Cauza T‑681/22

Regatul Spaniei

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a șaptea extinsă) din 11 iunie 2025

„Politica comună în domeniul pescuitului – Articolul 9 din Regulamentul (UE) 2016/2336 – Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/1614 – Metode și criterii de determinare a zonelor în care există sau este posibil să existe ecosisteme marine vulnerabile – Stabilirea unei liste a zonelor în care prezența ecosistemelor marine vulnerabile este dovedită sau probabilă – Stabilirea unor zone de protecție – Excepție de nelegalitate – Proporționalitate”

Pescuit – Conservarea resurselor mării – Protecția ecosistemelor marine vulnerabile – Lista zonelor în care există sau este posibil să existe asemenea ecosisteme – Criterii de stabilire – Evaluarea efectelor nocive semnificative ale uneltelor fixe în fiecare zonă inclusă în această listă – Excludere – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență

[Regulamentul nr. 1380/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4, și Regulamentul 2016/2336 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 9 alin. (4), (6) și (8); Regulamentul nr. 734/2008 al Consiliului, art. 2; Regulamentul 2022/1614 al Comisiei)

(a se vedea punctele 21-23, 30, 33-38 și 40-48)
Pescuit – Conservarea resurselor mării – Protecția ecosistemelor marine vulnerabile – Lista zonelor în care există sau este posibil să existe asemenea ecosisteme – Metodă de stabilire – Puterea de apreciere a Comisiei – Stabilirea unor zone‑tampon de protecție – Admisibilitate – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență

[Regulamentul 2016/2336 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 9; Regulamentul 2022/1614 al Comisiei]

(a se vedea punctele 72, 76, 82-87 și 91)
Acte ale instituțiilor – Reglementare de bază și reglementare de punere în aplicare – Reglementare de punere în aplicare care nu poate nici să modifice, nici să completeze elementele esențiale ale reglementării de bază – Calificarea elementelor esențiale – Luarea în considerare a caracteristicilor și a particularităților domeniului vizat – Acte de punere în aplicare care stabilesc o listă a zonelor în care există sau este posibil să existe ecosisteme marine vulnerabile – Concretizarea regimului de protecție a acestor ecosisteme adoptat prin reglementarea de bază – Admisibilitate

[art. 291 alin. (2) TFUE; Regulamentul 2016/2336 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 9 alin. (6)]

(a se vedea punctele 106-109 și 112-115)
Pescuit – Conservarea resurselor mării – Protecția ecosistemelor marine vulnerabile – Interzicerea pescuitului cu orice unealtă de fund în toate zonele în care există sau este posibil să existe ecosisteme marine vulnerabile – Încălcarea normelor politicii comune în domeniul pescuitului – Inexistență – Încălcarea obligației de motivare și a principiului proporționalității – Inexistență

[Regulamentul nr. 1380/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 2 alin. (1)-(3) și alin. (5) lit. (a), (f), (i) și (j) și art. 4 alin. (1) pct. 8 și 9, și Regulamentul 2016/2336 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 9 alin. (9); Regulamentul nr. 734/2008 al Consiliului, art. 2]

(a se vedea punctele 121, 127, 129, 137-139 și 142)

Rezumat

În cadrul a două acțiuni în anulare care vizează Regulamentul de punere în aplicare 2022/1614 ( 1 ), Tribunalul, întrunit în complet extins de cinci judecători, precizează criteriile de determinare a zonelor în care există sau este posibil să existe ecosisteme marine vulnerabile (denumite în continuare „EMV”), în lumina principiilor care reies din Regulamentul 2016/2336 ( 2 ) (denumit în continuare „regulamentul de bază”).

Regulamentul nr. 1380/2013 ( 3 ) privind politica comună în domeniul pescuitului (PCP) prevede printre altele adoptarea de măsuri pentru conservarea și exploatarea durabilă a resurselor biologice marine. În acest context, articolul 9 alineatul (6) din regulamentul de bază prevede adoptarea unor acte de punere în aplicare în scopul stabilirii unei liste a zonelor în care există sau este posibil să existe EMV (denumite în continuare „zone EMV”). Potrivit articolului 9 alineatul (9) din regulamentul de bază, pescuitul cu unelte de fund este interzis în asemenea zone.

