Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 13 noiembrie 2025(1)
Cauza C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
cu participarea:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
[cerere de decizie preliminară formulată de Riigikohus (Curtea Supremă, Estonia)]
[Trimitere preliminară – Alegerile europene – Actul privind alegerea reprezentanților în Parlamentul European prin vot universal direct, anexat la Decizia 76/787/CECO, CEE, Euratom a Consiliului – Alegerea membrilor Parlamentului European – Obligația de depunere a unei garanții electorale – Excluderea anumitor candidați de la posibilitatea de a candida la alegeri din cauza nedepunerii garanției – Cuantum al garanției egal cu de cinci ori salariul minim lunar – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul 17 alineatul (1) și articolul 39 alineatul (2) – Proporționalitatea garanției menționate]
I. Introducere
1. „Fă ce spui că faci” este o expresie obișnuită pentru a testa intențiile reale ale cuiva. Dar în ce măsură poate fi utilizată o obligație de depunere a unei garanții pentru a aprecia seriozitatea candidaturii unei persoane la alegerile pentru Parlamentul European?
2. Această întrebare a apărut în contextul unei proceduri de control constituțional în cadrul căreia partidul politic Erakond Eestimaa Rohelised (Partidul Verde Estonian, Estonia) contestă constituționalitatea unei dispoziții din Legea electorală estoniană – care impune depunerea unei anumite sume ca garanție de către toate persoanele care doresc să candideze la alegerile europene – în fața Riigikohus (Curtea Supremă, Estonia), care este instanța de trimitere în prezenta cauză.
3. Mai precis, articolul 29 alineatul (5) din Euroopa Parlamendi valimise seadus (Legea privind alegerile pentru Parlamentul European, denumită în continuare „EPVS”) impune unui partid politic sau unui candidat independent să plătească pentru fiecare candidat desemnat pentru înscriere de cinci ori salariul minim lunar în vigoare, ceea ce conduce, pentru lista completă a unui partid, la de patruzeci și cinci de ori salariul minim lunar în vigoare.
II. Situația de fapt din litigiul principal, întrebarea preliminară și procedura în fața Curții
4. La 20 aprilie 2024, Partidul Verde Estonian, reclamantul din litigiul principal, a depus la Vabariigi Valimiskomisjon (Autoritatea Electorală Națională, denumită în continuare „Autoritatea Electorală”) o listă cu nouă candidați la alegerile pentru Parlamentul European din 9 iunie 2024.
5. Autoritatea Electorală a înregistrat, prin decizia nr. 103 din 29 aprilie 2024, două dintre cele nouă nominalizări ale Partidului Verde, dar a refuzat să înregistreze, prin decizia nr. 102 adoptată în aceeași zi, celelalte șapte nominalizări ale Partidului Verde pentru motivul că acest partid nu prezentase o copie a ordinului de plată care să ateste plata garanției pentru celelalte șapte persoane, în temeiul articolului 29 alineatul (5) din EPVS(2).
6. La 2 mai 2024, reclamantul a introdus la Riigikohus (Curtea Supremă) o acțiune împotriva deciziei nr. 102, solicitând: (i) declararea neconstituționalității articolului 29 alineatul (5) din EPVS; (ii) anularea deciziei nr. 102 și (iii) obligarea Autorității Electorale să includă toți candidații nominalizați de reclamant pe lista candidaților la alegerile pentru Parlamentul European. Autoritatea Electorală și‑a menținut poziția și a solicitat respingerea acțiunii.
7. Prin decizia din 6 mai 2024, Riigikohus (Curtea Supremă) a statuat că trebuie examinată constituționalitatea articolului 29 alineatul (5) din EPVS și a precizat că respectiva cauză poate necesita o examinare a compatibilității acestei dispoziții cu dreptul Uniunii. Această instanță a introdus în cauză în calitate de părți interesate în procedură Riigikogu (Parlamentul Estoniei), Õiguskantsler (Cancelarul Justiției), Justiitsminister (ministrul justiției), ministrul care reprezintă guvernul și Autoritatea Electorală, invitând toate părțile vizate să prezinte observații în fața instanței menționate.
8. Pentru a‑și explica cererea de decizie preliminară, instanța de trimitere subliniază că Curtea de Justiție a statuat, în temeiul articolului 223 alineatul (1) TFUE și al articolului 8 din Actul electoral(3), că statele membre rămân în principiu competente să reglementeze procedura electorală pentru alegerile europene(4).
9. În plus, instanța de trimitere consideră că obligația de a depune o garanție la alegerile pentru Parlamentul European nu este, în sine, incompatibilă cu dreptul Uniunii, întrucât urmărește obiectivul legitim de a descuraja candidaturile superficiale, ceea ce reduce numărul de voturi pierdute și garantează o utilizare adecvată a resurselor publice.
10. Cu toate acestea, instanța de trimitere recunoaște că cerința garanției nu poate fi atât de excesivă încât să constituie un obstacol insurmontabil în calea candidaturii la alegeri, o astfel de restricție fiind disproporționată și susceptibilă să amenințe apariția unei forțe politice suficient de reprezentative și/sau să interfereze cu principiul pluralismului(5).
11. În lumina acestor considerații, Riigikohus (Curtea Supremă) are îndoieli cu privire la proporționalitatea cerinței de depunere a garanției prevăzute la articolul 29 din EPVS și, prin urmare, ridică problema compatibilității sale cu dreptul Uniunii.
