Cauza T‑332/22

TotalEnergies Marketing Nederland NV

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a doua extinsă) din 2 octombrie 2024

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente referitoare la o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE – Refuzul accesului – Excepția privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Excepția privind protecția intereselor comerciale ale unui terț – Prezumție generală de confidențialitate – Obligația de a identifica documentele care intră sub incidența prezumției și de a furniza o listă a acestora”

1. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interpretare și aplicare stricte – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Întindere – Exceptare de la obligație – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente – Limite

   [Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

   (a se vedea punctele 18-25)

2. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Protecția intereselor comerciale – Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al înțelegerilor – Documente care au făcut obiectul unei corespondențe între Comisie și părțile care fac notificarea sau terți – Prezumție generală de aplicare a excepției de la dreptul de acces ansamblului documentelor din dosarul administrativ – Admisibilitate – Modalități de aplicare – Obligația de a identifica documentele care intră sub incidența prezumției și de a furniza o listă a acestora – Întindere

   [art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2); Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 27 alin. (2); Regulamentul nr. 773/2004 al Comisiei, art. 15 alin. (2)]

   (a se vedea punctele 26-28, 36-39, 45, 47, 50, 52, 53 și 57)

3. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Prezumție generală de aplicare a excepției de la dreptul de acces ansamblului documentelor din dosarul administrativ aferent unei proceduri de control al înțelegerilor – Răsturnarea acestei prezumții generale – Interes public superior care justifică divulgarea conținutului unor documente – Noțiune – Interes subiectiv de a se apăra al persoanei interesate – Excludere

   [Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

   (a se vedea punctele 41, 43 și 44)

Rezumat

Statuând în complet extins, Tribunalul respinge acțiunea în anulare formulată de reclamantă, TotalEnergies Marketing Nederland NV, împotriva deciziei Comisiei Europene ( 1 ) de respingere, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 ( 2 ), a cererii sale de confirmare a accesului la documente. Prin hotărârea sa, Tribunalul își precizează jurisprudența în materie de acces la documente ( 3 ) clarificând obligațiile care îi revin Comisiei atunci când aceasta opune o prezumție generală de confidențialitate unei cereri de acces la documente care figurează în dosarul referitor la o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE.

La 13 septembrie 2006, Comisia a adoptat o decizie privind o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE ( 4 ) prin care a constatat participarea mai multor întreprinderi, printre care reclamanta, la o încălcare a articolului 101 TFUE (denumit în continuare „cazul privind bitumul”). În luna iunie 2021, reclamanta a formulat cinci cereri de acces la documente referitoare la cazul privind bitumul.

În decizia sa din 4 iulie 2021 Comisia s‑a întemeiat pe prezumția generală de confidențialitate referitoare la documentele care figurează în dosarul administrativ privind o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE pentru a respinge patru dintre cele cinci cereri, pentru motivul că documentele solicitate intrau sub incidența excepțiilor prevăzute de regulamentul nr. 1049/2001 ( 5 ).

În urma respingerii de către Comisie a cererii de confirmare prezentate de reclamantă în luna august 2021, prin care invita Comisia să își reexamineze decizia din 4 iulie 2021, reclamanta a introdus o acțiune la Tribunal având ca obiect anularea deciziei atacate.

Aprecierea Tribunalului

Cu titlu introductiv, Tribunalul amintește că din regimul de exceptare instituit de Regulamentul nr. 1049/2001 ( 6 ) reiese că dreptul de acces la documentele instituțiilor Uniunii Europene este supus anumitor limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat. Întrucât asemenea excepții derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, ele trebuie să fie interpretate și aplicate în mod strict.

În această privință, Tribunalul amintește că, în cazul în care o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii sesizată cu o cerere de acces la un document decide să respingă această cerere în temeiul uneia dintre excepțiile prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001, acesteia îi revine în principiu obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la documentul respectiv ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de acea excepție, riscul unei astfel de atingeri trebuind să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Cu toate acestea, Curtea a recunoscut că instituției, organului, oficiului sau agenției respective îi era permis să se bazeze în această privință pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură.

Obiectivul unor asemenea prezumții generale constă în posibilitatea instituției, a organului, a oficiului sau a agenției Uniunii în cauză de a considera că divulgarea anumitor categorii de documente aduce în principiu atingere interesului protejat de excepția pe care o invocă, bazându‑se pe astfel de considerații generale, fără a fi obligată să examineze concret și individual fiecare dintre documentele solicitate. Existența unei prezumții generale de confidențialitate nu exclude posibilitatea de a demonstra că un anumit document, a cărui divulgare este solicitată, nu face obiectul acestei prezumții sau că există un interes public superior care justifică divulgarea acestui document, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.

Curtea a recunoscut existența unor prezumții generale de confidențialitate pentru cinci categorii de documente, printre care documentele care figurează într‑un dosar referitor la o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE. Astfel, Curtea a considerat că Comisia avea dreptul să prezume ( 7 ), fără a efectua o analiză concretă și individuală a fiecăruia dintre aceste documente, că divulgarea lor aducea în principiu atingere protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor implicate într‑o asemenea procedură, precum și protecției obiectivelor activităților de anchetă referitoare la aceasta.