La 15 septembrie 2022, Comisia Europeană a adoptat, prin Regulamentul de punere în aplicare 2022/1614, această listă pe baza a două avize ale Consiliului Internațional pentru Explorarea Apelor Maritime (ICES).

Regatul Spaniei, mai multe societăți de drept spaniol proprietare de nave de pescuit, precum și o organizație de producători de produse pescărești care regrupează aceste societăți solicită Tribunalului anularea acestui regulament de punere în aplicare, în ceea ce privește întocmirea listei respective. În susținerea acțiunilor formulate, aceștia invocă, pe de o parte, încălcarea de către regulamentul de punere în aplicare a regulamentului de bază și a anumitor principii generale ale dreptului Uniunii Europene și, pe de altă parte, nevaliditatea articolului 9 alineatele (6) și (9) din regulamentul de bază.

Prin hotărârile sale, Tribunalul respinge cele două acțiuni în totalitate.

Aprecierea Tribunalului

În primul rând, Tribunalul examinează dacă Comisia a încălcat regulamentul de bază, principiul proporționalității sau principiul nediscriminării la stabilirea listei zonelor EMV, în cadrul unor motive legate de incidența anumitor tipuri de unelte de pescuit, pe de o parte, și de metodologia de delimitare a zonelor utilizată, pe de altă parte.

În ceea ce privește tipurile de unelte de pescuit, Tribunalul interpretează mai întâi articolul 9 alineatul (6) din regulamentul de bază pentru a defini criteriile de determinare a zonelor EMV și pentru a stabili dacă această dispoziție impune o evaluare a efectelor nocive semnificative ale pescuitului în aceste zone cu unelte de fund fixe, și anume unelte de pescuit fixate într‑un punct precis al mediului marin. Astfel, potrivit reclamanților, Comisia ar fi trebuit să evalueze impactul acestor unelte, în măsura în care acestea ar avea un impact negativ mai mic asupra EMV în raport cu uneltele de fund mobile. În plus, reclamantele din cauza T‑781/22 apreciază că tratamentul identic, fără un motiv obiectiv, al uneltelor de pescuit fixe și mobile încalcă principiul nediscriminării.

Or, articolul 9 alineatul (6) din regulamentul de bază nu impune nici o asemenea evaluare, nici o abordare de gestionare a pescuitului sau chiar de gestionare care să cuprindă evaluarea consecințelor măsurilor de protecție a EMV în cauză asupra activităților de pescuit și asupra vieții economice și sociale.

Astfel, primo, din definițiile prevăzute de regulamentul de bază și de Regulamentul nr. 734/2008 ( 4 ) rezultă că prezența unor EMV este demonstrată sau indicată prin elemente legate de natura și de cantitatea speciilor întâlnite atât de unelte mobile, cât și de unelte fixe. În plus, prezența dovedită sau probabilă a speciilor protejate conduce la calificarea zonelor relevante drept zone EMV astfel încât să le asigure protecția împotriva uneltelor de fund în general. O zonă poate fi, așadar, calificată drept zonă EMV ca urmare a efectelor nocive semnificative care rezultă din simpla utilizare a uneltelor de fund mobile sau din utilizarea uneltelor de fund în general, fără ca această calificare să poată fi pusă sub semnul întrebării în raport cu uneltele de fund fixe. Or, în asemenea împrejurări, stabilirea listei acestor zone nu poate depinde de analiza comparativă a uneltelor mobile și fixe, chiar dacă s‑ar considera că acestea din urmă pot prezenta riscuri mai mici decât uneltele mobile.

Secundo, reiese de asemenea din directivele Organizației Națiunilor Unite pentru Alimentație și Agricultură (FAO), la care regulamentul de bază face trimitere în vederea evaluării anuale a zonelor EMV, că clasificarea unui ecosistem marin ca vulnerabilă nu presupune o examinare a efectelor nocive ale uneltelor de fund fixe, dat fiind că această clasificare se bazează pe caracteristicile ecosistemului propriu‑zis.