12. În aceste condiții, Riigikohus (Curtea Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 17 alineatul (1) prima teză și articolul 39 alineatul (2) coroborate cu articolul 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene [denumită în continuare «carta»] trebuie interpretate în sensul că se opun obligației de a plăti, pentru participarea la alegerile pentru Parlamentul European, pentru fiecare persoană declarată în vederea înregistrării, o cauțiune în cuantum de [5] ori mare decât salariul minim lunar stabilit, și, pentru o listă completă a unui partid, o cauțiune în cuantum de [45] de ori mai mare decât salariul minim lunar stabilit?”
13. În același timp, Riigikohus (Curtea Supremă) a suspendat validitatea deciziei nr. 102 prin decizia din 14 mai 2024 până când o hotărâre prin care se finalizează procedura rămâne definitivă, obligând Autoritatea Electorală să reexamineze înregistrarea celorlalte șapte candidaturi ale Partidului Verde.
14. Prin decizia nr. 105 din 14 mai 2024, Autoritatea Electorală a procedat la înscrierea celor șapte candidați a căror înscriere fusese inițial refuzată, ceea ce le‑a permis să candideze la alegerile pentru Parlamentul European din 9 iunie 2024.
15. În cadrul acestor alegeri, lista Partidului Verde a obținut 0,62 % din totalul voturilor exprimate și, prin urmare, nu a obținut niciun loc în Parlamentul European(6).
16. Guvernele estonian și neerlandez, precum și Comisia Europeană și Parlamentul European au prezentat Curții observații scrise.
17. La 3 iulie 2025 a avut loc o ședință în cadrul căreia guvernele estonian, elen și neerlandez, precum și Comisia și Parlamentul au prezentat observații orale.
III. Analiză
18. Ceea ce a început în 1952 ca Adunarea Comună a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului a fost redenumită curând după aceea Adunarea Parlamentară Europeană, iar ulterior, în 1962, și‑a schimbat numele în „Parlamentul European”. Inițial, deputații în Parlamentul European erau numiți de parlamentul național al fiecărui stat membru. Acest lucru s‑a schimbat după adoptarea în 1976 a Actului electoral care, cu respectarea principiului votului universal, a conferit oricărui cetățean al Uniunii dreptul de a‑și alege reprezentantul în Parlamentul European. Primele alegeri directe au avut loc în iunie 1979, iar importanța Parlamentului ca instituție care reprezintă cetățenii Uniunii a crescut de atunci.
19. Astăzi, Parlamentul European este, împreună cu Consiliul Uniunii Europene, principalul organ legislativ al Uniunii, care asigură respectarea în Uniunea Europeană a principiului democrației reprezentative consacrat la articolul 10 TUE.
20. Actul electoral nu stabilește o procedură uniformă pentru alegerea deputaților în Parlamentul European(7). El prevede doar că, în fiecare stat membru, deputații în Parlamentul European sunt aleși pe baza unei reprezentări proporționale – în funcție de sistemul de listă sau de sistemul de vot unic transferabil, care permite fiecărui stat membru să introducă liste preferențiale(8).
21. Articolul 8 din Actul electoral prevede că revine statelor membre sarcina de a reglementa procedura electorală și de a stabili condițiile de alegere în Parlamentul European, în măsura în care aceste dispoziții naționale nu afectează caracterul esențial proporțional al sistemului de vot.
22. Prin adoptarea unei astfel de legislații, statele membre pun în aplicare obligația care le revine, în temeiul articolului 14 alineatul (3) TUE și al articolului 1 alineatul (3) din Actul electoral, de a prevedea alegerea deputaților în Parlamentul European prin vot universal direct, liber și secret, pentru un mandat de cinci ani(9).
23. Prin urmare, o legislație națională care reglementează dreptul de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European ar trebui înțeleasă în sensul că pune în aplicare dreptul Uniunii, ceea ce înseamnă că carta se aplică unei astfel de legislații, în conformitate cu articolul 51 alineatul (1) din aceasta.
24. Din această perspectivă, întrebarea instanței de trimitere, care privește articolul 39 din cartă coroborat cu articolul 52 alineatul (1) din aceasta, trebuie înțeleasă în sensul că urmărește să se stabilească dacă reglementarea națională în discuție, care impune cerința depunerii unei garanții pentru persoanele care doresc să candideze la alegerile pentru Parlamentul European, aduce o atingere disproporționată dreptului cetățenilor Uniunii de a candida la alegerile pentru Parlamentul European (A). Aspectul referitor la articolul 17 alineatul (1) din cartă – care protejează dreptul de proprietate – trebuie tratat separat (B).
A. Cu privire la încălcarea articolului 39 din cartă coroborat cu articolul 52 alineatul (1) din aceasta
25. Instanța de trimitere solicită într‑o parte a întrebării sale să se stabilească dacă articolul 39 din cartă coroborat cu articolul 52 alineatul (1) din aceasta trebuie interpretat în sensul că se opune unei dispoziții din legislația estoniană care impune plata unei sume de bani care nu este neglijabilă drept condiție de participare la alegerile pentru Parlamentul European și care nu poate fi rambursată decât în anumite condiții. Această întrebare urmărește în esență să se stabilească dacă o limitare a dreptului de a fi ales impusă de o astfel de reglementare poate fi justificată pentru motivul că este proporțională cu realizarea obiectivului care constă în filtrarea candidaturilor superficiale și în contribuția la un organ ales mai reprezentativ.
