Cauza C‑284/21 P

Comisia Europeană

împotriva

Anthony Braesch și alții

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 31 ianuarie 2023

„Recurs – Ajutoare de stat – Articolele 107 și 108 TFUE – Ajutor pentru restructurare – Sectorul bancar – Faza preliminară de examinare – Decizie de declarare a ajutorului compatibil cu piața internă – Plan de restructurare – Angajamente asumate de statul membru în cauză – Măsuri de repartizare a sarcinilor – Conversia creanțelor subordonate în fonduri proprii – Deținători de obligațiuni – Acțiune în anulare – Admisibilitate – Articolul 263 al patrulea paragraf TFUE – Calitate procesuală activă – Persoană fizică sau juridică vizată direct și individual – Încălcarea drepturilor procedurale ale persoanelor interesate – Nedeschiderea procedurii formale de investigare – Articolul 108 alineatul (2) TFUE – Noțiunea de «părți în cauză» – Regulamentul (UE) 2015/1589 – Articolul 1 litera (h) – Noțiunea de „persoană interesată” – Măsuri naționale luate în considerare de Comisia Europeană – Inadmisibilitatea acțiunii”

1. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Decizie a Comisiei prin care se constată compatibilitatea unui ajutor de stat cu piața internă fără deschiderea procedurii formale de investigare – Acțiune formulată de părțile în cauză în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE – Admisibilitate – Condiții

   [art. 108 alin. (2) și art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (h)]

   (a se vedea punctele 50-54)

2. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Procedură administrativă – Parte în cauză în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE – Noțiune – Întreprindere care nu se află într‑un raport de concurență direct cu beneficiarul ajutorului – Necesitatea ca această întreprindere să demonstreze efectul concret al ajutorului asupra situației sale

   [art. 108 alin. (2) TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (h)]

   (a se vedea punctele 58-60)

3. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Procedură administrativă – Parte în cauză în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE – Noțiune – Reclamant care invocă o pierdere economică substanțială ce rezultă din angajamente propuse de autoritatea națională care a notificat măsurile de ajutor – Angajamente care nu au fost impuse de Comisie și care nu fac parte integrantă din măsurile de ajutor – Pierdere economică ce nu rezultă din decizia Comisiei de constatare a compatibilității măsurilor de ajutor cu piața internă – Reclamant care nu intră în sfera noțiunii de persoană interesată – Posibilitatea acestuia din urmă de a sesiza o instanță națională pentru a contesta compatibilitatea angajamentelor în cauză cu dreptul Uniunii

   [art. 108 alin. (2) și (3) TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (h)]

   (a se vedea punctele 68-81 și 103-110)

4. Ajutoare acordate de state – Ajutoare autorizate de Comisie – Utilizare abuzivă de către beneficiar – Noțiune

   [art. 108 TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (g) și art. 20]

   (a se vedea punctele 84 și 85)

5. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Linii directoare adoptate în cadrul exercitării puterii de apreciere a Comisiei – Natură juridică – Norme de conduită indicative care implică o autolimitare a puterii de apreciere a Comisiei – Comunicarea privind sectorul bancar – Caracter obligatoriu în privința statelor membre – Lipsă

   [art. 107 alin. (3) lit. (b) și art. 108 alin. (3) TFUE; Comunicarea 2013/C 216/01 a Comisiei]

   (a se vedea punctele 90-95)

6. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Compatibilitatea unui ajutor cu piața internă – Putere de apreciere – Respectarea coerenței între dispozițiile care reglementează ajutoarele de stat și alte dispoziții ale dreptului Uniunii – Sectorul bancar – Ajutor care trebuie să respecte condițiile care decurg din Directiva 2014/59 – Obligație limitată la modalitățile ajutorului indisolubil legate de obiectul său – Examinarea condițiilor de recapitalizare a unei instituții de credit

   [art. 106, 107 și 108 TFUE; Directiva 2014/59 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 32]

   (a se vedea punctele 96-103)

Rezumat

În anul 2008, banca italiană Banca Monte dei Paschi di Siena (denumită în continuare „BMPS”) a procedat la o majorare de capital de 950 de milioane de euro, subscrisă în totalitate de J. P. Morgan Securities Ltd (denumită în continuare „JPM”) în temeiul unor contracte încheiate între acestea (denumite în continuare „contractele FRESH”). JPM a obținut fondurile necesare pentru finanțarea acestei operațiuni de la Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (denumită în continuare „MUFJ”), care a emis, în acest scop, obligații denumite FRESH în cuantum de un miliard de euro. La rândul lor, deținătorii acestor obligațiuni percep redevențe sub formă de cupoane care le sunt transmise de MUFJ.