Tertio, potrivit unei analize teleologice și sistemice a articolului 9 alineatul (6) din regulamentul de bază,, nu se poate deduce din această dispoziție că o abordare de gestionare, care ar cuprinde cerința de a evalua consecințele măsurilor de conservare a EMV asupra activităților de pescuit și asupra vieții economice și sociale ar trebui aplicată în ceea ce privește stabilirea listei zonelor EMV. Dimpotrivă, o astfel de abordare ar fi incompatibilă cu noțiunea „act de punere în aplicare”, din moment ce ar modifica sau ar completa regulamentul de bază în elementele sale esențiale privind protecția EMV. Astfel, Comisia nu putea efectua, în cadrul competențelor care îi erau atribuite pentru a adopta un regulament de punere în aplicare, vreo evaluare comparativă între protecția EMV și alte obiective ale PCP.

În continuare, în măsura în care, la crearea listei zonelor EMV, trebuia să se pornească de la caracteristicile ecosistemelor propriu‑zise, ținând seama de riscul unor daune legate de efectele nocive semnificative care rezultă, în general, din utilizarea uneltelor de fund, nici lipsa unei analize de către ICES și de către Comisie a efectelor dăunătoare ale uneltelor de pescuit fixe nu constituie o încălcare a principiului proporționalității. În sfârșit, întrucât problema tipului concret de unelte utilizate pentru pescuit, mobile sau fixe, nu determină desemnarea acestor zone, nici argumentul privind discriminarea ca urmare a lipsei unei astfel de analize nu poate fi admis.

În ceea ce privește metodologia de determinare concretă a zonelor EMV, Tribunalul nu constată o încălcare a regulamentului de bază sau a principiului proporționalității. Alegerea metodologiei ține, astfel, de larga putere de apreciere de care dispune Comisia în ceea ce privește aplicarea criteriilor de stabilire a listei acestor zone. În speță, niciun element nu permite să se considere că Comisia și‑ar fi depășit în mod vădit marja de apreciere prin utilizarea metodologiei luate în considerare de ICES în avizele sale sau că nu ar fi utilizat cele mai bune informații științifice și tehnice disponibile.

În al doilea rând, Tribunalul respinge excepția de nelegalitate invocată de reclamanți. Pe de o parte, reclamanții invocă încălcarea articolului 291 TFUE, întrucât articolul 9 alineatul (6) din regulamentul de bază ar face trimitere la un act de punere în aplicare pentru a completa elementele sale esențiale Pe de altă parte, interzicerea nediferențiată a pescuitului cu orice unealtă de fund în zonele EMV prevăzută la articolul 9 alineatul (9) din același regulament ar încălca normele PCP, principiul proporționalității și o eventuală obligație de motivare specifică alegerilor efectuate.

În ceea ce privește aspectul dacă articolul 9 alineatul (6) din regulamentul de bază face trimitere la un act de punere în aplicare pentru a completa elementele sale esențiale sau chiar neesențiale, trebuie arătat că actele de punere în aplicare menționate de această dispoziție se limitează să precizeze zonele EMV și, prin urmare, să concretizeze ratione loci sistemul de protecție a EMV adoptat prin articolul menționat. În această privință, elementele esențiale privind definirea și criteriile de identificare a unui EMV, indicatorii EMV și procedura de stabilire a listei acestor ecosisteme reies deja din articolul 9 din regulamentul de bază.

Prin urmare, Comisia a întocmit lista în temeiul unor criterii materiale ale EMV suficient de clare și de precise și potrivit unei proceduri de asemenea definite de regulamentul de bază, dispunând în același timp de o anumită putere de apreciere, în special cu ocazia stabilirii metodologiei precise în ceea ce privește aplicarea criteriilor prevăzute de legiuitor. În plus, Comisia s‑a situat în cadrul competențelor sale de executare, iar nu de gestionare a PCP. În acest context, Comisia putea lua în considerare elemente legate de operațiunile de pescuit practicate pentru a aprecia probabilitatea existenței (continue) a EMV.