26. Reclamantul din litigiul principal susține că obligația de a depune o garanție prevăzută la articolul 29 alineatul (5) din EPVS este disproporționată și, prin urmare, aduce atingere dreptului candidaților de a fi aleși.
27. La rândul său, Parlamentul European consideră că, în principiu, impunerea unei condiții economice pentru a candida este în sine contrară principiului votului universal.
28. Contrar acestor poziții și sub rezerva unei anumite variații, guvernele care au intervenit în fața Curții, precum și Comisia apreciază că valoarea garanției impuse de legislația națională în discuție în litigiul principal nu este disproporționată.
1. Limitări ale dreptului de a fi ales în Parlamentul European
29. Articolul 39 din cartă protejează dreptul de a alege și de a fi ales al oricărui cetățean al Uniunii la alegerile pentru Parlamentul European, recunoscând statutul fundamental al acestor drepturi.
30. Dreptul de a fi ales la alegerile europene ar putea fi înțeles ca expresia cerinței privind alegerea deputaților în Parlamentul European prin vot universal, prevăzută la articolul 14 alineatul (3) TUE și reluată la articolul 39 alineatul (2) din cartă(10). În plus, cetățenii Uniunii își pot exercita aceste drepturi în statul membru în care au reședința, iar nu neapărat în statul membru ai cărui resortisanți sunt, însă acest lucru nu este în discuție în prezenta cauză(11).
31. Participanții la această procedură nu contestă că dreptul de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European este limitat de norme naționale care impun o cerință pecuniară precum cea în discuție în speță, ca o condiție de exercitare a dreptului de a fi ales la aceste alegeri. Problema care se ridică în speță este, așadar, aceea dacă o astfel de limitare poate fi justificată.
32. Potrivit articolului 52 alineatul (1) din cartă, drepturile pot fi limitate în măsura în care această restrângere este prevăzută de lege și respectă substanța dreptului în cauză. Pentru ca o astfel de limitare să fie acceptabilă, normele care restricționează drepturile trebuie să urmărească obiective de interes general recunoscute de Uniune ca fiind legitime, iar aceste norme trebuie să fie proporționale cu aceste obiective(12).
33. În speță, este clar că restrângerea în cauză este introdusă prin lege: EPVS.
34. În plus, nu se contestă că această restrângere respectă substanța dreptului de a fi ales, din moment ce nu repune în discuție acest drept ca atare.
35. Rămâne să se examineze mai în detaliu dacă obiectivele de interes general propuse pentru a justifica limitarea în cauză sunt legitime în raport cu dreptul Uniunii (2) și dacă reglementarea, astfel cum a fost concepută, este adecvată (3) și necesară (4) pentru atingerea obiectivelor pe care le urmărește.
2. Obiectiv legitim de interes general
36. Pentru a aprecia dacă restrângerea unui drept garantat de dreptul Uniunii, în speță dreptul de a fi ales în Parlamentul European, este justificată, trebuie mai întâi să se aprecieze dacă obiectivele, astfel cum sunt identificate de dreptul național, pe care această restricție le urmărește sunt legitime în raport cu ordinea juridică a Uniunii.
37. Astfel cum a arătat instanța de trimitere și după cum a confirmat guvernul estonian în ședință, cerința de a depune o garanție urmărește să descurajeze candidaturile superficiale și să ofere candidaților un mai mare simț al răspunderii. Dacă se descurajează candidaturile superficiale se reduce numărul de voturi pierdute în cadrul alegerilor și crește corelația dintre rezultatele scrutinului și voința reală a alegătorilor. Prin aceasta se asigură dreptul alegătorului la o reprezentare efectivă și reprezentativitatea organului reprezentativ. De asemenea, aceasta servește, ca obiectiv secundar, la garantarea faptului că resursele publice, cum ar fi, de exemplu, cele necesare pentru a acoperi costurile desfășurării alegerilor pentru stat, costurile pentru rapoartele privind dezbaterile în mediile publice etc., nu sunt utilizate în mod necorespunzător(13).
38. Dezbaterile din cadrul ședinței au arătat că pot fi identificate două obiective legitime diferite, în funcție de modul în care este înțeles termenul „candidat superficial”.
39. În primul rând, un „candidat superficial” poate fi înțeles ca desemnând persoane care nu au intenții reale de a fi alese în Parlamentul European. Alegerile pentru Parlamentul European au scopul de a alege persoane care vor reprezenta în mod fidel voința electoratului în exercitarea funcțiilor lor de deputați în Parlamentul European și în luarea deciziilor cu privire la politicile Uniunii. Prin urmare, candidații care doresc să candideze la alegerile pentru această instituție pentru alte motive, precum autopromovarea sau urmărirea unor interese pur naționale sau comerciale, nu sunt candidați „serioși”.
40. În cazul în care expresia „candidat superficial” este înțeleasă ca desemnând candidații care nu au intenții serioase, atunci ar trebui acceptată ca obiectiv legitim la nivelul Uniunii descurajarea candidaților respectivi de a candida la alegerile pentru Parlamentul European. În același timp, a‑i împiedica pe acești candidați să participe la alegeri garantează că fondurile publice necesare pentru a acoperi cheltuielile de desfășurare a alegerilor nu sunt deturnate(14).
41. În al doilea rând, termenul „candidat superficial” poate fi înțeles ca desemnând un candidat care nu are de la început șansa de a obține un număr suficient de voturi pentru a fi ales în Parlamentul European.