La sfârșitul anului 2016, BMPS a introdus o cerere de sprijin financiar public extraordinar sub forma unei recapitalizări preventive în temeiul legislației italiene. În urma acestei cereri, autoritățile italiene au notificat Comisiei Europene un ajutor pentru recapitalizarea BMPS în valoare de 5,4 miliarde de euro. Acest ajutor trebuia să se adauge unui ajutor individual sub formă de lichidități de 15 miliarde de euro în favoarea BMPS, pe care Comisia îl aprobase temporar printr‑o decizie din 29 decembrie 2016.

Prin Decizia din 4 iulie 2017 ( 1 ), Comisia a aprobat, la încheierea fazei preliminare de examinare, atât ajutorul sub formă de lichidități de 15 miliarde de euro în favoarea BMPS, cât și ajutorul pentru recapitalizarea preventivă a acesteia în valoare de 5,4 miliarde de euro (denumită în continuare „decizia în litigiu”). Măsurile de ajutor respective, care erau însoțite de un plan de restructurare a BMPS și de angajamente propuse de autoritățile italiene, au fost considerate ajutoare de stat compatibile cu piața internă pentru motive de stabilitate financiară ( 2 ).

Planul de restructurare a BMPS prevedea printre altele posibilitatea de a anula contractele FRESH încheiate între aceasta din urmă și JPM. În urma anulării contractelor menționate, mai mulți deținători de obligațiuni FRESH au sesizat Tribunalul cu o acțiune având ca obiect anularea deciziei în litigiu. În susținerea acțiunilor formulate, acești reclamanți pretindeau printre altele că au suferit o pierdere economică substanțială ca urmare a anulării contractelor FRESH și că această anulare decurgea din planul de restructurare care însoțea măsurile de ajutor notificate de Republica Italiană.

În fața Tribunalului, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate pentru motivul că reclamanții nu au nici interesul de a exercita acțiunea, nici calitate procesuală activă în sensul articolului 263 TFUE. Întrucât această excepție de inadmisibilitate a fost respinsă de Tribunal ( 3 ), Comisia a formulat la Curte un recurs limitat numai la problema calității procesuale active. Admițând acest recurs, Marea Cameră a Curții precizează limitele noțiunii de „parte în cauză” în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE, care conferă calitatea procesuală activă în calitate de persoană vizată direct și individual, în sensul articolului 263 TFUE.

Aprecierea Curții

Prin intermediul motivului său unic, Comisia reproșează în esență Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a statuat că, în calitate de „părți în cauză” în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE și de „persoane interesate” în sensul articolului 1 litera (h) din Regulamentul 2015/1589 ( 4 ), reclamanții dispun de calitatea procesuală activă pentru a formula o acțiune în anulare, în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE ( 5 ), împotriva deciziei în litigiu pentru a asigura protecția drepturilor procedurale de care ar beneficia în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE.

În această privință, Curtea amintește că din jurisprudența sa rezultă că o „parte în cauză”, în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE, poate introduce o acțiune având ca obiect anularea unei decizii a Comisiei de a nu ridica obiecții împotriva unui ajutor de stat notificat, adoptată la încheierea fazei preliminare de examinare, cu condiția să urmărească apărarea drepturilor procedurale de care beneficiază în temeiul acestei din urmă dispoziții. Or, având în vedere că decizia în litigiu a fost adoptată la încheierea fazei preliminare de examinare, fără deschiderea procedurii formale de investigare prevăzute la alineatul (2) al articolului 108 TFUE, iar reclamanții urmăresc să protejeze drepturile procedurale de care ar beneficia în temeiul acestei dispoziții, Tribunalul a examinat în mod întemeiat calitatea lor de „părți în cauză” pentru a stabili dacă acțiunea lor este admisibilă în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.

În schimb, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a concluzionat că reclamanții dispun de calitatea de „părți în cauză” în cadrul procedurii de control al ajutoarelor notificate, astfel cum a fost efectuată de Comisie în temeiul articolului 108 TFUE.

Regulamentul 2015/1589 definește noțiunea de „persoană interesată”, care este analogă cu cea de „parte în cauză” în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE, ca însemnând orice persoană, întreprindere sau asociere de întreprinderi ale căror interese pot fi afectate de acordarea unui ajutor. Având în vedere că această noțiune primește o interpretare largă în jurisprudență, ea este susceptibilă să includă orice persoană în măsură să demonstreze că acordarea unui ajutor de stat riscă să aibă un efect concret asupra situației sale.

