Cauza C‑159/21
GM
împotriva
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság
și
Alkotmányvédelmi Hivatal
și
Terrorelhárítási Központ
(cerere de decizie preliminară formulată de Fővárosi Törvényszék)
Hotărârea Curții (Camera întâi) din 22 septembrie 2022
„Trimitere preliminară – Politica comună în materie de azil și de imigrare – Directiva 2011/95/UE – Standarde referitoare la condițiile de acordare a statutului de refugiat sau a statutului conferit prin protecție subsidiară – Retragerea statutului – Directiva 2013/32/UE – Proceduri comune de acordare și de retragere a protecției internaționale – Atingere adusă securității naționale – Luare de poziție a unei autorități specializate – Acces la dosar”
1. Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Dreptul la bună administrare – Dreptul la o cale de atac jurisdicțională efectivă – Decizie de respingere a unei cereri de protecție internațională sau de retragere a unei asemenea protecții, care se întemeiază pe informații care periclitează securitatea națională a statului membru în cauză – Reglementare națională care prevede accesul parțial al persoanei interesate sau al consilierului său la aceste informații pe baza unei autorizații – Interdicție de utilizare a informațiilor menționate în scopul procedurii administrative sau jurisdicționale – Inadmisibilitate
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Directiva 2013/32 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 23 alin. (1) și art. 45 alin. (3) și (4)]
(a se vedea punctele 37-39, 42-58 și 60 și dispozitiv 1)
2. Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Dreptul la bună administrare – Dreptul la o cale de atac jurisdicțională efectivă – Decizie de respingere a unei cereri de protecție internațională sau de retragere a unei asemenea protecții, care se întemeiază pe informații compromițătoare pentru securitatea națională a statului membru în cauză – Motivarea unei asemenea decizii – Motive precise și complete privind securitatea națională care nu au fost aduse la cunoștința persoanei interesate – Admisibilitate – Condiție – Evaluare comparativă a cerințelor legate de securitatea națională și a celor ale dreptului la protecție jurisdicțională efectivă
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Directiva 2013/32 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 23 alin. (1) al doilea paragraf lit. (b) și art. 45 alin. (3)]
(a se vedea punctele 49-52)
3. Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Statut de refugiat sau statut conferit prin protecție subsidiară – Directiva 2011/95 – Excludere de la recunoașterea statutului conferit prin protecție subsidiară – Cauze de excludere – Amenințare pentru securitatea națională – Decizie de respingere a unei cereri de protecție internațională sau de retragere a unei asemenea protecții, care se întemeiază pe informații compromițătoare pentru securitatea națională a statului membru în cauză – Aviz nemotivat emis de organismele specializate în domeniul securității naționale, prin care se constată caracterul amenințător al unei persoane – Reglementare națională care impune autorității decizionale să excludă acordarea unei protecții internaționale sau să retragă o protecție acordată în temeiul acestui aviz – Inadmisibilitate
[Directiva 2011/95 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 2 lit. (d) și (f), art. 14 alin. (4) lit. (a) și art. 17 alin. (1) lit. (d) și Directiva 2013/32 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 4 alin. (1) și (2), art. 10 alin. (2) și (3), art. 11 alin. (2), art. 23 alin. (1) și art. 45 alin. (3)]
(a se vedea punctele 67-69, 72-84 și 86 și dispozitiv 2)
4. Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Statut de refugiat sau statut conferit prin protecție subsidiară – Directiva 2011/95 – Excludere de la recunoașterea statutului conferit prin protecție subsidiară – Cauze de excludere – Comiterea unei infracțiuni grave – Acordarea unui statut de refugiat persoanei interesate în urma unei proceduri precedente – Excludere decisă pe baza unei condamnări penale deja cunoscute de autoritățile competente la momentul acestei acordări – Excludere ulterioară posibilă în cadrul unei noi evaluări individuale a faptelor de către autoritatea competentă
[Directiva 2011/95 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 17 alin. (1) lit. (b)]
(a se vedea punctele 89-93 și dispozitiv 3)
Rezumat
Retragere a protecției internaționale ca urmare a unei atingeri aduse securității naționale: dreptul Uniunii se opune reglementării maghiare potrivit căreia persoana în cauză sau reprezentantul său nu pot avea acces la dosar decât a posteriori, pe baza unei autorizații și fără să li se comunice motivele pe care se întemeiază decizia
Normele Uniunii nu permit autorității responsabile cu examinarea cererilor de protecție internațională să se întemeieze sistematic pe un aviz nemotivat emis de organisme cu atribuții specializate în domeniul securității naționale care au constatat că o persoană constituie o amenințare pentru securitatea națională menționată
În anul 2002, GM a fost condamnat de o instanță maghiară la o pedeapsă privativă de libertate pentru trafic de stupefiante. După depunerea unei cereri de azil în Ungaria, GM a obținut statutul de refugiat printr‑o hotărâre pronunțată în luna iunie 2012 de Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală, Ungaria, denumită în continuare „instanța de trimitere”). Printr‑o decizie adoptată în luna iulie 2019, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (Direcția Generală Națională a Poliției pentru Străini, Ungaria) i‑a retras statutul de refugiat și a refuzat să îi acorde statutul conferit prin protecție subsidiară reglementat de Directivele 2011/95(1) și 2013/32(2), aplicându‑i în același timp principiul nereturnării. Această decizie a fost întemeiată pe un aviz nemotivat emis de două organisme specializate maghiare, Alkotmányvédelmi Hivatal (Oficiul pentru Protecția Constituției) și Terrorelhárítási Központ (Biroul Central pentru Prevenirea Terorismului), în care aceste două autorități au concluzionat că șederea lui GM periclita securitatea națională. GM a introdus o acțiune împotriva acestei decizii la instanța de trimitere.