42. Guvernul neerlandez, explicând motivele propriului său sistem de garanții, a utilizat termenul superficial sau chiar neserios pentru a desemna candidați care nu au o șansă reală de a fi aleși. Voturile exprimate pentru acești candidați sunt considerate „voturi pierdute”, deoarece nu contribuie la alegerea unui membru în organul reprezentativ. Prin urmare, potrivit acestui guvern, un sistem care exclude dinainte astfel de candidați conduce la un organ ales mai reprezentativ pentru electorat(15).
43. Astfel, în sistemele electorale cu o reprezentare proporțională prin vot unic transferabil, voturile candidaților care nu dobândesc o majoritate suficientă pentru a obține un loc în Parlament (așa‑numitele voturi pierdute) sunt distribuite celorlalți candidați care în schimb sunt aleși în Parlament(16).
44. Chiar dacă aceste voturi nu sunt neapărat „pierdute” din punctul de vedere al alegătorilor, întrucât ei și‑au exprimat preferințele politice, iar astfel de voturi contribuie, așadar, la înțelegerea climatului politic al unei societăți, ele pot fi totuși considerate problematice din punctul de vedere al alcătuirii unui organ ales mai reprezentativ.
45. Nu ni se pare foarte convingător faptul că reducerea numărului de „voturi pierdute” prin eliminarea candidaților înainte de alegeri contribuie neapărat la rezultate mai reprezentative ale alegerilor, întrucât alegătorii care nu au putut vota pentru candidații „lor”, ci li s‑a oferit doar posibilitatea de a vota pentru cei care puteau candida la alegeri nu sunt cu adevărat reprezentați de parlamentarii aleși. Fie votează pentru candidatul pe care îl consideră „al doilea cel mai bun”, fie, așa cum se întâmplă adesea, votează împotriva „celei mai proaste opțiuni”.
46. Cu toate acestea, având în vedere că un organ ales pe deplin reprezentativ nu poate fi obținut în practică, încercarea de a reduce numărul de „voturi pierdute” este general acceptată ca obiectiv legitim în organizarea alegerilor.
47. Un astfel de obiectiv a fost recunoscut drept legitim de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Curtea EDO)(17).
48. Funcționarea Uniunii Europene se întemeiază, potrivit articolului 10 TUE, pe noțiunea de democrație reprezentativă. Asigurarea faptului că Parlamentul European este cu adevărat reprezentativ pentru cetățenii Uniunii în cea mai mare măsură posibilă este, prin urmare, în conformitate cu una dintre valorile fundamentale ale Uniunii Europene: democrația – astfel cum este exprimată la articolul 2 TUE(18).
49. Prin urmare, obiectivul de a reduce numărul de „voturi pierdute” descurajând candidații care nu dispun de un sprijin public suficient să participe la alegeri, pentru a ajunge la un organ mai reprezentativ, ar putea fi acceptat ca un obiectiv legitim în Uniune(19).
50. În continuare, trebuie să se aprecieze caracterul adecvat și necesar al cerinței pecuniare, ce este restituită numai în cazul în care un candidat atinge pragul de 5 % din totalul voturilor exprimate. Acesta trebuie apreciat în raport cu fiecare dintre cele două obiective legitime identificate: (a) să descurajeze candidații care nu sunt serioși și (b) să asigure un organ ales mai reprezentativ prin reducerea numărului de voturi pierdute.
3. Caracterul adecvat
a) Caracterul adecvat al cerinței privind depunerea unei garanții pentru atingerea obiectivului de descurajare a candidaților care nu sunt serioși
51. Cerința privind garanția, care este restituită numai în cazul în care o listă reușește să obțină 5 % din totalul voturilor exprimate, constituie o metodă adecvată pentru a exclude candidați care nu au cu adevărat intenții serioase cu ocazia alegerilor pentru Parlamentul European (candidați care nu sunt serioși)?
52. În opinia noastră, răspunsul este negativ.
53. Deși știm că banii reprezintă adesea un mijloc de a obține anumite rezultate, nu credem că impunerea unei cerințe pecuniare poate constitui o măsură adecvată pentru a asigura seriozitatea unei candidaturi la alegeri politice. Un astfel de criteriu filtrează candidații în funcție de averea personală sau de averea partidelor sau organizațiilor care îi sprijină, și nu în funcție de seriozitatea candidaturilor lor.
54. O cerință pecuniară precum cea prevăzută de legea estoniană favorizează în mod inevitabil candidații bogați și partidele politice consolidate; noii candidați și mișcările politice emergente sunt deosebit de dezavantajate, deoarece trebuie să suporte atât costurile de campanie, cât și riscul de a pierde suma plătită. Această barieră financiară împiedică intrarea unor candidați serioși din medii modeste și restrânge apariția unor convingeri politice diverse, făcând ca domeniul politic să aparțină unor grupuri bine stabilite. În schimb, un candidat bogat, dar oportunist nu va fi împiedicat să participe la alegeri de o astfel de obligație pecuniară.
55. Practica a arătat că banii nu îi împiedică pe „candidații de carton” să candideze la alegeri: la alegerile anterioare pentru Parlamentul European din Estonia, astfel cum arată instanța de trimitere, au existat candidați independenți care, deși au depus garanția, nu au primit decât 48 sau 55 de voturi(20).
56. Prin urmare, o cerință pecuniară nu constituie o măsură adecvată pentru filtrarea candidaților care nu sunt serioși. În schimb, ea filtrează candidații în funcție de avere.