În ceea ce privește interzicerea nediferențiată instituită prin articolul 9 alineatul (9) din regulamentul de bază, fără a se ține seama printre altele de impactul său economic și social, din Regulamentul nr. 1380/2013 rezultă că durabilitatea activităților de pescuit pe termen lung din punctul de vedere al mediului implică reducerea la minimum a impactului acestor activități asupra ecosistemului marin, aplicând abordarea precaută în materie de gestionare a pescuitului, precum și abordarea ecosistemică.

Or, în cadrul evaluării comparative a intereselor în cauză, care este inerentă adoptării măsurilor de conservare a resurselor biologice ale mării, legiuitorul beneficiază de o largă marjă de apreciere. Alegerea sa de a adopta astfel de măsuri ține de un control al instanței care trebuie să se limiteze la a verifica dacă măsura în cauză nu este afectată de o eroare vădită sau de un abuz de putere ori dacă legiuitorul nu și‑a depășit în mod evident limitele puterii sale de apreciere. Legiuitorul nu este obligat să realizeze o ponderare specifică și motivată a interesului protecției mediului marin cu interesele persoanelor care desfășoară activități de pescuit și cu aspectele socioeconomice ale acestor activități. Astfel, în contextul măsurilor tehnice, autorul actului nu este obligat să prevadă o motivare specifică pentru alegerea sa dacă din actul contestat reiese esențialul obiectivului urmărit, precum în speță.

Potrivit Tribunalului, nu s‑a demonstrat că legiuitorul a depășit în mod vădit limitele puterii sale de apreciere. În special, reclamanții nu au prezentat elemente de probă suficient de precise și de convingătoare de natură să demonstreze că uneltele de pescuit fixe erau lipsite de efecte nocive asupra EMV, excluzând astfel, într‑o abordare ecosistemică și de precauție, riscul, susținut de doctrina științifică, pe care aceste unelte de pescuit îl prezintă pentru EMV, în special cu ocazia desfășurării lor repetate și a recuperării lor.

Având în vedere cele de mai sus, legiuitorul Uniunii, exercitându‑și larga sa putere de apreciere în materie, putea considera necesară, pentru a evita riscul efectelor dăunătoare ale uneltelor de pescuit fixe, în pofida efectelor negative socioeconomice probabile, interzicerea pescuitului cu unelte de fund în general în zonele EMV.

( 1 ) Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/1614 al Comisiei din 15 septembrie 2022 de determinare a zonelor de pescuit de adâncime existente și de stabilire a unei liste a zonelor în care există sau este posibil să existe ecosisteme marine vulnerabile (JO 2022, L 242, p. 1).

( 2 ) Regulamentul (UE) 2016/2336 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 decembrie 2016 de stabilire a unor condiții specifice privind pescuitul stocurilor de specii de adâncime din Atlanticul de Nord‑Est și a unor dispoziții referitoare la pescuitul în apele internaționale din zona Atlanticului de Nord‑Est și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 2347/2002 al Consiliului (JO 2016, L 354, p. 1).

( 3 ) Regulamentul (UE) nr. 1380/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind politica comună în domeniul pescuitului, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1954/2003 și (CE) nr. 1224/2009 ale Consiliului și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 2371/2002 și (CE) nr. 639/2004 ale Consiliului și a Deciziei 2004/585/CE a Consiliului (JO 2013, L 354,p. 22).

( 4 ) Regulamentul (CE) nr. 734/2008 al Consiliului din 15 iulie 2008 privind protecția ecosistemelor marine vulnerabile din marea liberă împotriva efectelor nocive ale uneltelor de pescuit de fund (JO 2008, L 201, p. 8), în special articolul 2 literele (b)-(d), în ceea ce privește noțiunile de „EMV”, „efecte nocive semnificative” și „unelte de fund”.