățile fundamentale (punctele 1-6), din cartă (punctul 7) și din RGPD coroborate cu articolul 8 din cartă (punctul 8).
A. Cu privire la admisibilitatea motivelor suplimentare
39. Susținând capetele de cerere și motivele invocate de Comisie, Parlamentul, susținut de Republica Lituania, de Regatul Belgiei, de Republica Portugheză și, în parte, de Republica Cehă, solicită în același timp Curții să considere de asemenea că, prin adoptarea legii în discuție, Ungaria a încălcat printre altele valorile Uniunii (articolul 2 TUE) și dreptul la o cale de atac efectivă (articolul 47 din cartă).
40. Trebuie să se constate că cererea de a se invoca și de a se aprecia o eventuală încălcare de către Ungaria a valorilor Uniunii în sensul articolului 2 TUE(15) este inadmisibilă. În lipsa unei obiecții formulate în acest sens în cererea de sesizare, un astfel de motiv nu face parte din obiectul litigiului și nici nu poate fi examinat de Curte din oficiu. Așa cum reiese din cuprinsul punctelor 25-33 din prezentele concluzii, Comisia nu și‑a menținut poziția inițială, prezentată în scrisoarea sa de punere în întârziere, potrivit căreia Ungaria ar fi încălcat articolul 2 TUE, ci a abandonat‑o în avizul său motivat. Or, conținutul acestuia din urmă stabilește în esență obiectul acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor(16).
41. Astfel, în temeiul articolului 40 al patrulea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene coroborat cu articolul 129 alineatul (1) prima teză din Regulamentul de procedură, concluziile cererii de intervenție pot avea ca obiect numai susținerea concluziilor uneia dintre părți. În plus, potrivit articolului 129 alineatul (3) din acest regulament, intervenientul ia litigiul în starea în care se află în momentul intervenției sale. Prin urmare, el nu poate invoca motive noi, diferite de cele invocate de reclamant(17).
42. În această privință, Parlamentul nu poate invoca Hotărârea din 5 iunie 2023, Comisia/Polonia (Independența și viața privată a judecătorilor)(18), pentru a justifica examinarea de către Curte a unei eventuale încălcări a articolului 2 TUE. Această hotărâre nu se pronunță cu privire la un astfel de motiv distinct, ci numai – în mod incident – cu privire la legătura pe care o prezintă articolul 2 TUE cu articolul 19 TUE în măsura în care acesta concretizează valoarea statului de drept(19). Or, în speță, Comisia nu invocă încălcarea unei alte dispoziții din Tratatul UE care ar prezenta o legătură comparabilă cu articolul 2 TUE.
43. Nu fac parte din cadrul litigiului nici pretinsa încălcare a principiilor democrației reprezentative (articolul 10 TUE) și nediscriminării pe motiv de cetățenie sau naționalitate (articolul 18 primul paragraf TFUE), invocată în special de Republica Lituania, și nici încălcarea cetățeniei Uniunii și a dreptului de a alege și de a fi ales [articolul 20 alineatul (2) și articolul 22 TFUE], invocată de Republica Federală Germania în ședință. În consecință, și aceste motive trebuie declarate inadmisibile.
44. În schimb, în măsura în care Parlamentul, Republica Cehă și Republica Lituania invocă o încălcare a dreptului la o cale de atac efectivă, consacrat la articolul 47 din cartă, acest motiv este admisibil, în măsura în care urmărește să susțină concluziile și motivele Comisiei. Astfel, o asemenea încălcare este menționată în mod explicit în primul capăt de cerere al cererii introductive (a se vedea punctul 33 din prezentele concluzii) și face obiectul motivului întemeiat pe încălcarea secretului profesional dintre avocat și clientul său (articolul 7 coroborat cu articolul 47 din cartă).
B. Cu privire la excepțiile întemeiate pe necompetența Uniunii și a Curții
45. Ungaria contestă toate motivele și obiecțiile invocate de Comisie în raport în special cu identitatea și cu securitatea sa naționale, în sensul articolului 4 alineatul (2) TUE, precum și cu competența sa exclusivă de a adopta o legislație care urmărește protejarea suveranității sale. Ar rezulta că legea în discuție nu intră nici în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, nici în competența acesteia din urmă. Astfel, potrivit Ungariei, măsurile de protecție adoptate în temeiul acestei legi nu vizează decât activitățile de natură să amenințe sau să aducă atingere suveranității sale pe care le desfășoară persoanele sau organizațiile vizate, iar nu activitățile economice pe care acestea le pot exercita în mod legitim în temeiul libertăților fundamentale sau al dreptului derivat relevant al Uniunii.
46. Vom aprecia, într‑o primă etapă, argumentul principal al Ungariei, potrivit căruia suveranitatea sa beneficiază de o protecție largă împotriva ingerințelor din partea Uniunii în temeiul, printre altele, al articolului 4 alineatul (2) TUE. Această dispoziție ar sustrage normele naționale destinate să protejeze suveranitatea statelor membre atât de la controlul organismelor, cât și de la aplicarea normelor Uniunii (punctul 1). Într‑o a doua etapă, vom examina dacă, în conformitate cu motivele și cu obiecțiile Comisiei, în special articolele 3, 6, 7 și 12 din legea în discuție (denumite în continuare și „dispozițiile în litigiu”), care privesc activitățile care pot face obiectul competențelor de investigare, de evaluare și de divulgare ale Biroului, sunt de natură să afecteze punerea în aplicare a normelor de drept al Uniunii (punctul 2). Într‑o a treia etapă, vom aprecia eventualul caracter prematur al prezentei acțiuni (punctul 3).
1. Cu privire la excepția întemeiată pe necompetența Uniunii referitoare la normele care protejează suveranitatea națională
47. Articolul 4 alineatul (2) TUE impune respectarea de către Uniune, printre altele, a identității și a securității naționale ale statelor membre.
48. Întrucât aceste elemente fac parte integrantă din suveranitatea națională, Ungaria deduce de aici în esență, pe de o parte, că dispoziția menționată protejează statele membre împotriva ingerințelor în suveranitatea lor din partea Uniunii, impunându‑i limite în exercitarea competențelor sale. Pe de altă parte, ea apreciază că, în temeiul articolelor 4 și 5 TUE (care prevăd printre altele principiile atribuirii și subsidiarității), statele membre dispun de o competență exclusivă de a legifera în scopul protejării suveranității lor naționale.
49. Apreciem însă că este evident că un stat membru nu poate evita aplicarea sau respectarea dreptului Uniunii limitându‑se la a invoca articolul 4 alineatul (2) TUE în vederea protecției identității, a securității sau a suveranității sale naționale(20). Acest lucru este cu atât mai puțin posibil atunci când măsurile de protecție luate de acesta sunt de natură să interfereze cu punerea în aplicare a normelor de drept al Uniunii care au fost adoptate în temeiul unei competențe, chiar și numai partajată, atribuită acesteia din urmă.
50. Or, în speță, așa cum arată Comisia, dispozițiile în litigiu și măsurile care pot fi adoptate în temeiul lor sunt susceptibile să aducă atingere mai multor norme de drept al Uniunii, pentru adoptarea cărora competența atribuită Uniunii rezultă printre altele din articolele 53 și 62 TFUE (directive privind coordonarea legislațiilor în materie de libertate de stabilire și de liberă prestare a serviciilor), din articolul 115 TFUE (apropierea legislațiilor care au incidență directă asupra instituirii sau funcționării pieței interne) și din articolul 16 TFUE (protecția datelor cu caracter personal).
51. În această privință, Ungaria nu poate susține în mod valabil că activitățile acoperite de legea în discuție sunt doar cele care urmăresc să pună în pericol suveranitatea națională și că, prin urmare, activitățile protejate de dreptul Uniunii sunt a priori excluse din domeniul de aplicare al acestei legi. Astfel, Biroul nu poate constata existența unui asemenea obiectiv pretins nelegitim al activității în cauză decât la finalul investigației sale. Așadar, el nu este în măsură să evite inițierea unei investigații și împotriva activităților economice care țin de exercitarea libertăților fundamentale. Acest lucru este cu atât mai adevărat cu cât pare imposibil să se facă de la bun început o distincție clară și netă între activitățile licite sau ilicite în acest sens, în special atunci când acestea fac parte dintr‑un comportament de ansamblu indivizibil.
52. Distincția făcută de Ungaria între activități care urmăresc obiective nelegitime în sensul legii în discuție și activități protejate de libertățile fundamentale ale Uniunii nu poate, așadar, să fie pusă în practică.
53. Prin urmare, excepția de necompetență întemeiată pe articolul 4 alineatul (2) TUE trebuie respinsă ca nefondată.
2. Cu privire la excepția de necompetență întemeiată pe lipsa incidenței asupra punerii în aplicare a dreptului Uniunii
54. Ungaria apreciază că dispozițiile în litigiu și măsurile adoptate în temeiul acestora nu pot să restrângă libertățile fundamentale sau să afecteze punerea în aplicare a normelor de drept al Uniunii. Pe de o parte, aceste dispoziții și măsuri nu ar avea ca obiect să reglementeze activitățile economice ale operatorilor de pe piață, ci numai să protejeze suveranitatea națională împotriva ingerințelor străine nelegitime(21). Pe de altă parte, în lipsa unui caracter obligatoriu din punct de vedere juridic sau a unei sancțiuni, măsurile în discuție nu ar fi de natură să cauzeze prejudicii particularilor sau să aducă atingere drepturilor acestora garantate de ordinea juridică a Uniunii.
55. Apreciem că această excepție nu poate fi admisă.
56. Este adevărat că, în special noțiunile de activități de reprezentare a intereselor, de manipulare a informațiilor și de dezinformare și de activități prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății, în sensul articolului 3 din legea în discuție, precum și competențele Biroului în temeiul articolelor 6, 7, 8 și 12 din această lege vizează prima facie activități mai degrabă politice decât economice.
57. Totuși, aceste dispoziții sunt susceptibile să afecteze exercitarea activităților economice transfrontaliere care intră în domeniul de aplicare al libertăților fundamentale.
58. Acest lucru se datorează în special caracterului nedeterminat al noțiunilor de „activități” desfășurate în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine care figurează la articolul 3 din legea în discuție, care pot face obiectul unei investigații a Biroului. Acesta dispune de o largă putere de apreciere referitoare la deschiderea unei investigații în această privință, fără ca exercitarea puterii respective să fie supusă unui control administrativ sau jurisdicțional(22). În temeiul articolelor 7 și 8 din legea menționată, Biroul este autorizat să adopte măsuri de investigare în privința a numeroase organizații și persoane ale căror diferite activități, inclusiv economice, sunt susceptibile să afecteze sau să pună în pericol suveranitatea Ungariei. Așadar, aceste organizații sau persoane pot fi active în sectoare diverse, printre altele cel al mass‑mediei, al informării și al comunicării, care sunt, cel puțin în parte, reglementate de dreptul Uniunii.
59. Astfel, pretinsele „activități de manipulare a informațiilor și de dezinformare”, în sensul articolului 3 litera a) sublitera ab) din legea în discuție, pot fi cele ale prestatorilor de servicii de informare sau de comunicare cu titlu oneros, precum serviciile educaționale, culturale, audiovizuale sau mass‑media furnizate în schimbul unei remunerații și, prin urmare, pot avea un caracter economic(23). De asemenea, orice luare de poziție, comunicare sau furnizare de informații efectuată în schimbul unei remunerații care urmărește să contribuie la dezbaterea publică privind probleme de interes general sau în cadrul unui forum public, atunci când acestea sunt legate de discursul democratic, de procesele decizionale statale și societale sau de alegeri, poate fi calificată drept activitate prevăzută la articolul 3 litera a) sublitera ac), litera b) sau c) din această lege („activități prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății” și „activități […] cu ajutorul unui sprijin din străinătate” care pot „exercita o influență asupra rezultatului alegerilor” sau „prin care se urmărește influențarea voinței alegătorilor”)(24).
60. Prin urmare, având în vedere concepția largă a acestora, „activitățile” desfășurate în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine în sensul articolului 3 din legea în discuție pot în mod necesar să includă tranzacții economice transfrontaliere.
61. Prin urmare, dispozițiile în litigiu sunt susceptibile să afecteze exercitarea libertăților fundamentale.
62. În consecință, argumentul Ungariei potrivit căruia legea în discuție nu intră în domeniul de aplicare al libertăților fundamentale pentru motivul că nu urmărește decât să protejeze suveranitatea națională împotriva unor activități neeconomice trebuie respins.
3. Cu privire la pretinsul caracter prematur al acțiunii în lipsa unui efect juridic suficient
63. Pe de altă parte, Ungaria nu poate susține că legea în discuție și în special procedurile și actele Biroului nu ar fi susceptibile să producă efecte obligatorii din punct de vedere juridic care pot aduce atingere libertăților fundamentale protejate de dreptul Uniunii sau că aceste efecte nu ar fi decât neglijabile și aleatorii(25). Astfel, competențele de investigare ale Biroului și obligațiile de cooperare corespunzătoare ale operatorilor economici vizați urmăresc tocmai să supravegheze și să reglementeze comportamentul acestora.
64. În această privință, trebuie să se sublinieze că măsurile de investigare prevăzute la articolele 7 și 8 din legea în discuție sunt obligatorii din punct de vedere juridic în privința organizațiilor și a persoanelor vizate, în special în privința celor care fac obiectul unei investigații. Acest lucru este suficient pentru a constata că măsurile respective pot aduce atingere libertăților fundamentale(26), fără ca legislația în discuție să trebuiască să prevadă sancțiuni în cazul nerespectării obligațiilor care rezultă din aceasta. Pentru aceste motive, contrar celor susținute de Ungaria, competențele și procedurile Biroului nu sunt comparabile cu cele ale Ombudsmanulului European în temeiul articolului 228 TFUE, ci mai degrabă cu cele ale Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) în temeiul Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013(27). Astfel, anchetele Ombudsmanulului European vizează numai cazurile de administrare defectuoasă în instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii(28) și nu prevăd adoptarea unor măsuri de investigare obligatorii din punct de vedere juridic în privința particularilor.
65. Având în vedere considerațiile care precedă, Ungaria nu poate critica nici caracterul pretins prematur al prezentei acțiuni.
66. Atunci când eventuala existență a unei neîndepliniri a obligațiilor de către un stat membru își are originea în adoptarea unei legislații ale cărei existență și aplicare nu sunt contestate, Comisia îndeplinește sarcina probei pentru a stabili existența unei astfel de neîndepliniri a obligațiilor prin intermediul unei analize juridice a dispozițiilor legislative în cauză(29). Această analiză a Comisiei face obiectul examinării fondului acțiunii care urmează.
67. În consecință, excepțiile de necompetență trebuie respinse.
C. Cu privire la fond
68. În cadrul primului motiv, Comisia afirmă, susținută fiind de interveniente, că cerințele instituite prin dispozițiile în litigiu sunt contrare, printre altele, principiilor nediscriminării și proporționalității (articolele 14, 16 și 19 din Directiva privind serviciile), precum și principiului țării de origine [articolul 3 alineatul (2) din Directiva privind comerțul electronic].
1. Încălcarea libertății de a presta servicii, garantată de articolul 16 din Directiva privind serviciile
a) Domeniu de aplicare
69. Potrivit articolului 4 punctul 1 coroborat cu articolul 2 alineatul (1) din Directiva privind serviciile, aceasta se aplică oricărei activități economice independente, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, de către un prestator stabilit într‑un stat membru.
70. În legea în discuție lipsind o definiție clară și precisă a naturii sau a sferei activităților care pot face obiectul unei investigații (a se vedea punctele 58 și 59 din prezentele concluzii), Biroul ar putea investiga activitățile prestatorilor de servicii de consultanță, de reprezentare a intereselor, de lobby, de relații publice, de mass‑media (inclusiv de investigație), de publicitate, educaționale sau culturale care își oferă serviciile în mod obișnuit în schimbul unei remunerații.
71. Simpla împrejurare că articolul 3 din legea în discuție acoperă anumite activități neremunerate, printre care cele ale organizațiilor fără scop lucrativ, care nu pot fi calificate drept prestare de servicii, nu implică excluderea ansamblului dispozițiilor în litigiu din domeniul de aplicare al Directivei privind serviciile(30).
72. Prin urmare, activitățile prevăzute la articolul 3 din legea în discuție pot intra în domeniul de aplicare al articolului 16 alineatul (1) primul paragraf coroborat cu articolul 2 alineatul (1) și cu articolul 4 punctul 1 din Directiva privind serviciile.
b) Cerințe instituite prin legea în discuție
73. Articolul 16 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva privind serviciile interzice impunerea unor cerințe discriminatorii și disproporționate prestatorilor de servicii din alte state membre.
74. În conformitate cu articolul 4 punctul 7 din această directivă, astfel de cerințe se definesc ca fiind „orice obligație, interdicție, condiție sau limită prevăzută [printre altele] în actele cu putere de lege sau actele administrative ale statelor membre”.
75. Obligația de cooperare, impusă persoanelor sau organizațiilor care fac obiectul unei investigații, în temeiul articolului 7 coroborat cu articolele 8, 11 și 12 din legea în discuție, trebuie calificată drept cerință în acest sens.
76. Astfel, în temeiul articolului 7 alineatul (3) din legea în discuție, „organizația” sau „persoana” căreia Biroul îi adresează o solicitare de informații este obligată să dea curs acesteia în termenul stabilit, motiv pentru care se face referire în mod explicit la „persoanele obligate să coopereze”. Contrar celor susținute de Ungaria, o asemenea obligație de a furniza informații Biroului constituie o cerință(31), chiar dacă nerespectarea sa nu determină consecințe juridice nefavorabile imediate sau sancțiuni(32).
77. În temeiul obligației lor de cooperare, persoanele juridice sau fizice private vizate sunt obligate, în conformitate cu articolul 8 alineatul (1) litera a) din legea în discuție, să supună examinării Biroului nu numai toate datele care pot fi puse în legătură cu obiectul investigației, ci și toate documentele vizate, inclusiv pe cele stocate pe suporturi electronice, și să îi furnizeze copii ale acestora. De asemenea, în temeiul articolului 8 alineatul (1) litera b) din această lege, Biroul este abilitat „să solicite lămuriri scrise sau orale […] oricărui membru al personalului organizației” vizate de investigație. Pe de altă parte, potrivit articolului 8 alineatul (1) litera c) din legea menționată, Biroul poate solicita astfel de lămuriri „oricărei organizații sau persoane care poate fi pusă în legătură cu obiectul investigației”, cu alte cuvinte, unor organizații sau unor persoane terțe, precum și „să solicite […] copii ale tuturor datelor sau documentelor, inclusiv ale documentelor stocate pe suporturi electronice, care pot fi puse în legătură cu obiectul investigației”.
78. În plus, lipsa de cooperare din partea unei organizații destinatare a unei solicitări de informații a Biroului, în temeiul articolului 7 alineatul (3) și al articolului 8 alineatul (1) din legea în discuție, îl poate determina pe președintele acestuia să sesizeze Comisia parlamentară pentru securitate națională, în temeiul articolului 12 litera a) din legea menționată, pentru ca aceasta să îl audieze pe „responsabilul organizației care face obiectul investigației”. Obligația de înfățișare în fața comisiei respective care rezultă din aceasta trebuie calificată de asemenea drept cerință („condiție sau limită”) în sensul articolului 4 punctul 7 din Directiva privind serviciile, ținând seama de competențele de care dispune comisia menționată(33).
79. Pe de altă parte, simpla posibilitate de a sesiza Comisia parlamentară pentru securitate națională poate determina organizația vizată să își îndeplinească obligația de cooperare față de Birou. Situația este aceeași în ceea ce privește eventuala exercitare a competenței Biroului de a lua act de un refuz sau de o întârziere nejustificată a cooperării și de a face o mențiune specială în acest sens în raportul său anual, în conformitate cu articolul 7 alineatul (4) din această lege, o organizație putând prefera să coopereze pentru a nu fi expusă în mod public reproșului de necooperare.
80. În sfârșit, articolul 11 din legea în discuție abilitează Biroul să transmită autorităților competente faptele și informațiile colectate prin intermediul competențelor sale de investigare, în cazul în care apreciază că aceste fapte sau informații pot determina inițierea, printre altele, a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau a unei proceduri penale. Or, posibilitatea de a face obiectul unei investigații a Biroului ca urmare a unor activități de servicii care ar putea fi considerate ca punând în pericol suveranitatea maghiară și de a se transmite elementele de probă colectate unei autorități competente care este autorizată să deschidă o procedură represivă constituie de asemenea o cerință („condiție sau limită”) în sensul articolului 4 punctul 7 din Directiva privind serviciile. Astfel, o asemenea cerință poate descuraja un prestator să furnizeze serviciile sale în Ungaria. Situația este aceeași în ceea ce privește publicarea rezultatelor investigației Biroului, inclusiv în raportul anual, în temeiul articolului 6 alineatele (1) și (3) din legea în discuție, care prezintă reproșuri în acest sens în privința unui prestator de servicii.