57. Dat fiind că legislația estoniană în cauză nu reușește, în opinia noastră, să treacă testul privind caracterul adecvat în raport cu obiectivul de a descuraja candidații care nu sunt serioși, nu este nevoie să se aprecieze caracterul necesar al acesteia.
b) Caracterul adecvat al cerinței de depunere a garanției pentru atingerea obiectivului de reducere a numărului de „voturi pierdute”
58. Chiar dacă cerința pecuniară nu este o măsură adecvată pentru a filtra candidații care nu sunt serioși, o astfel de cerință îi va descuraja totuși pe unii candidați „superficiali”, chiar dacă nu pe toți, ci în special pe cei care nu consideră că au posibilitatea de a câștiga un loc, să participe la alegeri. Astfel, acest lucru ar putea determina o reducere a „voturilor pierdute”.
59. Se poate admite că capacitatea de a strânge bani pentru a depune o garanție, în special atunci când este combinată cu un prag de rambursare scăzut, dar semnificativ, poate fi înțeleasă ca o dovadă a unui anumit nivel de sprijin public.
60. Având în vedere că banii sunt adesea utilizați în societățile noastre ca un instrument pragmatic de testare a implicării unei persoane, un candidat care nu este în măsură să colecteze o garanție rezonabilă din orice sursă (un partid politic, donatori independenți, o platformă de ONG‑uri etc.) indică o lipsă a competențelor organizaționale de bază, a rețelei sau a implicării necesare pentru a desfășura o campanie serioasă, ceea ce îl/o face o sursă probabilă de „voturi pierdute”, dincolo de faptul că este subfinanțat.
61. Din această perspectivă, excluderea candidaților care nu sunt în măsură să depună o garanție ar putea fi un instrument care să permită reducerea numărului de candidați care nu sunt susceptibili să obțină un număr suficient de voturi.
62. Prin urmare, considerăm că o cerință pecuniară ar putea fi considerată o măsură adecvată pentru atingerea obiectivului de reducere a numărului de „voturi pierdute” și de obținere a unui organ ales mai reprezentativ.
63. Într‑o a doua etapă, trebuie să se aprecieze dacă depunerea unei garanții precum cea impusă de legea estoniană în cauză este efectiv necesară pentru atingerea acestui obiectiv.
4. Necesitatea unei cerințe de depunere a garanției
64. În Codul de bună conduită electorală, Comisia de la Veneția nu a considerat depunerea unei garanții ca fiind o modalitate inacceptabilă de reducere a numărului de voturi pierdute. Cu toate acestea, a subliniat că „aceasta trebuie să fie rambursabilă în cazul în care candidatul sau partidul depășește un anumit scor; suma și scorul impuse nu ar trebui să fie excesive”(21).
65. O garanție și/sau un prag prea ridicat pentru rambursare ar putea duce la excluderea unor candidați din grupurile marginalizate, a unor noi mișcări politice sau a unor persoane cu venituri reduse care, deși nu pot obține un loc, pot exprima revendicări politice cu adevărat importante și nereprezentate și pot câștiga un număr respectabil de voturi. Excluzând aceste voci subreprezentate, sistemul are drept rezultat faptul că aceste voturi nu sunt niciodată contabilizate sau exprimate la urne.
66. De asemenea, în pofida importanței incontestabile a partidelor politice pentru participarea democratică(22), o cerință de depunere a unei garanții prea strictă ar putea împiedica apariția unor noi partide. Acest lucru ar fi contrar principiului fundamental al pluralismului politic garantat de dreptul Uniunii.
67. Prin urmare, un stat care impune o obligație de depunere a unei garanții trebuie, astfel cum arată Curtea EDO, să găsească un echilibru adecvat, deși delicat(23).
68. Prin urmare, se poate concluziona că o sumă excesivă și un prag prea ridicat ar putea fi înțelese ca nefiind necesare pentru a asigura reprezentativitatea.
a) Prevede legislația estoniană o sumă excesivă și un prag prea ridicat?
69. Cuantumul garanției impuse de legea estoniană în litigiul principal pentru organizarea alegerilor europene pare să fie destul de împovărător.
70. În primul rând, din decizia de trimitere reiese că, la momentul introducerii acțiunii, cerința pecuniară în cauză se ridica la 215 % din salariul mediu brut lunar estonian și reprezenta de 3,17 ori salariul median lunar pe candidat.
71. Un astfel de nivel al cerințelor financiare este semnificativ pentru averea unei persoane medii.
72. În al doilea rând, chiar dacă nu există decât o mică minoritate de state membre care impun o cerință pecuniară drept condiție de eligibilitate la alegerile pentru Parlamentul European(24), cuantumul relativ impus în aceste state poate servi drept comparație pentru a aprecia necesitatea cuantumului impus de legislația estoniană în cauză.
73. În vederea acestei comparații, vom prezenta una lângă cealaltă cerința de depunere a unei garanții impusă de Estonia și pe cea impusă de Țările de Jos, stat membru care a intervenit în fața Curții și în care există de asemenea o cerință pecuniară. Guvernul neerlandez a confirmat în ședință că obligația de a depune o garanție pentru a candida la alegerile pentru Parlamentul European în temeiul dreptului neerlandez urmărește aceleași obiective legitime precum cele urmărite de articolul 29 din EPVS, și anume descurajarea candidaților superficiali, împiedicarea utilizării abuzive a fondurilor publice și evitarea voturilor pierdute(25).