În această privință, Tribunalul a apreciat că angajamentele autorităților italiene privind planul de restructurare a BMPS, care însoțeau măsurile de ajutor notificate și care ar fi determinat, potrivit reclamanților, o pierdere economică importantă pentru deținătorii obligațiunilor FRESH, fac parte integrantă din măsurile de ajutor notificate, întrucât Comisia a conferit, prin decizia în litigiu, caracter obligatoriu măsurilor menționate, astfel încât această decizie privește atât măsurile de ajutor notificate, cât și angajamentele autorităților italiene. Tribunalul a dedus din aceasta că acordarea ajutoarelor notificate și, prin urmare, adoptarea deciziei în litigiu au avut un efect concret asupra situației reclamanților, astfel încât aceștia trebuie să fie calificați drept „persoane interesate”, în sensul articolului 1 litera (h) din Regulamentul 2015/1589.

Or, statuând în acest mod, Tribunalul a încălcat normele dreptului Uniunii care reglementează domeniul de aplicare al deciziei în litigiu.

Cu privire la acest aspect, Curtea precizează că, atunci când o măsură de ajutor notificată integrează, la propunerea statului membru în cauză, angajamente consimțite de acesta, nu rezultă totuși că aceste angajamente trebuie considerate ca fiind impuse ca atare de Comisie și că eventualele lor efecte dăunătoare asupra terților pot fi atribuite, așadar, deciziei adoptate de această instituție.

Astfel, printr‑o decizie adoptată la încheierea fazei preliminare de examinare, Comisia nu poate impune sau interzice nimic statului membru în cauză, ci are numai dreptul de a aproba, printr‑o decizie de a nu ridica obiecții, proiectul de ajutor astfel cum a fost notificat de acest stat membru, declarând acest ajutor compatibil cu piața internă.

Rezultă că, prin decizia în litigiu, Comisia s‑a limitat să autorizeze Republica Italiană să pună în aplicare ajutoarele de stat notificate luând notă de cadrul factual definit în prealabil de acest stat membru în planul de restructurare a BMPS și angajamentele pe care acesta le‑a notificat pentru a înlătura orice îndoială cu privire la compatibilitatea acestor ajutoare cu piața internă, în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE. Prin urmare, nu se poate considera că angajamentele propuse de Republica Italiană în cadrul procedurii preliminare de examinare au fost impuse prin însăși decizia în litigiu, aceste angajamente rezultând numai din acte adoptate de acest stat membru.

Prin urmare, anularea contractelor FRESH, cu ocazia punerii în aplicare a planului de restructurare care însoțește ajutoarele notificate, nu poate fi considerată un efect obligatoriu al deciziei în litigiu, având în vedere că aceasta nu rezultă din punerea în aplicare a ajutoarelor respective ca atare. În schimb, ea decurge din măsurile, legate, desigur, în fapt, dar distincte din punct de vedere juridic, adoptate de statul membru care a notificat aceste ajutoare Comisiei. Împrejurarea că măsurile în cauză au fost adoptate printre altele de acest stat membru în scopul de a obține de la Comisie o decizie de autorizare a ajutoarelor respective și că fac obiectul unor angajamente luate în considerare într‑o asemenea decizie a instituției menționate este lipsită de relevanță în această privință.

Astfel, contrar celor statuate de Tribunal, angajamentele vizate de decizia în litigiu nu au fost impuse sau nu li s‑a conferit un caracter obligatoriu de către Comisie prin această decizie, ci constituie măsuri pur naționale notificate de Republica Italiană, în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE, pe propria răspundere, care au fost luate în considerare de Comisie ca element de fapt pentru a aprecia dacă ajutoarele în cauză puteau, în lipsa oricărei îndoieli în această privință, să fie declarate compatibile cu piața internă la finalul fazei preliminare de examinare.