81. În consecință, competențele Biroului în temeiul articolului 7 coroborat cu articolele 8, 11 și 12 din legea în discuție și obligațiile de cooperare corespunzătoare impuse persoanelor sau organizațiilor care fac obiectul unei investigații trebuie să fie calificate drept cerințe în sensul articolului 16 alineatul (1) al treilea paragraf coroborat cu articolul 4 punctul 7 din Directiva privind serviciile. Aceste cerințe sunt susceptibile să îngreuneze sau să facă mai puțin atractive activitățile unui prestator stabilit într‑un alt stat membru, unde acesta furnizează în mod legal servicii similare.
c) Cerințele instituite prin legea în discuție nu sunt constrângeri administrative generale
82. În această privință, Ungaria obiectează că dispozițiile în litigiu nu reglementează în mod specific activitatea de servicii sau exercitarea acesteia și nici nu impun cerințe în materie de acces la o astfel de activitate, ci vizează numai comportamentele care pot aduce atingere suveranității naționale.
83. Potrivit considerentului (9) al Directivei privind serviciile, printre altele, aceasta „se aplică numai cerințelor care afectează accesul sau exercitarea unei activități de servicii”. Astfel, „aceasta nu se aplică unor cerințe […] care nu reglementează sau nu afectează în mod specific activitatea de servicii, dar trebuie să fie respectate de către prestatori în desfășurarea activității lor economice, în același mod în care sunt respectate de către persoane acționând cu titlu privat”. Această considerație confirmă că directiva menționată nu are ca obiect eradicarea unor necesități administrative generale care sunt aplicabile oricărui particular, inclusiv celui care nu desfășoară o activitate economică. Cu alte cuvinte, o asemenea constrângere general aplicabilă nu poate fi calificată drept cerință interzisă în sensul articolului 4 punctul 7 din directiva menționată(34).
84. Apreciem însă că cerințele instituite prin dispozițiile în litigiu nu au natura unor asemenea constrângeri administrative generale care afectează prestatorii de servicii în același mod ca pe orice altă persoană care acționează cu titlu privat. Desigur, legea în discuție nu precizează majoritatea activităților vizate pentru a le privi în mod general, în special în funcție de consecințele lor prezumate a fi nefaste pentru suveranitatea națională. Or, ansamblul activităților prevăzute la articolul 3 din aceasta este mai susceptibil să determine asemenea consecințe atunci când aceste activități provin de la persoane sau de la organizații active în mod constant în sectorul serviciilor, printre care cel al informării și al comunicării. Astfel, luările de poziție, chiar repetate sau regulate, ale unui particular, de exemplu pe platformele de comunicare socială, sunt mai puțin susceptibile să determine asemenea consecințe.
85. Acest lucru este valabil în ceea ce privește „activitățile de manipulare a informațiilor și de dezinformare” și „activitățile prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății”, prevăzute la articolul 3 litera a) subliterele ab) și ac) din legea în discuție. În această privință, un prestator de servicii de informare și de comunicare dispune, de regulă, de capacități de difuzare și de un public sau de o audiență mai largi decât un particular. Aceasta ar fi, printre altele, situația cercetărilor și a publicațiilor prestatorilor de servicii mass‑media de investigație care au ca obiect descoperirea și criticarea unor cazuri de administrare defectuoasă, de lipsă de transparență sau de corupție în mediile politice sau statale. Având în vedere larga putere de apreciere a Biroului, astfel de cercetări și de publicații prezintă un risc mai mare de a fi calificate drept acte care amenință suveranitatea sau care aduc atingere acesteia(35).
86. Pe de altă parte, activitățile care intră în domeniul de aplicare al articolului 3 literele b) și c) din legea în discuție („activități […] cu ajutorul unui sprijin din străinătate” care pot „exercita o influență asupra rezultatului alegerilor” sau „prin care se urmărește influențarea voinței alegătorilor”) nu sunt decât cele ale unor „organizații”, cu excluderea particularilor. De asemenea, „activitățile de reprezentare a intereselor” acoperite de articolul 3 litera a) sublitera aa) din această lege sunt, în practică, în principal cele ale unor asociații sau chiar ale unor „organizații de reprezentare a intereselor profesionale”, iar nu cele ale unui particular care acționează cu titlu privat.
87. Prin urmare, chiar dacă nu este exclus ca legea în discuție să afecteze și particulari care acționează cu titlu privat, cerințele instituite prin dispozițiile în litigiu, și anume competențele de investigare și de divulgare ale Biroului, sunt destinate să se adreseze în principal organizațiilor, inclusiv entităților economice active în sectorul serviciilor(36).
88. Aceste cerințe nu constituie, așadar, constrângeri administrative generale admise de articolul 16 alineatul (1) al treilea paragraf interpretat în lumina considerentului (9) al Directivei privind serviciile.
89. Prin urmare, trebuie să se verifice dacă aceste cerințe sunt nediscriminatorii și proporționale în sensul articolului 16 alineatul (1) al treilea paragraf literele (a)-(c) din directiva menționată.
d) Nediscriminare, necesitate și proporționalitate
1) Cu privire la existența unei discriminări directe sau indirecte [articolul 16 alineatul (1) al treilea paragraf litera (a) din Directiva privind serviciile]
90. În temeiul articolului 16 alineatul (1) al treilea paragraf litera (a) din Directiva privind serviciile, statele membre nu pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de îndeplinirea oricăror cerințe direct sau indirect discriminatorii pe motiv de cetățenie.
91. Potrivit Comisiei, dispozițiile în litigiu sunt fie în mod deschis, fie în mod indirect discriminatorii pe motiv de cetățenie sau naționalitate. Ungaria răspunde că Biroul nu poate desfășura o investigație decât dacă activitățile în cauză amenință sau aduc atingere suveranității sale, ceea ce constituie o condiție aplicabilă independent de locul de stabilire a prestatorului de servicii vizat.
92. În opinia noastră, nu se poate constata o discriminare directă.
93. Astfel, articolul 3 literele a)-c) din legea în discuție vizează activitățile „desfășurate în interesul altor state” sau „cu ajutorul unui sprijin din străinătate”, inclusiv din alte state membre. Așadar, legea menționată nu distinge în mod direct aceste activități în funcție de criteriul cetățeniei persoanei sau al locului de stabilire al organizației care le desfășoară. Sunt acoperite și activitățile persoanelor de cetățenie maghiară sau ale organizațiilor stabilite în Ungaria, cu condiția ca acestea să opereze „în interesul altor state” sau cu ajutorul unui sprijin financiar din străinătate, inclusiv dintr‑un stat terț.
94. Prin urmare, trebuie să se examineze existența unei discriminări indirecte.
95. Conform unei jurisprudențe constante a Curții, o dispoziție de drept național trebuie considerată ca fiind indirect discriminatorie atunci când, prin însăși natura sa, îi poate afecta mai mult pe resortisanții altor state membre [sau, potrivit articolului 16 alineatul (1) al treilea paragraf litera (a) din Directiva privind serviciile, pe persoanele juridice stabilite în alte state membre] decât pe resortisanții naționali (sau pe persoanele juridice stabilite în statul membru gazdă) și, în consecință, prezintă riscul de a‑i defavoriza în special pe primii(37).
96. Deși articolul 3 din legea în discuție se adresează, prin formularea sa deschisă, și prestatorilor de servicii stabiliți în Ungaria sau de cetățenie ori naționalitate maghiară care desfășoară printre altele activități de reprezentare a intereselor, de informare sau de comunicare, această lege urmărește, în conformitate cu obiectivul principal enunțat în preambulul său, să facă publice și să prevină tentativele de ingerință străină(38). Astfel, articolul 3 literele b) și c) din legea menționată vizează în mod expres organizațiile ale căror activități desfășurate cu „ajutorul unui sprijin din străinătate” pot influența alegerile. În plus, orice activitate desfășurată în interesul „unor organisme, organizații și persoane fizice străine”, în sensul articolului 3 litera a) din aceeași lege, poate fi în special cea a unor prestatori de servicii străini, inclusiv cei stabiliți în alte state membre. De asemenea, în mod evident, o activitate de servicii efectuată dintr‑un alt stat membru este mai susceptibilă să se încadreze în noțiunea de „sprijin din străinătate” în sensul articolului 3 literele b) și c) din legea în discuție decât furnizarea de servicii din partea unui prestator stabilit în Ungaria. Prin urmare, prestatorul de servicii străin în cauză se confruntă cu un risc mai mare decât un prestator maghiar de a face obiectul unei investigații a Biroului.
97. Rezultă că dispozițiile în litigiu sunt indirect discriminatorii în privința prestatorii de servicii stabiliți în alte state membre.
2) Cu privire la necesitatea și la existența unui temei juridic suficient de precis [articolul 16 alineatul (1) al treilea paragraf litera (b) din Directiva privind serviciile]
98. Normele naționale care prevăd cerințele în sensul articolului 16 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva privind serviciile trebuie să fie necesare și justificate prin motive de ordine publică sau de siguranță publică invocate de statul membru. Aceasta presupune ca normele respective să fie formulate într‑un mod suficient de clar și de precis. Astfel, numai în aceste condiții este posibil, pe de o parte, să se garanteze punerea în aplicare coerentă și sistematică a normelor menționate(39) sau să se prevină aplicarea lor disproporționată sau arbitrară(40) și, pe de altă parte, să se verifice caracterul necesar pentru atingerea scopului lor.
99. În speță, ca motive de ordine publică sau de siguranță publică, Ungaria invocă necesitatea de a proteja procesele democratice interne împotriva ingerințelor străine nelegitime în ceea ce privește ansamblul activităților prevăzute la articolul 3 din legea în discuție. Comisia obiectează în esență că cerințele instituite prin această lege se întemeiază pe o prezumție de principiu și nediferențiată inadmisibilă potrivit căreia toate aceste activități sunt de natură să amenințe procesele respective(41).
100. Un stat membru are dreptul suveran de a lua măsuri adecvate pentru a proteja integritatea și buna desfășurare a alegerilor și a proceselor decizionale interne care fac astfel parte integrantă din identitatea sa națională în sensul articolului 4 alineatul (2) TUE. Același lucru este valabil și pentru măsurile de asigurare a transparenței și de limitare a anumitor forme de sprijin, în special financiar, din străinătate, prin care se urmărește influențarea acestor alegeri și procese. Este vorba despre un obiectiv legitim de interes general, chiar imperativ, de natură să justifice o restricție privind libera prestare a serviciilor(42).
101. Așa cum susține Ungaria, Curtea a statuat astfel că obiectivul care constă în sporirea transparenței ajutoarelor financiare acordate unor persoane fizice sau juridice poate constitui un motiv imperativ de interes general, în măsura în care este de natură să amelioreze informarea cetățenilor cu privire la acest subiect, precum și să le permită o mai bună participare la dezbaterea publică. Aceasta în special pentru că anumite organizații neguvernamentale sunt susceptibile, având în vedere scopurile pe care le urmăresc și mijloacele de care dispun, să aibă o influență importantă asupra vieții publice și a dezbaterii publice(43).
102. Or, articolul 3 din legea în discuție include în mod larg „activitățile” desfășurate în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine, atunci când acestea sunt susceptibile să afecteze sau să pună în pericol suveranitatea, precum și pe autorii acestora, și anume „organizațiile” și „persoanele”, care pot face obiectul unei investigații a Biroului. Sunt acoperite de domeniul său de aplicare „activitățile de reprezentare a intereselor”, „activitățile de manipulare a informațiilor și de dezinformare”, „activitățile prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății”, „activitățile prin care se urmărește influențarea procesului decizional al persoanelor care exercită prerogative de putere publică”, „activitățile desfășurate cu ajutorul unui sprijin din străinătate [care] pot exercita o influență asupra rezultatului alegerilor”, precum și „activitățile prin care se urmărește influențarea voinței alegătorilor cu ajutorul unui sprijin din străinătate”, toate „desfășurate în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine”.
103. În plus, articolul 3 din legea în discuție tratează în mod egal organizațiile și persoanele originare din Uniune care beneficiază de libertatea serviciilor și cele care provin din state terțe. Astfel, atât preambulul acestei legi(44), cât și diverse rapoarte și comunicate ale Biroului, depuse parțial la dosarul Curții sau menționate în înscrisurile părților sau în ședință, fac referire la existența unor ingerințe și a unui sprijin financiar pretins nelegitim din partea unor actori străini, indiferent de originea lor sau de locul lor de stabilire. Aceasta include activitățile unor organizații internaționale, cum este Transparency International(45), și pe cele ale Statelor Unite prin intermediul unei fundații mass‑media și al unui portal de investigație stabilite în Uniune(46). De asemenea, este menționat comportamentul statelor membre ale Uniunii sau ale Spațiului Economic European (SEE), precum Regatul Norvegiei, sau chiar al Uniunii înseși, în special în cadrul unui sprijin cofinanțat provenit din fondurile structurale ale Uniunii în beneficiul unor organizații neguvernamentale din Ungaria(47). Prin urmare, legea menționată, astfel cum se aplică în prezent, nu ține seama de necesitatea respectării liberei prestări a serviciilor sau a dreptului Uniunii în mod general.
104. Pe de altă parte, noțiunea de „afectare” sau de „punere în pericol a suveranității” Ungariei, prevăzută la articolul 3 litera a) in fine din legea în discuție, este deosebit de vagă și învestește Biroul cu o largă putere de apreciere. Această putere de apreciere este consolidată prin decizia Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională, Ungaria), invocată de Ungaria, care a confirmat constituționalitatea legii menționate. În decizia respectivă, această instanță nu numai că a renunțat să se pronunțe cu privire la sfera sau la finalitățile activităților prevăzute la acest articol 3, dar a și atribuit conceptului de suveranitate națională un caracter complex atât politic, cât și juridic(48). În sfârșit, în pofida acestei largi puteri de apreciere, punerea în aplicare de către Birou a legii menționate nu este supusă unui control administrativ sau jurisdicțional(49).
105. Rezultă că legea în discuție are un domeniu de aplicare material și personal foarte vast, conferind în același timp Biroului o largă putere de apreciere care implică un risc semnificativ de arbitrar în ceea ce privește aplicarea sa în scopul protejării suveranității naționale.
106. În consecință, având în vedere domeniul lor de aplicare foarte larg, nu este sigur că dispozițiile legii în discuție sunt susceptibile de o punere în aplicare coerentă și sistematică în conformitate cu dreptul Uniunii. Punerea lor în aplicare discreționară implică mai degrabă un risc crescut de a introduce restricții inadecvate sau disproporționate privind exercitarea libertății de a presta servicii garantate de articolul 16 din Directiva privind serviciile.
3) Cu privire la proporționalitate [articolul 16 alineatul (1) al treilea paragraf litera (c) din Directiva privind serviciile]
107. Trebuie să se examineze dacă cerințele instituite prin legea în discuție îndeplinesc criteriul proporționalității în raport cu obiectivul de interes general urmărit [articolul 16 alineatul (1) al treilea paragraf litera (c) din Directiva privind serviciile].
108. În temeiul principiului proporționalității, statul membru trebuie să se asigure că măsurile adoptate de acesta sunt de natură să atingă obiectivele legitime urmărite de legislația în cauză și nu depășesc limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea acestor obiective. Atunci când este posibilă alegerea dintre mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare. În plus, sarcinile impuse nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate(50).
109. Este necesar să se verifice dacă cerințele prevăzute de legea în discuție, și anume în special cele care reglementează competențele de investigare ale Biroului, sunt mijloace apte [punctul (i)], necesare [punctul (ii)] și adecvate [punctul (iii)] pentru a atinge obiectivul legitim urmărit de a proteja procesele democratice interne împotriva ingerințelor străine nelegitime.
i) Aptitudinea de a atinge obiectivul legitim urmărit
110. O legislație nu poate fi considerată ca fiind de natură să asigure realizarea obiectivului legitim urmărit decât dacă răspunde preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic (a se vedea punctul 98 din prezentele concluzii). Această situație se întâlnește numai atunci când comportamentul supus acestei legislații riscă în mod real să aducă atingere acestui obiectiv(51).
111. Prin urmare, pentru fiecare dintre activitățile, în sensul articolului 3 din legea în discuție, care pot face obiectul unei investigații a Biroului, trebuie să se examineze dacă și în ce măsură acestea pot aduce atingere obiectivului de a proteja procesele democratice interne. În acest scop, trebuie să se facă o distincție clară între diferitele activități care pot face obiectul unor investigații sau măsuri limitative ale Biroului. Cu toate acestea, nu este necesar să se examineze activitățile unor organizații „cu ajutorul unui sprijin din străinătate”, în sensul articolului 3 literele b) și c) din legea în discuție, în măsura în care acestea sunt destinate finanțării directe sau indirecte a partidelor politice maghiare sau a candidaților acestora la alegeri (a se vedea punctele 22 și 23 din prezentele concluzii)(52). Astfel, Comisia nu contestă legalitatea în raport cu dreptul Uniunii a unor cerințe care urmăresc împiedicarea, detectarea, asigurarea transparenței, interzicerea sau sancționarea penală a unei asemenea finanțări, inclusiv prin intermediul unor organizații sau al unor asociații private, așa cum se menționează la al patrulea paragraf din preambulul legii în discuție(53). Acest lucru ține seama de faptul că statele membre sunt, în principiu, libere să protejeze alegerile lor și voința alegătorilor împotriva ingerințelor străine inadecvate și să limiteze sau chiar să interzică finanțarea partidelor politice naționale provenită din străinătate(54). Prin urmare, în măsura în care cerințele menționate sunt destinate să urmărească aceste obiective de interes general, ele nu fac obiectul prezentului litigiu.
112. În schimb, este necesar să se aprecieze caracterul apt al cerințelor instituite prin dispozițiile în litigiu care reglementează competențele Biroului în raport cu celelalte activități prevăzute la articolul 3 din legea în discuție și în afara contextului sus‑menționat.
113. În primul rând, exercitarea competențelor Biroului pare, în principiu, a fi aptă să protejeze integritatea și buna desfășurare a dezbaterilor democratice și a proceselor decizionale interne în măsura în care aceste competențe vizează „activitățile de reprezentare a intereselor” și „activitățile prin care se urmărește influențarea” acestor dezbateri și procese, care sunt desfășurate în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine, în sensul articolului 3 litera a) subliterele aa) și ac) din legea în discuție. Astfel, spre deosebire de aceste alte state și de aceste organisme, organizații și persoane fizice străine, actorii interni ai statului în cauză sunt în esență cei care trebuie să determine procesele democratice și decizionale în cadrul său.
114. Acest lucru este valabil mai ales în ceea ce privește punerea în aplicare a competențelor de investigare ale Biroului în privința „activităților prin care se urmărește influențarea procesul decizional al persoanelor care exercită prerogative de putere publică” în sensul acestei dispoziții, care sunt echivalente cu tentativele de corupere a funcționarilor publici. Întrucât combaterea corupției este un obiectiv imperativ de interes general, autorizarea Biroului de a investiga tentativele de influențare a procesului decizional al persoanelor care exercită prerogative de putere publică constituie un mijloc apt în acest sens.
115. În al doilea rând, în măsura în care activitățile unor organizații „cu ajutorul unui sprijin din străinătate” în sensul articolului 3 literele b) și c) din legea în discuție intră în obiectul prezentului litigiu (a se vedea punctul 111 din prezentele concluzii, privind finanțarea partidelor politice), ele acoperă și activitățile transfrontaliere cu titlu oneros ale unor operatori activi în sectorul serviciilor de comunicare și al serviciilor mass‑media. Or, asemenea activități de servicii pot avea ca obiect diseminarea unor informații de interes general și a unor luări de poziție de natură politică, inclusiv în afara procesului electoral în sens strict. Astfel, un asemenea sprijin, chiar nefinanciar(55), sau o asemenea finanțare în favoarea acestor activități de servicii ar putea fi chiar importantă pentru a contribui la dezbaterea publică, pentru a promova sau apăra interesele legitime ale grupurilor minoritare(56), precum și urmărirea de către organizațiile neguvernamentale a unor obiective de interes general, precum protecția mediului(57) sau combaterea corupției(58). Atunci când asemenea activități se limitează la a furniza cu titlu oneros informații sau comunicări de interes general sau la a exprima public o opinie politică, ele nu pot prezenta o amenințare pentru democrația din Ungaria. Dimpotrivă, dat fiind că participă, în principiu, în mod legitim la dezbaterile și la procesele democratice, aceste activități sunt la fel de demne de protecție în raport cu obiectivul invocat. Astfel, nu este exclus ca asemenea contribuții legitime la dezbaterile și la procesele democratice să fie discreditate pentru simplul motiv că ar fi efectuate „în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine”(59). Prin urmare, exercitarea competențelor de investigare ale Biroului în privința lor nu pare aptă să protejeze discursul democratic și procesele democratice interne și poate avea chiar un efect contraproductiv în această privință.