74. Cerința de depunere a unei garanții pentru o listă completă de candidați la alegerile pentru Parlamentul European în Țările de Jos este prevăzută la articolul H 12 din Kieswet (Legea electorală neerlandeză)(26), care impune plata unei garanții de 11 250 de euro pentru fiecare listă de candidați, indiferent de numărul de candidați care figurează pe această listă. Numărul maxim de candidați pentru fiecare listă electorală pentru Parlamentul European din Țările de Jos se situează în prezent între 50 și 80(27), ceea ce echivalează cu aproximativ 225 de euro pentru fiecare candidat înscris pe o listă completă – net inferioară sumei de 4 100 de euro necesare pentru fiecare candidat care figurează pe o listă completă în temeiul articolului 29 din EPVS.
75. Astfel, chiar dacă numărul maxim de candidați pe listă ar fi același în Țările de Jos ca și în Estonia, respectiv nouă candidați, garanția totală pe o listă completă s‑ar ridica numai la 1 250 de euro pentru fiecare candidat, adică de aproape 3,5 ori mai puțin decât cerința de depunere a garanției în discuție în litigiul principal.
76. În al treilea rând, în fața instanței de trimitere, Õiguskantsler (Cancelarul Justiției) a efectuat o comparație între cerința pecuniară și numărul minim de membri ai unui partid politic din Estonia. Ținând seama de numărul minim de membri ai unui partid (500), acest lucru ar însemna, în cazul unei liste complete, 73,80 euro pentru fiecare membru al partidului.
77. În această privință, astfel cum arată instanța de trimitere, cerința pecuniară pentru a candida la alegeri nu este singura cheltuială pe care partidele sau candidații lor trebuie să o suporte și nu poate fi epuizat întregul lor buget anual pentru a se prezenta la o singură rundă de alegeri.
78. În cele din urmă, deși există diferențe semnificative în organizarea alegerilor naționale și europene(28), ar trebui remarcat faptul că cerința pecuniară pentru candidații care se prezintă în Estonia la alegerile pentru Parlamentul European este de cinci ori mai restrictivă decât cea pentru candidații care doresc să se prezinte la alegerile pentru Riigikogu (Parlamentul Estoniei).
79. Necesitatea normei estoniene ar trebui apreciată și din punctul de vedere al pragului de recuperare a sumei plătite, chiar și în ipoteza în care nu ar fi câștigat niciun loc.
80. În acest sens, există o diferență între alegerile naționale și cele europene. Pentru alegerile europene, pragul pentru rambursarea garanției de la bugetul de stat este de 5 % din numărul total de voturi exprimate la nivel național. În schimb, la alegerile naționale, un partid care obține cel puțin 2 % din voturile pentru Riigikogu (Parlamentul Estoniei) poate beneficia de o alocație de la bugetul de stat pentru partidele politice(29). În sine, nu există nicio condiție pentru rambursarea plății inițiale la alegerile naționale.
81. Nu este evident că un prag atât de ridicat pentru recuperarea cheltuielilor de participare la alegeri este justificat ca fiind necesar pentru a descuraja candidații care nu consideră că au șanse de a câștiga un loc.
82. În concluzie și sub rezerva aprecierii complete a instanței de trimitere, considerăm că cerința pecuniară în discuție în litigiul principal, care se ridică la de cinci ori salariul minim lunar, însoțită de un prag de 5 % pentru recuperarea acestei plăți, depășește limitele a ceea ce este necesar pentru reducerea numărului de „voturi pierdute”.
b) Alternative mai puțin restrictive
83. Un motiv suplimentar pentru a considera că norma estoniană în cauză nu este necesară pentru a descuraja candidații care nu beneficiază de un sprijin public suficient este argumentul potrivit căruia ar putea exista alte opțiuni susceptibile să atingă același obiectiv, și anume împiedicarea candidaților superficiali să participe la alegeri, care sunt totuși mai puțin restrictive pentru dreptul de a fi ales.
84. Susținând că cerința de depunere a unei garanții constituie o restrângere disproporționată a dreptului de a fi ales, reclamantul din litigiul principal a propus mai multe alternative mai puțin restrictive pentru a preveni candidaturile superficiale. Printre aceste alternative se numără posibilitatea unei scutiri condiționate de garanție sau înlocuirea sarcinii financiare cu cerințe nepecuniare, cum ar fi furnizarea unui program politic clar sau depunerea de semnături de susținere pentru a demonstra un sprijin popular.
85. Toate aceste alternative își au de asemenea obstacolele lor. De exemplu, astfel cum a susținut guvernul estonian, colectarea semnăturilor este greoaie din punct de vedere organizațional și financiar pentru stat și constituie și o cerință dificilă pentru unii dintre potențialii candidați. În același timp, sub rezerva aspectelor legate de securitatea cibernetică, colectarea semnăturilor și verificarea lor ar putea fi efectuate în prezent pe cale electronică.
86. Dat fiind că Uniunea Europeană nu a stabilit norme care să reglementeze o procedură uniformă pentru alegerile pentru Parlamentul European în toate statele membre și ținând seama de diferențele de cultură politică și de alte împrejurări din statele membre, în opinia noastră trebuie să se recunoască guvernelor o marjă largă de apreciere atunci când pun în balanță avantajele și inconvenientele unor măsuri diferite și atunci când decid cu privire la soluția cea mai adecvată în împrejurările specifice ale statului în cauză.
87. Cu toate acestea, o astfel de alegere nu poate fi lăsată în totalitate fără control judiciar. Este de competența instanței naționale să aprecieze dacă guvernul poate furniza explicații rezonabile cu privire la motivele pentru care alte măsuri sau combinația de măsuri diferite au fost excluse ca măsuri adecvate pentru atingerea aceluiași obiectiv.