În primul rând, în ceea ce privește aplicabilitatea prezumției generale de confidențialitate invocate de Comisie, Tribunalul arată că reiese din Regulamentul nr. 1049/2001 ( 8 ) că, în cadrul unei investigații a Comisiei privind aplicarea articolului 101 TFUE, corespondența dintre Comisie și autoritățile de concurență ale statelor membre face parte din documentele interne care figurează în dosarul Comisiei. Pe de altă parte, din Comunicarea Comisiei în materie ( 9 ) reiese că corespondența dintre Comisie și alte autorități publice efectuată în cadrul unei investigații se numără printre documentele interne inaccesibile care fac parte din dosarul Comisiei. Comunicarea dintre Comisie și autoritățile naționale referitoare la cazul privind bitumul, la care reclamanta solicitase accesul, figurau, așadar, într‑un dosar referitor la o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE.

Tribunalul a dedus de aici că Comisia avea dreptul să invoce existența unei prezumții generale de confidențialitate, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 ( 10 ), potrivit căreia divulgarea documentelor din dosarul administrativ al cazului privind bitumul aducea atingere în principiu, pe de o parte, protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit și, pe de altă parte, protecției intereselor comerciale.

În al doilea rând, în ceea ce privește modalitățile de aplicare a prezumției generale de confidențialitate invocate de Comisie, Tribunalul amintește că din Hotărârea Campbell/Comisia rezultă că, în cazul în care o instituție consideră că este aplicabilă o prezumție generală de confidențialitate, ea poate să răspundă în mod global la o cerere de acces, în sensul că această prezumție o scutește de obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la un document vizat prin această cerere aduce atingere în mod concret interesului protejat. Cu toate acestea, aplicarea unei prezumții de confidențialitate nu poate fi interpretată în sensul că permite instituției să răspundă în mod global că toate documentele vizate prin cererea de acces fac parte dintr‑un dosar care intră sub incidența unei prezumții generale de confidențialitate, fără a trebui să identifice aceste documente sau să întocmească o listă a lor. Astfel, în acea hotărâre, Tribunalul a considerat că numai după ce a identificat care sunt documentele vizate prin cererea de acces instituția le poate împărți pe categorii ca urmare a caracteristicilor lor comune, a naturii lor identice sau a apartenenței lor la același dosar și le poate aplica, ulterior, o prezumție generală de confidențialitate. În lipsa unei asemenea identificări, prezumția de confidențialitate ar fi irefragabilă.

Or, pe de o parte, Tribunalul arată că, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Campbell/Comisia, cererea de acces fusese formulată în mod abstract și general, în sensul că viza toate documentele deținute de Comisie. Spre deosebire însă de acea cauză, în speță reclamanta solicită accesul la o tipologie precisă de documente care privesc o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE precis identificată. Pe de altă parte, acesta constată că, spre deosebire de cauza citată mai sus, Comisia a identificat împreună documentele vizate de cereri, precizând, în aprecierea sa, că era vorba despre schimburi de corespondență cu autoritățile neerlandeze în cadrul cazului privind bitumul și că aceste documente făceau parte din dosarul acestui caz și intrau sub incidența prezumției generale de confidențialitate. Comisia a prezentat de asemenea limitele acestei prezumții generale de confidențialitate și aplicarea sa în speță.

În această privință, Tribunalul precizează că instituția, organul, oficiul sau agenția Uniunii care răspunde la o cerere de acces la documente, atunci când aplică o prezumție generală de confidențialitate, nu este obligată, în toate cazurile, să îi furnizeze solicitantului o listă a documentelor care intră sub incidența prezumției menționate. Dimpotrivă, furnizarea unei asemenea liste nu este decât unul dintre mijloacele posibile pentru identificarea documentelor solicitate, astfel încât solicitantul să aibă posibilitatea de a răsturna aplicarea prezumției. În special, furnizarea unei asemenea liste a documentelor nu este necesară atunci când documentele vizate sau cel puțin tipul lor reies deja din cererea de acces, iar solicitantul are în principiu posibilitatea de a susține că un document nu face obiectul aplicării prezumției generale de confidențialitate.

În consecință, Tribunalul consideră că faptul că documentele a căror divulgare era solicitată erau identificate atât în raport cu natura lor, cât și în raport cu apartenența lor la dosarul administrativ aferent unei proceduri de aplicare a articolului 101 TFUE era suficient pentru a justifica aplicarea prezumției generale de confidențialitate, fără ca Comisia să fie obligată să îi furnizeze reclamantei o listă a acestor documente.

( 1 ) Decizia C(2022) 1949 final a Comisiei Europene din 23 martie 2022 (denumită în continuare „decizia atacată”).

( 2 ) Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).

( 3 ) Hotărârea din 28 mai 2020, Campbell/Comisia (T-701/18, EU:T:2020:224).

( 4 ) Cazul COMP/F/38.456 – Bitum – Țările de Jos.

( 5 ) Articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță și alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.

( 6 ) Articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.

( 7 ) În scopul aplicării excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001,

( 8 ) Articolul 27 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101] și]102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167).

( 9 ) Punctele 1 și 15 din Comunicarea Comisiei privind regulile de acces la dosarul Comisiei în cauzele în temeiul articolelor [101] și [102 TFUE], al articolelor 53, 54 și 57 din Acordul privind SEE și al Regulamentului (CE) nr. 139/2004 al Consiliului (JO 2005, C 325, p. 7, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 220).

( 10 ) În temeiul articolului 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.