116. În al treilea rând, exercitarea competențelor de investigare ale Biroului în ceea ce privește „activitățile de manipulare a informațiilor și de dezinformare”, care sunt „desfășurate în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine”, așa cum sunt prevăzute la articolul 3 litera a) sublitera ab) din legea în discuție, sunt, în schimb, în general apte să protejeze procesele democratice interne împotriva ingerințelor străine nelegitime. În această privință trebuie să se arate că atât manipularea unor informații factuale, cât și propagarea sau amplificarea dezinformării reprezintă activități în general reprobabile în raport cu obiectivul de a proteja ordinea publică în societăți pluraliste și democratice. Astfel, asemenea activități servesc la deformarea dezbaterilor publice și a opiniei publice și, prin urmare, nu sunt demne de protecție, chiar dacă iau forma unei activități de servicii(60). Așadar, este în principiu legitim ca statele membre să adopte măsuri adecvate pentru protejarea societăților lor împotriva ingerințelor manipulatoare de această natură(61). În același spirit, Uniunea însăși a adoptat măsuri destinate monitorizării și reprimării unor asemenea activități(62), iar aceasta în mod general, fără a le lega de interesul altor state sau al unor actori străini.
117. Prin urmare, trebuie să se examineze dacă exercitarea competențelor de investigare ale Biroului în privința, pe de o parte, a „activităților de reprezentare a intereselor” și a „activităților prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății”, în sensul articolului 3 litera a) subliterele aa) și ac) din legea în discuție, și, pe de altă parte, a „activităților de manipulare a informațiilor și de dezinformare”, în sensul articolului 3 litera a) sublitera ab) din această lege, desfășurate în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine, este necesară pentru atingerea obiectivului legitim urmărit.
ii) Necesitate
118. O măsură este necesară atunci când obiectivul legitim urmărit nu poate fi atins printr‑o măsură la fel de adecvată, dar mai puțin constrângătoare. Prin urmare, trebuie să se examineze dacă nu există mijloace mai puțin constrângătoare pentru a proteja procesele democratice interne împotriva ingerințelor străine nelegitime decât supunerea activităților menționate la punctul 117 din prezentele concluzii competențelor de investigare ale Biroului.
119. Desigur, toate aceste noțiuni au un caracter nedeterminat, astfel încât domeniul lor de aplicare este potențial larg. Însă, în ceea ce privește „activitățile de reprezentare a intereselor” și „activitățile prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății” în interesul altor state sau al unor persoane (juridice sau fizice) străine, nu este nicidecum posibilă precizarea suplimentară a acestora pentru a permite un control statal eficace în vederea protejării proceselor democratice interne împotriva ingerințelor nelegitime, printre altele, din partea altor state. Acest lucru este cu atât mai adevărat în ceea ce privește noțiunile de „activități de manipulare a informațiilor și de dezinformare” care corespund celor reținute în măsurile luate la nivelul Uniunii pentru a proteja societățile democratice și pluraliste împotriva unor astfel de activități(63). Prin urmare, având în vedere dificultatea de a concepe o definiție mai precisă și mai puțin constrângătoare și necesitatea de a putea limita efectiv toate activitățile manipulatoare prejudiciabile de acest tip, nu este inadecvat să se învestească o autoritate independentă, precum Biroul, cu competențe de investigare pentru a cerceta aceste activități. Dimpotrivă, datorită condiției suplimentare potrivit căreia astfel de activități trebuie să fie desfășurate „în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine”, noțiunile de „activități de manipulare a informațiilor și de dezinformare” sunt chiar mai precise decât cele prevăzute în dreptul Uniunii.
120. Prin urmare, este necesar să se verifice caracterul proporțional în sens strict al exercitării competențelor de investigare ale Biroului în această privință.
iii) Proporționalitate
121. Potrivit criteriului proporționalității în sens strict, măsurile adecvate și necesare pentru realizarea scopurilor urmărite în mod legitim nu trebuie să cauzeze inconveniente disproporționate în raport cu scopurile vizate. În speță, trebuie, așadar, să se asigure că exercitarea competențelor de investigare ale Biroului în privința, pe de o parte, a „activităților de reprezentare a intereselor” și a „activităților prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății”, în sensul articolului 3 litera a) subliterele aa) și ac) din legea în discuție, și, pe de altă parte, a „activităților de manipulare a informațiilor și de dezinformare”, în sensul articolului 3 litera a) sublitera ab) din această lege, nu aduce atingere, în mod disproporționat sau excesiv, libertății de a presta servicii protejate de articolul 16 din Directiva privind serviciile.
122. Caracterul nedeterminat al acestor noțiuni de „activități”, care sunt „desfășurate în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine”, combinat cu larga putere de apreciere cu care este învestit Biroul în această privință (a se vedea punctul 104 din prezentele concluzii), implică totuși un risc semnificativ de interpretare incoerentă și disproporționată a articolului 3 litera a) din legea în discuție în raport cu obiectivul privind protecția proceselor democratice interne.
123. Or, în ceea ce privește protecția integrității și a bunei desfășurări a dezbaterilor democratice și a proceselor decizionale interne, inclusiv cele ale „persoanelor care exercită prerogative de putere publică”, acest risc este mai mic. Activitățile de ingerință legate de acestea sunt tocmai cele care promovează reprezentarea intereselor – în principiu nelegitime în acest context – ale altor state, precum și ale unor organisme, organizații și persoane fizice străine împotriva cărora un stat trebuie să poată în mod legitim să își protejeze procesele (decizionale) democratice interne. Același lucru este valabil în ceea ce privește activitățile „prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale” în interesul acestor actori străini. Astfel, controlul efectuat de un organ independent care urmărește să identifice în mod clar aceste interese potențial prejudiciabile pentru procesele respective nu poate fi calificat drept disproporționat sau excesiv.
124. În schimb, în raport cu noțiunea de „activități de manipulare a informațiilor și de dezinformare”, în sensul articolului 3 litera a) sublitera ab) din legea în discuție, acest risc semnificativ de interpretare incoerentă și disproporționată sau chiar eronată pare a fi real și confirmat de practica Biroului prezentată de Comisie. Acesta reproșează Transparency International că a efectuat activități de „dezinformare” atunci când a criticat lipsa de transparență și corupția din mediile statale din diferite țări, inclusiv din Ungaria(64). Astfel, activitățile care au ca obiect creșterea transparenței și limitarea corupției sunt de natură să contribuie la protecția proceselor democratice interne și nu invers. Prin urmare, este contradictoriu să se califice asemenea activități drept „dezinformare” care pune în pericol suveranitatea.
125. În plus, trebuie amintit că aplicarea articolului 3 din legea în discuție nu este supusă unui control administrativ sau jurisdicțional(65). Prin urmare, nu există nicio cale de atac și niciun organism de control independent care ar putea preveni sau corecta astfel de interpretări excesive ale noțiunii de „dezinformare” sau o punere în aplicare disproporționată a competențelor de investigare ale Biroului în acest sens. Rezultă că niciun act adoptat de Birou în acest cadru nu face obiectul unui control de proporționalitate pentru a garanta că acesta se limitează la adoptarea măsurilor adecvate și cel mai puțin intruzive pentru atingerea obiectivelor invocate, ținând seama în același timp de libertatea de a presta servicii protejată de articolul 16 din Directiva privind serviciile.
126. În aceste condiții, cerințele instituite prin legea în discuție în raport cu „activitățile de manipulare a informațiilor și de dezinformare” prevăzute la articolul 3 litera a) sublitera ab) din legea în discuție nu pot fi calificate ca fiind proporționale pentru atingerea obiectivului de protecție a proceselor democratice interne.
iv) Concluzie intermediară
127. În consecință, în ceea ce privește activitățile prevăzute la articolul 3 litera a) sublitera ab) și literele b) și c) din legea în discuție, în măsura în care acestea intră în obiectul prezentului litigiu pentru motivul că vizează alegerile (a se vedea punctul 111 din prezentele concluzii, privind finanțarea străină directă sau indirectă a partidelor politice sau a candidaților la alegeri), cerințele instituite prin legea în discuție nu sunt nici necesare, nici proporționale pentru atingerea obiectivelor de interes general invocate, în sensul articolului 16 alineatul (1) al treilea paragraf literele (b) și (c) din Directiva privind serviciile. Situația este diferită însă în ceea ce privește activitățile care au ca obiect „reprezentarea intereselor” și „influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății”, inclusiv cele ale „persoanelor care exercită prerogative de putere publică” (a se vedea punctele 113 și 123 din prezentele concluzii).
128. Prin urmare, în această măsură, motivul întemeiat pe încălcarea articolului 16 din Directiva privind serviciile trebuie admis.
2. Încălcarea libertății de a beneficia de servicii, garantată de articolul 19 din Directiva privind serviciile
129. Comisia susține că dispozițiile în litigiu sunt incompatibile și cu libertatea de a beneficia de servicii în temeiul articolului 19 din Directiva privind serviciile. În temeiul acestei dispoziții, statele membre nu pot impune unui beneficiar cerințe care restricționează utilizarea unui serviciu oferit de un prestator stabilit într‑un alt stat membru.
130. Amintim că dispozițiile în litigiu impun „cerințe” în sensul articolului 4 punctul 7 din Directiva privind serviciile (a se vedea punctele 73-87 din prezentele concluzii). Asemenea cerințe sunt, în principiu, interzise de articolul 19 din această directivă, dat fiind că lista de cerințe care este prevăzută la acest articol nu este exhaustivă („în special”).
131. Astfel, Biroul poate deschide și desfășura investigații împotriva beneficiarilor de servicii furnizate în cadrul activităților prevăzute la articolul 3 din legea în discuție. Acest lucru poate privi și beneficiarii de „sprijin din străinătate”, în măsura în care un asemenea sprijin este furnizat cu titlu oneros, de exemplu acordarea unui împrumut în condiții preferențiale. Beneficiarii menționați sunt obligați să coopereze cu Biroul în temeiul articolului 7 alineatele (1)-(3) coroborat cu articolul 8 alineatul (1) din această lege. Prin urmare, ei ar putea fi descurajați să recurgă la asemenea servicii pentru a minimiza riscul de a face obiectul unei astfel de investigații sau al unei publicări în sensul articolului 7 alineatul (4) coroborat cu articolul 6 alineatele (3) și (8) din legea menționată.
132. Pentru motivele expuse la punctul 98 și următoarele din prezentele concluzii, aceste cerințe nu sunt decât parțial justificate printr‑un interes general imperativ.
133. În consecință, în această măsură, dispozițiile în litigiu încalcă și libertatea de a beneficia de servicii în sensul articolului 19 din Directiva privind serviciile.
134. Din considerațiile care precedă rezultă că motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 16 și 19 din Directiva privind serviciile sunt fondate și trebuie admise.
3. Încălcarea libertății de stabilire, garantată de articolul 14 din Directiva privind serviciile
135. Articolul 14 punctul 1 din Directiva privind serviciile, care concretizează libertatea de stabilire consacrată la articolul 49 TFUE(66), interzice statelor membre să condiționeze accesul la o activitate sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de o cerință discriminatorie bazată direct sau indirect pe cetățenie sau, în cazul societăților, pe situarea sediului social. Articolul 14 punctul 1 literele (a) și (b) menționează doar exemple în această privință („în special”)(67).
136. Așa cum s‑a arătat la punctele 58 și 59 și următoarele din prezentele concluzii, articolul 3 din legea în discuție vizează o multitudine de activități, inclusiv economice. Astfel, stabilirea unei filiale în Ungaria de către un prestator cu sediul social într‑un alt stat membru ar putea fi calificată drept activitate desfășurată în interesul unui organism, al unei organizații sau al unei persoane fizice străine sau cu ajutorul unui sprijin străin.
137. În măsura în care prevăd, printre altele, competențe de investigare ale Biroului și obligații de cooperare corespunzătoare ale organizațiilor și ale persoanelor vizate, dispozițiile în litigiu trebuie calificate drept „cerințe” în sensul articolului 4 punctul 7 din Directiva privind serviciile(68).
138. Aceste cerințe sunt indirect discriminatorii în funcție de cetățenia sau de sediul prestatorului (a se vedea punctele 95-97 din prezentele concluzii). Astfel, prestatorii străini care încearcă să se stabilească în Ungaria sunt discriminați în mod indirect, din moment ce o asemenea stabilire și activitățile aferente sunt susceptibile în mod regulat să se încadreze în noțiunea de „sprijin din străinătate” sau în cea de activitate desfășurată în interesul unui organism, al unei organizații sau al unei persoane fizice străine. Prin urmare, cerințele prevăzute de dispozițiile în litigiu pot afecta mai mult prestatorii străini decât prestatorii maghiari.
139. În conformitate cu considerațiile expuse la punctele 107-127 din prezentele concluzii, în speță, o astfel de discriminare indirectă nu poate fi justificată întrucât nu este nici necesară, nici adecvată pentru a proteja democrația(69).
140. În consecință, motivul întemeiat pe încălcarea articolului 14 din Directiva privind serviciile este fondat și trebuie admis.
4. Încălcarea liberei circulații a serviciilor societății informaționale, garantată de articolul 3 din Directiva privind comerțul electronic
141. Potrivit Comisiei, dispozițiile în litigiu încalcă articolul 3 din Directiva privind comerțul electronic. Astfel, în temeiul alineatului (2) al acestui articol, statele membre nu pot restrânge libera circulație a serviciilor societății informaționale din alte state membre invocând motive relevante pentru domeniul coordonat.
142. Ungaria contestă aplicabilitatea Directivei privind comerțul electronic pentru motivul că legea în discuție nu impune nicio „cerință” în ceea ce privește serviciile furnizate prin mijloace electronice. În orice caz, o eventuală restricție nu s‑ar întemeia pe motivele care țin de „domeniul coordonat” în sensul articolului 2 litera (h) din Directiva privind comerțul electronic, dat fiind că obiectivul acestei legi s‑ar limita la protejarea suveranității naționale împotriva activităților care o amenință.
143. În temeiul articolului 2 litera (a) din Directiva privind comerțul electronic coroborat cu articolul 1 alineatul (1) litera (b) din Directiva (UE) 2015/1535(70), „serviciile societății informaționale” sunt definite ca fiind „orice serviciu prestat în mod normal în schimbul unei remunerații, la distanță, prin mijloace electronice și la solicitarea individuală a beneficiarului serviciului”.
144. Așa cum s‑a arătat la punctele 58 și 59 din prezentele concluzii, articolul 3 din legea în discuție este conceput în mod larg și extinde domeniul de aplicare material și personal al legii respective la un număr mare de „activități”, inclusiv de servicii, ai căror autori pot fi organizații sau persoane diverse. Prin urmare, aceasta poate include în mod necesar prestatori de servicii de informare furnizate în schimbul unei remunerații, precum serviciile mass‑media, de comunicare sau de publicitate, inclusiv politică(71), care sunt adesea furnizate la distanță sau prin mijloace electronice și la solicitarea individuală a beneficiarului acestora(72).
145. Acest lucru este confirmat de articolul 3 litera a) sublitera ac) din legea în discuție, „activitățile de manipulare a informațiilor și de dezinformare” care sunt prevăzute la acesta putând fi cele ale unui astfel de prestator de servicii(73). Prin urmare, în pofida lipsei unor norme specifice în această lege referitoare la serviciile societății informaționale, astfel de activități pot intra în domeniul de aplicare al Directivei privind comerțul electronic.
146. În conformitate cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva privind comerțul electronic, care se bazează pe principiul țării de origine, statul membru gazdă trebuie să se limiteze la a supraveghea că serviciile societății informaționale prestate de un furnizor de servicii pe teritoriul său respectă dispozițiile de drept intern aplicabile în statul membru de origine și relevante pentru domeniul coordonat.
147. În temeiul articolului 2 litera (h) această directivă, domeniul coordonat include „cerințele specificate în cadrul legislativ din statele membre, aplicabile furnizorilor de servicii ale societății informaționale, indiferent dacă sunt de natură generală sau concepute special pentru aceștia”(74). Astfel, legislația națională în cauză nu trebuie să aibă ca obiect specific reglementarea serviciilor societății informaționale, cerințele în discuție putând avea un caracter general(75).
148. În consecință, condițiile și obligațiile de cooperare care intră sub incidența dispozițiilor articolelor 6-8, 11 și 12 din legea în discuție trebuie calificate drept „cerințe privind comportamentul furnizorului de servicii, cerințe legate de calitatea sau conținutul serviciului”, în sensul articolului 2 litera (h) punctul (i) a doua liniuță din Directiva privind comerțul electronic (a se vedea de asemenea punctele 73-81 din prezentele concluzii). Mai precis, obligația legală a unui prestator de servicii online de a furniza unei autorități naționale o serie de informații cu privire la activitatea sa îl obligă pe prestatorul respectiv să îndeplinească condiții care nu sunt impuse în statul său membru de stabilire(76). Același lucru este valabil și pentru dispozițiile care reglementează consecințele unei lipse de cooperare din partea prestatorilor de servicii cu Biroul în cadrul unei investigații. Aceasta include publicarea respectivei lipse de cooperare în raportul anual în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) coroborat cu articolul 7 alineatul (4) din legea în discuție, precum și eventuala sesizare de către președintele Biroului a Comisiei permanente pentru securitate națională a Adunării Naționale în temeiul articolului 12 litera a) din această lege(77).
149. Prin urmare, trebuie să se constate că furnizorii unor astfel de servicii care sunt stabiliți în alt stat membru și doresc să presteze aceste servicii în Ungaria sunt obligați să respecte obligațiile în temeiul legii în discuție ca cerințe care țin de domeniul coordonat(78). Articolul 3 alineatul (2) din Directiva privind comerțul electronic se opune însă ca, în statul membru gazdă, furnizorul unui astfel de serviciu să fie supus unor cerințe mai stricte decât cele prevăzute de dreptul material în vigoare în statul membru de origine sau de stabilire a furnizorului menționat(79). Așa cum s‑a arătat la punctul 63 din prezentele concluzii, Ungaria nu poate obiecta în această privință că influența legii în discuție asupra comportamentului operatorilor economici este prea neglijabilă sau aleatorie.
150. În sfârșit, astfel cum arată Comisia, în speță nu este necesar să se examineze caracterul eventual justificat al restricțiilor constatate. Este adevărat că articolul 3 alineatul (4) litera (a) punctul (i) prima liniuță din Directiva privind comerțul electronic permite statelor membre să adopte măsuri care restrâng libera circulație a serviciilor societății informaționale în sensul articolului 3 alineatul (2) din această directivă, printre altele pentru motive de ordine publică și de securitate publică. În această privință însă, Ungaria ar fi trebuit să urmeze în prealabil procedura prevăzută la articolul 3 alineatul (4) litera (b) din directiva menționată, mai întâi cerând statului membru de origine să ia măsuri și ulterior, în cazul neadoptării unor măsuri sau al adoptării unor măsuri insuficiente, notificând Comisiei și acestui stat membru intenția sa de a adopta astfel de măsuri(80), ceea ce aceasta a omis în mod vădit să facă.
151. În consecință, dispozițiile în litigiu trebuie declarate contrare articolului 3 alineatul (2) din Directiva privind comerțul electronic, fără să fie necesar, în principiu, să se examineze eventuala lor justificare. De altfel, în parte, aceasta ar fi sortită eșecului, așa cum a demonstrat examinarea justificării măsurilor în litigiu în temeiul Directivei privind serviciile la punctul 107 și următoarele din prezentele concluzii.
152. Prin urmare, motivul întemeiat pe încălcarea articolului 3 din Directiva privind comerțul electronic trebuie admis.
5. Încălcarea liberei prestări a serviciilor și a libertății de stabilire, garantată de articolele 49 și 56 TFUE
153. Comisia invocă de asemenea o încălcare a dispozițiilor mai generale ale articolelor 49 și 56 TFUE.
154. Ungaria răspunde în esență că legea în discuție nu poate fi examinată simultan în raport cu mai multe dispoziții de drept primar și de drept derivat privind libertățile fundamentale.
155. Dintr‑o jurisprudență consacrată reiese că, în cazul în care o legislație națională intră în întregime în domeniul de aplicare al dreptului derivat care cuprinde o armonizare exhaustivă la nivelul Uniunii, nu mai este posibil un control al acestei legislații în raport cu dreptul primar(81).
156. Ținând seama de domeniul de aplicare larg al articolului 3 din legea în discuție ca urmare a caracterului nedeterminat al noțiunilor de „activități” care sunt prevăzute la articolul respectiv (a se vedea punctele 58 și 59 din prezentele concluzii), acestea pot, cu siguranță, să includă activități de servicii care nu intră în domeniul de aplicare al Directivei privind comerțul electronic și al Directivei privind serviciile. Astfel, în această măsură, dreptul primar corespunzător rămâne, în principiu, aplicabil.
157. Comisia nu a indicat însă motivele pentru care, pe lângă pretinsele încălcări ale Directivei privind comerțul electronic (articolul 3) și ale Directivei privind serviciile (articolele 14, 16 și 19), legalitatea dispozițiilor în litigiu ar trebui să fie apreciată simultan în raport cu articolele 49 și 56 TFUE, în măsura în care aceste directive prevăd o armonizare exhaustivă la nivelul Uniunii a activităților de servicii care intră în domeniul lor de aplicare.