88. În ansamblu, considerăm că, sub rezerva aprecierii finale a instanței de trimitere, cerința pecuniară din litigiul principal constituie o restrângere severă a dreptului de a fi ales în ceea ce privește atât cuantumul, cât și pragul de restituire, atunci când există alternative posibile care pot fi combinate cu cerința pecuniară menționată sau o pot înlocui.
89. În consecință, chiar dacă Curtea consideră că legislația estoniană în discuție este adecvată pentru a reduce numărul de voturi pierdute și pentru a asigura astfel o mai bună reprezentativitate în Parlamentul European, avem totuși îndoieli serioase, sub rezerva deciziei finale a instanței de trimitere, că măsurile în cauză sunt necesare pentru atingerea acestui obiectiv.
B. Încălcarea dreptului de proprietate
90. Instanța de trimitere a solicitat de asemenea să se stabilească dacă reglementarea în cauză este conformă cu articolul 17 alineatul (1) din cartă.
91. Considerăm că cerința plății în discuție nu constituie o limitare a dreptului de proprietate, astfel încât nu este necesar să se aprecieze proporționalitatea acestei limitări.
92. Suntem conștienți de faptul că Curtea EDO a recunoscut o posibilă încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale în cauze similare, dar acest lucru se înscrie în contextul unor împrejurări diferite, care nu sunt pe deplin comparabile cu cele din litigiul principal(30). Această instanță a tratat cerința plății pentru dreptul de a fi ales, în discuție în acea cauză, drept o cauțiune, care nu a fost restituită unei părți din litigiu.
93. Cerința de plată din prezenta cauză nu este, în opinia noastră, o cauțiune (chiar dacă acesta este termenul utilizat [în limba engleză] pentru descrierea sa), deși, în anumite împrejurări, candidații au dreptul la rambursarea sumei plătite (sau a unei părți din aceasta).
94. Spre deosebire de o garanție pentru un contract de închiriere, care este deținută ca bun al locatarului cu garanții reale pentru returnare, legislația națională în discuție în litigiul principal adaugă condiții suplimentare, care înseamnă că restituirea sa nu este efectiv garantată. În schimb, aceasta funcționează ca o plată condiționată, creând mai degrabă o creanță personală care vizează o restituire viitoare decât un drept de proprietate continuu, dobândit asupra fondurilor specifice. Astfel, dreptul legal de a recupera banii nu este decât o creanță potențială și nu beneficiază în mod automat de protecția fundamentală rezervată proprietății.
95. Pentru aceste motive și astfel cum susține guvernul neerlandez, considerăm că articolul 17 din cartă nu este relevant în speță.
IV. Concluzie
96. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Riigikohus (Curtea Supremă, Estonia) după cum urmează:
Articolul 39 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene coroborat cu articolul 52 alineatul (1) din aceasta
trebuie interpretat în sensul că impunerea unei cerințe pecuniare pentru a putea fi ales în Parlamentul European, care urmărește să filtreze candidaturile superficiale (neserioase), nu poate fi considerată o măsură adecvată pentru atingerea acestui obiectiv.
O cerință pecuniară poate fi considerată adecvată pentru atingerea obiectivului care constă în reducerea numărului de „voturi pierdute” și, prin urmare, în obținerea unui organ ales mai reprezentativ.
Cu toate acestea, valoarea unei astfel de garanții și pragul de restituire a sa nu ar trebui să fie excesiv de împovărătoare și, prin urmare, să împiedice apariția unor noi partide și idei politice. Revine instanței naționale sarcina de a aprecia dacă valoarea cerinței pecuniare și pragul de restituire impuse de legislația națională au atins un echilibru acceptabil.
1 Limba originală: engleza.
2 Neprezentarea la Autoritatea Electorală a copiei unui ordin de plată care să ateste depunerea garanției constituie un motiv de neînscriere a unui candidat, potrivit articolului 31 alineatul (3) din EPVS. Instanța de trimitere arată că reglementarea națională în cauză nu prevede posibilitatea de a scuti un candidat de la plata garanției.
3 Actul privind alegerea membrilor Parlamentului European prin vot universal direct, anexat la Decizia 76/787/CECO, CEE, Euratom a Consiliului din 20 septembrie 1976 (JO 1976, L 278, p. 1), astfel cum a fost modificat ultima dată prin Decizia (UE, Euratom) 2018/994 a Consiliului din 13 iulie 2018 (JO 2018, L 178, p. 1, denumit în continuare „Actul electoral”).
4 Aceasta invocă Hotărârea din 19 decembrie 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, denumită în continuare „Hotărârea Junqueras Vies”, EU:C:2019:1115, punctul 69).
5 Instanța de trimitere citează în acest sens Hotărârea Curții EDO din 28 martie 2006, Sukhovetskyy împotriva Ucrainei (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, punctele 72 și 73).