Ca răspuns la argumentația reclamanților întemeiată pe obligația care revine Comisiei de a verifica conformitatea măsurilor de ajutor notificate de Republica Italiană cu dreptul Uniunii în ansamblul său, Curtea amintește în plus că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, procedura prevăzută la articolul 108 TFUE nu trebuie niciodată să conducă la un rezultat care ar fi contrar dispozițiilor specifice ale tratatului. Prin urmare, un ajutor care, ca atare sau prin unele dintre modalitățile sale, încalcă dispoziții sau principii generale ale dreptului Uniunii nu poate fi declarat compatibil cu piața internă. Astfel, în conformitate cu această jurisprudență, Comisia a controlat, în decizia în litigiu, dacă ajutoarele notificate erau conforme cu Directiva 2014/59 ( 6 ). În acest cadru, Comisia a verificat în special că măsurile de repartizare a sarcinilor prevăzute de planul de restructurare propus de Republica Italiană, care au determinat anularea contractelor FRESH, erau adecvate pentru a limita cuantumul ajutorului acordat la minimul strict necesar pentru realizarea obiectivului constând în recapitalizarea BMPS.

În schimb, Comisia nu avea sarcina de a verifica dacă aceste măsuri de repartizare a sarcinilor încălcau ele însele drepturile despre care reclamanții afirmă că le sunt conferite în temeiul dreptului Uniunii sau al dreptului național. Astfel, o asemenea încălcare, presupunând că este dovedită, nu ar decurge din ajutorul ca atare, din obiectul său sau din modalitățile sale indisociabile, ci din măsurile adoptate de Republica Italiană în scopul de a obține din partea Comisiei o decizie de autorizare a ajutorului menționat la încheierea fazei preliminare de examinare.

În aceste condiții, faptul că măsurile de repartizare a sarcinilor se înscriu în cadrul unui plan de restructurare care necesită plata unor ajutoare de stat, notificate de Republica Italiană Comisiei pentru a solicita aprobarea lor la încheierea fazei preliminare de examinare, nu conferă reclamanților, care se consideră afectați de aceste măsuri, calitatea de „persoană interesată”, în sensul articolului 1 litera (h) din Regulamentul 2015/1589, în cadrul procedurii desfășurate de această instituție în temeiul articolului 108 TFUE. Dacă reclamanții consideră că, prin adoptarea măsurilor de repartizare a sarcinilor prevăzute de planul de restructurare a BMPS, Republica Italiană a încălcat dreptul Uniunii, ei trebuie să conteste legalitatea acestor măsuri în fața instanței naționale, singura competentă în această privință, instanța respectivă având posibilitatea sau chiar obligația, dacă se pronunță în ultimă instanță, de a sesiza Curtea cu o cerere de decizie preliminară în temeiul articolului 267 TFUE, dacă este necesar, pentru a‑i solicita să se pronunțe cu privire la interpretarea sau la validitatea dispozițiilor relevante ale dreptului Uniunii. Or, tocmai aceasta este situația în speță, având în vedere că reclamanții nu pretind că sunt afectați de ajutoarele în cauză, ci susțin numai că suportă efectele măsurilor de repartizare a sarcinilor prevăzute de planul de restructurare vizat de decizia în litigiu.

În lumina acestor precizări, Curtea admite motivul unic invocat de Comisie în recursul său și anulează hotărârea Tribunalului. Întrucât litigiul este în stare de judecată, Curtea admite, în plus, excepția de inadmisibilitate invocată de Comisie în primă instanță și respinge, în consecință, acțiunea reclamanților ca inadmisibilă.

( 1 ) Decizia C(2017) 4690 final a Comisiei din 4 iulie 2017 privind ajutorul de stat SA.47677 (2017/N) – Italia, ajutor nou și plan de restructurare modificat al Banca Monte dei Paschi di Siena.

( 2 ) În temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, referitor la ajutoarele destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru.

( 3 ) Hotărârea din 24 februarie 2021, Braesch și alții/Comisia (T-161/18, EU:T:2021:102).

( 4 ) Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2015, L 248, p. 9).

( 5 ) Articolul 263 al patrulea paragraf TFUE prevede două ipoteze în care calitatea procesuală activă este recunoscută unei persoane fizice sau juridice pentru a formula o acțiune în anulare împotriva unui act al Uniunii al cărei destinatar nu este. Pe de o parte, o astfel de acțiune poate fi formulată cu condiția ca acest act să o privească direct și individual. Pe de altă parte, o asemenea persoană poate introduce o acțiune împotriva unui act normativ care nu presupune măsuri de executare dacă acesta o privește direct.

( 6 ) Directiva 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții și de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului și a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE și 2013/36/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Regulamentelor (UE) nr. 1093/2010 și (UE) nr. 648/2012 ale Parlamentului European și ale Consiliului (JO 2014, L 173, p. 190).