158. Pe de altă parte, în cadrul prezentei acțiuni, Comisia a renunțat să reproșeze Ungariei încălcarea articolului 3 din Directiva serviciilor mass‑media audiovizuale(82), încălcare pe care totuși o invocase în susținerea avizului motivat (a se vedea punctele 27 și 33 din prezentele concluzii). Or, în aceste împrejurări, ea nu mai poate reproșa Ungariei că restrânge libertatea serviciilor mass‑media audiovizuale numai în lumina articolelor 49 sau 56 TFUE.
159. Prin urmare, legea în discuție nu trebuie apreciată în raport cu articolele 49 sau 56 TFUE.
160. Motivele întemeiate pe încălcarea simultană a acestor articole trebuie, așadar, respinse ca nefondate.
161. Acest lucru nu afectează libera circulație a capitalurilor garantată de articolul 63 TFUE, care nu este vizată de Directiva privind comerțul electronic și de Directiva privind serviciile(83). Prin urmare, această libertate nu este secundară, în sensul jurisprudenței invocate de Ungaria(84), în raport cu libera prestare a serviciilor sau cu libertatea de stabilire, precizate de dispozițiile acestor directive.
6. Încălcarea liberei circulații a capitalurilor, garantată de articolul 63 TFUE
162. Potrivit Comisiei, restricțiile întemeiate pe dispozițiile în litigiu încalcă libera circulație a capitalurilor consacrată la articolul 63 TFUE.
a) Cu privire la existența unei restricții
163. Articolul 63 alineatul (1) TFUE interzice orice restricții privind circulația capitalurilor între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe.
164. Noțiunea de „restricție” privind libera circulație a capitalurilor care figurează la articolul 63 TFUE acoperă, în general, orice obstacol în calea circulației capitalurilor care intervine atât între statele membre, cât și între statele membre și țările terțe. Mai precis, această noțiune include măsurile de stat care sunt de natură discriminatorie prin faptul că instituie, direct sau indirect, o diferență de tratament între circulația națională a capitalurilor și circulația transfrontalieră a capitalurilor, care nu corespunde unei diferențe obiective a situațiilor și care sunt, prin urmare, de natură să descurajeze persoanele fizice sau juridice din alte state membre sau din țări terțe să realizeze o circulație transfrontalieră a capitalurilor(85).
165. În temeiul articolului 3 literele b) și c) din legea în discuție, Biroul este abilitat să investigheze organizațiile care desfășoară activități „cu ajutorul unui sprijin din străinătate”, care „pot exercita o influență asupra rezultatului alegerilor”, sau „activități prin care se urmărește influențarea voinței alegătorilor cu ajutorul unui sprijin din străinătate sau care sprijină astfel de activități”. Spre deosebire de noțiunea de „sprijin străin” reținută în Codul penal(86), legea în discuție nu precizează noțiunea de „sprijin”. Prin urmare, aceasta poate include, printre altele, un sprijin financiar sau o investiție provenind dintr‑un alt stat membru sau dintr‑un stat terț în favoarea unei multitudini de organizații sau de persoane(87).
166. Cu toate acestea, competențele de investigare ale Biroului și obligațiile de cooperare corespunzătoare impuse persoanelor sau organizațiilor vizate sunt în general susceptibile să îngreuneze sau să facă mai puțin atractive sprijinul financiar sau investițiile transfrontaliere. Același lucru este valabil și pentru competența Biroului de a face publice informații referitoare la aceste organizații sau persoane și la acest sprijin financiar, ceea ce este de natură să descurajeze organizațiile sau persoanele menționate să furnizeze un asemenea sprijin(88).
167. Pe de altă parte, dispozițiile în litigiu, privite în ansamblu, rezervă un tratament diferit organizațiilor stabilite în Ungaria care primesc sprijin financiar provenind din alte state membre sau din țări terțe față de cele care primesc un sprijin financiar din surse maghiare. Aceasta ține de faptul că, în conformitate cu articolul 3 literele b) și c) din legea în discuție, simpla suspiciune privind existența unor investiții de origine străină („sprijin din străinătate”) poate determina deschiderea unei investigații și adoptarea unor măsuri de către Birou(89). Prin urmare, persoanele care furnizează acestor organizații un astfel de sprijin dintr‑un alt stat membru sau dintr‑o țară terță sunt expuse unui risc mai ridicat de a face obiectul unor investigații și sunt tratate în mod diferit în raport cu cele care ar face acest lucru dintr‑o reședință sau dintr‑un sediu situat în Ungaria. Or, aceste diferențe de tratament în funcție de proveniența națională sau „străină” a sprijinului financiar și, așadar, în funcție de locul în care este stabilită reședința persoanelor fizice sau este stabilit sediul persoanelor juridice care îl acordă constituie discriminări indirecte pe motiv de cetățenie sau naționalitate.
b) Cu privire la justificare
168. Articolul 65 alineatul (1) litera (b) TFUE permite statelor membre să restrângă libera circulație a capitalurilor din motive de ordine publică sau siguranță publică. O astfel de restricție poate fi admisă atunci când este necesară și proporțională pentru atingerea, în mod coerent și sistematic, a unui obiectiv imperativ de interes general în sensul articolului 65 TFUE(90).
169. Potrivit Ungariei, dispozițiile în litigiu sunt conforme cu obiectivele dreptului Uniunii, printre altele cu cele ale normelor care urmăresc combaterea spălării banilor și împiedicarea finanțării terorismului, ceea ce constituie, în principiu, un obiectiv legitim de ordine publică(91). Ungaria nu a demonstrat însă legătura dintre activitățile prevăzute la articolul 3 literele b) și c) din legea în discuție („activități desfășurate cu ajutorul unui sprijin din străinătate” care „pot exercita o influență asupra rezultatului alegerilor”, precum și „activități prin care se urmărește influențarea voinței alegătorilor cu sprijin din străinătate”) și spălarea banilor sau finanțarea terorismului. Astfel, Ungaria s‑a limitat la a face trimitere în mod vag la reglementarea Uniunii în materie.
170. Trebuie de altfel să se precizeze că Ungaria nu invocă, în acest context, ca obiectiv de ordine publică, protecția procesului electoral ca atare prin interzicerea sprijinului financiar direct sau indirect pentru candidații la alegeri sau pentru partidele politice. Astfel, această protecție este garantată printre altele de dispozițiile penale menționate la punctele 22 și 23 din prezentele concluzii(92).
171. În plus, Comisia nu contestă cerințele de transparență financiară și dispozițiile penale introduse sau modificate prin legea în discuție, care se referă, în mod specific, la finanțarea directă sau indirectă a partidelor politice sau a candidaților acestora la alegeri. Măsurile care restrâng libera circulație a capitalurilor adoptate de Birou sau de alte autorități competente în temeiul acestor cerințe și dispoziții în privința unor organizații în sensul articolului 3 literele b) și c) din această lege nu fac, așadar, obiectul prezentului litigiu. În orice caz, astfel de măsuri pot fi justificate prin obiectivul imperativ de interes general al protecției proceselor democratice interne(93). Situația este aceeași în ceea ce privește dispozițiile relevante ale Legii privind funcționarea și administrarea partidelor politice, necontestate de Comisie, care interzic sub sancțiune penală un sprijin financiar străin prin care se urmărește influențarea voinței alegătorilor de către un „organism de desemnare”(94).
172. În sfârșit, în măsura în care Ungaria invocă sporirea transparenței finanțării organizațiilor neguvernamentale(95), pentru motivele expuse la punctul 115 din prezentele concluzii, cerințele instituite prin legea în discuție nu sunt apte să atingă acest obiectiv.
173. În consecință, dispozițiile în litigiu, în măsura în care cuprind restricții privind activitățile desfășurate „cu ajutorul unui sprijin din străinătate” prevăzute la articolul 3 literele b) și c) din legea în discuție, încalcă libera circulație a capitalurilor consacrată la articolul 63 TFUE.
174. Prin urmare, motivul întemeiat pe încălcarea articolului 63 TFUE este fondat și trebuie admis.
7. Încălcarea dispozițiilor cartei
a) Motive și aplicabilitatea dispozițiilor cartei
175. Comisia susține că legea în discuție încalcă libertatea de exprimare și de informare (articolul 11 din cartă), libertatea de întrunire și de asociere (articolul 12 din cartă), dreptul la respectarea vieții private și de familie (articolul 7 din cartă), obligația păstrării secretului profesional dintre avocat și clientul său (articolul 7 coroborat cu articolul 47 din cartă), precum și dreptul de a nu se autoincrimina (articolul 48 din cartă).
176. În temeiul articolului 51 alineatul (1) din cartă, aceste dispoziții și drepturi fundamentale se adresează statelor membre în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii.
177. Așa cum reiese din considerațiile expuse la punctul 68 și următoarele din prezentele concluzii, dispozițiile în litigiu și punerea lor în aplicare implică restricții privind exercitarea mai multor libertăți fundamentale, astfel cum sunt garantate de dreptul primar și derivat al Uniunii.
178. Prin urmare, în ceea ce privește adoptarea și punerea în aplicare a legii în discuție, Ungaria este obligată să respecte dispozițiile cartei.
179. Vom examina separat motivele întemeiate pe încălcarea drepturilor garantate de articolul 7 (Respectarea vieții private și de familie), de articolul 11 (Libertatea de exprimare și de informare) și de articolul 12 (Libertatea de întrunire și de asociere) din cartă pentru a verifica, într‑o primă etapă, existența unei ingerințe în aceste drepturi [literele (b)-(d)]. Într‑o a doua etapă, vom aprecia în același timp dacă astfel de ingerințe sunt justificate prin motive imperative de interes general și sunt proporționale în acest sens [litera (e)]. Într‑o a treia etapă, vom analiza existența unei ingerințe în drepturile garantate de articolul 7 coroborat cu articolul 47 (dreptul la păstrarea secretului profesional dintre avocat și client), precum și de articolul 48 (Prezumția de nevinovăție și dreptul la apărare, care include dreptul de a nu se autoincrimina) din cartă și eventualele justificări aferente acesteia [literele (g) și (h)].
b) Ingerință în libertatea de exprimare și de informare, garantată de articolul 11 din cartă
180. Trebuie să se examineze dacă dispozițiile în litigiu implică o ingerință în libertatea de exprimare și de informare, garantată de articolul 11 alineatul (1) din cartă, în special în măsura în care acestea conferă Biroului competențe de investigare și de publicare și impun organizațiilor sau persoanelor vizate obligații de cooperare corespunzătoare.
181. Comisia, susținută de interveniente, apreciază că aceasta este situația. Articolul 3 din legea în discuție ar viza înainte de toate activități care, prin însăși natura lor, sunt strâns legate de comunicarea de informații și de exprimarea de opinii, în special în cadrul schimbului de idei cu privire la subiecte de interes public, al discursului democratic, al vieții politice și al proceselor electorale. Întrucât autorizează Biroul să supună astfel de activități unei supravegheri extinse și să divulge rezultatele eventual acuzatoare ale acesteia, dispozițiile în litigiu ar aduce o atingere gravă libertății de exprimare, printre altele a organelor de presă sau ale mass‑mediei, precum și a organizațiilor neguvernamentale.
182. Ungaria răspunde că măsurile adoptate de Birou în temeiul dispozițiilor în litigiu ar fi neutre, întrucât nu ar viza conținutul unei comunicări sau al unei opinii, ci numai caracterul lor dăunător pentru suveranitate.
183. Libertatea de exprimare și de informare, garantată de articolul 11 alineatul (1) din cartă, cuprinde libertatea de a primi și de a transmite informații și idei fără amestecul unei autorități publice. În plus, în cazul în care sunt vizați jurnaliști și/sau editori și organe de presă ca urmare a publicării unui articol de presă, libertatea de exprimare și de informare este protejată în mod specific de articolul 11 alineatul (2) din cartă, în temeiul căruia libertatea și pluralismul mijloacelor de informare în masă trebuie respectate(96).
184. În temeiul articolului 52 alineatul (3) din cartă, domeniul de aplicare al acestor drepturi trebuie interpretat ținând seama de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea EDO”) referitoare la articolul 10 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), care stabilește pragul de protecție minimă în această privință(97), fără însă a împiedica dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă(98).
185. Chiar dacă natura și sfera unor „activități” de ingerință în interesul altor state sau al unor persoane juridice sau fizice străine nu sunt precizate suficient la articolul 3 din legea în discuție(99), obiectivul principal al acestei legi constă în identificarea și în limitarea amenințărilor la adresa suveranității naționale sau a atingerilor aduse acesteia care rezultă din activitățile respective. Or, prezervarea acestui obiectiv presupune în mod necesar ca Biroul să investigheze obiectul, sfera și conținutul opiniilor sau al comunicărilor, inclusiv al informațiilor, care fac obiectul acestor activități, printre care „activitățile prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății”, în sensul articolului 3 litera a) sublitera ac) din această lege. O analiză provizorie în această privință se dovedește a fi chiar necesară înainte chiar de deschiderea unei astfel de investigații.
186. Distincția pe care o face Ungaria între conținutul exprimării unei opinii sau a unei comunicări care poate intra în domeniul de aplicare al articolului 3 din legea în discuție, pe de o parte, și amenințarea la adresa suveranității naționale sau atingerea adusă acesteia care decurge din conținutul respectiv, pe de altă parte, nu poate, așadar, să fie pusă în practică, cu excepția cazului în care se consideră că orice exprimare a unor opinii sau a unei comunicări în interesul unei organizații sau al unei persoane străine constituie în sine o amenințare potențială pentru această suveranitate care justifică o intervenție a Biroului. Or, o astfel de apreciere ar confirma cu atât mai mult caracterul discriminatoriu al dispozițiilor articolului 3 din această lege. Prin urmare, trebuie respins și argumentul Ungariei potrivit căruia mass‑media și jurnaliștii, care beneficiază de o protecție largă din perspectiva libertății de exprimare(100), nu ar fi în principiu vizați de legea în discuție pentru motivul că aceasta ar privi doar o influență străină nelegitimă asupra alegerilor și asupra voinței electoratului.
187. În plus, modul de redactare a articolului 3 litera a) din legea în discuție permite Biroului să investigheze orice pretinsă activitate de ingerință în interesul altor state sau al unor persoane juridice sau fizice străine care poate afecta sau pune în pericol suveranitatea și care are legătură cu dezbaterea publică, indiferent de obiectul, de sfera, de conținutul sau de originea acesteia(101). Acest caracter vag al dispozițiilor în litigiu indică în sine că ele sunt susceptibile să implice sau să determine o ingerință în libertatea de exprimare și de informare.
188. O asemenea ingerință nu presupune ca un stat să sancționeze exprimarea unei opinii concrete din cauza conținutului său. Această libertate protejează și împotriva unor măsuri de stat care au un efect disuasiv asupra exprimării unor opinii în general și care implică riscul de autocenzură(102). Astfel, pentru a constata un asemenea efect disuasiv, este suficient ca exprimarea unei opinii să poată face obiectul unei anchete penale(103).
189. Or, în speță, riscul unei astfel de urmăriri penale, indiferent dacă aceasta este justificată sau nu, crește în urma unei investigații a Biroului, ținând seama de autorizarea sau chiar de obligația acestuia de a transmite rezultatele sale autorităților competente, inclusiv cele penale, în temeiul articolului 11 din legea în discuție(104). De asemenea, un astfel de efect disuasiv sau risc de autocenzură rezultă din amenințarea unei eventuale deschideri a unei investigații a Biroului și din autorizarea acestuia de a divulga, la finalul investigației respective, rezultatele acesteia din urmă și rapoarte – potențial acuzatoare sau stigmatizante – pe internet, în conformitate cu articolul 6 alineatele (1) și (3) din legea menționată. Prin urmare, acest efect disuasiv și acest risc de autocenzură rezultă din competențele de investigare ale Biroului și din obligațiile de cooperare impuse organizațiilor sau persoanelor care operează în sectorul mass‑media, al presei și al comunicării. Astfel, aceste organizații sau persoane pot face obiectul unei investigații pentru motivul că exercită una dintre „activitățile” prevăzute la articolul 3 din legea în discuție(105).
190. În plus, protecția surselor jurnalistice este una dintre condițiile fundamentale ale libertății presei. Fără această protecție, sursele respective ar putea fi descurajate să ajute presa să informeze publicul cu privire la chestiuni de interes public(106). Or, prin respectarea obligației sale de cooperare și prin furnizarea oricărei informații solicitate de Birou, o organizație sau un reprezentant al presei sau al mass‑mediei riscă să dezvăluie identitatea surselor sale de informații. Prin urmare, participarea aparentă a jurnaliștilor la identificarea surselor anonime are întotdeauna un efect inhibitor(107). Astfel, în cazul în care asemenea surse potențiale de informații pierd încrederea că identitatea lor este protejată, ele vor renunța să contacteze jurnaliștii respectivi pentru a le furniza informații sensibile. De asemenea, acest lucru ar putea avea ca rezultat ca un jurnalist să limiteze sau să înceteze activitățile sale de investigație sau de primire a unui sprijin străin în acest scop sau să se autocenzureze pentru a evita deschiderea unei investigații de către Birou.
191. În temeiul articolului 6 din legea în discuție, Biroul poate divulga evaluarea sa la finalul unei investigații și în cadrul raportului său anual, chiar și nefavorabilă pentru organizația sau pentru persoana vizată, ceea ce deja a făcut, așa cum reiese din rapoartele și din comunicatele publicate(108). Declarațiile publice de această natură, precum avertismentele publice ale unei autorități de stat, pot într‑adevăr să aibă un efect disuasiv asupra liberei exprimări a opiniilor(109). Acest lucru este cu atât mai valabil atunci când declarația publică respectivă este acuzatoare și stigmatizantă(110).
192. În consecință, dispozițiile în litigiu implică o ingerință în libertatea de exprimare și de informare garantată de articolul 11 alineatul (1) din cartă.
c) Ingerință în libertatea de asociere, garantată de articolul 12 din cartă
193. În temeiul articolului 12 alineatul (1) din cartă, orice persoană are dreptul la libertatea de asociere la toate nivelurile și în special în domeniile politic, sindical și civic. Acest drept corespunde celui garantat la articolul 11 paragraful 1 din CEDO și trebuie, așadar, să i se recunoască același înțeles și aceeași întindere ca acestuia din urmă, ca prag minim de protecție, conform articolului 52 alineatul (3) din cartă (a se vedea punctul 184 din prezentele concluzii).
194. Comisia susține că dispozițiile în litigiu îngreunează în mod semnificativ activitatea asociațiilor sau a organizațiilor în Ungaria. Însăși existența lor ar putea depinde de posibilitatea de a obține un sprijin transfrontalier, în sensul articolului 3 din legea în discuție, susceptibil să determine o intervenție a Biroului. Acesta ar putea investiga activitățile actuale sau avute în vedere ale tuturor organizațiilor neguvernamentale stabilite în Ungaria, inclusiv activitățile de informare publică, de comunicare a opiniilor, de promovare a intereselor și de participare la dezbaterea publică și democratică.
195. Ungaria răspunde în esență că, în lipsa unor sancțiuni, investigațiile Biroului nu pot avea incidență asupra libertății de asociere.
196. Dreptul la libertatea de asociere constituie unul dintre fundamentele esențiale ale unei societăți democratice și pluraliste. Acest drept permite să se acționeze în mod colectiv în domenii de interes comun și să se contribuie la buna funcționare a vieții publice(111). Dreptul menționat permite printre altele unei asociații să își continue activitățile și să funcționeze fără ingerința nejustificată a statului(112). Astfel, o legislație care face semnificativ mai dificilă acțiunea sau funcționarea asociațiilor, printre altele prin limitarea capacității lor de a primi resurse financiare, inclusiv cele din străinătate, prin transmiterea unei imagini negative a activităților acestora sau prin expunerea lor la un risc de sancțiune, implică ingerințe în dreptul la libertatea de asociere(113).
197. Prin urmare, o legislație care instituie cerințe susceptibile să aibă un efect disuasiv asupra participării donatorilor care au reședința în alte state membre sau în țări terțe la finanțarea organizațiilor neguvernamentale și, în acest mod, să îngreuneze activitățile acestor organizații, precum și realizarea obiectivelor pe care le urmăresc aduce atingere acestei libertăți. Același lucru este valabil și atunci când asemenea cerințe sunt de natură să creeze un climat de neîncredere generalizată față de aceste organizații și să le stigmatizeze(114).