Instanța de trimitere ridică printre altele problema compatibilității reglementării maghiare privind accesul la informațiile clasificate cu articolul 23 din Directiva 2013/32(3), care prevede domeniul de aplicare a asistenței juridice și a reprezentării de care beneficiază solicitantul de protecție internațională. Aceasta ridică de asemenea problema conformității cu dreptul Uniunii a normei maghiare care impune administrației să se întemeieze pe un aviz nemotivat al organismelor specializate menționate anterior, fără a putea să examineze ea însăși aplicarea clauzei de excludere de la protecția în discuție.
Curtea statuează printre altele că Directiva 2013/32(4), citită în lumina principiului general referitor la dreptul la bună administrare și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, se opune unei reglementări naționale care prevede că, atunci când o decizie de respingere a unei cereri de protecție internațională sau de retragere a acesteia se întemeiază pe informații a căror divulgare ar periclita securitatea națională a statului membru în cauză, persoana interesată sau consilierul său nu pot avea acces la aceste informații decât a posteriori, pe baza unei autorizații, fără să li se comunice nici măcar motivele pe care se întemeiază deciziile respective, informațiile menționate neputând fi utilizate în scopul unei eventuale proceduri administrative sau jurisdicționale ulterioare. Curtea precizează de asemenea că Directivele 2013/32 și 2011/95(5) se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia autoritatea responsabilă cu examinarea cererilor de protecție internațională este obligată sistematic, atunci când organisme cu atribuții specializate în domeniul securității naționale au constatat, printr‑un aviz nemotivat, că o persoană reprezintă un pericol pentru această securitate, să refuze să acorde persoanei respective beneficiul protecției subsidiare sau să retragă o protecție internațională acordată anterior persoanei menționate, întemeindu‑se pe acest aviz.
Aprecierea Curții
În ceea ce privește, în primul rând, problema conformității cu dreptul Uniunii a reglementării naționale, în măsura în care aceasta limitează accesul persoanelor în cauză sau al reprezentantului lor la informațiile confidențiale pe baza cărora au fost adoptate decizii de retragere sau de refuz al acordării protecției internaționale pentru motive de protecție a securității naționale, Curtea amintește că, în conformitate cu Directiva 2013/32(6), atunci când restrâng accesul la informații sau la surse a căror divulgare ar compromite printre altele securitatea națională sau securitatea surselor, statele membre trebuie nu numai să asigure accesul la respectivele informații sau la sursele menționate instanțelor competente să se pronunțe asupra legalității deciziei referitoare la protecția internațională, ci și să stabilească în legislația internă proceduri care să garanteze că dreptul la apărare al persoanei în cauză este respectat(7). Deși statele membre pot, în această privință, să acorde accesul la informațiile menționate unui consilier al persoanei în cauză, o asemenea procedură nu constituie singura posibilitate deschisă statelor membre de a se conforma obligației amintite. Modalitățile concrete ale procedurilor stabilite în acest scop rezultă, astfel, din ordinea juridică internă a fiecărui stat membru în temeiul principiului autonomiei procedurale a statelor membre, însă cu condiția ca acestea să nu fie mai puțin favorabile decât cele care se aplică unor situații similare de natură internă (principiul echivalenței) și să nu facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității).
Curtea amintește de asemenea că dreptul la apărare nu constituie o prerogativă absolută și că dreptul de acces la dosar, care este corolarul acestuia, poate fi limitat pe baza unei ponderări între, pe de o parte, dreptul la bună administrare, precum și dreptul la o cale de atac efectivă al persoanei interesate și, pe de altă parte, interesele evocate pentru a justifica nedivulgarea unui element al dosarului către persoana respectivă, în special în cazul în care aceste interese sunt legate de securitatea națională. Deși această ponderare nu poate conduce, ținând seama de respectarea necesară a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale, la lipsirea de orice efectivitate a dreptului la apărare al persoanei în cauză și la golirea de conținut a dreptului la o cale de atac prevăzut de directivă însăși(8), ea poate conduce totuși la necomunicarea anumitor elemente ale dosarului către persoana în cauză, atunci când divulgarea acestor elemente poate periclita în mod direct și specific securitatea națională a statului membru în cauză.