6 https://ep2024.valimised.ee/et/detailed‑voting‑result
7 Or, o asemenea posibilitate există în temeiul articolului 223 TFUE.
8 Articolul 1 din Actul electoral.
9 A se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punctul 33).
10 A se vedea în această privință Hotărârea Junqueras Vies, punctul 86.
11 A se vedea în această privință articolul 22 alineatul (1) TFUE și articolul 39 alineatul (1) din cartă. A se vedea Hotărârea din 19 noiembrie 2024, Comisia/Republica Cehă (Eligibilitate și calitatea de membru al unui partid politic) (C‑808/21, EU:C:2024:962, punctul 123), „în ceea ce privește obiectivul articolului 22 TFUE, acest articol urmărește […] să confere cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia dreptul de a participa la procesul electoral democratic din acest stat membru. Acest drept se extinde […] la participarea la acest proces prin dreptul de a alege și de a fi ales la nivel european și local.” Pentru o constatare similară, a se vedea Hotărârea din aceeași zi, Comisia/Polonia (Eligibilitate și calitatea de membru al unui partid politic) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punctul 121).
12 A se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punctele 46-48).
13 A se vedea punctul 39 din rezumatul deciziei de trimitere în limba engleză și punctul 57 din versiunea în limba franceză a deciziei de trimitere.
14 Astfel cum a arătat guvernul estonian în ședință și astfel cum reiese din decizia de trimitere, dreptul estonian impune ca fiecărui candidat care participă la alegeri să i se ofere aceleași posibilități de exprimare. Prin urmare, radiodifuziunile publice au obligația de a se asigura că toate partidele și candidații independenți care participă la alegerile pentru Parlamentul European au aceleași posibilități de a‑și explica pozițiile în mod adecvat și gratuit.
15 A se vedea în această privință punctele 18 și 19 din observațiile scrise ale guvernului neerlandez.
16 Acest lucru este valabil și pentru sistemele electorale proporționale care, la fel ca sistemul estonian, utilizează metoda D’Hondt pentru a distribui „voturile pierdute”.
17 A se vedea Hotărârea Curții EDO din 28 martie 2006, Sukhovetskyy împotriva Ucrainei (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, punctele 61 și 62).
18 A se vedea în acest sens Hotărârile din 19 noiembrie 2024, Comisia/Republica Cehă (Eligibilitate și calitatea de membru al unui partid politic) (C 808/21, EU:C:2024:962, punctele 114-116), și Comisia/Polonia (Eligibilitate și calitatea de membru al unui partid politic) (C 814/21, EU:C:2024:963, punctele 112-114). A se vedea de asemenea Hotărârea Junqueras Vies, punctul 63 și jurisprudența citată.
19 Cu toate acestea, considerăm că evitarea „voturilor pierdute” pe baza aprecierii potrivit căreia anumite programe nu prezintă o șansă reală de a câștiga voturi suficiente este problematică. Limitarea dreptului unui candidat de a participa la alegeri pe baza unui program politic considerat „superficial” din acest motiv riscă să introducă judecăți de valoare arbitrare cu privire la manifestele politice ale partidelor. Astfel cum arată Parlamentul European în observațiile sale scrise, puterea de a aprecia meritele unei platforme politice aparține în cele din urmă electoratului.
20 A se vedea punctul 22 din rezumatul în limba engleză al deciziei de trimitere.
21 A se vedea în acest sens Consiliul Europei: Comisia de la Veneția, „Codul de bună conduită electorală”, punctul 1.3.(vi.), disponibil la: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115 %20GBR.pdf
22 Cu privire la importanța partidelor politice pentru democrația europeană, a se vedea Hotărârile din 19 noiembrie 2024, Comisia/Republica Cehă (Eligibilitate și calitatea de membru al unui partid politic) (C‑808/21, EU:C:2024:962), și Comisia/Polonia (Eligibilitate și calitatea de membru al unui partid politic) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23 A se vedea Hotărârea Curții EDO din 28 martie 2006, Sukhovetskyy împotriva Ucrainei, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, punctul 67. În această cauză, Curtea EDO era convinsă că sistemul de depunere a garanției electorale adoptat la data faptelor de instituțiile politice ucrainene constituia un compromis acceptabil între aceste interese concurente.
24 Parlamentul European: Departamentul tematic C – Drepturile cetățenilor și afaceri constituționale și Lehmann. W., The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation – Study for the AFCO Committee, ediție revizuită, 2014, p. 17, disponibilă la: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOLAFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, „The electoral system”, disponibilă la: https://www.cvce.eu/en/education/unit‑content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6
25 În ședință, guvernul neerlandez a arătat că numărul de „voturi pierdute” la ultimele alegeri parlamentare nu reprezintă decât 2 % din totalul voturilor exprimate.
26 Această dispoziție prevede că, „[î]n cazul în care alegerile sunt pentru Camera Reprezentanților, se plătește statului un depozit de [11 250] [...] pentru fiecare grup de liste”. Articolul Y 2 din aceeași lege confirmă că „deputații în Parlamentuli European sunt aleși [...] în conformitate cu partea II, referitoare la alegerea membrilor Camerei Reprezentanților”. Versiunea în limba engleză a acestui text este disponibilă la: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act
27 https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europeesparlement/kandidaatstelling/kandidaten
28 Guvernul estonian explică faptul că cerința pecuniară mai ridicată pentru alegerile pentru Parlamentul European este justificată de lista mai scurtă de candidați și de numărul mai redus de locuri care urmează să fie alocate în cadrul acestor alegeri.
29 Acest lucru se întemeiază pe articolul 127 din Erakonnaseadus (Legea privind partidele politice), astfel cum reiese din decizia de trimitere și cum a fost confirmat în ședință de guvernul estonian.
30 A se vedea de exemplu Curtea EDO, Hotărârea din 11 ianuarie 2007, Partidul Conservator Rus al Antreprenorilor și alții împotriva Rusiei (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, punctele 94-97).