198. Așa cum demonstrează mai multe rapoarte și comunicate publicate de Birou(115), activitățile și finanțarea din străinătate ale organizațiilor neguvernamentale intră în domeniul de aplicare al articolului 3 literele b) și c) din legea în discuție („activități desfășurate cu ajutorul unui sprijin din străinătate” care „pot exercita o influență asupra rezultatului alegerilor” și „activități prin care se urmărește influențarea voinței alegătorilor cu ajutorul unui sprijin din străinătate”) și sunt susceptibile să fie caracterizate ca fiind contrare suveranității naționale. Riscul sporit, așadar, de deschidere a unei investigații de către Birou în privința lor este de natură să descurajeze aceste organizații și asociații să își continue activitățile în Ungaria sau să încerce să obțină sprijin, inclusiv financiar, din străinătate. Astfel, în cadrul unor asemenea investigații, organizațiile și asociațiile vizate sunt supuse unor obligații de cooperare și de informare extinse, inclusiv referitoare la resursele lor financiare. Acest lucru îngreunează activitățile, finanțarea și realizarea obiectivelor lor. De asemenea, rapoartele și comunicatele publicate de Birou în urma unei astfel de investigații pot conține evaluări acuzatoare sau stigmatizante cu privire la activitățile acestor organizații sau asociații, după cum demonstrează exemplele depuse la dosar și invocate de Comisie și de mai multe interveniente(116).
199. În consecință, dispozițiile în litigiu implică sau pot determina ingerințe în libertatea de asociere garantată de articolul 12 alineatul (1) din cartă.
d) Ingerință în dreptul la respectarea vieții private și de familie, garantat de articolul 7 din cartă
200. Articolul 7 din cartă conferă oricărei persoane dreptul la respectarea vieții private și de familie, a domiciliului și a secretului comunicațiilor.
201. Comisia susține că legea în discuție încalcă dreptul la respectarea vieții private prin faptul că aduce atingere reputației oricărei persoane care face obiectul unei investigații a Biroului. Acest efect ar fi exacerbat de publicarea obligatorie a identității persoanelor vizate și a concluziilor Biroului pe site‑ul său internet. Ungaria răspunde că datele publicate în rapoartele Biroului nu constituie decât constatări și indicații factuale obiective a căror divulgare nu poate, prin definiție, să afecteze dreptul la viață privată sau reputația unei persoane sau a unei organizații.
202. Articolul 7 din cartă protejează mai întâi persoanele fizice, chiar dacă și persoanele juridice pot beneficia de această protecție.
203. Dispozițiile care stabilesc domeniul de aplicare al legii în discuție și cele care consacră competențele Biroului pot viza persoane fizice. Astfel de persoane pot fi vizate de o investigație a Biroului, printre altele atunci când desfășoară activități de reprezentare a intereselor [articolul 3 litera a) sublitera aa)], activități de manipulare a informațiilor și de dezinformare [articolul 3 litera a) sublitera ab)] sau activități prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății [articolul 3 litera a) sublitera ac)]. De asemenea, aceste persoane pot fi destinatarele unei solicitări de informații obligatorii din punct de vedere juridic din partea Biroului, în sensul articolului 7 alineatele (2) și (3) coroborat cu articolul 8 alineatul (1) din această lege. În plus, în conformitate cu articolul 6 alineatele (1) și (6) din legea menționată, datele referitoare la persoane fizice pot face obiectul unei divulgări pe site‑ul internet al Biroului sau în cadrul raportului său anual. În sfârșit, în temeiul articolului 11 din aceeași lege, Biroul este autorizat să transmită astfel de date altor autorități competente.
204. Trebuie să se examineze dacă și în ce măsură aceste dispoziții pot aduce atingere dreptului la respectarea vieții private a persoanelor fizice vizate.
205. Dreptul la respectarea vieții private și de familie, consacrat la articolul 7 din cartă(117), include printre altele protecția informațiilor personale cu privire la care un individ poate avea încrederea legitimă că nu vor fi publicate fără consimțământul său, în special protecția reputației împotriva atacurilor de o anumită gravitate și care sunt realizate într‑o manieră care prejudiciază exercitarea personală a acestui drept(118).
206. Astfel, potrivit jurisprudenței Curții, normele naționale care impun sau autorizează comunicarea unor date cu caracter personal precum numele, locul de reședință sau resursele financiare ale persoanelor fizice unei autorități publice sau difuzarea către public a unor asemenea date presupun, în lipsa consimțământului acestor persoane fizice și indiferent de utilizarea ulterioară a datelor în cauză, ingerințe în viața lor privată(119).
207. Așa cum s‑a arătat la punctul 203 din prezentele concluzii, rezultatele investigației care pot face obiectul unei transmiteri către alte autorități, în temeiul articolului 11 din legea în discuție, pot conține date cu caracter personal, precum numele unei persoane fizice, adresa sa, modul în care ea a cooperat sau nu cu Biroul sau informații financiare care o privesc. Acest lucru implică în sine o ingerință în viața privată.
208. Este adevărat că nici divulgarea pe site‑ul Biroului a rezultatelor unei investigații în conformitate cu articolul 6 alineatul (1) din legea în discuție și nici raportul său anual făcut public în temeiul articolului 6 alineatele (3) și (6) din această lege nu trebuie să conțină astfel de date, cu excepția „datelor cu caracter personal care sunt de interes public”(120). Așa cum a arătat Ungaria în ședință, această din urmă noțiune acoperă, printre altele, date care figurează în registrul comerțului, precum numele titularului efectiv, al administratorului sau al proprietarului unei întreprinderi, numele directorilor întreprinderilor publice, organele sau numele persoanelor care exercită o misiune publică, datele referitoare la utilizarea fondurilor publice de către entități care operează cu fonduri publice și informații specifice referitoare la achizițiile publice. Prin urmare, aceste dispoziții protejează, în principiu, împotriva ingerințelor în viața privată care ar putea fi legate de o astfel de divulgare sau publicare. În plus, în măsura în care se aplică excepția referitoare la „datele cu caracter personal care sunt de interes public”, domeniul său de aplicare pare a fi limitat la date care pot face în mod legitim obiectul unei publicări în interesul public superior de a garanta, printre altele, transparența tranzacțiilor comerciale. Nu este mai puțin adevărat că publicarea de către Birou a unor date de acest tip este de natură să aducă atingere reputației persoanei fizice în cauză atunci când aceasta este asociată cu evaluări negative sau cu reproșuri de natură să îi discrediteze pe autorii lor. Acestei persoane i s‑ar putea reproșa, printre altele, în temeiul articolului 7 alineatul (4) din legea menționată, că nu a cooperat în mod corespunzător cu Biroul(121). În consecință, în această măsură, chiar și publicarea de către Birou a unor date cu caracter personal de interes public poate implica o ingerință în viața privată a persoanei fizice în cauză.
209. Prin urmare, în speță nu este necesar să se statueze cu privire la problema dacă, în contextul unei astfel de publicări, o persoană juridică ca atare se poate prevala de asemenea de protecția garantată de articolul 7 din cartă, așa cum s‑a recunoscut în materie de concurență(122), printre altele, pentru protejarea imaginii sau reputației sale(123). În orice caz, acuzațiile stigmatizante publice în privința unei persoane juridice, precum o organizație neguvernamentală, prin care se urmărește să se repună în discuție caracterul obiectiv și fiabil al activităților sale de cercetare, de informare și de publicare pot aduce atingere și reputației administratorilor săi(124).
210. În consecință, dispozițiile în litigiu care reglementează competențele de investigare și de divulgare ale Biroului implică sau determină o ingerință în drepturile garantate de articolul 7 din cartă.
e) Justificarea și proporționalitatea ingerințelor în dreptul la respectarea vieții private și de familie, în libertatea de exprimare și de informare și în libertatea de asociere
211. Prin urmare, trebuie să se verifice dacă ingerințele constatate în drepturile garantate de articolele 7, 11 și 12 din cartă sunt justificate de urmărirea unor obiective imperative de interes general, și anume cel al protecției dezbaterii politice și a alegerilor interne, invocate de Ungaria.
212. În conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din cartă, orice restrângere a exercițiului drepturilor garantate de cartă trebuie, printre altele, să fie „prevăzută de lege”, să fie necesară pentru atingerea efectivă a obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune și să fie proporțională în acest scop.
213. Cerința potrivit căreia orice ingerință în exercitarea drepturilor fundamentale trebuie să fie „prevăzută de lege” presupune ca măsura care prevede ingerința să se bazeze pe un temei juridic în dreptul intern care să definească el însuși, în mod suficient de clar și de precis, întinderea restrângerii exercițiului dreptului în cauză, în special pentru a face previzibilă aplicarea acestui temei juridic și pentru a evita riscul de arbitrar. Această cerință nu exclude totuși posibilitatea ca restrângerea în cauză să fie formulată în termeni suficient de deschiși pentru a se adapta la situații diferite, precum și la schimbările de situație(125).
214. În acest context, trebuie amintit că articolul 3 din legea în discuție introduce noțiuni nedeterminate de „activități” de ingerință în interesul altor state sau al unor persoane juridice sau fizice străine care pot afecta sau pune în pericol suveranitatea Ungariei, din care rezultă o largă putere de apreciere a Biroului (a se vedea punctele 58 și 59 din prezentele concluzii). Acesta poate să deschidă o investigație în orice moment și să utilizeze măsuri de investigare obligatorii din punct de vedere juridic, precum și să transmită și să divulge informațiile colectate, fără să fie supus unui control administrativ sau jurisdicțional(126). Rezultă un risc semnificativ de interpretare divergentă, de la caz la caz, a activităților în cauză(127) și a necesității de a desfășura o investigație, în funcție de preferințele Biroului. Astfel, Biroul ar putea fi încurajat să privilegieze luările de poziție care corespund în special intereselor guvernului, presupuse a se confunda cu cele ale suveranității naționale, și să cenzureze informațiile critice. Acest lucru ar fi în detrimentul reprezentării unor interese legitime și indispensabile pentru buna funcționare a sistemului pluralist și democratic, precum cele ale opoziției, ale grupurilor minoritare sau ale organizațiilor neguvernamentale care urmăresc obiective de interes general.
215. În sfârșit, Ungaria nu se poate prevala de singura limită normativă potrivit căreia, înainte de orice publicare, Biroul este obligat să comunice concluziile sale organizației care face obiectul unei investigații pentru ca aceasta să își poată prezenta observațiile și să îi răspundă în scris în această privință. Astfel, în temeiul articolului 6 alineatul (8) din legea în discuție, Biroul nici măcar nu este obligat să menționeze asemenea observații în raportul său publicat.
216. Din considerațiile care precedă rezultă că ingerințele constatate în dreptul la viața privată și de familie, în libertatea de exprimare și de informare și în libertatea de asociere garantate de articolele 7, 11 și 12 din cartă nu sunt justificate.
217. În consecință, motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 7, 11 și 12 din cartă sunt fondate și trebuie admise.
f) Încălcarea obligației de păstrare a secretului profesional dintre avocat și clientul său, în sensul articolului 7 coroborat cu articolul 47 din cartă
218. Comisia invocă o încălcare a secretului profesional dintre avocat și clientul său (denumit în continuare și „secretul profesional al avocatului”), în sensul articolului 7 coroborat cu articolul 47 din cartă. În opinia sa, expresia „oricare altă organizație sau persoană”, în sensul articolului 7 alineatele (2) și (3) din legea în discuție, poate include avocații, cabinetele de avocatură sau organizațiile care oferă consultanță juridică, precum și pe clienții lor. Aceștia ar putea fi determinați, ca răspuns la o solicitare de informații din partea Biroului, să furnizeze informații sau documente acoperite de secretul profesional al avocatului. Ungaria răspunde în esență că garanțiile oferite de Legea privind profesia de avocat, în special la articolul 9 și la articolul 13 alineatele (2) și (3) din aceasta, sunt suficiente pentru a proteja secretul profesional al avocatului.
219. Curtea deduce secretul profesional al avocatului, printre altele, din protecția vieții private în temeiul articolului 7 din cartă ținând seama, ca prag minim de protecție [articolul 52 alineatul (3) din cartă], de interpretarea pe care Curtea EDO o dă garanției corespunzătoare prevăzute la articolul 8 paragraful 1 din CEDO(128). Această garanție protejează confidențialitatea oricărei corespondențe între particulari și acordă o protecție sporită schimburilor de corespondență dintre avocați și clienții lor, nu numai în cadrul activității de apărare, ci și în cadrul consultanței juridice. Astfel, articolul 7 din cartă garantează secretul acestei consultanțe juridice, atât în ceea ce privește conținutul, cât și existența sa(129).
220. În temeiul legii în discuție, Biroul dispune de competențe autonome de investigare, de transmitere a informațiilor, de evaluare, de propunere și de divulgare care fac parte în mod vădit din exercitarea unor prerogative de putere publică, la care sunt supuși particularii, în special cei care fac obiectul unei investigații(130). Această lege ca atare nu prevede însă garanții procedurale fundamentale în favoarea acestor particulari, precum secretul profesional al avocatului, și nici nu face trimitere la dispozițiile Legii privind profesia de avocat. Dimpotrivă, din articolul 8 alineatul (2) din legea în discuție reiese că procedura de investigare gestionată de Birou „nu constituie o procedură […] administrativă” și că „nu poate fi introdusă nicio acțiune în contencios administrativ”.
221. Desigur, articolul 9 alineatele (1) și (2) din Legea privind profesia de avocat protejează secretul profesional al avocatului în mod larg, incluzând „[t]oate faptele, informațiile și datele de care ia cunoștință persoana care exercită profesia de avocat” în cadrul exercitării activității sale, precum și „orice document sau alt suport care conține secrete profesionale ale avocatului”. În temeiul articolului 9 alineatul (3) coroborat cu articolul 13 alineatul (1) din această lege, avocatul este obligat să refuze furnizarea informațiilor sau a documentelor acoperite de secretul profesional al avocatului în orice procedură administrativă sau judiciară. În temeiul articolului 13 alineatul (1) din legea menționată, avocatul nu poate divulga documentele și datele care țin de secretul profesional al avocatului în cadrul unui „control administrativ, al unei inspecții sau al unei investigații la fața locului” și nici nu poate fi constrâns să depună mărturie sau să furnizeze informații legate de acest secret, fiind în același timp împiedicat să obstrucționeze procedura administrativă.
222. Având în vedere însă în special caracterul neadministrativ al procedurilor și al măsurilor de investigare ale Biroului, așa cum prevede în mod explicit articolul 8 alineatul (2) din legea în discuție(131), nu este evident că acesta ar fi efectiv obligat să respecte secretul profesional al avocatului și că nu ar putea să îl încalce.
223. Astfel, articolele 9 și 13 din Legea privind profesia de avocat se aplică doar procedurilor administrative sau judiciare și inspecțiilor sau investigațiilor la fața locului, în cadrul cărora un avocat ar putea „fi constrâns să depună mărturie sau să furnizeze informații legate de secretul profesional”(132). Dar procedurile de investigare ale Biroului nu au nici caracter administrativ, nici ca obiect desfășurarea unor inspecții sau a unor investigații la fața locului, întrucât articolul 8 alineatul (1) din legea în discuție nu prevede competența de acces a Biroului în incintele organizațiilor vizate. Cu toate acestea, în temeiul articolului 7 alineatul (3) coroborat cu articolul 8 alineatul (1) din această lege, Biroul este autorizat să solicite organizațiilor sau persoanelor supuse investigației sale orice informații sau date legate de obiectul acestei investigații prin intermediul unor măsuri de investigare obligatorii din punct de vedere juridic. În calitate de clienți ai avocaților, organizațiile și persoanele respective pot dispune de informații, de date și de documente acoperite de secretul profesional al avocatului pe care acestea ar putea fi obligate să le transmită Biroului în conformitate cu obligația lor de cooperare(133). În plus, nu este exclus ca, în cadrul unei proceduri administrative sau judiciare ulterioare, eventual represive, inițiate în urma transmiterii dosarului autorităților competente, în temeiul articolului 11 din legea în discuție, aceste autorități să poată lua cunoștință sau chiar să utilizeze ca elemente de probă informațiile pe care Biroul le‑a colectat cu încălcarea secretului profesional al avocatului.
224. În sfârșit, chiar presupunând că Biroul este obligat să respecte secretul profesional al avocatului în temeiul articolelor 9 și 13 din Legea privind profesia de avocat, din cauza excluderii, potrivit articolului 8 alineatul (2) din legea în discuție, a posibilității de a introduce o acțiune în contencios administrativ în privința măsurilor de investigare ale Biroului, nu există nicio cale de atac de drept administrativ, astfel cum impune articolul 47 din cartă(134), care să permită justițiabilului să solicite verificarea respectării sale în cadrul sau la finalul procedurilor de investigare în temeiul articolelor 6-8 din legea în discuție.
225. Rezultă că dispozițiile în litigiu privind competențele de investigare ale Biroului și punerea lor în aplicare implică o ingerință în secretul profesional al avocatului garantat de articolul 7 coroborat cu articolul 47 din cartă.
226. În consecință, trebuie să se constate o încălcare a obligației de păstrare a secretului profesional dintre avocat și clientul său în sensul articolului 7 coroborat cu articolul 47 din cartă și să se admită prezentul motiv.
g) Încălcarea dreptului de a nu se autoincrimina, în sensul articolului 48 din cartă
227. Comisia invocă o încălcare a dreptului de a nu se autoincrimina (denumit în continuare și „dreptul de a păstra tăcerea”) în sensul articolului 48 din cartă. În opinia sa, obligația de cooperare prevăzută la articolele 7 și 8 din legea în discuție poate include obligația de a furniza informații autoincriminatorii, susceptibile să fie utilizate împotriva persoanelor vizate în cadrul unei eventuale urmăriri penale ulterioare sau paralele, în special în temeiul articolului 350/A din Codul penal.
228. Dreptul de a păstra tăcerea, astfel cum este recunoscut de jurisprudența Curții, decurge din articolul 47 al doilea paragraf și din articolul 48 din cartă(135). Protecția conferită de acest drept depinde de o solicitare de informații care intervine în cadrul unei proceduri penale sau administrative represive care poate conduce la adoptarea unor sancțiuni pecuniare și care impune persoanei incriminate obligații de cooperare care pot fi puse în executare prin mijloace de constrângere(136).
229. În speță însă, așa cum susține în mod întemeiat Ungaria, refuzul de a răspunde la o eventuală solicitare de informații din partea Biroului, chiar dacă aceasta este obligatorie din punct de vedere juridic, în temeiul articolului 7 alineatele (2) și (3) coroborat cu articolul 8 alineatul (1) din legea în discuție, nu este pasibil de nicio sancțiune în sens strict, iar solicitarea de informații nu poate fi pusă în executare de Biroul însuși sau de o altă autoritate prin intermediul unor măsuri coercitive(137). Prin urmare, chiar presupunând că o astfel de solicitare de informații vizează informații sau declarații autoincriminatorii, aceasta nu ar fi susceptibilă să încalce dreptul de a păstra tăcerea.
230. În plus, Comisia nu a reușit să stabilească faptul că, în cadrul unei urmăriri penale, represive sau infracționale ulterioare, în urma transmiterii elementelor de probă colectate de Birou autorităților competente, în conformitate cu articolul 11 din legea în discuție, eventualele probe autoincriminatorii ar putea fi utilizate împotriva organizației sau a persoanei în cauză. Astfel, articolul 167 alineatul (5) din Codul de procedură penală, care este obligatoriu pentru aceste autorități, interzice, în principiu, o asemenea utilizare(138).
231. În consecință, motivul întemeiat pe încălcarea dreptului de a nu se autoincrimina, în sensul articolului 48 din cartă, trebuie respins ca nefondat.
8. Încălcarea RGPD și a articolelor 7 și 8 din cartă
232. Comisia susține că legea în discuție nu îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 5 alineatul (1) (principii legate de prelucrarea datelor cu caracter personal), la articolul 6 alineatul (1) litera (e) (prelucrare necesară pentru îndeplinirea unei sarcini care servește unui interes public sau care rezultă din exercitarea autorității publice cu care este învestit operatorul), la articolul 6 alineatele (2) și (3) (temeiuri juridice pentru prelucrare), la articolul 9 alineatul (2) litera (g) (prelucrare necesară din motive de interes public major) și la articolul 10 din RGPD (prelucrare referitoare la condamnări penale și infracțiuni), precum și la garanțiile prevăzute la articolul 8 coroborat cu articolul 7 din cartă. Mai precis, potrivit Comisiei, legea în discuție nu prevede un temei juridic adecvat sau un „motiv legitim”, în sensul articolului 8 din cartă, pentru prelucrarea datelor cu caracter personal. Ungaria răspunde în esență că temeiul juridic adecvat în acest sens ar fi articolul 6 alineatul (1) litera (e) din RGPD ca atare și că, în orice caz, această lege este conformă cu cerințele RGPD.
a) Prelucrarea datelor cu caracter personal în sensul RGPD
233. În măsura în care procedurile desfășurate și măsurile adoptate de Birou implică prelucrarea unor date cu caracter personal, acestea trebuie să respecte dispozițiile RGPD, interpretate în lumina garanției prevăzute la articolul 8 din cartă coroborat cu garanția dreptului la respectarea vieții private, recunoscută la articolul 7 din aceasta(139).
234. În temeiul articolului 1 din RGPD, acesta are, printre altele, ca obiect și obiective să stabilească normele referitoare la protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal, precum și normele referitoare la libera circulație a datelor cu caracter personal [alineatul (1)] și să asigure protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanelor fizice și în special a dreptului acestora la protecția datelor cu caracter personal [alineatul (2)].