În consecință, articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2013/32 nu poate fi interpretat în sensul că permite autorităților competente să plaseze persoana în cauză într‑o situație în care nici aceasta, nici consilierul său nu ar fi în măsură să ia cunoștință în mod util, eventual în cadrul unei proceduri specifice menite să protejeze securitatea națională, de conținutul elementelor esențiale din dosarul său. Curtea precizează în această privință că, atunci când divulgarea unor informații din dosar a fost limitată pentru un motiv de securitate națională, respectarea dreptului la apărare al persoanei interesate nu este asigurată în mod suficient prin posibilitatea persoanei respective de a obține, în anumite condiții, o autorizație de acces la aceste informații însoțită de o interdicție completă de a le utiliza în scopul procedurii administrative sau al unei eventuale proceduri jurisdicționale. Pe de altă parte, posibilitatea de care dispune instanța competentă de a avea acces la dosar nu poate înlocui, pentru a se asigura garantarea dreptului la apărare, accesul la informațiile depuse în acest dosar de însăși persoana în cauză sau de consilierul său.
În ceea ce privește, în al doilea rând, conformitatea cu dreptul Uniunii a reglementării naționale în discuție, în măsura în care aceasta conferă un rol important unor organisme specializate în domeniul securității naționale în cadrul procedurii care conduce la adoptarea deciziilor de retragere sau de refuz al acordării protecției internaționale, Curtea statuează că revine exclusiv autorității decizionale sarcina de a efectua, sub controlul instanței, evaluarea tuturor faptelor și a circumstanțelor relevante, inclusiv a celor care se raportează la aplicarea articolelor din Directiva 2011/95 referitoare la revocare, la încetarea statutului de refugiat sau la refuzul de reînnoire a acestuia(9) și a celor referitoare la excluderea de la beneficiul statutului(10). Această autoritate decizională trebuie, în plus, să indice în decizia sa motivele care au determinat‑o să adopte decizia sa. Prin urmare, ea nu se poate limita la a pune în aplicare o decizie adoptată de o altă autoritate și la a adopta, pe acest unic temei, decizia de a refuza să acorde beneficiul protecției subsidiare sau de a retrage o protecție internațională acordată anterior. Dimpotrivă, ea trebuie să dispună de toate informațiile relevante și să efectueze, în raport cu aceste informații, propria evaluare a faptelor și a circumstanțelor pentru a stabili sensul deciziei sale, precum și pentru a o motiva în mod complet. Deși informațiile utilizate de autoritatea competentă pentru efectuarea evaluării sale pot fi furnizate în parte de organisme cu atribuții specializate în domeniul securității naționale, conținutul informațiilor respective și relevanța lor pentru decizia care urmează să fie adoptată trebuie apreciate în mod liber de această autoritate. În consecință, aceasta din urmă nu poate fi ținută să se întemeieze pe un aviz nemotivat emis de asemenea organisme, pe baza unei evaluări al cărei temei de fapt nu i‑a fost comunicat.
1 Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate (JO 2011, L 337, p. 9).
2 Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (JO 2013, L 180, p. 60).
3 În temeiul alineatului (1) al acestei dispoziții: „Statele membre se asigură că un consilier juridic sau alt consilier recunoscut ca atare sau autorizat în acest scop de legislația internă și care asistă sau reprezintă un solicitant în temeiul legislației interne are acces la informațiile din dosarul solicitantului pe baza cărora este sau va fi luată o decizie.
Statele membre pot face o excepție în cazul în care divulgarea informațiilor sau a surselor ar periclita securitatea națională, securitatea organizațiilor sau a persoanei (persoanelor) care furnizează informațiile sau securitatea persoanei (persoanelor) la care se referă informațiile sau în cazul în care s‑ar prejudicia ancheta aferentă examinării cererilor de protecție internațională de către autoritățile competente ale statelor membre sau relațiile internaționale ale statelor membre. În astfel de cazuri, statele membre:
(a) asigură accesul la respectivele informații sau surse autorităților menționate la capitolul V și
(b) stabilesc în legislația internă proceduri care să garanteze faptul că dreptul la apărare al solicitantului este respectat.
În ceea ce privește litera (b), statele membre pot, în special, să permită accesul la respectivele informații sau surse consilierului juridic sau consilierului care a fost supus unui control de securitate în măsura în care informațiile sunt relevante pentru examinarea cererii sau pentru luarea unei decizii de retragere a protecției internaționale.”
4 Este vorba, mai precis, despre articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2013/32 coroborat cu articolul 45 alineatul (4) din aceasta.
5 Este vorba, mai exact, despre articolul 4 alineatele (1) și (2), articolul 10 alineatele (2) și (3), articolul 11 alineatul (2), precum și articolul 45 alineatul (3) din Directiva 2013/32 coroborate cu articolul 14 alineatul (4) litera (a) și cu articolul 17 alineatul (1) litera (d) din Directiva 2011/95.
6 Articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf literele (a) și (b).
7 Această a doua obligație este întemeiată pe articolul 23 alineatul (1) al doilea paragraf litera (b) din Directiva 2013/32.
8 Acest drept este prevăzut la articolul 45 alineatul (3) din Directiva 2013/32.
9 Este vorba despre articolul 14 din Directiva 2011/95.
10 Este vorba despre articolul 17 din Directiva 2011/95.