235. În conformitate cu articolul 2 alineatul (1) din RGPD, acesta se aplică prelucrării datelor cu caracter personal, efectuată total sau parțial prin mijloace automatizate, precum și prelucrării prin alte mijloace decât cele automatizate a datelor cu caracter personal care fac parte dintr‑un sistem de evidență a datelor sau care sunt destinate să facă parte dintr‑un sistem de evidență a datelor. În temeiul articolului 4 punctul 1 din RGPD, noțiunea de „date cu caracter personal” include orice informații privind o persoană fizică identificată sau identificabilă.
236. Potrivit articolului 4 punctul 2 din RGPD, termenul „prelucrare” vizează printre altele „orice operațiune sau set de operațiuni efectuate asupra datelor cu caracter personal sau asupra seturilor de date cu caracter personal, cu sau fără utilizarea de mijloace automatizate”, printre care „colectarea, înregistrarea, […] utilizarea, divulgarea prin transmitere, diseminarea sau punerea la dispoziție în orice alt mod”.
237. După cum s‑a arătat la punctul 203 din prezentele concluzii, atât domeniul de aplicare al legii în discuție, cât și punerea în aplicare a competențelor de investigare ale Biroului vizează și (activități ale unor) persoane fizice. Astfel, în temeiul articolului 7 alineatele (2) și (3) coroborat cu articolul 8 alineatul (1) din această lege, Biroul este autorizat să solicite printre altele persoanelor vizate prezentarea oricăror informații sau date în legătură cu obiectul investigației. Așa cum confirmă articolul 6 alineatul (6) din legea menționată, care se referă la publicarea raportului anual, informațiile și datele colectate de Birou pot cuprinde „date cu caracter personal” și „date cu caracter personal care sunt de interes public”. De altfel, acest lucru nu este contestat de Ungaria. În plus, colectarea unor asemenea informații sau date prin intermediul unor solicitări de informații obligatorii din punct de vedere juridic, înregistrarea sau depunerea lor la dosar, precum și utilizarea lor în scopul evaluării de către Birou se încadrează în noțiunea de „prelucrare” a unor astfel de date.
238. Același lucru este valabil în ceea ce privește transmiterea acestor informații și date de către Birou, în temeiul articolului 11 din legea în discuție, autorităților competente. În sfârșit, publicarea de către Birou a rezultatelor investigației sale pe site‑ul său internet și a raportului său anual, în temeiul articolului 6 alineatele (1) și (6) din această lege, constituie o „diseminare sau punere la dispoziție în orice alt mod”, în sensul noțiunii de „prelucrare”. Biroul este chiar autorizat în mod explicit să publice „date cu caracter personal care sunt de interes public”(140).
239. Din ceea ce precedă rezultă că toate aceste măsuri ale Biroului se încadrează în noțiunea de „prelucrare” a datelor cu caracter personal, în sensul articolului 4 punctul 2 din RGPD, în special sub formă de colectare, înregistrare, stocare, utilizare, divulgare prin transmitere(141), diseminare sau punere la dispoziție în orice alt mod.
b) Legalitatea prelucrării datelor cu caracter personal pe baza unui temei juridic adecvat
1) Temeiul juridic adecvat pentru prelucrare
240. Potrivit Comisiei, legea în discuție nu este un temei juridic suficient pentru această prelucrare a datelor cu caracter personal.
241. În conformitate cu articolul 6 alineatul (1) litera (e) din RGPD, prelucrarea datelor cu caracter personal este legală numai în cazul în care prelucrarea este necesară pentru îndeplinirea unei sarcini care servește unui interes public sau care rezultă din exercitarea autorității publice cu care este învestit operatorul. Potrivit articolului 6 alineatul (3) primul paragraf din regulamentul menționat, temeiul pentru această prelucrare trebuie să fie prevăzut în dreptul Uniunii [litera (a)] sau în dreptul intern care se aplică operatorului [litera (b)].
242. În această privință, Ungaria afirmă în mod eronat că articolul 6 alineatul (1) litera (e) din RGPD constituie în sine un temei juridic suficient pentru prelucrarea datelor cu caracter personal(142). Atât din modul de redactare a articolului 6 alineatul (3), cât și din considerentul (45)(143) al RGPD reiese că în acest sens este necesar un temei juridic distinct și suplimentar care să țină fie de dreptul național, fie de dreptul Uniunii și care să definească „temeiul pentru prelucrarea menționată la alineatul (1) literele (c) și (e)”.
243. Expresia „poate conține dispoziții specifice” reținută la articolul 6 alineatul (3) a doua teză din RGPD(144) nu infirmă această apreciere. Expresia respectivă se limitează la a reflecta posibilitatea statelor membre, așa cum este prevăzută la alineatul (2) al acestui articol („pot”), de a „menține sau introduce dispoziții mai specifice” de adaptare a aplicării normelor RGPD în scopul unei prelucrări legale a unor astfel de date în temeiul literelor (c) și (e) ale alineatului (1) al articolului menționat(145).
244. Prin urmare, trebuie să se verifice dacă legea în discuție ca atare prevede un temei juridic suficient de precis în sensul articolului 6 alineatul (3) din RGPD.
2) Caracterul imprecis al legii în discuție
245. În temeiul articolului 6 alineatul (1) litera (e) din RGPD, prelucrarea datelor cu caracter personal este legală numai în cazul în care este necesară pentru îndeplinirea unei sarcini care servește unui interes public sau care rezultă din exercitarea autorității publice cu care este învestit operatorul.
246. În plus, potrivit articolului 6 alineatul (3) al doilea paragraf din RGPD, fie temeiul juridic în cauză stabilește el însuși scopul prelucrării, fie, în ceea ce privește o prelucrare în sensul literei (e) a alineatului (1) al articolului menționat, acest scop este necesar pentru îndeplinirea unei sarcini efectuate în interes public sau în cadrul exercitării unei funcții publice cu care este învestit operatorul. Astfel, o lege care reglementează prelucrarea datelor cu caracter personal trebuie să definească în mod clar și precis, prin intermediul unor criterii obiective, condițiile materiale și procedurale cărora le este supus accesul la asemenea date(146).
247. În speță, cerința unei definiții suficient de clare și de precise a scopurilor prelucrării în mod evident nu este îndeplinită. Aceasta privește mai precis scopurile colectării, înregistrării, stocării, utilizării și transmiterii de date cu caracter personal de către Birou.
248. În această privință, trebuie amintit că Biroul poate solicita informații cu privire la orice date, inclusiv cu caracter personal, legate de obiectul investigațiilor sale privind activitățile prevăzute la articolul 3 din legea în discuție (a se vedea punctele 237 și 238 din prezentele concluzii), de exemplu cele „prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății”(147). În conformitate cu articolele 6-8 din legea menționată, aceasta se limitează la a impune ca datele în discuție să aibă o legătură cu acest obiect – potențial vast(148) – al investigației. Astfel, aceste dispoziții nu limitează nici natura, nici sfera informațiilor sau a datelor cu caracter personal pe care Biroul este autorizat să le solicite organizațiilor sau persoanelor vizate. De asemenea, în temeiul articolului 11 din legea menționată, Biroul este autorizat să transmită astfel de date în ansamblul lor celorlalte autorități competente, pentru simplul motiv că el „constată fapte sau împrejurări care pot determina inițierea sau desfășurarea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, a unei proceduri penale, a unei proceduri administrative sau a unei alte proceduri”, fără a se preciza în mod clar condițiile sau scopurile unei asemenea transmiteri diferitelor autorități.
249. Dispozițiile menționate mai sus nu prevăd nici criterii care să reglementeze durata stocării acestora sau scopurile utilizării lor în funcție de tipul de date sau de persoane vizate. Or, aceste date pot privi, de exemplu, jurnaliști care lucrează pentru societăți sau organizații active în sectorul presei, al mass‑mediei, al informării sau al comunicării, cărora li se poate impune să protejeze anonimatul surselor lor. Astfel, ele pot include printre altele date sensibile în sensul articolului 9 alineatul (1) din RGPD, printre care „opiniile politice” sau „confesiunea religioasă sau convingerile filozofice” sau chiar „date cu caracter personal referitoare la condamnări penale”, în sensul articolului 10 din RGPD, fără ca scopurile prelucrării lor să fie precizate.
250. Prin urmare, legea în discuție ca atare nu definește în mod clar scopurile prelucrării datelor cu caracter personal de către Birou. În același timp, această lege nu supune Biroul, în vederea unei asemenea prelucrări, obligației de a se asigura că scopurile exercitării competențelor sale de investigare sunt necesare pentru îndeplinirea sarcinii de interes public cu care este învestit pentru a pune în aplicare legea respectivă. Astfel, în lipsa precizării unor asemenea scopuri în aceeași lege, este imposibil să se asigure sau să se verifice caracterul necesar al acestor scopuri pentru îndeplinirea acestei sarcini de interes public.
251. În sfârșit, legea în discuție nu prevede garanții efective împotriva riscurilor de acces și de utilizare abuzivă sau ilicită a datelor cu caracter personal(149) colectate de Birou. Astfel, această lege nu prevede nici garanții procedurale pentru persoanele vizate, nici un control jurisdicțional sau administrativ care ar putea limita exercitarea competenței largi de investigare, de evaluare și de diseminare a Biroului în ceea ce privește datele cu caracter personal(150). Singura garanție procedurală prevăzută de legea menționată este cea, în temeiul articolului 6 alineatul (8) din aceasta, de a formula observații, în termen de 15 zile, înainte de publicarea raportului anual în care Biroul intenționează să menționeze o organizație care a făcut obiectul unei investigații și de a primi un răspuns din partea Biroului, motivat în cazul respingerii acestor observații, în termen de 30 de zile.
252. În consecință, având în vedere caracterul lor imprecis, vag și lacunar, în special în ceea ce privește lipsa unor garanții procedurale și a unui control jurisdicțional eficace, dispozițiile legii în discuție nu garantează că Biroul efectuează o prelucrare a datelor cu caracter personal care ar fi conformă cu condițiile impuse de articolul 6 alineatul (1) litera (e) și alineatul (3) al doilea paragraf din RGPD.
3) Proporționalitate
253. În conformitate cu articolul 6 alineatul (3) al doilea paragraf ultima teză din RGPD, temeiul juridic în cauză trebuie să urmărească un obiectiv de interes public și să fie proporțional cu obiectivul legitim urmărit.
254. Dat fiind că legea în discuție nu îndeplinește cerințele de claritate, de precizie și de previzibilitate în ceea ce privește aplicarea sa în legătură cu prelucrarea datelor cu caracter personal, nu se poate considera că dispozițiile sale respectă principiul proporționalității în raport cu obiectivul de interes public legitim urmărit. În această privință, Ungaria nici măcar nu a susținut că această prelucrare respectă principiul „reducerii la minimum a datelor”, consacrat la articolul 5 alineatul (1) litera (c) din RGPD. Or, în temeiul acestui din urmă principiu, datele cu caracter personal trebuie să fie adecvate, relevante și limitate la ceea ce este necesar în raport cu scopurile în care sunt prelucrate(151).
255. Concluzionăm că dispozițiile în litigiu autorizează Biroul să efectueze o prelucrare ilegală a datelor cu caracter personal, care poate chiar să implice ingerințe grave în drepturile fundamentale garantate de articolele 7 și 8 din cartă, fără a prevedea însă limitări suficient de clare și de precise care să poată fi calificate drept proporționale în raport cu obiectivele de interes general urmărite de legea în discuție. Acest lucru este cu atât mai puțin justificabil cu cât prelucrarea respectivă poate privi activități care implică date sensibile, printre care simpla exprimare a unei opinii publice(152).
256. În consecință, legea în discuție nu îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 6 alineatul (3) din RGPD.
257. În aceste condiții, nu mai este necesară pronunțarea cu privire la aspectul dacă articolul 27 alineatul (3) din Legea privind Comisarul pentru drepturile fundamentale, aplicabil mutatis mutandis activităților Biroului în temeiul articolului 9 alineatul (1) din legea în discuție(153), poate împiedica sau justifica publicarea datelor cu caracter personal sau dacă această protecție este garantată de articolul 6 alineatul (6) din această lege. Astfel, o asemenea protecție ar fi, în orice caz, insuficientă pentru a remedia încălcarea constatată a articolului 6 din RGPD.
258. Prin urmare, trebuie admis motivul potrivit căruia legea în discuție nu îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 5 alineatul (1), la articolul 6 alineatul (1) litera (e), la articolul 6 alineatele (2) și (3), la articolul 9 alineatul (2) litera (g) și la articolul 10 din RGPD, precum și la articolele 7 și 8 din cartă.
9. Concluzie intermediară
259. În concluzie, acțiunea trebuie admisă, cu excepția motivelor întemeiate pe încălcarea articolelor 49 și 56 TFUE și a dreptului de a nu se autoincrimina, în sensul articolului 48 din cartă.
VI. Cu privire la cheltuielile de judecată
260. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În speță, întrucât Ungaria a căzut în pretenții cu privire la partea esențială a motivelor sale, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei în acest sens.
261. Potrivit articolului 140 alineatul (1) din acest regulament, statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Astfel, Parlamentul și intervenientele suportă propriile cheltuieli de judecată.
262. În temeiul articolului 140 alineatul (2) din regulamentul menționat, statele părți la Acordul privind SEE, altele decât statele membre, suportă propriile cheltuieli de judecată atunci când au intervenit în litigiu. Prin urmare, Regatul Norvegiei suportă propriile cheltuieli de judecată.
VII. Concluzie
263. În consecință, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
– Prin adoptarea 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (Legea nr. LXXXVIII din 2023 privind protecția suveranității naționale), Ungaria a încălcat articolul 63 TFUE, articolul 3 din Directiva 2000/31/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 8 iunie 2000 privind anumite aspecte juridice ale serviciilor societății informaționale, în special ale comerțului electronic, pe piața internă (Directiva privind comerțul electronic), articolele 14, 16 și 19 din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne, articolele 7, 8, 11, 12 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și articolele 5, 6, 9 și 10 din Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția datelor).
– Respinge în rest acțiunea.
– Obligă Ungaria la plata cheltuielilor de judecată.
– Parlamentul European, Regatul Belgiei, Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Estonia, Irlanda, Regatul Spaniei, Republica Lituania, Marele Ducat al Luxemburgului, Regatul Țărilor de Jos, Republica Polonă, Republica Portugheză, Republica Finlanda, Regatul Suediei și Regatul Norvegiei suportă propriile cheltuieli de judecată.
1 Limba originală: franceza.
2 Magyar Közlöny 2023/185 din 21 decembrie 2023, p. 10429.
3 Legitimitatea unei astfel de protecții este recunoscută, în principiu, și de instituțiile Uniunii; a se vedea Comunicarea Comisiei din 26 aprilie 2018 intitulată „Combaterea dezinformării online: o abordare europeană” (disponibilă la următoarea adresă: eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); Regulamentul (UE) 2019/452 al Parlamentului European și al Consiliului din 19 martie 2019 de stabilire a unui cadru pentru examinarea investițiilor străine directe în Uniune (JO 2019, L 79I, p. 1); Propunerea Comisiei din 12 decembrie 2023 de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de stabilire a unor cerințe armonizate pe piața internă privind transparența reprezentării intereselor desfășurate în numele țărilor terțe și de modificare a Directivei (UE) 2019/1937 [COM(2023) 637 final, disponibilă la următoarea adresă: EUR‑Lex - 52023PC0637 – RO - EUR‑Lex; a se vedea de asemenea Nota Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene din 16 iunie 2025 (disponibilă la următoarea adresă: eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_10134_2025_INIT]. A se vedea de asemenea Regulamentul (UE) 2024/900 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 martie 2024 privind transparența și vizarea unui public‑țintă în publicitatea politică (JO L 2024/900).
4 Articolul 3 litera a) sublitera ac) din legea în discuție.
5 Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția datelor) (JO 2016, L 119, p. 1, denumit în continuare „RGPD”).
6 Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 8 iunie 2000 privind anumite aspecte juridice ale serviciilor societății informaționale, în special ale comerțului electronic, pe piața internă (Directiva privind comerțul electronic) (JO 2000, L 178, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 29, p. 257, denumită în continuare „Directiva privind comerțul electronic”).
7 Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO 2006, L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58 p. 50).
8 Magyar Közlöny 2012/92 din 13 iulie 2012, p. 13450.
9 Magyar Közlöny 2013/66 din 18 aprilie 2013, p. 49703.
10 Magyar Közlöny 2017/216 din 19 decembrie 2017, p. 34164.
11 Magyar Közlöny 2011/88 din 26 iulie 2011, p. 25435.
12 Magyar Közlöny 2011/88 din 26 iulie 2011, p. 25449.
13 Magyar Közlöny 2017/95 din 21 iunie 2017, p. 9048.
14 Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 10 martie 2010 privind coordonarea anumitor dispoziții stabilite prin acte cu putere de lege sau acte administrative în cadrul statelor membre cu privire la furnizarea de servicii mass‑media audiovizuale (Directiva serviciilor mass‑media audiovizuale) (JO 2010, L 95, p. 1, denumită în continuare „Directiva serviciilor mass‑media audiovizuale”).
15 Problema dacă Comisia poate invoca o încălcare a articolului 2 TUE în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nu a fost încă soluționată de Curte; a se vedea pe acest subiect Concluziile avocatei generale Ćapeta prezentate în cauza Comisia/Ungaria (Valorile Uniunii Europene) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punctul 142 și urm.).
16 A se vedea în acest sens Hotărârea din 13 iunie 2018, Comisia/Polonia (C‑530/16, EU:C:2018:430, punctul 30), și Hotărârea din 22 mai 2025, Comisia/Letonia (Directiva date deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public) (C‑238/23, nepublicată, EU:C:2025:374, punctul 45).
17 A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 noiembrie 2007, Spania/Consiliul (C‑141/05, EU:C:2007:653, punctul 27), Hotărârea din 29 iulie 2019, Bayerische Motoren Werke și Freistaat Sachsen/Comisia (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punctul 50), și Hotărârea din 19 noiembrie 2024, Comisia/Polonia (Eligibilitate și calitate de membru al unui partid politic) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punctul 56).
18 C‑204/21, EU:C:2023:442, punctul 62 și urm.
19 A se vedea Hotărârea din 5 iunie 2023, Comisia/Polonia (Independența și viața privată a judecătorilor) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punctul 69). A se vedea de asemenea în același sens Hotărârea din 19 noiembrie 2024, Comisia/Polonia (Eligibilitate și calitate de membru al unui partid politic) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punctul 155).
20 A se vedea în acest sens Hotărârile din 6 octombrie 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punctul 44), și La Quadrature du Net ș.a. (C‑511/18, C‑512/18 și C‑520/18, EU:C:2020:791, punctul 99), Hotărârea din 16 ianuarie 2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46, punctul 50), Hotărârea din 29 iulie 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, punctul 62), și Hotărârea din 19 noiembrie 2024, Comisia/Polonia (Eligibilitate și calitate de membru al unui partid politic) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punctul 155 și jurisprudența citată). A se vedea, în ceea ce privește organizarea timpului de lucru în cadrul forțelor militare, Hotărârea din 15 iulie 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punctele 36-46).
21 Ungaria invocă în susținerea acestui argument Hotărârea din 23 noiembrie 1989, B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593, punctul 18).
22 A se vedea articolul 8 alineatul (2) din legea în discuție.
23 A se vedea, în ceea ce privește serviciile educaționale, Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 48), și, în ceea ce privește reprezentațiile teatrale și furnizarea transfrontalieră de servicii ale societății informaționale, Concluziile avocatei generale Ćapeta prezentate în cauza Comisia/Ungaria (Valorile Uniunii Europene) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punctul 52).
24 Acest lucru nu aduce atingere canalelor de distribuție sau modurilor de transmitere utilizate de autorii acestor activități, care pot fi particulari, prestatori de servicii, grupuri politice sau asociații de reprezentare a intereselor. Astfel, în ședință, Ungaria nu a exclus posibilitatea ca comunicările sau informațiile transmise prin rețelele sociale pe internet să intre în domeniul de aplicare al legii în discuție.
25 A se vedea în acest sens Hotărârea din 13 octombrie 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, punctele 10-12), și Hotărârea din 7 martie 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, punctele 10-12).
26 A se vedea în acest sens Hotărârea din 30 mai 2024, Airbnb Ireland și Amazon Services Europe (C‑662/22 și C‑667/22, EU:C:2024:432, punctul 62 și urm.).
27 Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului și a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999 al Consiliului (JO 2013, L 248, p. 1). Astfel, asemenea competențelor Biroului, competențele OLAF de investigare și de transmitere de date în temeiul articolului 3 alineatul (3) (solicitarea de informații în cadrul investigațiilor externe) și al articolului 11 (transmiterea raportului final al investigației către autoritățile naționale competente) din Regulamentul nr. 883/2013 pot conduce la inițierea unor proceduri judiciare, civile și penale la nivel național. În exercitarea acestor competențe, OLAF este totuși obligat să respecte garanțiile procedurale fundamentale, precum obligația de diligență, a căror încălcare poate angaja răspunderea extracontractuală a Uniunii; a se vedea Hotărârea din 11 ianuarie 2024, Planistat Europe și Charlot/Comisia (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, punctele 75-78), și Concluziile avocatei generale Medina prezentate în cauza Planistat Europe și Charlot/Comisia (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, punctul 42 și urm.).
28 A se vedea Regulamentul (UE, Euratom) 2021/1163 al Parlamentului European din 24 iunie 2021 de stabilire a statutului și condițiilor generale pentru exercitarea funcțiilor Ombudsmanului (Statutul Ombudsmanului European) și de abrogare a Deciziei 94/262/CECO, CE, Euratom (JO 2021, L 253, p. 1).
29 A se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctele 36 și 37, precum și jurisprudența citată), și Hotărârea din 19 noiembrie 2024, Comisia/Polonia (Eligibilitate și calitate de membru al unui partid politic) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punctele 129 și 130, precum și jurisprudența citată).
30 A se vedea în acest sens Hotărârea din 22 septembrie 2020, Cali Apartments (C‑724/18 și C‑727/18, EU:C:2020:743, punctul 39).
31 A se vedea situația comparabilă aflată la originea Hotărârii din 30 mai 2024, Airbnb Ireland și Amazon Services Europe (C‑662/22 și C‑667/22, EU:C:2024:432, punctul 62 și urm.).
32 Procedând astfel, legea în discuție merge chiar mai departe decât anumite norme privind instrumente de investigare comparabile, precum articolul 18 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101] și [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167), care conferă Comisiei competența de a solicita întreprinderilor informații cu titlu neobligatoriu; a se vedea de asemenea articolul 21 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (UE) 2022/1925 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 septembrie 2022 privind piețe contestabile și echitabile în sectorul digital și de modificare a Directivelor (UE) 2019/1937 și (UE) 2020/1828 (Regulamentul privind piețele digitale) (JO 2022, L 265, p. 1) și articolul 67 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (UE) 2022/2065 al Parlamentului European și al Consiliului din 19 octombrie 2022 privind o piață unică pentru serviciile digitale și de modificare a Directivei 2000/31/CE (Regulamentul privind serviciile digitale) (JO 2022, L 277, p. 1). Singura diferență în raport cu legea în discuție este că, în cazul furnizării unui răspuns la o astfel de solicitare de informații, acesta trebuie să fie exact, o informație incorectă sau care induce în eroare putând conduce la adoptarea de către Comisie a unei sancțiuni pecuniare.
33 A se vedea articolele 14 și 14/A din Legea nr. CXXV din 1995 privind serviciile de securitate națională (1995. evi CXXV törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról). Lipsa de cooperare cu această comisie parlamentară poate fi pedepsită în temeiul articolului 216/A din Legea nr. II din 2012 privind contravențiile, procedura în materie de contravenții și sistemul de înregistrare a contravențiilor (2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről).
34 A se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2018, X și Visser (C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2018:44, punctul 123), și Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauzele conexate X și Visser (C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2017:397, punctul 136).
35 A se vedea în special evaluările negative privind activitățile Transparency International Hungary și ale portalului de investigație Átlátszó care figurează în rapoartele intitulate „Raport de investigație: Impactul activităților Transparency International Hungary asupra suveranității maghiare” (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), publicat la 14 octombrie 2024, și, respectiv, „Impactul activităților Átlátszó asupra suveranității maghiare” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), publicat la 28 octombrie 2024 (documente disponibile la următoarea adresă: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36 A se vedea de asemenea situațiile aflate la originea Hotărârii din 22 septembrie 2020, Cali Apartments (C‑724/18 și C‑727/18, EU:C:2020:743, punctul 42), și a Hotărârii din 30 ianuarie 2018, X și Visser (C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2018:44, punctul 124).
37 A se vedea în acest sens, în ceea ce privește libertatea de stabilire în temeiul articolului 49 TFUE, Hotărârea din 1 iunie 2010, Blanco Pérez și Chao Gómez (C‑570/07 și C‑571/07, EU:C:2010:300, punctul 119); în ceea ce privește libera circulație a capitalurilor în temeiul articolului 63 TFUE, a se vedea Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctele 45-64); în ceea ce privește libera circulație a lucrătorilor în temeiul articolului 45 TFUE, a se vedea Hotărârea din 10 decembrie 2013, Comisia/Irlanda ș.a. (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, punctul 24), Hotărârea din 2 aprilie 2020, PF ș.a. (C‑830/18, EU:C:2020:275, punctul 34 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 13 iunie 2024, Comisia/Ungaria (Primirea solicitanților de protecție internațională II) (C‑123/22, EU:C:2024:493, punctul 29 și jurisprudența citată).
38 Al patrulea paragraf al preambulului legii în discuție enunță că: „[d]acă puterea politică intră pe mâinile unor persoane sau ale unor organizații care se află într‑o relație de dependență cu o putere, o organizație sau o persoană străină, se aduce atingere suveranității Ungariei, ceea ce prezintă în același timp un risc major pentru securitatea națională”.
39 A se vedea în acest sens și prin analogie cu articolul 49 TFUE Hotărârea din 7 septembrie 2022, Cilevičs ș.a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, punctul 75 și jurisprudența citată).
40 A se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 21 decembrie 2023, European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011, punctele 135 și 255 și jurisprudența citată).
41 Comisia se întemeiază în acest caz pe considerațiile prezentate în Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 93).
42 A se vedea în acest sens și prin analogie cu articolul 49 TFUE Hotărârea din 7 septembrie 2022, Cilevičs ș.a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, punctele 67-70).
43 A se vedea, în ceea ce privește fondurile publice acordate de Uniune, în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctele 78-80).
44 Se face referire în acest preambul la un singur exemplu de pretinsă finanțare ilicită a candidatului partidelor politice ale opoziției unite la alegerile parlamentare din anul 2022 din Ungaria dintr‑un stat terț, și anume din Statele Unite ale Americii.
45 A se vedea „Raportul de investigație: Impactul activităților Transparency International Hungary asupra suveranității maghiare” (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) din 14 octombrie 2024 (disponibil la următoarea adresă: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/) , care critică puternic această fundație pentru clasificarea sa pretins netransparentă, manipulatoare și defăimătoare a țărilor potrivit unui indice privind percepția asupra corupției (stabilit la sediul său social din Berlin), pe care Biroul o califică drept „dezinformare”. Astfel cum reiese din pagina 12 din Raportul Comisiei [SWD (2020) 316 final] din 20 septembrie 2020 privind statul de drept, capitol consacrat situației statului de drept în Ungaria (disponibil la următoarea adresă:EUR‑Lex - 52020SC0316 – EN - EUR‑Lex), potrivit celui mai recent indice privind percep ția asupra corupției stabilit de Transparency International, această țară a obținut un punctaj de 44/100, situându‑se pe locul 19 în Uniune și pe locul 70 la nivel mondial. De asemenea, Comisia invocă un raport al Biroului privind „Discursul pro‑război occidental și discursul privind legitimarea rusă în legătură cu războiul din Ucraina (Discurs de dezinformare în Ungaria)” din 4 iulie 2024 (disponibil la următoarea adresă: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western‑pro‑war‑and‑russian‑legitimacy‑narratives‑in‑connection‑with‑the‑war‑in‑ukraine.pdf.).
46 A se vedea raportul intitulat „Rolul fundației Internews în influențarea mass‑mediei din Ungaria” (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában) din 19 martie 2025, care nu a fost depus la dosar (disponibil la următoarea adresă: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/) și, în ceea ce privește portalul de investigație fără scop lucrativ Átlátszó și activitățile sale de cercetare și de publicare cu privire la lipsa de transparență și la corupție, raportul intitulat „Impactul activităților Átlátszó asupra suveranității maghiare” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) din 28 octombrie 2024 (disponibil la următoarea adresă: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47 A se vedea raportul privind activitățile fundației Ökotárs, invocat de Regatul Norvegiei și intitulat „Analiză: Impactul activităților Ökotárs asupra suveranității maghiare” (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) din 16 decembrie 2024. În această privință, Regatul Norvegiei susține că este de mult timp un „stat donator” în beneficiul organizațiilor neguvernamentale, active în special în promovarea democrației, a statului de drept și a drepturilor omului. În raportul menționat, atât Regatul Norvegiei, cât și Uniunea sunt prezentate ca fiind „complice” ale Statelor Unite, care încearcă să conspire împotriva Ungariei și să se amestece în suveranitatea sa. De asemenea, într‑un comunicat intitulat „Programul CERV al Comisiei Europene: acesta este modul în care Bruxelles a deschis robinetul de bani pentru a finanța rețeaua Soros” (Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros‑hálózat finanszírozására) din 29 ianuarie 2025, Comisia este acuzată că finanțează și face cauză comună cu „rețeaua Soros” (documente disponibile la următoarea adresă: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/).
48 A se vedea decizia 20/2024 (XI. 28.) din 15 noiembrie 2024, punctul 41 și urm.
49 A se vedea articolul 8 alineatul (2) din legea în discuție.
50 A se vedea în acest sens Concluziile noastre prezentate în cauza G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, punctul 97 și jurisprudența citată), și Concluziile noastre prezentate în cauza Parris (C‑443/15, EU:C:2016:493, punctul 75 și jurisprudența citată).
51 În scopul justificării prin motive de ordine publică și de siguranță publică, în sensul articolului 52 alineatul (1) TFUE, Curtea impune chiar existența unei amenințări reale și suficient de grave care să afecteze un interes fundamental al societății; a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 februarie 2014, Navileme și Nautizende (C‑509/12, EU:C:2014:54, punctul 20), și Hotărârea din 13 iulie 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, punctele 66 și 67, privind siguranța aprovizionării).
52 A se vedea, pe de o parte, dispozițiile noi sau modificate ale articolului 350/A coroborat cu articolul 459 alineatul (1) punctul 37 din Codul penal și, pe de altă parte, pe cele ale articolului 4 alineatul (3) din Legea privind funcționarea și administrarea partidelor politice, precum și pe cele ale articolului 3 punctul 16, ale articolului 124 alineatele (1a)-(1d) și ale articolului 307/D alineatele (3) și (4) din Legea privind procedura electorală.
53 Potrivit acestui paragraf, „[d]acă puterea politică intră pe mâinile unor persoane sau ale unor organizații care se află într‑o relație de dependență cu o putere, o organizație sau o persoană străină, se aduce atingere suveranității Ungariei, ceea ce prezintă în același timp un risc major pentru securitatea națională”.
54 A se vedea în special Avizul Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) din 18 martie 2024 privind Legea nr. LXXXVIII din 2023 privind protecția suveranității naționale (punctul 76 și urm., disponibil la următoarea adresă: default.aspx).
55 În conformitate cu al cincilea paragraf din preambulul său, legea în discuție nu pare să se limiteze la a viza sprijinul financiar din străinătate, ci și alte forme de sprijin care pot constitui o „tentativă de ingerință străină”.
56 A se vedea, de exemplu, cauza care face obiectul Hotărârii din 23 aprilie 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289), în care reclamanta era o asociație de avocați care apăra în justiție drepturile persoanelor lesbiene, gay, bisexuale, transsexuale sau intersexuale (LGBTI). A se vedea de asemenea, în ceea ce privește Legea nr. LXXIX din 2021 de stabilire a unor măsuri mai stricte împotriva infractorilor pedofili și de modificare a anumitor legi pentru protecția minorilor (A pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény), raportul Amnesty International intitulat From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024; Háttér Society, The Anti‑LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self‑Enforcement, noiembrie 2024 [a se vedea Concluziile avocatei generale Ćapeta prezentate în cauza Comisia/Ungaria (Valorile Uniunii Europene) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punctul 80, nota de subsol 42); raport disponibil la următoarea adresă: https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter‑anti‑lgbtqi‑law-2024-november.pdf].
57 A se vedea exemplul activităților fundației Ökotárs (nota de subsol 47 din prezentele concluzii).
58 A se vedea exemplul activităților Transparency International Hungary (nota de subsol 45 din prezentele concluzii).
59 A se vedea în special exemplele menționate la nota de subsol 35 din prezentele concluzii.
60 A se vedea de asemenea Comunicarea Comisiei din 26 aprilie 2018 intitulată „Combaterea dezinformării online: o abordare europeană”, p. 4, care definește noțiunea de „dezinformare” ca incluzând „o serie de informații al căror caracter fals sau înșelător poate fi verificat, care sunt create, prezentate și diseminate pentru a obține un câștig economic sau pentru a induce publicul în eroare în mod deliberat și care pot provoca un prejudiciu public” (disponibilă la următoarea adresă: eur‑lex.europa.eu/legal‑content/ro/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61 A se vedea, în ceea ce privește amenințările la adresa alegerilor democratice reprezentate de diferite forme de activități de manipulare a informațiilor și de dezinformare efectuate, printre altele, de actori străini, Curtea EDO, 22 iulie 2025, Bradshaw ș.a. împotriva Regatului Unit (cererea nr. 15653/22, § 134 și urm. și § 159 și urm.). A se vedea de asemenea Curtea Constituțională (România), Decizia nr. 32 din 6 decembrie 2024, prin care s‑a anulat procedura alegerilor prezidențiale din România (anulând totodată al doilea tur al acestor alegeri, prevăzut pentru 8 decembrie 2024) ca urmare a unor tentative de manipulare sistematică a voinței alegătorilor de către actori statali și nestatali, în special prin intermediul platformelor de comunicare socială și al unei finanțări ilicite.
62 A se vedea în special considerentul (83) și urm. ale Regulamentului 2022/2065, precum și considerentul (4), articolul 19 alineatul (1) litera (c) și articolul 26 alineatul (3) litera (a) din Regulamentul (UE) 2024/1083 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 aprilie 2024 de stabilire a unui cadru comun pentru serviciile mass‑media în cadrul pieței interne și de modificare a Directivei 2010/13/UE (Regulamentul european privind libertatea mass‑mediei) (JO L 2024/1083).
63 A se vedea definiția noțiunii de „dezinformare” în Comunicarea Comisiei din 26 aprilie 2018, intitulată „Combaterea dezinformării online: o abordare europeană” (p. 4), menționată la nota de subsol 60 din prezentele concluzii. În schimb, în considerentul (4) și urm., la articolul 19 alineatul (1) litera (c) și la articolul 26 alienatul (3) litera (a) din Regulamentul 2024/1083 nu există nicio definiție a noțiunilor de „dezinformare” sau de „manipulare a informațiilor”. Același lucru este valabil și pentru considerentul (83) și urm. ale Regulamentului 2022/2065.
64 A se vedea nota de subsol 45 din prezentele concluzii.
65 A se vedea articolul 8 alineatul (2) din legea în discuție.
66 A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 februarie 2025, AEON NEPREMIČNINE ș.a. (C‑674/23, EU:C:2025:113, punctul 46 și jurisprudența citată).
67 A se vedea, în ceea ce privește o cerință discriminatorie care nu intră sub incidența literei (a) sau (b), Hotărârea din 11 iunie 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, punctul 14).
68 A se vedea punctele 73-87 din prezentele concluzii.
69 Prin urmare, nu este necesară pronunțarea cu privire la aspectul dacă o astfel de discriminare este sau nu justificabilă. A se vedea în acest din urmă sens, în ceea ce privește o discriminare directă, Hotărârea din 23 februarie 2016, Comisia/Ungaria (C‑179/14, EU:C:2016:108, punctul 45 și jurisprudența citată).
70 Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 9 septembrie 2015 referitoare la procedura de furnizare de informații în domeniul reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale (JO 2015, L 241, p. 1).
71 În ceea ce privește serviciile de publicitate politică, care pot de asemenea să fie difuzate prin mijloace electronice, a se vedea Regulamentul 2024/900.
72 A se vedea totodată a doua teză a considerentului (21) al Directivei privind comerțul electronic, potrivit căreia domeniul coordonat reglementează cerințele referitoare la activitățile online, cum ar fi informarea online și publicitatea online.
73 În această privință, Comisia face trimitere la declarația din 4 decembrie 2023 publicată de Media Freedom Rapid Response (MFRR) și semnată de Institutul Internațional de Presă (IIP), de ARTICLE 19 Europe, de Centrul European pentru Libertatea Presei și a Mass‑mediei (ECPMF), de Federația Europeană a Jurnaliștilor (FEJ), de Free Press Unlimited (FPU) și de OBC Transeuropa (disponibil la următoarea adresă: https://www.article19.org/resources/hungary‑draft‑sovereignty‑protection‑act‑threatens‑independent‑media/).
74 Sublinierea noastră.
75 A se vedea de asemenea în acest sens Concluziile avocatei generale Ćapeta prezentate în cauza Comisia/Ungaria (Valorile Uniunii Europene) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punctul 319).
76 A se vedea situația comparabilă aflată la originea Hotărârii din 30 mai 2024, Airbnb Ireland și Amazon Services Europe (C‑662/22 și C‑667/22, EU:C:2024:432, punctele 58-65), precum și Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauzele Airbnb Ireland ș.a. (C‑662/22-C‑667/22, EU:C:2024:18, punctul 159).
77 A se vedea de asemenea, în ceea ce privește „cerințele” în sensul articolului 16 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva privind serviciile, punctele 73-81 din prezentele concluzii.
78 A se vedea prin analogie Hotărârea din 30 mai 2024, Airbnb Ireland și Amazon Services Europe (C‑662/22 și C‑667/22, EU:C:2024:432, punctul 63).
79 A se vedea în acest sens Hotărârea din 25 octombrie 2011, eDate Advertising ș.a. (C‑509/12 și C‑161/12, EU:C:2011:685, punctele 66 și 67). A se vedea de asemenea situația comparabilă aflată la originea Hotărârii din 30 mai 2024, Airbnb Ireland și Amazon Services Europe (C‑662/22 și C‑667/22, EU:C:2024:432, punctul 59).
80 A se vedea în acest sens Hotărârea din 9 noiembrie 2023, Google Ireland ș.a. (C‑376/22, EU:C:2023:835, punctul 33 și urm.).
81 A se vedea în acest sens, în ceea ce privește Directiva privind serviciile, Hotărârea din 23 februarie 2016, Comisia/Ungaria (C‑179/14, EU:C:2016:108, punctul 118), Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Memoria și Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, punctele 41 și 42), Hotărârea din 11 iunie 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, punctul 30 și jurisprudența citată), precum și Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauzele conexate X și Visser (C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2017:397, punctele 98 și 99 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes ș.a. (C‑171/07 și C‑172/07, EU:C:2009:316, punctul 20), Hotărârea din 13 iulie 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, punctul 27 și urm., în special punctul 49), și Hotărârea din 20 iunie 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Detașarea de lucrători din țări terțe) (C‑540/22, EU:C:2024:530, punctul 59 și jurisprudența citată).
82 A se vedea de asemenea considerentul (24) și articolul 2 alineatul (2) litera (g) din Directiva privind serviciile, care exclud „serviciile audiovizuale” din domeniul său de aplicare.
83 A se vedea articolul 2 alineatul (2) litera (b) din Directiva privind serviciile, care exclude din domeniul său de aplicare „serviciile financiare”.
84 A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 iunie 2017, Van der Weegen ș.a. (C‑580/15, EU:C:2017:429, punctul 25 și jurisprudența citată).
85 A se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctele 52 și 53 și jurisprudența citată).
86 Astfel, noțiunea de „sprijin străin interzis”, așa cum este definită la articolul 459 alineatul (1) din Codul penal [modificat prin articolul 32 alineatul (3) din legea în discuție], nu pare a fi de aplicare generală. Pe de o parte, această noțiune nu vizează decât un sprijin din străinătate „a cărui acceptare sau utilizare este interzisă prin Legea privind funcționarea și administrarea partidelor politice sau prin Legea privind procedura electorală”. Pe de altă parte, noțiunea menționată nu precizează decât actele de eludare interzise și penalizate din partea „[unui] membru, [a unui] responsabil sau [a unui] director al unei organizații de numire în sensul Legii privind procedura electorală sau un candidat în sensul aceleiași legi”, în temeiul articolului 350/A din Codul penal (intitulat „Influența ilegală asupra voinței alegătorilor” și introdus prin articolul 32 din legea în discuție). Astfel, al doilea paragraf din preambulul legii în discuție, care menționează exemplul unei finanțări străine ilicite directe a candidatului opoziției unite la funcția de prim‑ministru în cadrul campaniei electorale din anul 2022 din Ungaria, se referă, înainte de toate, la componenta penală modificată prin această lege. Or, trebuie să se sublinieze că Comisia nu a contestat aceste dispoziții penale în cadrul prezentei acțiuni (a se vedea punctul 111 din prezentele concluzii). De asemenea, în Avizul Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) din 18 martie 2024 privind Legea nr. LXXXVIII din 2023 privind protecția suveranității naționale, punctul 71 și urm., în special punctele 81-83 și 94 (disponibil la următoarea adresă: default.aspx), această comisie nu a repus în discuție admisibilitatea ca atare a acestor dispoziții. Ea a propus doar ca noțiunea de „sprijin străin interzis” să fie precizată mai mult de legiuitorul maghiar pentru a se evita ca orice sprijin financiar străin primit în orice moment, chiar și în afara procesului electoral, să fie penalizat.
87 A se vedea de asemenea noțiunea similară de „sprijin străin” definită la articolul 3 punctul 16 din Legea privind procedura electorală („donație provenită de la un alt stat, de la o persoană fizică sau juridică străină sau de la o organizație străină lipsită de personalitate juridică”). În această privință, Comisia menționează, cu titlu de exemplu, persoane sau organizații active în domeniul mass‑media (jurnalism, posturi de radio și de televiziune, presă scrisă sau chiar în sectoare de activitate conexe, cum ar fi conceperea și producerea de conținut de mass‑media electronică), precum și în activități de lobby, de consultanță, de comunicare sau de relații publice. De asemenea, ar putea fi vizat un cetățean al Uniunii care își exercită dreptul la liberă circulație și care dorește să exercite drepturile politice garantate de tratat și să candideze la alegerile locale sau europene sau să susțină un alt candidat la astfel de alegeri.
88 A se vedea punctul 63 și urm. din prezentele concluzii. A se vedea de asemenea în acest sens, în ceea ce privește situația comparabilă a fondurilor publice acordate de Uniune, Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 60).
89 A se vedea de asemenea, în ceea ce privește situația similară privind acordarea de fonduri publice de către Uniune, Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctele 61 și 62 și jurisprudența citată).
90 A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 mai 2019, Comisia/Ungaria (Drepturi de uzufruct asupra terenurilor agricole) (C‑235/17, EU:C:2019:432, punctele 60 și 61 și jurisprudența citată).
91 Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctele 88 și 89 și jurisprudența citată).
92 A se vedea articolul 350/A din Codul penal, intitulat „Influența ilegală asupra voinței alegătorilor”, coroborat cu articolul 459 alineatul (1) din acest cod, astfel cum a fost modificat prin articolul 32 din legea în discuție.
93 A se vedea punctul 111 din prezentele concluzii.
94 A se vedea dispozițiile articolului 4 alineatul (3) din Legea privind funcționarea și administrarea partidelor politice, precum și ale articolului 3 punctul 16, ale articolului 124 alineatele (1a)-(1d) și ale articolului 307/D alineatele (3) și (4) din Legea privind procedura electorală, introduse prin articolul 33 din legea în discuție.
95 A se vedea, în ceea ce privește situația similară privind acordarea de fonduri publice de către Uniune, Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 79 și urm.).
96 Hotărârea din 4 octombrie 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punctul 46).
97 A se vedea în acest sens Hotărârea din 29 iulie 2024, Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649, punctul 92 și jurisprudența citată).
98 A se vedea în acest sens Hotărârea din 4 octombrie 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punctele 51 și 52, precum și jurisprudența citată).
99 A se vedea punctul 102 și urm. din prezentele concluzii.
100 A se vedea în acest sens Hotărârea din 14 februarie 2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122, punctul 51).
101 Potrivit articolului 3 litera a) din legea în discuție, „[î]n cadrul funcției sale de investigare, Biroul […] investighează [aa)] activitățile de reprezentare a intereselor, cu excepția reprezentanțelor diplomatice și externe, precum și a organizațiilor de reprezentare a intereselor profesionale, [ab)] activitățile de manipulare a informațiilor și de dezinformare, [ac)] activitățile prin care se urmărește influențarea discursului democratic și a proceselor decizionale ale statului și ale societății, inclusiv activitățile prin care se urmărește influențarea procesului decizional al persoanelor care exercită prerogative de putere publică, desfășurate în interesul altor state, precum și al unor organisme, organizații și persoane fizice străine, indiferent de statutul lor juridic”.
102 În ceea ce privește un asemenea efect disuasiv și risc de autocenzură, a se vedea de asemenea Curtea EDO, 15 mai 2023, Sanchez împotriva Franței (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, § 184).
103 A se vedea de asemenea Curtea EDO, 12 martie 2019, Ali Gürbüz împotriva Turciei (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, § 59-68).
104 A se vedea de asemenea dispozițiile penale prevăzute la articolul 350/A din Codul penal, intitulat „Influența ilegală asupra voinței alegătorilor”, coroborate cu articolul 459 alineatul (1) din acest cod, astfel cum a fost modificat prin articolul 32 din legea în discuție.
105 Această apreciere nu aduce atingere unei eventuale justificări a unei ingerințe în libertatea de exprimare și de informare în ceea ce privește, printre altele, desfășurarea unor „activități de manipulare a informațiilor și de dezinformare” în sensul articolului 3 litera a) sublitera ab) din legea în discuție. A se vedea de asemenea în această privință, în ceea ce privește articolul 10 din CEDO, Curtea EDO, Bradshaw ș.a. împotriva Regatului Unit (cererea nr. 15653/22, § 161).
106 A se vedea de asemenea Curtea EDO, 22 noiembrie 2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. și alții împotriva Țărilor de Jos (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, § 127).
107 A se vedea de asemenea Curtea EDO, 15 decembrie 2009, Financial Times Ltd și alții împotriva Regatului Unit (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, § 70).
108 A se vedea nota de subsol 45 și urm. din prezentele concluzii.
109 A se vedea de asemenea Curtea EDO, 25 septembrie 2012, Trade Union of the Police in the Slovak Republik și alții împotriva Slovaciei (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, § 60) și Curtea EDO, 23 ianuarie 2023, Macatė împotriva Lituaniei (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, § 181 și 182).
110 A se vedea, în ceea ce privește organizațiile neguvernamentale calificate public drept „agenți străini”, Curtea EDO, 22 octombrie 2024, Kobaliya și alții împotriva Rusiei (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 67, 75 și 82), și Curtea EDO, 14 iunie 2022, Ecodefence și alții împotriva Rusiei (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131).
111 A se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 112 și jurisprudența Curții EDO citată).
112 A se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 113 și jurisprudența Curții EDO citată).
113 A se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 114 și jurisprudența Curții EDO citată).
114 A se vedea în acest sens, în privința Ungariei, Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 118). A se vedea de asemenea în acest sens Curtea EDO, 14 iunie 2022, Ecodefence și alții împotriva Rusiei (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 132).
115 A se vedea nota de subsol 45 și urm. din prezentele concluzii.
116 A se vedea nota de subsol 35 și urm. din prezentele concluzii.
117 Potrivit Curții, acestei garanții trebuie să i se recunoască același înțeles și aceeași întindere precum cele ale articolului 8 din CEDO: a se vedea Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 122 și jurisprudența citată).
118 Curtea EDO, 7 februarie 2012, Axel Springer AG împotriva Germaniei (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, § 83).
119 A se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 124 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea în acest sens (și constatând în această privință, în paralel, o ingerință în dreptul la protecția datelor cu caracter personal în sensul articolului 8 din cartă), Hotărârea din 6 octombrie 2020, État luxembourgeois (Dreptul la o cale de atac împotriva unei cereri de informații în materie fiscală) (C‑245/19 și C‑246/19, EU:C:2020:795, punctele 73 și 74).
120 Această autorizare face trimitere la definiția prevăzută la articolul 3 punctul 6 din Legea informației, potrivit căreia este vorba despre „toate datele, altele decât datele de interes public a căror divulgare, accesibilitate sau disponibilitate este impusă prin lege în interesul publicului larg”.
121 Astfel, raportul intitulat „Impactul activităților Átlátszó asupra suveranității maghiare” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), publicat la 28 octombrie 2024, care privește activitățile de cercetare și de publicare ale portalului de investigație fără scop lucrativ Átlátszó cu privire la lipsa de transparență și corupție, îl menționează nominal pe administratorul său, căruia i se reproșează că nu a cooperat cu Biroul (disponibil la următoarea adresă: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122 În ceea ce privește inspecțiile în incintele comerciale ale întreprinderilor, a se vedea Hotărârea din 18 iunie 2015, Deutsche Bahn ș.a./Comisia (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punctul 20); a se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Pitruzzella prezentate în cauza Casino, Guichard‑Perrachon și AMC/Comisia (C‑690/20 P, punctele 33 și 34, precum și jurisprudența citată) și Concluziile avocatei generale Medina prezentate în cauzele conexate Imagens Médicas Integradas ș.a. (C‑258/23-C‑260/23, EU:C:2024:537, punctele 31, 41 și urm., precum și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea, în ceea ce privește articolul 8 din CEDO, Curtea EDO, Société Colas Est și alții împotriva Franței (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, § 40-42 și jurisprudența citată).
123 O anumită protecție în această privință este garantată de secretul profesional în temeiul articolului 339 TFUE. A se vedea, în ceea ce privește dreptul la protecția secretului comercial, Hotărârea din 7 septembrie 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, punctele 131-133 și jurisprudența citată). A se vedea, în ceea ce privește atingerea adusă imaginii și reputației unei persoane juridice printr‑o publicare a Comisiei cu încălcarea cerințelor care țin de secretul profesional, Hotărârea din 8 noiembrie 2011, Idromacchine ș.a./Comisia (T‑88/09, EU:T:2011:641, punctul 42 și urm.), confirmată prin Ordonanța din 3 septembrie 2013, Idromacchine ș.a./Commission (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). În ceea ce privește legătura dintre protecția secretului de afaceri și cea a prezumției de nevinovăție, care prezintă de asemenea o legătură strânsă cu protecția reputației unei persoane juridice, a se vedea Hotărârea din 12 octombrie 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comisia (T‑474/04, EU:T:2007:306, punctul 62 și următoarele, în special punctele 75-78). A se vedea de asemenea în această privință Hotărârea din 6 iulie 2000, Volkswagen/Comisia (T‑62/98, EU:T:2000:180, punctul 281), confirmată prin Hotărârea din 18 septembrie 2003, Volkswagen/Comisia (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124 A se vedea exemplul administratorului Átlátszó, căruia i s‑a reproșat că nu a cooperat cu Biroul (a se vedea nota de subsol 121 din prezentele concluzii). A se vedea de asemenea, în ceea ce privește desemnarea unor astfel de organizații ca „agenți străini”, Curtea EDO, 14 iunie 2022, Ecodefence și alții împotriva Rusiei (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131), și Curtea EDO, 22 octombrie 2024, Kobaliya și alții împotriva Rusiei (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 75).
125 A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iulie 2020, Facebook Ireland și Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, punctul 175), Hotărârea din 8 decembrie 2022, Orde van Vlaamse Balies ș.a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, punctul 35), Hotărârea din 16 noiembrie 2023, Roos ș.a./Parlamentul (C‑458/22 P, EU:C:2023:871, punctele 59 și 60), Hotărârea din 18 ianuarie 2024, RTL Nederland și RTL Nieuws (C‑451/22, EU:C:2024:54, punctul 69), și Hotărârea din 4 octombrie 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Tentativă de accesare a datelor cu caracter personal stocate pe un telefon mobil) (C‑548/21, EU:C:2024:830, punctul 98 și jurisprudența citată); a se vedea de asemenea în acest sens Concluziile avocatului general Emiliou prezentate în cauza Belgian Association of Tax Lawyers ș.a. (C‑623/22, EU:C:2024:189, punctul 138). A se vedea de asemenea Hotărârea din 23 octombrie 2025, Кanevi Komers DS (C‑267/24, EU:C:2025:829, punctul 80, în cuprinsul căruia se consideră că o legislație nu este suficient de clară și de precisă pentru a asigura o aplicare compatibilă cu dreptul Uniunii atunci când ea poate face obiectul unor interpretări divergente de către instanța națională, dintre care una este compatibilă, iar cealaltă incompatibilă cu dreptul Uniunii).
126 A se vedea articolul 8 alineatul (2) din legea în discuție.
127 Aceasta privește de asemenea „activitățile de manipulare a informațiilor și de dezinformare” în sensul articolului 3 litera a) sublitera ab) din legea în discuție (a se vedea punctele 116 și 124 din prezentele concluzii).
128 A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 decembrie 2022, Orde van Vlaamse Balies ș.a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, punctul 26).
129 A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 decembrie 2022, Orde van Vlaamse Balies ș.a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, punctul 27), și Hotărârea din 26 septembrie 2024, Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:791, punctul 49), precum și Concluziile noastre prezentate în cauza Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:446, punctul 25).
130 Astfel, în conformitate cu articolul 1 din legea în discuție, Biroul este un „organ autonom al administrației statului”.
131 În temeiul acestei dispoziții, „[p]rocedura de investigare a Biroului […] nu constituie o procedură a unei autorități administrative și nu poate fi introdusă nicio acțiune în contencios administrativ în legătură cu activitățile [de investigare] desfășurate de Birou”.
132 A se vedea articolul 13 alineatul (1) din Legea privind profesia de avocat.
133 În cererea introductivă, Comisia face referire la încercările inutile ale Biroului de a impune Ordinului Avocaților din Ungaria să coopereze cu acesta în scopul punerii în aplicare a legii în discuție (disponibil la următoarea adresă: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz‑a-magyar‑ugyvedi‑kamaranak).
134 A se vedea în acest sens Hotărârea din 2 iunie 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, punctul 50 și urm. și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2020, État luxembourgeois (Dreptul la o cale de atac împotriva unei cereri de informații în materie fiscală) (C‑245/19 și C‑246/19, EU:C:2020:795, punctele 83 și 84).
135 A se vedea, ținând seama de jurisprudența Curții EDO referitoare la articolul 6 din CEDO, Hotărârea din 2 februarie 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punctul 36 și urm. și jurisprudența citată).
136 A se vedea în acest sens Hotărârea din 2 februarie 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punctul 42 și urm., în special punctele 55, 57 și 58).
137 Eventuala menționare ulterioară a refuzului de cooperare în raportul anual publicat în temeiul articolului 7 alineatul (4) din legea în discuție nu constituie o măsură coercitivă în acest sens, chiar dacă poate încuraja mai mult organizația sau persoana în cauză să coopereze în mod activ. Același lucru este valabil în ceea ce privește posibilitatea președintelui Biroului de a sesiza Comisia permanentă pentru securitate națională a Adunării Naționale, în temeiul articolului 12 litera a) din această lege. În orice caz, jurisprudența Curții nu a recunoscut existența unei eventuale încălcări a dreptului de a păstra tăcerea decât atunci când autoritatea competentă este în măsură să adopte măsuri coercitive pentru a asigura respectarea obligației de cooperare; a se vedea Hotărârea din 2 februarie 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punctele 18, 35 și urm.). A se vedea, în ceea ce privește procedurile în materie de concurență, Hotărârea din 18 octombrie 1989, Orkem/Comisia (374/87, EU:C:1989:387, punctul 26 și urm.), Hotărârea din 29 iunie 2006, Comisia/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, punctul 39 și urm.), și Hotărârea din 28 ianuarie 2021, Qualcomm și Qualcomm Europe/Comisia (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, punctul 147).
138 Astfel, în speță, nu este necesară pronunțarea cu privire la aspectul dacă nivelul de protecție a dreptului de a păstra tăcerea diferă după cum este invocat de o persoană fizică sau juridică, diferență care este relevantă în materie de concurență; a se vedea Hotărârea din 2 februarie 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punctele 46-48 și jurisprudența citată).
139 A se vedea în acest sens Hotărârea din 9 noiembrie 2010, Volker und Markus Schecke și Eifert (C‑92/09 și C‑93/09, EU:C:2010:662, punctul 52 și urm.), Hotărârea din 1 august 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, punctul 61), și Hotărârea din 5 iunie 2023, Comisia/Polonia (Independența și viața privată a judecătorilor) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punctul 330 și urm.), Avizul 1/15 (Acordul PNR UE‑Canada) din 26 iulie 2017 (EU:C:2017:592, punctul 123 și urm. și jurisprudența citată); a se vedea de asemenea în acest sens Concluziile noastre prezentate în cauzele conexate État luxembourgeois (Dreptul la o cale de atac împotriva unei cereri de informații în materie fiscală) (C‑245/19 și C‑246/19, EU:C:2020:516, punctul 71).
140 Noțiunea „de interes public” nu este definită nici în această dispoziție, nici în dispozițiile articolului 3 alineatele (5) și (6) din Legea informației, care, nici ele, nu furnizează clarificări în această privință. Aceste din urmă dispoziții se limitează la a prevedea, pe de o parte, că „datele de interes public” sunt „informații sau date, altele decât datele cu caracter personal”. Prin urmare, aceste noțiuni par a fi incompatibile cu expresia „date cu caracter personal care sunt de interes public”. Pe de altă parte, sunt vizate „datele accesibile din motive de interes public” care reprezintă „toate datele, altele decât datele de interes public a căror divulgare, accesibilitate sau disponibilitate este impusă prin lege în beneficiul publicului larg”, fără a menționa însă „datele cu caracter personal care sunt de interes public” (sublinierea noastră).
141 A se vedea de asemenea Avizul 1/15 (Acordul PNR UE‑Canada) din 26 iulie 2017 (EU:C:2017:592, punctul 124, potrivit căruia comunicarea de date cu caracter personal unui terț, precum o autoritate publică, constituie o ingerință în dreptul fundamental consacrat la articolul 7 din cartă, indiferent de utilizarea ulterioară a informațiilor comunicate.
142 A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 20 octombrie 2022, Koalitsia „Demokratichna Bulgaria – Obedinenie” (C‑306/21, EU:C:2022:813, punctul 52).
143 Potrivit acestui considerent, printre altele, RGPD „nu impune existența unei legi specifice pentru fiecare prelucrare în parte. Poate fi suficientă o singură lege drept temei pentru mai multe opera țiuni de prelucrare efectuate în conformitate cu o obligație legală a operatorului sau în cazul în care prelucrarea este necesară pentru îndeplinirea unei sarcini care servește unui interes public sau care face parte din exercitarea autorității publice. De asemenea, ar trebui ca scopul prelucrării să fie stabilit în dreptul Uniunii sau în dreptul intern”.
144 Potrivit acestei dispoziții, printre altele, „[r]espectivul temei juridic poate conține dispoziții specifice privind adaptarea aplicării normelor prezentului regulament, printre altele: condițiile generale care reglementează legalitatea prelucrării de către operator; tipurile de date care fac obiectul prelucrării; persoanele vizate; entitățile cărora le pot fi divulgate datele și scopul pentru care respectivele date cu caracter personal pot fi divulgate; limitările legate de scop; perioadele de stocare; și operațiunile și procedurile de prelucrare, inclusiv măsurile de asigurare a unei prelucrări legale și echitabile” (sublinierea noastră).
145 A se vedea de asemenea a treia teză a considerentului (10) al RGPD, potrivit căreia „[î]n ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal în vederea respectării unei obligații legale, a îndeplinirii unei sarcini care servește unui interes public sau care rezultă din exercitarea autorității publice cu care este învestit operatorul, statelor membre ar trebui să li se permită să mențină sau să introducă dispoziții de drept intern care să clarifice într‑o mai mare măsură aplicarea normelor prezentului regulament” (sublinierea noastră).
146 A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iunie 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, punctul 219 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 30 aprilie 2024, La Quadrature du Net ș.a. (Date personale și combaterea contrafacerii) (C‑470/21, EU:C:2024:370, punctul 152 și jurisprudența citată).
147 Articolul 3 litera a) sublitera ac) din legea în discuție.
148 În ceea ce privește întinderea largă a competențelor de investigare ale Biroului referitoare la informațiile care pot fi colectate în legătură cu diferitele activități vizate, a se vedea în special punctele 75-80 și 102-106 din prezentele concluzii.
149 A se vedea, în ceea ce privește această cerință, Hotărârea din 21 iunie 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, punctul 219 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 30 aprilie 2024, La Quadrature du Net ș.a. (Date personale și combaterea contrafacerii) (C‑470/21, EU:C:2024:370, punctul 152 și jurisprudența citată).
150 A se vedea, în ceea ce privește această cerință, Hotărârea din 4 octombrie 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Tentativă de accesare a datelor cu caracter personal stocate pe un telefon mobil) (C‑548/21, EU:C:2024:830, punctul 90 și urm.); a se vedea de asemenea în acest sens Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670, punctele 35 și 36).
151 A se vedea în acest sens Hotărârea din 1 august 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, punctul 93 și jurisprudența citată).
152 În ceea ce privește justificarea unor astfel de ingerințe în drepturile consacrate la articolele 7 și 8 din cartă prin obiectivul combaterii infracționalității grave și al prevenirii amenințărilor grave la adresa siguranței publice, a se vedea Hotărârea din 2 martie 2021, Prokuratuur (Condițiile de acces la datele privind comunicațiile electronice) (C‑746/18, EU:C:2021:152, punctul 33 și jurisprudența citată).
153 Potrivit acestei dispoziții, printre altele, „[p]entru activitățile menționate la articolele 7 și 8, Biroul aplică în mod corespunzător articolul 27 alineatele (1) și (3) din [Legea privind Comisarul pentru drepturile fundamentale]”. Articolul 27 alineatul (3) din această lege prevede că documentele și probele materiale obținute în cadrul investigației Comisarului pentru drepturile fundamentale nu sunt publice.